059/24.5BALSB - Supremo Tribunal Administrativo

I- Da deliberação proferida pela Secção Para Apreciação do Mérito Profissional do Conselho Superior do Ministério Público (CSMP) cabe recurso hierárquico necessário para o Plenário do CSMP, por força do disposto no n.º8, do artigo 34.º Lei 68/2019, de 7 de agosto, que passou a vigorar no dia 01 de janeiro de 2020, e que aprovou o novo Estatuto do Ministério Público.

II- A deliberação que vier a ser proferida pelo Plenário do CSMP na sequência do recurso hierárquico necessário interposto do ato primário, não é impugnável se tiver caráter confirmativo, considerando o disposto no n.º1 do artigo 53.º do CPTA.

III- A inimpugnabilidade de um ato suspendendo não releva para efeitos da aferição do pressuposto do fumus boni iuris, mas ao nível da falta de instrumentalidade da providência requerida em relação ao processo principal a intentar ou já intentado.

IV- A Concessão de uma providência cautelar conservatória de suspensão de eficácia de um ato administrativo depende do preenchimento cumulativo dos seguintes pressupostos: (i) Existência de fundado risco de constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação para os interesses que o recorrente visa assegurar (periculum in mora); ii) Probabilidade de a pretensão formulada ou a formular pelo recorrente na ação principal vir a ser julgada procedente (fumus boni juris); iii) Proporcionalidade entre os danos que se pretendem evitar com a concessão da providência e os danos que resultariam para o interesse público dessa mesma concessão.

V- Os requisitos exigidos para a concessão de uma providência cautelar são apreciados de forma sumária e perfunctória, sendo que a aferição dos critérios a atender na apreciação do periculum in mora devem obedecer a um maior rigor na apreciação dos factos integradores de tal requisito visto que a qualificação legal do receio como fundado visa restringir as medidas cautelares, evitando a concessão indiscriminada de proteção meramente cautelar com o risco inerente de obtenção de efeitos que só podem ser obtidos com a segurança e ponderação garantidas pelas ações principais.

VI- A alegação de ocorrências, como a privação do convívio com o companheiro e a impossibilidade de assegurar o apoio prestado aos pais, a verificarem-se, nada têm de anormal, excecional ou inabitual em relação às consequências que podem ocorrer na vida de todos os que se vejam na contingência de ser colocados longe da sua residência habitual e dos seus familiares, não assumindo essas consequências uma particular singularidade no caso que constitua um risco para os interesses que se visam salvaguardar com a ação principal.

VII- Quem opta por ingressar numa carreira na magistratura, seja do Ministério Público, como é o caso da Senhora Procuradora- Adjunta requerente, seja na magistratura judicial, sabe de antemão que tem de estar disponível para ser colocado onde o sistema de administração de justiça necessitar, apenas podendo influenciar essa colocação, se em função dos lugares disponíveis detiver antiguidade e uma classificação de serviço que lhe atribua uma posição de vantagem em relação aos demais concorrentes aos lugares, mas sem nunca ter a certeza que logrará ficar onde pretende.

VIII- A alegação de que a classificação de serviço atribuída, a manter os seus efeitos, implica uma impossibilidade de a Senhora Procuradora adjunta progredir salarialmente para o índice superior, não tem qualquer relevância para aferir do requisito do periculum in mora para o efeito de adoção da providência cautelar requerida. Apenas relevaria uma situação em que, por força do ato suspendendo, estivesse em causa uma privação de rendimentos suscetível de constituir uma diminuição drástica do nível de vida da Requerente e do seu agregado familiar.

IX- O desprestigio perante os superiores hierárquicos e colegas resultante da classificação de serviço de “Suficiente, não sendo abonatória em termos profissionais, é suscetível de ser reparado se vier a ser proferida decisão final que revogue essa classificação, sendo que todas as atividades que se encontram sujeitas a avaliações têm como consequência uma apreciação que pode ser mais ou menos abonatória, mas que é um resultado da atividade desenvolvida, e da apreciação que é feita dessa atividade. A entender-se o periculum in mora como deixa antever ser o juízo da Requerente, então estaria vedada qualquer avaliação, porque sempre existiria o risco próprio da avaliação não ser benéfica na perspetiva do avaliado e então haveria sempre periculum in mora.

(Sumário elaborado pela relatora – art.º 663º, n.º 7 do Cód. Proc. Civil).

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I. Relatório

1. AA, Procuradora-adjunta intentou a presente providência cautelar contra o Conselho Superior do Ministério Público (CSMP) com vista à suspensão de eficácia: a) Do Acórdão da Secção Para Apreciação do Mérito Profissional do CSMP de ..., por via do qual foi atribuída a classificação de “Suficiente” ao desempenho funcional da Requerente; b) Do Acórdão do Plenário do CSMP de ..., notificado à Requerente em 22.01.2024, por via do qual se manteve essa classificação.

A Requerente alega que se encontram preenchidos os requisitos previstos para o decretamento de providências cautelares, previstos nos n.ºs 1 e 2 do art.º 120.º do CPTA.

Quanto ao requisito do periculum in mora, alega, em síntese, que: (i) vive no concelho de Vila Nova de Gaia, e desde de 2023 encontra-se a viver em união de facto com o companheiro, que exerce atividade profissional em ...;(ii) é muito próxima dos pais, atualmente com 79 e 76 anos, que habitam em Vila Nova de Gaia, a quem presta um grande apoio no dia-a-dia, como, por exemplo, com as compras, limpezas, deslocações e resolução de problemas que diariamente vão surgindo; (iii) sempre viveu em Vila Nova de Gaia, onde também reside a demais família (irmão e sobrinhos), com quem convive com frequência; (iv) também os amigos vivem maioritariamente nessa cidade, pelo que as reuniões familiares e convívios sociais acontecem frequentemente nessa urbe, onde está o seu centro de vida pessoal; (v) se a presente providência de suspensão de eficácia de ato não for decretada, terá de se candidatar ao próximo movimento de magistrados do Ministério Público, com a classificação de “Suficiente”, o que a colocará numa situação de evidente desvantagem em face da anterior classificação de “Bom” de que beneficiava, afastando-a daqueles que são os lugares geográficos pelos quais tem preferência, e que são logicamente próximos da sua residência, em face das razões pessoais e familiares já aludidas; (vi) a não ser decretada a providência requerida, tendo em consideração que a lista total tem 1476 Procuradores, a Requerente só ficará à frente de 36 Procuradores, pelo que, decairá na lista 443 lugares [na lista da “graduação geral”] e 442 lugares [na lista de “graduação Área Criminal], passando todos os Colegas que ficarão à sua frente a ter preferência na escolha da comarca para a qual pretendem ser colocados; (vii) considerando o âmbito temporal das inspeções destinadas à avaliação do mérito dos magistrados, a Requerente terá que se candidatar aos próximos movimentos de magistrados – todos os que se realizem de ora em diante e até que transite em julgado a decisão da ação principal -, com a classificação de “Suficiente”, que considera ilegal, que impedirá a colocação em comarca mais próxima da sua residência, o que é sua pretensão; (viii) será impossível, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente proceder à restauração natural, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade; (ix) ademais, a classificação ora atribuída, a manter os seus efeitos, implica uma impossibilidade de progredir salarialmente para o índice superior e não deixará de ser encarada como desprestigiante por superiores hierárquicos e Colegas, o que põe em causa a sua honorabilidade profissional, facto que também não é suscetível de restauração natural; (x) caso a providência cautelar ora requerida não seja decretada, a Requerente terá que esperar pela decisão de mérito a ser proferida em sede de ação principal – o que, muito provavelmente, demorará anos –, para que possa voltar a exercer as suas funções profissionais o mais próximo possível da sua área de residência, não podendo, durante anos, i) prestar o conveniente apoio familiar que os seus pais diariamente necessitam nem (ii) viver com o companheiro que com ela habita maritalmente; (xi) conclui que sem o decretamento da presente providência verificar-se-á uma situação de facto consumado, irreversível para os interesses que se pretendem acautelar em sede de ação principal.

No que respeita ao requisito do fumus boni iuris, sustenta que os atos suspendendos são ilegais por padecerem de: (i) notório erro nos pressupostos de facto e de direito; (ii) violação do princípio da proporcionalidade; (iii) violação dos princípios da justiça e da razoabilidade; e (iv) falta de fundamentação.

Por fim, em relação ao pressuposto da ponderação de interesses alega que «não se vislumbram quaisquer danos para qualquer interesse público relevante que poderiam advir da concessão das providências cautelares que se possam sobrepor aos danos que resultariam para o interesse da Requerente por via da recusa das providências», não sendo a adoção da mesma suscetível de prejudicar o interesse público, quando o inverso não é verdade.

2. Devidamente citada, a Entidade Requerida CONSELHO SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO (CSMP), deduziu oposição tendo-se defendido por exceção e por impugnação.

Na defesa por exceção arguiu a inimpugnabilidade da deliberação do Plenário do CSMP de ..., que decidiu o recurso hierárquico apresentado pela Requerente contra a deliberação de ... da Secção Para Apreciação do Mérito Profissional do CSMP de ..., por via do qual lhe foi atribuída a classificação de “Suficiente” ao seu desempenho funcional, com fundamento no seu caráter de ato meramente confirmativo desta última.

No mais defendeu-se por impugnação, pugnando pela improcedência da providência cautelar, por não provada, alegando, em síntese: (i) que não ocorrem os vícios invocados, uma vez que os atos são manifestamente legais, não padecendo de qualquer invalidade, nem lesando frontalmente os seus direitos ou interesses legalmente protegidos, não se verificando, como tal, o necessário fumus boni iuri; (ii) que igualmente não se verifica o requisito do periculum in mora, por não estarmos perante uma situação de fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que a Requerente visa assegurar no processo principal.

Em consequência, pede que a providência seja indeferida e o Requerido CSMP absolvido do pedido, mantendo-se, dessa forma, na íntegra, a eficácia da deliberação da Secção Para Apreciação do Mérito Profissional do CSMP de

3. Notificada a Requerente cautelar para se pronunciar sobre a exceção dilatória de impugnabilidade do ato deduzida na Oposição, veio a mesma, em síntese, pugnar , por um lado, que “a deliberação do CSMP de ... é o ato final do procedimento e que decide, em sede administrativa, definitivamente a situação da requerente e sendo esse o ato final, não pode ser entendido como um mero ato confirmativo do anteriormente decidido mas antes como a decisão pela qual se estabilizou a questão da classificação de serviço, pelo menos, ao nível administrativo.” e, por outro lado, “Mesmo analisando o seu teor, não estamos também por aqui perante ato confirmativo.” em virtude de “Esta deliberação analisa os factos e direito do relatório de inspeção, do acórdão de ... e o teor do recurso hierárquico.” e, por outro lado, ainda, “… o acórdão de ... não era suscetível de impugnação contenciosa direta e imediata, pelo que, a assim ser, não possuía eficácia externa.”

4. O Tribunal é competente em razão da matéria, da hierarquia e do território e não há nulidades que invalidem todo o processado; as partes gozam de personalidade e capacidade judiciárias, são legítimas e mostram-se devidamente representadas em juízo.

Da Exceção Dilatória da Inimpugnabilidade da Deliberação do Plenário do CSMP de

5. Cumpre conhecer da exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato aqui consubstanciado na deliberação do Plenário do CSMP de ..., que indeferiu o recurso hierárquico interposto pela Requerente da deliberação da Secção Para Apreciação do Mérito Profissional do CSMP de ..., que atribuiu à Requerente a classificação de “Suficiente” pelo seu desempenho profissional relativamente ao trabalho desenvolvido durante o período inspetivo que foi alvo de escrutínio pelo Senhor Inspetor, em cujo relatório formulou a proposta de “Bom”.

Na perspetiva do Requerido, a exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato impugnado a suscitar na contestação da ação principal, releva, no âmbito da presente providência cautelar, ao nível da análise do “fumus boni iuris”, na medida em que configura, nos termos do disposto no artigo 89º, n.º1, 2 e 4, al. i) do CPTA, exceção dilatória insuprível cuja verificação obstará ao conhecimento do mérito da pretensão impugnatória deduzida na ação principal e, nessa medida, à formulação do juízo de probabilidade sobre a procedência da providência cautelar.

O Requerido sustenta, para fundamentar a exceção da identificada deliberação, que pese embora o disposto no artigo 34.º, n.º 8 do Estatuto do Ministério Público (EMP), aprovado pela Lei nº 68/2019, de 27/8, do qual resulta estar-se perante uma impugnação administrativa necessária (art.º 185º nº 1 do CPA), e de a mesma ter efeito suspensivo da deliberação da Secção (art.º 189º, n.º 1 do CPA), de onde se infere que apenas a deliberação do Plenário do CSMP de ..., que indeferiu o recurso necessário apresentado e manteve a classificação de “Suficiente”, seria contenciosamente impugnável, tem de ter-se presente que, no caso, essa deliberação do Plenário do CSMP confirmou integralmente, e sem fundamentação relevantemente distinta, a recorrida deliberação da Secção para Apreciação do Mérito Profissional do CSMP de .... E assim, tendo o Plenário confirmado a deliberação da Secção, cumpre ter em consideração que, desde a revisão de 2015, o n.º 4 do art.º 198º do CPA determina que nestas situações o ato contenciosamente impugnável deve ser o ato primário, administrativamente recorrido, e não o ato secundário, que confirmou aquele. Tal solução é extensível também aos casos, como o presente, em que está em causa um recurso administrativo especial (das deliberações das Secções para o Plenário do - 8 - CSMP), nos termos do art.º 199º, n.º 1, al. b) do CPA, pois que idêntico regime lhe é aplicável (art.º 199º, n.º 5 do CPA). 31.

Cita no sentido exposto, a jurisprudência do Pleno da Secção Administrativa deste STA, veiculada no Acórdão de 24/11/2022, proferido no processo n.º 063/22.8BALSB-A): «O número 4 do artigo 198.º do CPA determina que, independentemente da sua natureza jurídica, sendo indeferida uma impugnação administrativa sem que o órgão recorrido altere a fundamentação de facto e de direito da decisão, impõe-se a impugnação contenciosa do ato primário do órgão subalterno que originou a impugnação, sendo o ato secundário que a decidiu meramente confirmativo do primeiro, e por isso inimpugnável, por força do número 1 do artigo 53.º do CPTA».

Em consequência, entende que cumpre a este Tribunal ter unicamente em consideração os vícios imputados relativamente à deliberação da Secção Para Apreciação do Mérito Profissional do CSMP de ..., na qual foi atribuída a classificação de “Suficiente” ao desempenho funcional da Requerente.

Que dizer?

A reclamação que a Requerente apresentou para o Plenário do CSMP, da deliberação proferida pela Secção Para Apreciação do Mérito Profissional proferida em ... ocorreu numa altura em que estava em vigor o novo Estatuto do Ministério Público, aprovado pela Lei 68/2019, de 27 de agosto, que passou a vigorar no dia 01 de janeiro de 2020.

O artigo 34.º desse novo EMP, que regula o funcionamento das Secções do Conselho Superior do Ministério Público, passou a estabelecer expressamente no seu n.º 8, que: “Das deliberações das secções cabe recurso necessário para o plenário do Conselho Superior do Ministério Público”.

Sendo assim, tendo o novo EMP entrado em vigor em 1 de janeiro de 2020, é apodítico que doravante as reclamações previstas no artigo 34º, têm natureza necessária e esse regime é indubitavelmente aplicável à reclamação da Requerente, conquanto, como resulta do que antecede, estava em vigor na data em que a mesma foi deduzida.

Resta agora saber se cabendo recurso hierárquico necessário da deliberação de ... para o Plenário do CSMP se a deliberação que veio a ser proferida nessa sequência, é impugnável contenciosamente.

A este respeito, e como resulta do que antecede, já se pronunciou o Pleno da Secção Administrativa do STA, no Acórdão de 24.11.2022, proferido no processo n.º 63/22.8BALSB-A, aí se perfilhando, aliás, o entendimento já anteriormente veiculado no Acórdão da Secção de Contencioso Administrativo do STA, de 10/03/2022, proferido no processo n.º 0935/19.7BELSB, nos quais se obtempera que a circunstância de estar-se perante uma reclamação necessária, não é por si só, determinante da impugnabilidade do ato que a decidiu.

Conforme se lê nesse acórdão:

«Com efeito, o número 4 do artigo 198.º do CPA determina que, sendo indeferida a impugnação administrativa, sem que o órgão recorrido altere a fundamentação de facto e de direito da decisão, impõe-se a impugnação do ato primário do órgão subalterno que originou a impugnação, sendo o ato secundário, que a decidiu, meramente confirmativo do primeiro, e por isso inimpugnável, por força do número 1 do artigo 53.º do CPTA.

Na verdade, o Código do Procedimento Administrativo de 2015 alterou radicalmente o papel das impugnações administrativas necessárias e o seu relacionamento com a impugnação contenciosa, adequando, aliás, o regime do Código ao da Constituição revista em 1989, que deixou de exigir a definitividade como elemento essencial dos atos administrativos e da sua justiciabilidade.

Mesmo quando legalmente exigível, a impugnação administrativa necessária não altera a natureza do ato, pelo que a sua impugnabilidade em juízo não é determinada pelo recurso àquele meio procedimental. Quando exigível, a impugnação necessária funciona como um pressuposto processual a se, sem a verificação do qual não é possível abrir a via contenciosa, mas a determinação do objeto da impugnação contenciosa é independente daquela impugnação administrativa.

Como refere Mário Aroso de Almeida, «trata-se, pois, de uma questão de natureza adjetiva, e não substantiva, que não tem que ver com a substância e, portanto, com a natureza (intrínseca) dos efeitos que o acto se destina a introduzir na ordem jurídica, mas com a circunstância do ato e, portanto, com a questão (extrínseca e conjuntural) de saber se, em determinado momento, ele (já) está em condições de poder ser impugnado perante os tribunais, porque já foi observado o ritual da sua prévia impugnação administrativa» - cfr. Manual de Processo Administrativo, 4ª ed., 2018, p. 311; v. também, no mesmo sentido, José Carlos Viera de Andrade, Justiça Administrativa, 17ª ed., 2019, pp. 289 ss.

Ou seja, o ato reclamado ou recorrido é, em si mesmo, um ato administrativo potencialmente lesivo. A lei faz depender a sua impugnação de uma impugnação administrativa necessária, mas não é a decisão dessa impugnação que confere ao ato as qualidades que ele necessita para ser impugnado em juízo.

É por isso que, das duas uma: ou a decisão da impugnação administrativa nada acrescenta materialmente, e nesse caso se impugna contenciosamente o ato do órgão a quo, que procedeu à definição da situação jurídica do Autor; ou a decisão da impugnação administrativa modifica materialmente aquele ato, substituindo-se à definição primária da situação jurídica por ele estabelecida, e nesse caso passa a ser ela o objeto da impugnação contenciosa.» -cfr. Acórdão do Pleno do STA, de 24.11.2022, processo n.º 63/22.8BALSB-A, Relator Cons. CLÁUDIO RAMOS MONTEIRO.

Partindo destas diretrizes, justapondo a deliberação de ... do Plenário do CSMP com a deliberação de ... da Secção Para Apreciação do Mérito Profissional do CSMP, resulta demonstrado que a deliberação do Plenário do CSMP limitou-se a confirmar a fundamentação e as conclusões constantes do Acórdão de ..., pelo que, esta deliberação não é impugnável.

Se dúvidas subsistissem, as mesmas seriam dissipadas pela própria Requerente quando no r.i. afirma o seguinte:

«261. Quanto ao Acórdão de ..., mais uma vez, nada é referido quanto à matéria para além da adesão acrítica ao Acórdão de

300. Já quanto ao Acórdão de ..., o mesmo é verdadeiramente omisso a nível de fundamentação, sem referência a matéria de facto concreta e sem qualquer pronúncia sobre o objeto do recurso hierárquico apresentado pela Requerente.

302. Nada se escreve sobre essa defesa da Requerente, nada se diz quanto aos fundamentos da discordância relativamente à nota

301. Para além da transcrição de partes do Acórdão de ..., limita-se a utilizar expressões vagas e conclusivas».

O Acórdão emitido pelo Plenário do CSMP, que decidiu o recurso hierárquico interposto pela Requerente do Acórdão de ..., é meramente confirmativo daquele Acórdão da Secção Permanente, na medida em decidiu manter, «na íntegra», o acórdão reclamado, pelo que este acórdão de ..., é inimpugnável, e como tal insuscetível de ver a sua eficácia suspensa pela presente providência cautelar.

Uma última nota, que consideramos oportuno expressar, prende-se com a questão da relevância da inimpugnabilidade deste segundo ato, cuja suspensão de efeitos vem requerida, no âmbito do pressuposto do fumus boni iuris, como preconiza o Requerido, tese de que discordamos.

Tal como se perfilhou no Acórdão do Pleno do STA, acima citado, subscrevemos a jurisprudência aí veiculada no sentido de que a inimpugnibilidae de um ato cuja suspensão seja requerida não releva em sede do pressuposto do fumus boni iuris mas ao nível da falta de instrumentalidade da providência requerida em relação ao processo principal a intentar ou já intentado.

Escreveu-se nesse acórdão: «A ausência dos pressupostos processuais da ação principal impede o conhecimento do mérito do pedido, podendo, inclusive, conduzir à sua rejeição liminar, se essa ausência for manifesta- cfr. artigo 116.º, n.º2, alínea f) do CPTA- mas nesse caso, o juiz da causa não chega a apreciar se se verificam ou não os requisitos estabelecidos no artigo 120.º para a concessão da providência requerida.

Se a decisão de suspender a eficácia de um ato administrativo é proferida em função de garantir a utilidade da decisão de uma ação de impugnação do mesmo ato que está ou virá a estar pendente em juízo, não faz sentido entrar-se no conhecimento do mérito da suspensão sempre que seja provável que essa ação não venha a ser admitida”.

Assim sendo, é de concluir que a inimpugnabilidade do Acórdão do Plenário de 24.01.2024, tendo em conta que a Requerente impugnou o ato primário, ou seja, o Acórdão de ..., tem apenas como consequência a impossibilidade de sobre ela recair qualquer ponderação e análise por este Tribunal para decidir sobre o mérito da providência requerida, tratando-se de uma decisão meramente confirmativa do ato primário.

Em face do exposto, procede a exceção dilatória da inimpugnabilidade da deliberação que aprovou o Acórdão de 24.01.2024, proferido pelo Plenário do CSMP, pelo que, apenas constitui objeto da presente providência cautelar a deliberação que aprovou o Acórdão de ..., em relação ao qual se impõe aferir se estão preenchidos os pressupostos para o decretamento da providência cautelar de natureza conservatória (suspensão de eficácia dos seus efeitos) que vem requerida.

6. No requerimento inicial, a Requerente arrolou testemunhas. Considerando a natureza meramente indiciária da prova a produzir no processo cautelar e tendo em conta os documentos constantes dos autos, bem como o processo administrativo e as posições das partes nos seus articulados, julgamos ser desnecessária a realização de outras diligências probatórias para o apuramento da verdade material (cfr. artigo 118.º, n.ºs 1, 3 e 5 do CPTA). Assim sendo, constatando-se que o estado instrutório dos autos permite decidir do pedido, indefere-se a inquirição das testemunhas arroladas, passando-se de imediato a proferir acórdão, nos termos do artigo 119.º do CPTA.

7. Presentes os autos à Conferência, sem vistos atenta a natureza urgente do processo, mas com prévia divulgação do projeto do acórdão pelos Senhores Juízes Adjuntos, cumpre apreciar e decidir.

II- FUNDAMENTAÇÃO

II. A. – De facto

8. Com relevância para a decisão da causa, consideram-se indiciariamente provados os seguintes factos:

1. A Requerente é Procuradora-Adjunta e passou a exercer funções, como efetiva, na Secção da ... a 03.09.2018, onde se encontra até à presente data- cfr. doc. n.º3 ( relatório de inspeção) junto com o r.i.;

2. A Requerente foi alvo da inspeção ordinária nº 11/2022 – ... (processo ...40/22), realizada ao seu serviço no ..., no período compreendido entre 01.10.2018 e 30.09.2022- cfr. doc.n.º3 junto com o r.i.;

3. Foi elaborado o competente Relatório de Inspeção, cujo teor consta do documento n.º3, junto com com o r.i., que aqui se dá por integralmente reproduzido, no qual o Senhor Inspetor propôs a atribuição à Requerente da classificação de serviço de “Bom”.

4. A Requerente foi notificada do Relatório de Inspeção através do ofício n.º 15/20..., de 02022-10-31- cfr. doc. n.º 3 junto com o r.i.;

5. Em maio de 2023, a Requerente foi notificada do projeto de acórdão proferido em 03.05.2023, pela Secção Para Apreciação do Mérito Profissional, no qual lhe foi proposta a classificação de serviço de “Suficiente”, nos termos e com os fundamentos que constam do doc.n.º7, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

6. A Requerente pronunciou-se em sede de audiência prévia relativamente ao projeto de acórdão referido no que que antecede, requerendo que lhe fosse atribuída a classificação de “Bom” proposta pelo Senhor Inspetor, tudo conforme consta do documento n.º 8, junto com o r.i., cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

7. A Requerente foi notificada, em outubro de 2023, da deliberação que aprovou o acórdão proferido pela Secção Para Apreciação do Mérito Profissional do CSMP, com dada de ..., no qual se decidiu atribuir-lhe a classificação de serviço de “Suficiente”.

8. A Requerente apresentou recurso hierárquico desse acórdão para o Plenário do CSMP pugnando pela atribuição da classificação de “Bom”, no termos que constam o documento n.º 9, junto com r.i., cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

9. Por acórdão de ..., proferido pelo Plenário do CSMP, foi declarado improcedente o recurso hierárquico necessário apresentado, mantendo-se a classificação de serviço de “Suficiente”, nos termos que constam do documento n. º2, junto com r.i., cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

10. A Requerente ocupa atualmente o lugar n.º ... da “Lista de graduação geral” de Procuradores da República referente a 24.05.2023- cfr. doc. 4. ;

11. E o lugar nº ... da “Lista de graduação área criminal”, de Procuradores da República referente a 24.05.20231- cfr. doc. 5. a.3. do desempenho funcional no período inspetivo;

12. No certificado do registo disciplinar da Requerente, nada consta- cfr. doc. n.º3;

13. A Requerente tem domicílio fiscal no concelho de Vila Nova de Gaia- cfr. doc. n.º 6, junto com o r.i.

Motivação da decisão da matéria de factos

Atenta a natureza do processo cautelar, a prova da matéria de facto é indiciária. No caso, a convicção deste Tribunal formou-se com base nos documentos que integra o processo administrativo e também apresentados pela Requerente, conforme indicação constante dos respetivos factos dados como indiciariamente provados.

III. B- Fundamentação de direito

9. A questão a decidir nos presentes autos é a de saber se se mostram reunidos os pressupostos legais fixados no art.º 120º do CPTA relativamente ao “Acórdão da Secção Para Apreciação do Mérito Profissional do CSMP de ...”, por via do qual foi atribuída a classificação de “Suficiente” ao desempenho funcional da Requerente.

10. Como resulta do regime legal constante dos arts 112.º e seguintes do CPTA, e nomeadamente do referido art.º 120.º, as providências cautelares só podem ser decretadas se, efetuada uma apreciação meramente perfunctória, o tribunal concluir por um juízo de probabilidade de procedência da pretensão formulada ou a formular na ação principal.

11. O procedimento cautelar continua a caracterizar-se pela sua instrumentalidade, (dependência da ação principal), provisoriedade (não está em causa a resolução definitiva de um litígio) e sumariedade (summaria cognitio do caso através de um procedimento simplificado e rápido – (cfr. Miguel Teixeira de Sousa, Estudos sobre o novo processo civil, Lex, 1997, páginas 228 a 231.).

12. O requerente de uma providência cautelar deve especificar os fundamentos do pedido, oferecendo prova sumária da respetiva existência, nos termos do disposto no artigo 114.º, n. º3, alínea g) do CPTA, impondo-se-lhe o ónus de alegar a matéria de facto integradora dos requisitos legais de que depende a concessão da providência requerida, não podendo o tribunal substituir-se ao mesmo.

13. O decretamento das providências cautelares, independentemente da sua natureza, está dependente da verificação cumulativa dos seguintes critérios: (i) que haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal (periculum in mora); ii) que seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente (fumus boni iuris); e iii) que da ponderação dos interesses públicos e privados em presença se conclua que os danos resultantes da concessão da providência não se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa ou que, sendo superiores, possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências (juízo de ponderação de interesses destinado a aferir a proporcionalidade e a adequação da providência).

14. O art.º 120.º do CPTA faz depender o deferimento das providências cautelares da existência cumulativa dos dois requisitos positivos enunciados no seu n.º 1, o “periculum in mora” e o “fumus boni iuris”, exigindo ainda, no seu n.º 2, que da adoção da providência não resultem danos superiores aos que possam resultar da sua não adoção, face a um juízo de ponderação “dos interesses públicos e privados em presença”.

15. O requisito do fumus boni iuris, para que possa dar-se como preenchido para efeitos de adoção de uma providência cautelar, seja de natureza conservatória, como o pedido de suspensão de eficácia de um ato, seja de natureza antecipatória, exige que o Tribunal conclua ser “provável que a pretensão formulada ou a formular no processo principal venha a ser julgada procedente para que uma providência antecipatória possa ser concedida. Como, neste domínio, o requerente pretende, ainda que a título provisório, que as coisas mudem a seu favor, sobre ele impende o encargo de fazer prova sumária do bem fundado da sua pretensão deduzida no processo principal” (– cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, página 609.).

Trata-se de uma apreciação que naturalmente deve ser efetuada em termos de “summaria cognitio”, cabendo ao tribunal formular um juízo perfunctório sobre as probabilidades de êxito da ação principal, sem, contudo, antecipar o juízo sobre a causa.

É um juízo similar ao que se exige ao juiz no âmbito das providências cautelares disciplinadas pela lei processual civil, em que impende igualmente sobre o requerente cautelar a obrigação de demonstrar, sumariamente, a “probabilidade séria da existência do direito” – artigo 368º, n. º1, do Código de Processo Civil.

A diferença não está na profundidade ou intensidade do juízo sobre o êxito da ação principal, sempre sumário, mas antes no tipo de juízo sobre a probabilidade de êxito: o êxito da ação deve agora ser provável, numa formulação positiva, e não apenas não ser improvável, numa formulação negativa, para todo o tipo de providências, como antes se exigia apenas para as providências antecipatórias.

16. No processo cautelar, não se procede a um juízo definitivo, mas a uma apreciação meramente sumária e perfunctória, pelo que apenas cumpre, pois, averiguar se se verifica a probabilidade de procedência da ação principal a interpor, no caso, identificada no art.º 71º do r.i.,– “a qual corresponderá a uma ação de impugnação do ato administrativo em apreço, visando a declaração de nulidade do mesmo pelo douto Tribunal”.

17. No que tange ao periculum in mora, a lei exige para que este requisito cumulativo se dê como preenchido que exista um fundado receio, que quando o processo principal chegue ao fim e sobre ele venha a ser proferida uma decisão, essa decisão já não venha a tempo de dar resposta adequada às situações jurídicas envolvidas em litígio, seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil, seja porque, essa evolução conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis.

18. Como tal, “deve considerar-se que o requisito do periculum in mora se encontra preenchido sempre que os factos concretos alegados pelo requerente permitam perspetivar a criação de uma situação de impossibilidade da restauração natural da sua esfera jurídica, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente” –cfr. Citando Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto F. Cadilha, in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 4ª edição, Almedina, 2017, pp. 970-972 (anotação 2. ao art.º 120º).

19. Na aferição deste requisito, como ensina o Professor Vieira de Andrade, o juiz deve começar por efetuar um juízo de prognose averiguando que efeito útil terá a decisão final a proferir no processo principal em que o requerente cautelar venha a ter ganho de causa, se entretanto se tiver consumado uma situação de facto incompatível com essa sentença, ou por entretanto se terem efetivado prejuízos graves de difícil reparação, que impedem a reintegração especifica da sua esfera jurídica: se concluir pela afirmativa, terá de dar como preenchido este pressuposto basilar.

20. De acordo com a síntese bem conseguida da autoria de Abrantes Geraldes, o fundado receio a que a lei se refere é o receio “(…) apoiado em factos que permitam afirmar, com objetividade e distanciamento, a seriedade e atualidade da ameaça e a necessidade de serem adotadas medidas tendentes a evitar o prejuízo. Não bastam, pois, simples dúvidas, conjeturas ou receios meramente subjetivos ou precipitados assentes numa apreciação ligeira da realidade, embora, de acordo com as circunstâncias, nada obste a que a providência seja decretada quando se esteja ainda face a simples ameaças advindas do requerido, ainda não materializadas, mas que permitam razoavelmente supor a sua evolução para efetivas lesões” -Cfr. António dos Santos Abrantes Geraldes, in “Temas da Reforma do Processo Civil”, volume III, 3ª edição, Almedina, pág. 103.

21. A aferição dos critérios a atender na apreciação do periculum in mora devem obedecer a um maior rigor na apreciação dos factos integradores de tal requisito visto que a qualificação legal do receio como fundado visa restringir as medidas cautelares, evitando a concessão indiscriminada de proteção meramente cautelar com o risco inerente de obtenção de efeitos que só podem ser obtidos com a segurança e ponderação garantidas pelas ações principais.

22. É apreensível sem dificuldade que o que justifica o fenómeno jurisdicional das providências cautelares é o aludido periculum in mora, por haver casos em que a formação demorada de decisão definitiva expõe o presumido titular do direito a danos irreparáveis. Como se escreve no Ac. deste STA, de 24/05/18, processo n.º 0311/18, relator Cons. JOSÉ VELOSO “O periculum in mora constitui o verdadeiro leitmotiv da tutela cautelar, pois é o fundado receio de que a demora na obtenção da decisão no processo principal, causa danos de difícil ou impossível reparação aos interesses perseguidos nesse processo que motiva ou justifica esse tipo de tutela urgente».

23. É sobre o requerente, como já se disse, que impende o ónus de tornar credível a sua posição através do encadeamento lógico e verosímil de razões convincentes e objetivas nas quais sustenta a verificação dos requisitos da providência, não estando o mesmo dispensado de provar os factos integradores dos referidos pressupostos, para o que deve alegar, de forma concreta, a causa petendi em que fundamenta a sua pretensão cautelar (- Cfr. entre outros, Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 14/07/2008 (proc. n.º 0381/08), de 19/11/2008 (proc. n.º 0717/08) e de 22/01/2009 (proc. n.º 06/09)).

24. Todavia, tal não significa que se exija ao requerente em sede cautelar um esforço titânico de alegação e prova de factos que consubstanciem o fundado receio de que o processo principal, uma vez decidido, se torne inútil para a defesa dos interesses do requerente, mas exige-se-lhe o ónus de alegar (e provar) de forma concreta a causa petendi em que fundamenta a sua pretensão cautelar, tal como decorre do disposto no artigo 114.º, n.º 3, alínea g) do CPTA, artigo 5.º, n.º 1 do Código de Processo Civil e 342.º do Código Civil, ou seja, de especificar, de forma articulada, os fundamentos do pedido, oferecendo prova sumária da respetiva existência e provar os mesmos.

25. Como se salienta no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA) de 16.09.2016 (revista nº 0979/16), “a aferição da bondade desta providência deve metodologicamente começar pela análise dos requisitos ínsitos no n.º 1 do art.º 120º do CPTA – sendo indiferente principiar por qualquer deles; e só no caso de ambos se verificarem passaremos ao cotejo imposto no n.º 2 do artigo” - cfr. no mesmo sentido, Ac. do STA, de 20.05.2017, processo n.º 049/07.

Posto isto, comecemos pela apreciação do requisito do periculum in mora.

26. Constitui objeto da presente providência cautelar, recorde-se, a suspensão de eficácia dos efeitos do “Acórdão da Secção Para Apreciação do Mérito Profissional do CSMP de ..., que atribuiu a classificação de “Suficiente” ao desempenho funcional da Requerente, na sequência da inspeção ordinária nº 11/2022 – ... (processo ...40/22), realizada ao seu serviço no ..., no período compreendido entre 01.10.2018 e 30.09.2022.

27. Como demonstrado (indiciariamente) a Requerente é Procuradora-Adjunta e passou a exercer funções, como efetiva, no ..., Secção da ..., a 03.09.2018, onde se encontra até à presente data.

28. A Requerente reputa a deliberação suspendenda de ilegal, esperando que essa invalidade seja declarada na ação principal já intentada (a que os presentes autos se encontram apensos), advogando que caso a providência cautelar requerida não seja adotada, a produção de efeitos dessa deliberação até que seja proferida decisão final trar-lhe-á consequências danosas na sua esfera jurídica insuscetíveis de virem a ser posteriormente reparadas na hipótese de obter ganho de causa na ação administrativa que intentou para sindicar esse ato, encontrando-se preenchido o pressuposto do periculum in mora exigível para efeitos do disposto no n.º1 do art.º 120.º do CPTA.

29. Salvo o devido respeito, não cremos que a Requerente tenha alegado factos, que uma vez provados, sejam idóneos a consubstanciar uma situação de facto consumado em relação aos interesses que pretende acautelar com a instauração da ação principal, sequer que da não concessão da suspensão de eficácia do ato suspendendo, com a manutenção dos efeitos decorrentes da atribuição da classificação de serviço de “Suficiente”, decorram prejuízos impossíveis ou de difícil reparação na sua esfera jurídica.

Avançando.

30. Prima facie, não é possível antever que a Requerente, mesmo a concorrer com a classificação de “Bom”, tenha a possibilidade de ser colocada, no movimento ou movimentos que venham a processar-se, nos locais do seu interesse (que não indica quais sejam).

31. Por outro lado, importa ter presente que a atribuição da classificação de serviço de “Suficiente” não tem como consequência imediata que a Requerente, que está colocada como efetiva na Comarca .../..., perca esse lugar, ocorrendo apenas o procedimento previsto no art.º 153.º, n.º5 e 6 do EMP, pelo que, na pior das hipóteses, a Requerente, se essa for a sua vontade, permanecerá no próximo movimento no mesmo lugar e na mesma comarca, como bem observa o Requerido. E sendo assim, não estamos perante danos concretos e imediatos a produzirem-se na esfera jurídica da Requerente, mas perante prejuízos hipotéticos.

32. Sem prejuízo, a Requerente arvora que caso a presente providência de suspensão de eficácia de ato não venha a ser decretada, terá de se candidatar ao próximo movimento de magistrados do Ministério Público, com a classificação de “Suficiente”, o que a colocará numa situação de evidente desvantagem em face da anterior classificação de “Bom” de que beneficiava, afastando-a daqueles que são os lugares geográficos pelos quais tem preferência, e que são logicamente próximos da sua residência, que se localiza no concelho de Vila Nova de Gaia, o que provoca uma situação de facto consumado ou de prejuízos difíceis ou de impossível reparação na sua esfera jurídica, conquanto:

- desde 2023 encontra-se a viver em união de facto com o companheiro, que exerce atividade profissional em ...;

- é muito próxima dos pais, atualmente com 79 e 76 anos, os quais habitam em Vila Nova de Gaia, a quem presta um grande apoio no dia-a-dia, como, por exemplo, com as compras, limpezas, deslocações e resolução de problemas que diariamente vão surgindo;

- sempre viveu em Vila Nova de Gaia, onde também reside a demais família ( irmão e sobrinhos), com quem convive com frequência;

- também os amigos vivem maioritariamente nessa cidade, pelo que as reuniões familiares e convívios sociais acontecem frequentemente nessa urbe, onde está o seu centro de vida pessoal.

33. Adianta que a não ser decretada a providência cautelar ora requerida, terá de esperar pela decisão de mérito a ser proferida em sede de ação principal – o que, muito provavelmente, demorará anos –, para que possa voltar a exercer as suas funções profissionais o mais próximo possível da sua área de residência, não podendo, durante anos, prestar o conveniente apoio familiar que os seus pais diariamente necessitam, nem viver com o companheiro que com ela habita maritalmente.

34. Naturalmente que as consequências invocadas pela Requerente para a sua vida familiar e social, a verificarem-se, não são as desejáveis, mas daí até configurarem uma situação de facto consumado ou de prejuízo de difícil ou impossível reparação para efeitos do pressuposto do periculum in mora previsto no art.º 120.º, n.º1 do CPTA, vai uma distância colossal. E isso, porque, como demonstra a leitura do r.i., a Requerente apenas alega ocorrências que a verificarem-se nada têm de anormal, excecional ou inabitual em relação às consequências que podem ocorrer na vida de todos os que, como a Requerente, se vejam na contingência de ser colocados longe da sua residência habitual.

35. A situação que a Requerente alega, a verificar-se, é a situação normal de quem vive maritalmente e tem pais com idade e se vê compelido a mudar de residência por razões de ordem profissional. No caso, a dar-se como certo que a Requerente presta a ajuda aos seus pais que diz assegurar, à luz das normais regras de experiência de vida, mais não é do que o tipo de ajuda que comummente os filhos prestam a pais de idade avançada.

36. A Requerente não alegou que tem os seus pais a seu cargo e que os mesmos se encontram dependentes da sua exclusiva assistência. Os prejuízos alegados pela Requerente, a verificarem-se, são consequências conaturais ao afastamento de qualquer pessoa da sua residência habitual.

Como tal, não vislumbramos que as consequências negativas que invoca para a sua vida familiar e social, assumam uma particular singularidade que constitua um risco para os interesses que a mesma visa salvaguardar com a ação principal.

37. No caso, também não podemos deixar de sublinhar que quem opta por ingressar numa carreira na magistratura, seja do Ministério Público, como é o caso da Senhora Procuradora- Adjunta requerente, seja na magistratura judicial, sabe de antemão que tem de estar disponível para ser colocado onde o sistema de administração de justiça necessitar, apenas podendo influenciar essa colocação, se em função dos lugares disponíveis detiver antiguidade e uma classificação de serviço que lhe atribua uma posição de vantagem em relação aos demais concorrentes aos lugares, mas sem nunca ter a certeza que logrará ficar onde pretende.

38. Em suma, como bem sintetiza o Requerido, in casu, não só não é possível descortinar o lugar que caberia à Requerente no movimento, como não resulta dos factos alegados pela Requerente condicionamentos que traduzam um prejuízo grave e irreparável, tratando-se de consequências que a verificarem-se, são as consequências normais de quem tem uma profissão cujo local de exercício pode mudar consoante as necessidades do serviço e os requisitos dos candidatos para de, entre as opções possíveis, optar pela que mais lhe convém.

39. Alega ainda a Requerente que a classificação ora atribuída, a manter os seus efeitos, implica uma impossibilidade de progredir salarialmente para o índice superior, e, bem assim, que tal não deixará de ser encarada como desprestigiante por superiores hierárquicos e Colegas, o que põe em causa a sua honorabilidade profissional, facto que também não é suscetível de restauração natural, pelo que, sem o decretamento da presente providência verificar-se-á uma situação de facto consumado, irreversível para os interesses que se pretendem acautelar em sede de ação principal.

40. Quanto à alegada impossibilidade de progredir salarialmente para o índice superior, o Requerido contrapõe que: (i) em função das sucessivas leis do Orçamento do Estado de 2011 a 2017 que determinaram a não contagem do tempo de serviço durante esses anos civis, e face ao disposto no artigo 2.º do DL n.º 65/2019, de 20/05, a Requerente apenas atingirá o próximo índice remuneratório (índice 190- anexo II ao EMP) em março de 2025; (ii) em todo o caso, não estaria em causa um retrocesso salarial que pudesse colocar em crise o seu sustento ou do seu agregado familiar, mas sim de uma impossibilidade de progressão salarial para um índice superior.

41. A este respeito, dir-se-á que estando ou não em causa a impossibilidade de a Requerente progredir salarialmente para o índice superior, essa circunstância não tem qualquer relevância para aferir do requisito do periculum in mora para o efeito de adoção da providência cautelar requerida.

42. Conforme se colhe da jurisprudência, apenas relevaria uma situação em que, por força do ato suspendendo, estivesse em causa uma privação de rendimentos suscetível de constituir uma diminuição drástica do nível de vida da Requerente e do seu agregado familiar, situação em que se configuraria, senão uma situação de facto consumado, pelo menos uma situação de prejuízos de difícil ou mesmo impossível reparação. Não assim, quando o que possa estar em causa seja o protelamento de uma situação de incremento salarial.

43. Quanto ao desprestigio perante os superiores hierárquicos e colegas resultante da classificação de serviço, pese embora se compreenda que não é abonatório em termos profissionais ser classificado com uma nota de suficiente, a verdade é que, esse prejuízo é suscetível de ser reparado se vier a ser proferida decisão final que revogue essa classificação, não se estando perante nenhum facto consumado, nem perante uma situação de prejuízo irreparável.

41. Ademais, sempre se dirá que todas as atividades que se encontram sujeitas a avaliações têm como consequência uma apreciação que pode ser mais ou menos abonatória, mas que é um resultado da atividade desenvolvida, e da apreciação que é feita dessa atividade. A entender-se o periculum in mora como deixa antever ser o juízo da Requerente, então estaria vedada qualquer avaliação, porque sempre existiria o risco próprio da avaliação não ser benéfica na perspetiva do avaliado e então haveria sempre periculum in mora.

42. Claro está que não é esse o conceito de periculum in mora. E qualquer prejuízo que para a sua consideração profissional lhe possa advir duma indevida classificação (no caso, como suficiente) trata-se de uma consequência normal, conatural da atividade inspetiva que sempre poderá ser revertida, e reposta a situação, caso venha a decidir-se pela procedência da ação principal, sem que, conforme antedito, essa circunstância, constitua periculum in mora, porque se assim fosse era impossível realizar qualquer inspeção avaliativa.

43. Em suma, para a verificação do periculum in mora exige-se a alegação e demonstração de prejuízos efetivos, reais e concretos e não de prejuízos meramente eventuais, hipotéticos ou conjeturais, como sucede in casu, em que os factos alegados pela Requerente, ainda que provados, não têm aptidão para provar a existência de uma situação de risco, suscetível de originar uma situação de facto consumado ou de prejuízos de difícil reparação para os interesses que a Requerente visa assegurar no processo principal, pelo que não se verifica o periculum in mora que se exige nos termos do art.º 120.º, n.º1, 1.ª parte do CPTA.

Nessa decorrência, perante o não preenchimento do requisito periculum in mora, fica prejudicado o conhecimento dos requisitos do fumus boni iuris e da ponderação de interesses, impondo-se indeferir a providência requerida.

IV- DECISÃO

Nos termos expostos, acordam em conferencia os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, em indeferir o pedido de decretamento da providência requerida, por falta do preenchimento do requisito legal do periculum in mora e, em consequência, absolvem o Requerido do pedido.

Custas a cargo da Requerente.

Lisboa, 02 de maio de 2024. - Helena Maria Mesquita Ribeiro (relatora) – José Francisco Fonseca da Paz – Pedro Manuel Pena Chancerelle de Machete.