08/02 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo A... , pessoa colectiva, com sede em Miraflores, Algés, e B... , com sede na, Senhora da Hora, Matosinhos, requereram no Tribunal Central Administrativo, juntamente com a interposição do recurso contencioso, a suspensão da eficácia do despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas nº 21-I/SEOP/2001, de 29.05.01, que, concordando com a Informação nº 48/01 da Auditoria Jurídica do Ministério do Equipamento Social, decidiu que: “(...) para efeitos de instrução do processo de aplicação das penalidades contratuais (cláusula 78) deverá o processo ser remetido ao Instituto das Estradas de Portugal para apreciação e elaboração da respectiva proposta”. Foi ainda ordenada a remessa do processo para a Procuradoria Geral da República, para o IDICT e para o IEP – cfr. fls. 46 a 47. Foram indicados como contra-interessados C..., D.., E..., e F... (anteriormente designada G...), II. Para além de imputarem vícios de forma e de violação de lei ao despacho em causa, matéria que, como é jurisprudência corrente deste Supremo Tribunal Administrativo, não se tomará conhecimento nesta sede, alegaram os requerentes que tal acto deve ser suspenso na sua eficácia, por se verificarem todos os requisitos fixados no nº 1 do artº 76º da LPTA. Assim, de forma resumida, invocaram que: Dado que no despacho sub judice e nos relatórios e pareceres em que se funda são apontadas pretensas deficiências graves na organização e regular desenvolvimento das actividades objecto da concessão que podem comprometer a continuidade das obras, a sua integridade e a segurança das pessoas e bens, o que se contesta, a execução do acto em causa poderá, no limite, determinar o sequestro da concessão. Ora, nos termos da Cláusula 40º, nº. 7 do Contrato de Empreitada, o sequestro da Concessão determina a extinção do Contrato de Empreitada, pelo que a execução do despacho em causa, ao determinar o eventual sequestro da concessão e a consequente resolução do Contrato de Empreitada determinaria, para além do mais, a necessária extinção da 1ª Recorrente, que tem por objecto exclusivo melhorar as condições das empresas agrupadas na execução da "Empreitada de Concepção, Projecto e Construção dos Lanços de Auto-Estrada AS/IC1 – Caldas da Rainha - Marinha Grande - Leiria e A15/IC1 - EN115 - Rio Maior - Santarém". A execução do despacho em causa, ao determinar a remessa do processo para o IEP que poderá eventualmente impedir a contratação de subempreiteiros sem prévia realização de concurso público e, no limite, determinar a cessação de todos os contratos de subempreitada celebrados para execução da empreitada de construção das Auto-Estradas em causa, provocaria às Requerentes e ao interesse público elevados prejuízos de quantificação impossível pois conduziria a uma situação de impossibilidade prática de cumprimento dos prazos contratualmente estabelecidos para a conclusão da empreitada. A impossibilidade de concluir atempadamente a empreitada e a necessidade de fazer cessar os contrato de subempreitada implicaria o pagamento de pesadas indemnizações à Concessionária e a subempreiteiros contratados, cujo montante não é possível precisar de momento. A impossibilidade de execução da obra adjudicada à Requerente implicaria ainda o pagamento de indemnizações a trabalhadores especificamente adstritos a essa obras, que desse modo seriam inevitavelmente despedidos. As empresas que compõem a 1ª Requerente e a 2ª Requerente investiram avultados montantes com a mobilização dos meios necessários à execução da empreitada, cujo retorno é fundamental para o seu futuro equilíbrio financeiro. A falência provável das Requerentes e das empresas que a compõem e as consequências económico-financeiras e sociais daí advenientes são, assim, a consequência não apenas prováveis de acordo com a “normalidade das coisas", mas sim a consequência certa da execução do acto cuja suspensão se requer. A impossibilidade de realização da obra adjudicadas resultante da execução do acto recorrido afecta decisivamente a credibilidade, o bom nome e a imagem das Requerentes, das restantes empresas que a integram e dos seus serviços. Encontram-se actualmente envolvidos na execução da empreitada cerca de 2500 trabalhadores (v. Doc. 14), sendo que de cada trabalhador depende uma família, constituída em média por três pessoas. As Requerentes garantem assim parte da subsistência de, pelo menos, 7500 pessoas, cuja economia doméstica e qualidade de vida seria gravemente afectadas pela execução do acto sub judice, pois os seus rendimentos dependem dos salários que auferem, directa ou indirectamente, da Requerente e, se a eficácia desse actos não for suspensa, terão forçosamente que ser dispensados. Por outro lado, a suspensão não determina qualquer lesão do interesse público e, muito menos, uma lesão grave. Por último, do processo não resultam indícios de legalidade de interposição do recurso. III. Respondeu a Autoridade recorrida (fls. 320 a 329), defendendo, no essencial, para além da incompetência do TCA para conhecer do pedido, o indeferimento do pedido, por não ocorrer no caso os requisitos previstos nas al. a) e c) do nº 1 do artº 76º da LPTA. Para tanto, invoca, em síntese, que: - No despacho posto em crise a autoridade requerida expressamente afirma concordar com a análise formulada na informação 48/01, 27/AJ/01, de 2 de Abril e ainda com a conclusão B (fls. 13) uma vez gue na conclusão anterior são, tão somente. indicados os intervenientes. Na conclusão B da referida informação consta o seguinte: Sem prejuízo da responsabilidade criminal que vier a ser apurada, a responsabilidade contratual perante a Administrarão e extra-contratual por culpa ou risco, pelos prejuízos causados a terceiros pela Concessionária ou pelas entidades por si contratadas no acidente ... cabe à Concessionária, C..., nos termos das disposições contratuais aplicáveis. Todavia, os Requerentes reportam-se à al. b) da Base LXXVII e ao disposto na cláusula 81 (sequestro) do Contrato de Concessão, não citadas no despacho suspendendo, e conjecturam que a execução do acto poderá, ao limite determinar o sequestro da concessão, com a correspondente extinção do Contrato da Empreitada ou a cessação de todos os contratos de subempreitada, por o IEP poder eventualmente impedir a contratação de subempreiteiros sem prévia realização de concurso público (vd. articulado 38º do requerimento). Com base nessa conjectura decorrente da mera leitura de normas contratuais os requerentes partem para a criação dum cenário alarmista e invocam os tais prejuízos irreparáveis. Ora, nem o despacho em causa, por sua própria natureza e como a seguir se verá, tem a virtualidade de provocar prejuízos, nem os requerentes, face ao teor actual e concreto do despacho têm legitimidade para requerer a suspensão por prejuízos que lhes adviessem ou para os interesses que defendam ou venham a defender no recurso. Com efeito, dentro do quadro do despacho n.º 21-I/SEOP/2001 ficou definido que a responsabilidade que vier a ser apurada cabe, nos termos legais e contratuais, à concessionária, a C.... Decorre, aliás, do disposto nas Cláusulas e Bases da Concessão que é a Concessionária que responderá pelos prejuízos causados pelas entidades por si contratadas para o desenvolvimento das actividades compreendidas na Concessão. Não se verifica, pois, o primeiro dos requisitos constantes do n. 1 do art. 76º da LPTA. - Por outro lado, resultam do presente processo fortes indícios da ilegalidade da interposição do recurso. Assim, não imputam os requerentes ao acto em causa vícios geradores de nulidade, mas sim geradores de anulabilidade, como, aliás, reconhecem ao afirmarem que o recorrido enferma de vícios que o inquinam e conduzem à sua anulação. Ora, o prazo de recursos contenciosos de actos anuláveis é de dois meses, se os recorrentes residirem no território nacional, prazo que se conta nos termos do art.º 279º do Código Civil e a partir da notificação ou do conhecimento da respectiva execução. Mesmo não assistindo aos requerentes o direito de ser notificados, é certo que o oficio n.º 3145, de 30 de Maio de 2001, contendo o despacho de 29/05/2003, dirigido à Concessionária – com a qual a requerente celebrara contrato para a execução da empreitada em causa – foi recebido em 1 de Junho de 2001. Só em 27 de Setembro do corrente ano, foi apresentado no TCA o pedido de suspensão de eficácia, pelo que o recurso contencioso junto nessa data, ou depois dela, seria extemporâneo. - Por outro lado, não cabe deste despacho recurso contencioso, pois trata-se de acto interno ou preparatório, insusceptível de lesar, por si só, interesses legalmente protegidos. Com efeito, entendendo-se que actos internos são aqueles cujos efeitos jurídicos se produzem no interior da pessoa colectiva cujo órgão os praticou, que os mesmos não são susceptíveis de ferir os interesses dos particulares e que deles não cabe recurso contencioso apenas podemos concluir que, pelo facto de o acto ora impugnado se limitar, para além de remeter o processo a determinadas entidades, a ordenar a um instituto titulado por este Ministério a promoção de um procedimento e, consequentemente, não existir qualquer externalidade negativa, o mesmo é insusceptível de recurso contencioso. Acresce que, se trata de um acto praticado ao longo do procedimento e que visa preparar a decisão final. - Assim sendo, e porque se trata de um acto anterior ao acto definitivo, teremos que concluir uma vez mais que do mesmo não pode ser interposto recurso contencioso. Por último, em qualquer caso, não teriam as recorrentes legitimidade para interpor recurso, por não serem titulares de interesse directo na anulação do acto impugnado, tanto mais que eventuais consequências da actuação das ora requerentes teriam de ser apuradas, apreciadas e executadas pela Concessionária, à face das relações contratuais que tiverem constituído. Contestou a C... (fls. 317 e 318), que sustentou que a procedência do pedido não a prejudicaria, tendo informado que ela própria interpôs junto deste Supremo Tribunal Administrativo, recurso contencioso de anulação do mesmo despacho, embora não tenha requerido a suspensão da sua eficácia. Daí que entende não dever pronunciar-se sobre o presente pedido. A contra-interessada D..., na sua contestação de fls. 330 pugna pela suspensão da eficácia do acto pelas razões aduzidas no requerimento inicial, não se opondo também a tal suspensão a contra-interessada F... (fls. 356). O TCA, por acórdão de 29.11.2001 (fls. 371) declarou-se incompetente em razão da matéria para decidir o pedido de suspensão, tendo os requerentes requerido a remessa do processo a este Supremo Tribunal Administrativo , nos termos do artº 4º, nº 1 da LPTA. IV. Neste Supremo Tribunal Administrativo o Ex,mº Procurador-Geral Adjunto emitiu o parecer de fls. 388 e 389, no sentido do indeferimento do pedido, por se não verificar o requisito da al. a) , nº 1 da LPTA, pois que os prejuízos invocados pelos requerentes assumidamente se configuram como meramente hipotéticos, conjecturais e não concretos e efectivos. Com dispensa de vistos (artº 78º, nº 4), vêm os autos à conferência para decisão. Com interesse para a decisão do pedido de suspensão, relevam os seguintes factos constantes dos autos: Em 21.12.1998, o Estado Português celebrou com C..., adiante designada por Concessionária, um contrato de concessão de obra pública que tem por objecto a concepção, projecto, construção, financiamento, exploração e conservação de determinados lanços de auto- estrada (v. Doc. 2). Nos termos do contrato de concessão celebrado entre o Estado Português e a Concessionária, o 1º Recorrente celebrou com esta um contrato para a execução da "Empreitada de Concepção, Projecto e Construção dos Lanços de Auto-Estrada A8/IC1 - Caldas da Rainha - Marinha Grande - Leiria e A15/IC1 – EN115 - Rio Maior -Santarém", adiante designada Empreitada (v. Doc. 3). O 1º Recorrente é constituído pela 2ª Recorrente e, ainda, por várias empresas agrupadas. Atendendo à grande quantidade e diversidade dos trabalhos objecto da Empreitada e ao elevado número de Empresas que formam o 1º Recorrente, consideraram as empresas agrupadas ser mais eficiente proceder-se à divisão desses trabalhos pelas diversas empresas, por forma a assegurar-se uma melhor organização e execução dos mesmos. Em virtude de posteriores trocas de trabalhos verificadas entre os diversos Grupos Construtores e as Empresas, ficou definitivamente estabelecido que caberia a 2ª Recorrente a execução do “Viaduto Sobre o Rio Fanadia" (Viaduto V12). Em 19.01.2001, durante a execução dos trabalhos de construção do referido “Viaduto Sobre o Rio Fanadia”, ocorreu um acidente que, consistiu na queda da estrutura de suporte da cofragem (cimbre) e, consequentemente, na queda da própria cofragem e do betão já colocado. Do acidente resultou a morte de quatro trabalhadores e ferimentos em outros nove que se encontravam envolvidos na execução dos trabalhos de construção do Viaduto em causa. Por despacho do Ministro do Equipamento Social, de 19.01.2001, foi ordenada a instauração de um inquérito ao acidente tendo em vista o apuramento das circunstâncias em que o mesmo ocorreu e a constituição, para esse efeito, de uma Comissão de Inquérito integrada por representantes do Instituto de Estradas de Portugal (IEP), do Laboratório Nacional de Engenharia Civil (LNEC), da Inspecção-Geral de Obras Públicas, Transportes e Comunicações (IGOPTC) e do Instituto do Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho (IDICT). Por despacho do Ministro do Equipamento Social, de 19.03.2001, foi ordenada a remessa do Relatório apresentado pela Comissão de Inquérito para o Secretário de Estado das Obras Públicas (v. Doc. 7). Por despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas, de 22.03.2001, foi ordenada a remessa do Relatório apresentado pela Comissão de Inquérito para a Auditoria Jurídica “para elaboração de parecer urgente que permita, no quadro da legislação em vigor e do contrato de concessão do empreendimento, a identificação da responsabilidade dos vários intervenientes envolvidos na produção do acidente” (V. Doc. 8). Apesar de solicitado pelo 1º Recorrente (v. Doc. 9), o SEOP entendeu não existir o dever legal de notificar os interessados, designadamente, os ora Recorrentes, do Relatório apresentado pela Comissão de Inquérito, o qual apenas foi notificado à Concessionária, que o deu a conhecer ao 1º Recorrente. Por despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas, de 29.05.2001, que concordou com o parecer da Auditoria Jurídica e com o Relatório da Comissão de Inquérito, foi ordenada a remessa do processo para a Procuradoria Geral da República, para o IDICT e para o IEP (v. Doc. 1), sendo este o despacho cuja suspensão de eficácia vem requerida. Nesse despacho consigna-se nos seus pontos 8 a 12, o seguinte: “8. Nos termos do contrato e da lei como se refere na conclusão B) da informação da Auditoria Jurídica “a responsabilidade contratual perante a Administração, bem como a extracontratual, por culpa ou risco, pelos prejuizos causados a terceiros pela concessionária ou pelas entidades por si contratadas (...) cabem à concessionária, C....” 9. De acordo com o contrato de Concessão e como se refere a fls 11 da Informação da Auditoria Juridica "a responsabilidade contratual por incumprimento e cumprimento defeituoso dos deveres e obrigações emergentes do contrato de Concessão ou das determinações do concedente, prevista na clausula 78 (Base LXXV) poderá determinar a aplicação de multas contratuais pelo Concedente, cujo montante (actualizável anualmente, de acordo com IPC publicado para o ano anterior) variará entre um mínimo de 1 000 000$00 e 20 000 000$00, desde que tal aplicação seja precedida da audiência da Concessionária, nos termos do artigo 100º do Código do Procedimento Administrativo .” 10.Para efeitos de instrução do processo de aplicação das penalidades contratuais (cláusula 78) deverá o processo ser remetido ao Instituto das Estradas de Portugal para apreciação e elaboração da respectiva proposta. 11. Assim, determino a remessa de cópia do processo: a) à Procuradoria-Geral da República b) ao Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho: c) ao Presidente do lnstituto das Estradas de Portugal. 12. Notifique-se a Concessionária e dê-se conhecimento do presente despacho à Auditoria Jurídica.” VI. Perante tal factualidade, vejamos se ocorrem os requisitos legais determinantes da suspensão da eficácia do despacho de 29.5.2001 do Secretário de Estado das Obras Públicas, cuja parte decisória acima se transcreveu . Importa, antes do mais, sublinhar que as questões de ilegitimidade activa, de extemporaneidade do pedido e de irrecorribilidade contenciosa do acto invocadas na resposta da autoridade requerida, constituem circunstâncias processuais ou formais que podem levar o tribunal a concluir pela ilegalidade de interposição do recurso (§ 4º do art. 57º do RSTA), podendo as mesmas, neste meio processual acessório, ser conhecidas em sede de apreciação do requisito da al. c) do nº 1 do art. 76º da LPTA, sem a prioridade reservada às questões prévias (cfr. Acs. STA, de 09.01.97 - Rec. nº 41.326-A, e de 18.04.96 - Rec. nº 39.960). Como é jurisprudência uniforme do STA, o deferimento do pedido de suspensão de eficácia dos actos administrativos depende da verificação cumulativa dos requisitos enunciados nas três alíneas do nº 1 do art. 76º da LPTA, bastando a não verificação de qualquer um deles para que a suspensão não deva ser decretada. Começar-se-á naturalmente pela apreciação do requisito positivo da al. a), o qual se traduz na exigência de que “a execução do acto cause provavelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso”, sendo certo que a causalidade provável dos prejuízos de difícil reparação deve ser aferida em termos de causalidade adequada, tal como o instituto é definido face à previsão do art. 563º do CCivil. Estabelece-se nesta alínea a exigência de uma relação de causalidade adequada entre a execução do acto e os prejuízos de difícil reparação dai decorrentes, constituindo jurisprudência pacífica o entendimento de que ao requerente incumbe, por um lado, concretizar e especificar tais prejuízos e, por outro, alegar factos concretos e determinados que convençam o tribunal de que os prejuízos invocados são, em geral, segundo o decurso normal das coisas e os ditames da experiência comum, consequência adequada, típica, provável da execução do acto. Como refere Pedro Machete (“A Suspensão Jurisdicional da Eficácia de Actos Administrativos”, Rev. O Direito, 1991, II/III Vol., p. 285), “a apreciação deste requisito vai exigir do tribunal uma dupla prognose, fáctica e normativa: factos prováveis de que a execução seja causa adequada”. Nesta linha de orientação, este Supremo Tribunal tem-se pronunciado reiteradamente no sentido de que só relevam os prejuízos alegados que, provavelmente, como consequência directa, imediata e necessária, decorram da execução do acto, ou seja, os prejuízos concretos, reais e efectivos, irrelevando para tal os prejuízos indirectos ou mediatos e os meramente aleatórios ou conjecturais (por todos, cfr. o Ac. de 12.11.1998, Recurso nº 44.249-A e jurisprudência nele citada). No caso “sub judicio” pretendem os requerentes a suspensão da eficácia do despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas de 29.05.2001, que, no âmbito de um contrato de empreitada de obras públicas e na sequência de um acidente numa das obras, de que resultou a morte de quatro trabalhadores e em face das conclusões do processo de inquérito instaurado, determinou, “ para efeitos de instrução do processo de aplicação das penalidades contratuais (cláusula 78) deverá o processo ser remetido ao Instituto das Estradas de Portugal para apreciação e elaboração da respectiva proposta”, bem como a remessa de cópia do processo à Procuradoria-Geral da República, ao Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho e ao Presidente do lnstituto das Estradas de Portugal. As requerentes invocam, a respeito da verificação do requisito positivo da al. a) do nº 1 do artº 76º, no essencial, que: (i) a execução do despacho em causa, ao determinar a remessa do processo para o IEP que poderá eventualmente impedir a contratação de subempreiteiros sem prévia realização de concurso público e, no limite, determinar a cessação de todos os contratos de subempreitada celebrados para execução da empreitada de construção das Auto-Estradas em causa, provocaria às Requerentes e ao interesse público elevados prejuízos de quantificação impossível pois conduziria a uma situação de impossibilidade prática de cumprimento dos prazos contratualmente estabelecidos para a conclusão da empreitada; (ii) A impossibilidade de concluir atempadamente a empreitada e a necessidade de fazer cessar os contrato de subempreitada implicaria o pagamento de pesadas indemnizações à Concessionária e a subempreiteiros contratados, cujo montante não é possível precisar de momento; (iii) A impossibilidade de execução da obra adjudicada à Requerente implicaria ainda o pagamento de indemnizações a trabalhadores especificamente adstritos a essa obras, que desse modo seriam inevitavelmente despedidos; (iv) as empresas que compõem a 1ª Requerente e a 2ª Requerente investiram avultados montantes com a mobilização dos meios necessários à execução da empreitada, cujo retorno é fundamental para o seu futuro equilíbrio financeiro; (v) a impossibilidade de realização da obra adjudicadas resultante da execução do acto recorrido afecta decisivamente a credibilidade, o bom nome e a imagem das Requerentes, das restantes empresas que a integram e dos seus serviços; (vi) as Requerentes garantem assim parte da subsistência de, pelo menos, 7500 pessoas, cuja economia doméstica e qualidade de vida seria gravemente afectadas pela execução do acto sub judice, pois os seus rendimentos dependem dos salários que auferem, directa ou indirectamente, da Requerente e, se a eficácia desse acto não for suspensa, terão forçosamente que ser dispensados. Ora, é patente a existência de um vício de raciocínio em toda essa argumentação. Com efeito, os prejuízos que os requerentes invocam, são, como aliás, a sua própria formulação aponta, prejuízos hipotéticos e eventuais, não reais e actuais, não decorrendo directa e necessariamente do acto suspendendo, que, na sua clara formulação, nada ainda decidiu que determinasse causalmente a verificação dos referidos prejuízos, uma vez que, na sua formulação decisória, definiu que para efeitos de instrução do processo de aplicação das penalidades contratuais (cláusula 78) deverá o processo ser remetido ao Instituto das Estradas de Portugal para apreciação e elaboração da respectiva proposta. Conclui-se, assim, que os descritos prejuízos, para além de serem aleatórios ou eventuais, não podem, pois, ser considerados como consequência directa, típica e necessária da execução do despacho cuja suspensão vem requerida, não se verificando deste modo, a aludida relação de causalidade adequada entre a execução do acto e os alegados prejuízos. Pelo exposto, não se verifica o requisito positivo da al. a) do nº 1 do artº 76º da LPTA, o que basta, face à exigência da sua verificação cumulativa, para não poder ser decretada a suspensão da eficácia do acto recorrido, tornando-se desnecessária a apreciação dos restantes requisitos. VII. Pelos fundamentos expostos, acordam em indeferir o pedido de suspensão de eficácia formulado. Custas pelas requerentes, fixando-se, para cada uma, a taxa de justiça de 100 euros. Lisboa, 24 de Janeiro de 2002 Macedo de Almeida - Relator – Rui Botelho Vitor Gomes