Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:
1. O MºPº veio recorrer da decisão do Mmº Juiz do TAF de Penafiel que julgou procedente a impugnação deduzida por “A…, SA”, com os demais sinais nos autos, contra a decisão de indeferimento da Câmara Municipal da Trofa de reclamação graciosa relativa a liquidação e cobrança de taxas pela renovação de licença de publicidade relativa a anúncios ou reclamos luminosos e/ou electrónicos e outros, referente ao ano de 2009, apresentando, para o efeito, alegações nas quais conclui:
1ª). Nos termos do art.° 125º, nº l do CPPT, constitui causa de nulidade da sentença a falta de pronúncia sobre questões que o Juiz deva apreciar.
2ª) A sentença recorrida não especificou qual a norma ou normas legais que entendeu padecerem de inconstitucionalidade limitando-se a aludir a uma taxa de publicidade prevista no Regulamento Municipal da Trofa acessível em www.mun-trofa.pt.
3ª) Nos termos dos artigos 280º, nº l alínea a) da CRP e do artº 70º, nº l alínea a) da Lei do Tribunal Constitucional, cabe recurso para o T.C. das decisões dos Tribunais que recusem a aplicação de qualquer norma com fundamento na sua inconstitucionalidade.
4ª) Esse direito de recorrer só pode ser exercido se for indicada a norma cuja inconstitucionalidade ou ilegalidade se pretende que o Tribunal Constitucional aprecie.
5ª) Assim, está o Ministério Público impedido de interpor recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade porque não foi indicada a norma legal que não foi aplicada com fundamento na sua inconstitucionalidade.
6ª) A sentença recorrida deixou de se pronunciar sobre questão que devia apreciar.
7ª) É assim nula nos termos dos artigos 125º, nº l do CPPT e do artº 668º, nº l alínea d) do CPC.
8ª) Se assim se não entender, deve a sentença recorrida ser revogada e substituída por outra que julgue improcedente a impugnação judicial.
9ª) Na verdade, no seguimento da mais recente jurisprudência do Tribunal Constitucional e desse Venerando Tribunal, tem a natureza de Taxa e não de Imposto, o tributo liquidado pela Câmara Municipal que incida sobre o licenciamento de painéis publicitários instalados em prédios do domínio privado.
10ª) Tal entendimento fundamenta-se no facto dessa instalação de painéis publicitários, porque visíveis por quem circula no espaço público, contender com o espaço público cuja gestão e disciplina compete à Câmara Municipal exercitar para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental.
11ª) Assim a liquidação do tributo impugnado, que tem a natureza de Taxa, não enferma de qualquer ilegalidade e inconstitucionalidade.
12ª) Foram violados o disposto nos artigos 125º, nº l do CPPT e 668º, nº l alínea d) do CPC.
13º) Deve pois a sentença recorrida ser revogada e substituída por outra nos termos propostos fazendo-se dessa forma a habitual JUSTIÇA.
- 2.Colhidos os vistos legais cabe agora decidir
- 3.Com interesse para a decisão foram dados como provados os seguintes factos:
1.°) - Em 18 de Junho de 2003, a ora Impugnante A…, S.A., requereu, à Câmara Municipal da Trofa, o licenciamento da seguinte publicidade, a colocar nas instalações no … - Auto Estrada Porto/Braga, Km …, S. Mamede do Coronado:
- -Proc. N.°327/03 - Reclamo Luminoso com os dizeres "…" (docs. n.°s l a 4 do PA).
- -Proc. N.° 328/03 - Reclamo Luminoso com os dizeres "…" (doc.s n.°s l a 4 do PA).
- -Proc. N.° 329/03 - Reclamo Luminoso com os dizeres “…”(docs. n.°s 5 a 8 do PA).
- -Processo N.° 330/03 - Reclamo Luminoso com os dizeres " …" (doc.s n.°s 9 a 12 do PA).
- -Proc. n.° 331/03 - Bandeira com os dizeres "…" (docs. n.°s 13 a 16 do PA).
- -Proc. N.° 332/03 - Tela com os dizeres "…" (doc.s 17 a 21 do PA).
- -Proc. N.° 332A/03 - Tela com os dizeres "…" (doc.s 13 a 16 do PA).
2.°) - Os referidos pedidos de licenciamento foram deferidos, por despacho do Senhor Vereador Dr. …, de 31 de Julho de 2003 (proferido ao abrigo de delegação de competências), tendo aquele deferimento sido comunicado à Impugnante através do ofício n.° 9378, de l de Agosto de 2003, da Câmara Municipal da Trofa - cfr. docs. de fls. 17 a 24 do PA.
3.°) - Na sequência do que foram liquidadas e cobradas à Impugnante, as taxas de publicidade respeitantes ao ano de 2003 (meses de Agosto, Setembro, Outubro, Novembro e Dezembro), a que correspondem as guias n.°s 5811 a 5815 - cfr. docs. n.°s 25 a 29 do PA.
4.°) - A taxa de publicidade está prevista no Capítulo V da Tabela de Taxas pela Concessão de Licenças e Prestação de Serviços Municipais que é parte integrante do Regulamento Municipal de Liquidação e Cobrança de Taxas pela Concessão de Licenças e Prestações de Serviços Municipais, do Município da Trofa (acessível em www.mun-trofa.pt).
5.°) - O Regulamento foi aprovado em 24 de Abril de 2002, pela Assembleia Municipal, sob proposta da Câmara Municipal (objecto de deliberação em reunião de Câmara, de 27 de Março de 2002), o que foi publicitado através do Edital n.° 32/02, de 16 de Maio de 2002, publicado no "Jornal da Trofa", em 31 de Maio de 2002 - cfr. docs. n.°s 30 a 31 do PA.
6.°) - O mesmo Regulamento foi, já, objecto de cinco alterações, publicitadas através dos Editais n.°s 62/02, 01/03, 05/03, 12/03 e 103/04, que foram publicados no "Jornal da Trofa" - cfr. docs. n.°s 32 a 41 do PA.
7.°) - Relativamente aos anos de 2004 a 2008, inclusive, as taxas de publicidade supra foram sucessivamente renovadas, através do respectivo pagamento - cfr. docs. n.°s 42 a 50 do PA).
8.°) - Em 12 Dezembro de 2008, através do ofício n.° 17440, a Câmara Municipal da Trofa notificou a Impugnante relativamente à renovação das suas licenças de publicidade, para proceder ao pagamento das respectivas taxas - cfr. doc. 51 do PA.
8.°) - Na sequência do que, em 04 de Fevereiro de 2009, através da guia nº 494, a Impugnante efectuou o pagamento das taxas de publicidade respeitante ao ano de 2009 - cfr. doc. 52 do PA.
4. De acordo com as conclusões das alegações são duas as questões a conhecer no presente recurso:
- a)Vício de omissão de pronúncia cometido na sentença (conclusões 1ª a 7ª).
- b)Natureza do tributo em causa nos autos (conclusões 9ª a 11ª).
Comecemos pela 1ª questão
4.1. Refere o recorrente que a sentença recorrida não especificou qual a norma ou normas legais que entendeu padecerem de inconstitucionalidade limitando-se a aludir a uma taxa de publicidade prevista no Regulamento Municipal da Trofa acessível em www.mun-trofa.pt
Sendo assim, uma vez que cabe recurso para o T.C. das decisões dos Tribunais que recusem a aplicação de qualquer norma com fundamento na sua inconstitucionalidade, não tendo sido indicada norma concreta violada, fica-lhe vedado esse direito de recurso.
A sentença recorrida deixou, por isso, de se pronunciar sobre questão que devia apreciar.
Será que ocorre então o vício de omissão de pronúncia?
Como é sabido tal vício só se verifica se o juiz deixar de apreciar questão que lhe tenha sido submetida e que devesse apreciar. No caso concreto, o Mmº Juiz apreciou a questão da inconstitucionalidade da taxa. Por outro lado, consta claramente do nº 4º do probatório supra que a taxa está prevista no Capítulo V da Tabela de Taxas pela Concessão de Licenças e Prestação de Serviços Municipais que é parte integrante do Regulamento Municipal de Liquidação e Cobrança de Taxas pela Concessão de Licenças e Prestações de Serviços Municipais, do Município da Trofa. Portanto, era fácil concluir a que normas a sentença se referia, pelo que se entende não ter sido cometido o invocado vício de omissão de pronúncia, improcedendo as conclusões 1ª a 7ª.
4.2. Apreciemos agora a 2ª questão que consiste em saber se o tributo em causa nos autos reveste a natureza de taxa ou de imposto.
Tal como se escreveu no Acórdão deste Supremo Tribunal e Secção, de 12.01.2011, proferido no Processo nº 0752/2010, “É certo que quer este STA quer o TC se pronunciaram em numerosos acórdãos no sentido da inconstitucionalidade das normas de diversos regulamentos e posturas municipais que prevêem o pagamento de taxas pelo licenciamento de painéis publicitários afixados em propriedade privada, por violação dos artigos 103.º e 165.º, n.º 1, alínea i) da CRP (v., entre outros, os acórdãos do STA de 28/4/10, 19/5/10 e 2/6/10, nos recursos n.ºs 138/10, 116/10 e 33/10, respectivamente; e os acórdãos do TC 453/2003, de 14/10/2003, 34/2004, de 14/01/2004, e 109/2004, de 11/02/2004”.
Porém, como bem refere o recorrente na conclusão 9ª a mais recente jurisprudência, quer do Tribunal Constitucional, quer deste Supremo Tribunal vem considerando o referido tributo como taxa.
Sobre esta questão escreveu-se ainda no Acórdão acima citado:
“Todavia, recentemente, o acórdão do Plenário do TC n.º 177/2010, de 5/5/2010, operou uma inflexão dessa jurisprudência, no entendimento de que os parâmetros jurídicos para a solução da questão se tinham alterado após a consagração do conceito jurídico de taxa no artigo 4.º, n.º 1 da LGT e no artigo 3.º da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro (regime geral das taxas das autarquias locais), pronunciando-se no sentido de não julgar organicamente inconstitucionais as normas do artigo 2.º, n.º 1 do Regulamento de Taxas e Licenças da Câmara Municipal de Guimarães e do artigo 31.º da Tabela de Taxas àquele anexa que prevêem a cobrança da taxa aí referida pela afixação de painéis publicitários em prédio pertencente a particular.
Aí se refere, agora, expressamente que «Acontece, porém, que essa situação se alterou com a promulgação da Lei Geral Tributária (aprovada pelo Decreto-Lei n.º 398/98, de 17 de Dezembro). Na verdade, o artigo 4,º, n.º 1, desse diploma veio explicitar que «as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares». De igual modo, a Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro (alterada pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de Dezembro, e pela Lei n.º 117/2009, de 29 de Dezembro), que aprova o regime geral das taxas das autarquias locais, consagra, no artigo 3.º, idêntica categorização.
Perante esta enumeração tripartida das categorias de prestação pública que dão causa e servem de contrapartida à prestação exigível a título de taxa, é incontroverso que o legislador não acolheu aquela concepção restritiva, tendo antes considerado a remoção de um obstáculo jurídico como pressuposto auto-suficiente da figura. A própria formulação utilizada sugere isso mesmo, pois a disjuntiva que antecede a referência final corta toda a ligação conectiva com os dois tipos de contraprestação antes expressos. E não faria, na verdade, qualquer sentido que o enunciado legal previsse um terceiro grupo de situações, em alternativa às duas outras anteriormente previstas, para se concluir que não se chega, afinal, a ultrapassar o âmbito da “utilização de um bem do domínio público”, pois só conta a remoção que a ela conduza.
Não pode extrair essa conclusão um intérprete obrigado a presumir que o legislador “soube exprimir o seu pensamento em termos adequados” (artigo 9.º, n.º 3, do Código Civil). A não valer por si mesma, sem mais, a previsão do último tipo de situações qualificadoras da taxa seria inteiramente dispensável e enganadora. Até porque a utilização de um bem público implica sempre uma prévia permissão ou autorização dessa conduta, sem a qual a utilização está vedada. No quadro dessa previsão, os dois pressupostos estão sempre interligados, sendo manifestamente inapropriada a criação de uma outra hipótese de contraprestação, com um âmbito aplicativo inteiramente coincidente com o de outra já prevista. Pode até concluir-se, tendo em conta esse factor sistemático de interpretação, que o espaço de operatividade autónoma, em face da previsão anterior, da modalidade consistente na remoção de um obstáculo jurídico é precisamente dado por aqueles casos em que essa remoção não está funcionalizada à utilização de um bem público. Esta noção mais ampla de taxa não representa, aliás, uma inovação, por via legislativa, pois o legislador limitou-se a perfilhar uma orientação, contraposta à acima referida, já anteriormente presente num significativo sector da doutrina portuguesa.
Na verdade, a classificação tripartida, sem qualquer restrição, das modalidades de taxas já era advogada por autores como ALBERTO XAVIER, Manual de direito fiscal, I, Lisboa, 1974, 42-43 e 48-53, BRAZ TEIXEIRA, Princípios de direito fiscal, I, Coimbra, 1985, 43, e SOUSA FRANCO, Finanças públicas e direito financeiro, II, 4.ª ed., 1992, 64.».
E, mais adiante, se acrescenta que «Está em causa, como já vimos, a colocação de um anúncio luminoso num prédio particular. Seja qual for a materialidade concreta desse reclamo e o modo do seu posicionamento no prédio – matéria sobre a qual não há elementos nos autos - não sofre dúvidas de que o local de implantação do suporte físico da publicidade se situa em domínio privado, num imóvel de propriedade privada. Mas isso não invalida que, pelo seu modo funcional de ser, a actividade publicitária assente em painéis ou inscrições se projecte visualmente no espaço público, interferindo conformadoramente na configuração do ambiente de vivência urbana das colectividades locais. A fixação do âmbito de incidência da taxa em questão leva em conta isso mesmo, pois só são taxados “os anúncios que se divisem da via pública” (observação 1), aplicável às normas do Capítulo IV, em que se integra a do artigo 31.º, da Tabela de Taxas anexa ao Regulamento em causa).
Na busca da máxima perceptibilidade e do maior impacto da respectiva mensagem junto dos potenciais consumidores ou utentes dos produtos ou serviços publicitados, o anunciante utiliza, com muita frequência, formas agressivas de comunicação, em termos luminosos, gráficos ou, até, de dimensão e destaque físicos, pelo que a visualização tem verdadeiros efeitos intrusivos, no ambiente de vida comunitária.
Contrariamente ao que transparece de algumas apreciações, a questão não se resolve, pois, pela simples demarcação “física” dos espaços privado e público, determinando-se a legitimidade da qualificação como taxa pela “ocupação” de um ou de outro, por parte da fonte emissora da mensagem publicitária. «É que – faz-se notar na referida declaração de voto do Conselheiro Benjamim Rodrigues – a utilidade essencial e determinante na óptica do utilizador que o obrigado do tributo obtém pela via do pagamento do tributo não é propriamente a utilidade traduzida na afixação ou inscrição dos anúncios nos bens do domínio privado mas sim, essencialmente, a utilidade dos mesmos poderem ser visíveis e tidos em conta por quem circula nos espaços públicos planificados pelos municípios e cuja preservação como ecologicamente sadios principalmente lhes compete».
A colocação, em prédios de propriedade privada, de anúncios de natureza comercial tem directa e muito marcante incidência “externa”, que extravasa da esfera dominial do respectivo titular. Pela natureza do efeito útil pretendido, ela contende necessariamente com o espaço público, cuja gestão e disciplina compete à edilidade exercitar. Justifica-se, assim, que a actividade publicitária seja relativamente proibida (cfr., entre outros, o Acórdão n.º 558/98), ficando sujeita a um licenciamento prévio pelas câmaras municipais, “para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental” (artigo 1.º da Lei n.º 97/88 de 17 de Agosto, alterada pela Lei n.º 23/2000, de 23 de Agosto). De forma alguma este regime pode ser perspectivado como um obstáculo jurídico arbitrário, como uma intervenção abusivamente limitadora do jus utendi de um bem privado, com o único fito de obter receitas. Independentemente da posição adoptada quanto a saber se a iniciativa publicitária corresponde ou não ao gozo de uma faculdade contida no direito de propriedade privada, não sofre dúvida de que tal regime se encontra objectivamente legitimado pela tutela de reais interesses públicos, cuja preservação é condição indispensável da “qualidade ambiental das povoações e da vida urbana”, nos termos constitucionalmente exigidos (alínea e) do artigo 66.º da CRP)».
Não existem razões para seguir agora entendimento diverso do exposto, o qual veio a ser seguido também nos Acórdãos deste Supremo Tribunal de 13.07.2011 - Processo nº 0462/11, de 08.06.2011 - Processos nºs 0278/11 e 0300/11, de 06.04.2011 -Processo nº 0119/2011 e de 19.01.2011 - Processo nº 033/10.
Em face do que ficou dito procedem as conclusões 8ª a 13º e, em consequência, o recurso.
5. Nestes termos e pelo exposto, concede-se provimento ao recurso, revoga-se a decisão recorrida e julga-se improcedente a impugnação com a consequente manutenção da liquidação impugnada.
Custas pela impugnante apenas em 1ª instância.
Lisboa, 07 de Setembro de 2011. – Valente Torrão (relator) – Dulce Neto – Casimiro Gonçalves.
