Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
- 1.RELATÓRIO
- 1.1.A...., com sede na Rua ..., ..., em Lisboa, intentou, no Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, recurso contencioso de anulação, dos seguintes actos da Câmara Municipal de Espinho:
- -“deliberação de 21 de Julho de 1992, por força da qual foi concedida licença para a Sociedade ... ocupar o terreno sito na Avenida Vinte e Quatro, em Espinho, para aí instalar um Posto de Abastecimento de Combustíveis;
- -deliberação de 9 de Novembro de 1992, na qual foram aprovadas as condições da referida licença, a serem contempladas na escritura pública realizada para o efeito e que formalizou esse direito de ocupação e que determinou a “revogação” do direito de ocupação da ora recorrente do terreno contíguo, onde tem implantado o seu Posto de Abastecimento de Combustíveis.”
1.2. A Câmara Municipal de Espinho, na sua contestação, veio dizer, antes de mais, que o recurso contencioso era intempestivo, por ter sido interposto quando estavam já decorridos mais de dois meses, sobre a data em que a impugnante havia tido conhecimento das deliberações recorridas.
Alegou, ainda, a ilegalidade da cumulação da impugnação dos dois actos.
Pelo despacho de fls. 148-151, o Tribunal Administrativo do Circulo julgou improcedentes as excepções.
Inconformada, a impugnante interpôs recurso dessa decisão, na parte em que “entendeu e decidiu haver conexão entre as duas deliberações” recorridas, apresentando alegações com as seguintes conclusões:
- “1)Os actos que a recorrente diz estarem em conexão, não estão e não são os que o despacho saneador diz estarem em conexão, estes do mesmo processo administrativo.
- 2)O despacho saneador ignora uma das duas distintas deliberações recorridas ou seja aquela que retirou a licença precária concedida à ..., hoje recorrente ... (a outra é a que concede licença à recorrida particular).
- 3)Os actos que o saneador considerou em conexão integram um único processo administrativo com um consequente do outro, ficando anulado o segundo com a anulação do primeiro.
- 4)Deve, pois, negar-se provimento aos recursos contencioso, absolvendo-se a Câmara recorrida dos pedidos.”
Este recurso foi admitido, com efeito devolutivo e a subir com o primeiro que houvesse de subir imediatamente.
1.3. Tendo os autos prosseguido os seus termos, o Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, por sentença de 2000.05.22, concedeu provimento ao recurso contencioso e anulou os actos recorridos.
Discordando, a Câmara Municipal de Espinho recorre dessa decisão para este Supremo Tribunal, apresentando alegações com as seguintes conclusões:
1ª) A sentença proferida devia tomar conhecimento, em primeiro lugar, do invocado vício de desvio do poder, de acordo com o disposto no art. 57º da LPTA.
2ª) Tal determinaria uma mais estável e eficaz tutela dos interesses ofendidos, e também dos interesses em causa, o que inclui o interesse da recorrida, ora recorrente jurisdicional, em ver dirimida a importante e “maculante” questão levantada no recurso.
3ª) Esta ordem de apreciação não é discricionária, e a ora recorrente tem o mesmo direito a vê-la cumprida, e em alegar o seu desrespeito, que tem a recorrente ..., dado que nos termos legais e constitucionais as partes devem gozar de idêntica protecção.
4ª) Aliás, a indagação de existência de vício de desvio de poder implicava a indagação do fundamento invocado para o pretenso erro nos pressupostos de facto das deliberações anuladas: elas teriam o fito de prejudicar a ... com vista ao benefício da recorrida particular.
5ª) Tal não sucedendo, ou pelo menos não estando comprovado, não era permitida a junção no mesmo recurso de actos com matéria deliberativa distinta.
- a)O acto (deliberação de 21.7-92) que atribuiu a concessão de utilização do domínio público à recorrida particular;
- b)O acto (deliberação de 9-11-93) que, em execução daquela, aprovou a minuta de termo de responsabilidade a ser subscrita pela recorrente particular;
- c)O acto (deliberação de 9-11-93) que decidiu a rescisão da concessão com a recorrente ....
6ª) Com tal cumulação ilegal, a sentença violou o disposto no art. 38º, nº 1 da LPTA.
7ª) Aliás, tratando-se de matérias deliberativas distintas, a recorrente ... não tinha legitimidade para recorrer da atribuição à recorrente particular da concessão do uso do domínio público municipal, pois sendo questão a que era alheia, tampouco era empresa sediada em Espinho ou que pudesse invocar qualquer interesse difuso invocável.
8ª) Foi assim violado o art. 821º, nº 2 do Código Administrativo, por se ter admitido, erradamente, a legitimidade activa da ....
9ª) A sentença recorrida não constatou nem apontou qualquer factualidade, devidamente concretizada, que justificasse ou fundamentasse a conclusão. “ … parece resultar que os actos recorridos assentam no pressuposto de que o posto de abastecimento de combustível pré-existente pertence à recorrida particular”, como tal não servindo a vaga e genérica referência aos documentos juntos aos autos.
10ª) O que causa a nulidade da sentença, nos termos do art. 668º, nº 1, al. b) do C.P.C, por inexistência de especificação dos fundamentos de facto que justifiquem a decisão.
11ª) De facto, os elementos e documentos constantes do processo, determinavam e obrigavam à inversa constatação, isto é, de que a Câmara de Espinho bem sabia que a recorrida particular não era a proprietária mas apenas concessionária (de exploração) do posto de abastecimento existente, o qual pertencia à ....
12ª) A recorrida particular é uma empresa séria e reputada de Espinho e como tal a Câmara não lhe negou a concessão de uso da parcela do domínio público, para instalação de novo posto de abastecimento.
13ª) Em local que a autarquia reputava como o mais adequado, face ao Plano Director Municipal de Espinho e às circunstâncias de planeamento urbanístico então verificadas.
14ª) O licenciamento da construção do posto de abastecimento – que aliás não foi posto em causa no presente recurso contencioso – decorreu posteriormente, em processo independente, analisado de acordo com a legislação específica atinente.
15ª) A Câmara bem sabia que a recorrida particular era apenas concessionária de exploração do posto, o qual pertencia à ... a quem, por escritura de 9-7-75, a Câmara teria concedido o direito de uso do domínio público, a título precário.
16ª) O que determinou, então, a deliberação de 9-11-93 que determinou a rescisão do mesmo contrato com a ....
17ª) Ora, as razões desta deliberação, nada tinham a ver com a concessão do uso de domínio público à recorrida particular, ao menos directamente, mas prendiam-se com o interesse público municipal (em termos de ordenamento urbanístico, de trânsito, etc.) de fazer retirar o posto da ... daquele local, o que esta bem sabia.
18ª) A sentença ficou, assim, e também, viciada por uma incorrecta apreciação de factualidade decorrente do processo administrativo, o qual impunha uma decisão diferente.
19ª) Sendo assente que à ... não cabia legitimidade para impugnar a deliberação de 21-7-92, há também que considerar que a primeira deliberação material inserida na deliberação de 9-11-93 (a aprovação da minuta do termo de responsabilidade) constitui mero acto de execução daquela outra deliberação, e como tal é irrecorrível, pelo que a sentença também violou o disposto no art. 25º, nº 1 da LPTA.
20ª) Pelos fundamentos agora aduzidos impõe-se a anulação da sentença proferida e a sua substituição em acórdão que, conhecendo também do recurso contencioso, nega provimento a este, por falta de legitimidade da recorrente, por irrecorribilidade de acto e por inexistência de fundamento para qualquer anulação.”
A recorrente contenciosa apresentou contra-alegações, nas quais reafirma a sua legitimidade e propugna pela manutenção da sentença recorrida.
O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer nos seguintes termos:
“Afigura-se-me que a decisão recorrida não enferma de qualquer vício.
A matéria de facto foi, a nosso ver, objecto de adequado enquadramento jurídico, mostrando-se criteriosa a fundamentação.
Assim, os recursos não merecem provimento”.
Colhidos o vistos legais, cumpre decidir:
Na sentença recorrida foram dados como provados os seguintes factos:
1- Em 9 de Maio de 1975, foi celebrada entre a CME e a ... a escritura pública cuja cópia se encontra a fls. 19 a 33 dos autos e 24 a 38 do PA anexo, que aqui damos por reproduzida;
2- Em 30 de Setembro de 1976, foi celebrado entre a ... e a sociedade aqui recorrida particular o contrato cuja cópia se encontra a folhas 66 a 76 dos autos e 5 a 15 do PA anexo, que damos por reproduzida;
3- Em 8 de Fevereiro de 1991, a recorrida particular dirigiu ao Presidente da CME o requerimento cuja cópia se encontra a folhas 41 e 42 dos autos e 42 e 43 do PA anexo, que damos por reproduzido;
4- Em 21 de Julho de 1992, a CME tomou a deliberação documentada a folhas 11 e 12 dos autos e 79 e 80 do PA anexo, que damos por integralmente reproduzida – acto recorrido;
5- Em 9 de Novembro de 1993, a CME tomou a deliberação documentada a folhas 13 e 14 dos autos e 77 e 78 do PA anexo, que damos por integralmente reproduzida – acto recorrido;
6- A “minuta” referida nessa deliberação corresponde à cópia que se encontra a folhas 16 a 18 dos autos e 56 e 58 do PA anexo, a qual damos por reproduzida;
7- Em 18 de Novembro de 1993, foi dirigido pela CME à recorrente o ofício cuja cópia se encontra a folhas 34 dos autos e 3 do PA anexo, que damos por reproduzido;
8- Em 9 de Dezembro de 1993, a recorrente dirigiu ao Presidente da CME o requerimento cujas cópias se encontram a folhas 35 e 36 dos autos e 1 e 2 do PA anexo, que damos por reproduzido;
9- Em 25 de Janeiro de 1994, e no âmbito de um pedido de intimação para passagem de certidão, a recorrente foi notificada dos documentos juntos a folhas 37 a 57 dos autos;
10- Em 28 de Fevereiro de 1994, foram entregues à recorrente as certidões juntas a folhas 11 a 14 dos autos;
11- Conteúdo dos documentos juntos a folhas 43, 46 a 48, 50, 51 e 53 dos autos (44, 47 a 49, 51, 52 e 54 do PA), que damos por reproduzido;
12- Este recurso contencioso foi intentado em 5 de Abril de 1994.
- 2.2.O DIREITO
- 2.2.1.A lógica impõe que se conheça, em primeiro lugar, do recurso interposto do despacho de fls. 148-151 que julgou improcedentes as excepções processuais, tendo em conta que a recorrente, nas suas alegações, circunscreveu o objecto daquele “à parte do saneador que entendeu e decidiu haver conexão entre as duas deliberações que considerou recorridas”.
No despacho recorrido entendeu-se que existia uma relação de conexão entre os dois actos impugnados, sendo “ legal a cumulação de impugnação dos mesmos”.
A autoridade recorrida, ora recorrente, entende que a primeira deliberação dá uma licença e que a segunda retira outra licença que nada tem a ver com a primeira.
Vejamos o teor das deliberações:
a) – deliberação de 21 de Julho de 1992:
“Presente um requerimento da Firma ..., a solicitar a concessão, (a título precário, pelo prazo de vinte anos), da licença para ocupação do terreno para onde pretende mudar o actual posto abastecedor de combustíveis, sito na Avenida vinte e quatro desta cidade, dados os elevados encargos resultantes do investimento a realizar.
A Câmara tomou conhecimento e deliberou deferir o pedido.”
b) - deliberação de 9 de Novembro de 1993
“Presente uma carta datada de 6 de Setembro último, da Firma ..., a solicitar a elaboração da escritura de licença para ocupação do terreno onde vai ficar instalado o novo posto de abastecimento de combustíveis, pertença daquela firma, sito na Avenida Vinte e Quatro desta cidade. A Câmara aprovou a minuta do termo de responsabilidade a celebrar com a firma ... Mais deliberou a Câmara rescindir o contrato existente com a anterior concessionária.”
Diz o art. 38º nº 1 da LPTA que “o recorrente pode cumular a impugnação de actos que estejam entre si numa relação de dependência ou conexão”. Ora, no caso em apreço, não há dúvida que as deliberações estão ligadas e ao serviço da mesma finalidade. Ambas se reportam à deslocalização de um certo e determinado posto de abastecimento de combustíveis. A primeira, é o passo inicial, concedendo a utilização do domínio público sobre o novo espaço de implantação daquele posto. A segunda, com a rescisão do contrato com a anterior concessionária, concretiza a deslocalização, forçando o abandono do local onde, até aí, o posto estivera instalado. O enlace entre ambas é manifesto, uma vez que, nos termos alegados na petição inicial, o posto em questão era propriedade da impugnante ... e tudo se terá passado à sua revelia.
Assim, não merece censura a decisão do juiz a quo, que julgou legal a cumulação, improcedendo o recurso jurisdicional daquela interposta.
2.2.2. No recurso da sentença vem levantada a questão da legitimidade da ... para impugnar a deliberação de 21 de Julho de 1992.
Passaremos a apreciar, por se tratar de questão de conhecimento oficioso e ainda não decidida com trânsito em julgado (art. 110º al. b) da LPTA).
Alega a recorrente que a deliberação em causa tratou de matéria – concessão de utilização do domínio público a um particular – à qual à ... era alheia. Na sua óptica, a recorrente contenciosa só teria legitimidade para interpor o recurso: (a) se na sua relação contratualizada com o Município de Espinho detivesse algum direito de obstar a que a Câmara concedesse aquela utilização à recorrida particular; (b) na medida em que tivesse direito de objectar à ordem de retirada do seu PA do local onde se encontrava.
Todavia, não é assim. A legitimidade, no recurso contencioso afere-se pela posição que o recorrente assume quanto ao acto que impugna (art. 26º nº 3 C.P.C. e acórdão STA de 1991.01.31, in A.D. 354) e é assegurada pela existência de um interesse directo, pessoal e legítimo no provimento do recurso (art. 821º nº 2 do C.A.). Isto é, para o acesso activo ao tribunal, no contencioso de anulação, não se exige, necessariamente, a titularidade de uma posição jurídica substantiva (vide Vieira de Andrade, “A Justiça Administrativa, 3ª ed., p 221).
Neste domínio, basta que, nos termos da petição, advenha ao recorrente qualquer utilidade ou vantagem da anulação do acto impugnado.
Ora, no caso em apreço, a recorrente apresenta-se na qualidade de proprietária do posto de abastecimento e alega que ambas as deliberações impugnadas, que estão entrelaçadas e, no seu conjunto conduziram à “rescisão” do contrato de concessão de utilização do terreno em que aquele estava implantado, estão viciadas e só foram tomadas porque a contra-interessada particular assumiu a pretensa titularidade do referido posto.
Assim, é manifesto que, com a anulação dos actos impugnados a recorrente contenciosa pode obter o regresso à situação anterior que lhe é favorável e, por via disso, tem legitimidade activa.
2.2.3. A Câmara Municipal de Espinho (conclusões 9ª e 10ª) alega, também, a nulidade da sentença, prevista no art. 668º, nº 1, al. b) do C.P.C, dizendo que a mesma não constatou nem apontou qualquer factualidade, devidamente concretizada que justificasse ou fundamentasse a conclusão.”…parece resultar que os actos recorridos assentam no pressuposto de que o posto de abastecimento de combustível pré-existente pertence à recorrida particular”, como tal não servindo a vaga e genérica referência aos documentos juntos aos autos.
Mas não tem razão.
Em primeiro lugar, porque só a falta absoluta de motivação da sentença gera a nulidade invocada (cfr, entre outros, acórdãos STA de 2001.02.21- recº nº 43 535 e de 2001.12.12. – recº nº 39 983 - Pleno), circunstância que não ocorre no caso em apreço, uma vez que a falha apontada se reporta apenas à motivação de um dos seus fundamentos.
Em segundo lugar, porque a conclusão não pode ler-se fora do seu contexto e que é o seguinte:
“Na verdade, quer do próprio conteúdo das deliberações camarárias aqui postas em crise, quer da sua conjugação com outros elementos – nomeadamente o documento de fls. 41 e 42 dos autos (42 e 43 do PA) e com a minuta reproduzida a folhas 16 a 18 dos autos (56 a 58 do PA), aprovada pela deliberação de 09/11/93 – parece resultar que os actos recorridos assentam no pressuposto de que o posto de abastecimento de combustível pré-existente pertence à recorrida particular”.
A conclusão está, assim, suportada em factos concretos, que constam dos autos e a recorrente conhece, em moldes que lhe permitem ajuizar se com ela se deve, ou não, conformar.
Esta fundamentação, poderia, eventualmente, ser, pela recorrente, reputada de errada ou deficiente. Mas não lhe serve para a partir dela obter, como pretende, a nulidade da sentença.
2.2.4. Na sua alegação, a autoridade, ora recorrente, diz ainda que a sentença enferma de erro de julgamento e deve ser revogada, porque, conhecendo, em primeiro lugar, do vício de violação da lei, em detrimento do alegado desvio de poder, que determinaria uma mais estável e eficaz tutela dos interesses ofendidos, desrespeitou o disposto no art. 57º LPTA.
Mas este é um suposto vício da sentença do qual não deve conhecer-se.
Na verdade, no nosso sistema de administração executiva, a Administração goza do privilégio de tomar decisões unilaterais e imediatamente imperativas para os particulares sem necessidade de qualquer intervenção prévia dos tribunais (privilégio de execução prévia).
Por via disso, neste modelo, sempre que a lei lhe imponha a prática de um acto administrativo, não pode a Administração renunciar à sua competência e solicitar ao Tribunal que se lhe substitua, decidindo em vez dela, ou que declare se uma determinada decisão é legal ou ilegal. Em sintonia, a lei de processo, no recurso contencioso de anulação, não confere à Administração legitimidade para promover a apreciação, prévia ou ulterior, da legalidade dos seus próprios actos administrativos.
Portanto, o recurso contencioso de anulação não é um meio processual destinado à tutela dos interesses da Administração, que dela não carece, por gozar do privilégio de execução prévia. Donde que, no caso, como o dos autos, em que o recurso contencioso foi intentado por um particular, os interesses relevantes incluídos no âmbito de protecção da norma do art. 57º da LPTA – os interesses ofendidos – são apenas os do recorrente. A lei apenas a eles, por dela necessitarem, visa assegurar a mais eficaz ou estável tutela.
E, sendo assim, este é um resultado que ao recorrente, e só a ele, cumpre acautelar, em sede de recurso jurisdicional, não tendo a autoridade recorrida legitimidade para promover a respectiva defesa.
2.2.5. Finalmente, a recorrente, discorda do julgado quanto ao juízo formulado que levou à anulação das deliberações contenciosamente impugnadas, com fundamento em erro nos pressupostos de facto.
Disse a sentença, e passamos a citar:
“(…) os actos recorridos assentam no pressuposto de que o posto de abastecimento de combustível pré-existente pertence à recorrida particular.
Por isso mesmo o assunto é tratado pela CME como se de uma mera transferência de local se tratasse, ou seja, como se o assunto se esgotasse na transferência do posto existente de um local para outro.
Ora, esse pressuposto é errado.
A proprietária do posto de abastecimento de combustível existente, e concomitante titular da concessão de ocupação do terreno em que o mesmo estava instalado, era a recorrente – como sucessora da extinta ... – sendo a recorrida particular mera concessionária da exploração do posto (…).
Não se tratou, por conseguinte, de mera transferência de lugar do posto preexistente, mas sim de pôr termo à concessão anterior e concessionar a ocupação de outro terreno para instalação de um novo posto.
Este erro nos pressupostos, voluntário ou involuntário, provocado ou não pela recorrida particular, inquina os actos recorridos de vício de violação de lei que conduz à sua anulação”
A recorrente vem, agora, dizer que bem sabia que a interessada particular não era a proprietária, mas apenas concessionária do posto existente, o qual pertencia à ....
Porém, se o sabia, não o disse nas deliberações impugnadas. Na primeira nada se esclarece a respeito. Mas, na segunda, já se declara que o posto a instalar é pertença “daquela firma”.
Além disso, é inequívoco que, de acordo com a fundamentação dos actos, a questão foi apreciada e decidida, como se refere na sentença, como se se tratasse de uma mera transferência de um local para o outro. É o que decorre, primeiro, da deliberação de 21 de Julho de 1992, na qual se diz que é formulado um pedido de ocupação do terreno para onde a requerente “pretende mudar o actual posto de abastecimento de combustíveis, sito na Avenida Vinte e Quatro” e, segundo, da deliberação de 9 de Novembro de 1993, que tem, significativamente, a epígrafe “pedido de mudança do posto abastecedor de combustíveis sito na Avenida Vinte e Quatro”.
Ora, neste quadro, a apreciação da legalidade do acto deve fazer-se em função do conteúdo e dos motivos de facto contextualmente externados, com exclusão daqueles outros que, com serem duvidosos, não foram invocados como determinantes da decisão (vide, neste sentido, o acórdão STA de 1990.03.01- recº nº 20 967).
Assim fica processualmente demonstrado que as deliberações contenciosamente impugnadas se basearam em pressupostos inexactos e, não sendo inequívoco que o erro tenha sido irrelevante, deve manter-se a sentença recorrida que as anulou (cf. acórdão STA de 2002.10.02 – recº nº 363/02)
