22. O DIREITO
A recorrente assaca ao acto impugnado os seguintes vícios: i) vício de forma, decorrente da preterição da formalidade da audiência prévia prevista no artigo 100.º do CPA (conclusões 2.ª a 5.ª e 14.ª); ii) vício de forma, decorrente de falta de fundamentação (conclusões 1.ª, 2.ª, 5.ª a 10.ª e 13.ª e 14.ª); iii) vício de violação de lei, decorrente de ter fixado o valor do terreno não devolvido, por ter sido desanexado e transmitido a favor da Câmara Municipal de Setúbal, ao abrigo das leis da Reforma Agrária e não nos termos gerais do direito expropriativo, ou seja, para fins habitacionais (conclusões 11.ª e 12.ª); iv) vício de violação de lei, decorrente da violação dos princípios constitucionais da igualdade e da propriedade (conclusão 15.ª).
Vejamos.
2. 2. 1.
O vício decorrente da falta de audiência prévia resulta, na formulação da recorrente, de não ter sido notificada do sentido da resposta a dar à reclamação que apresentou relativamente à proposta de decisão que lhe foi apresentada, o que a leva a considerar que não foi ouvida sobre o sentido dessa resposta nem do sentido provável da decisão final.
Ora, sendo certo que as coisas se passaram efectivamente como ela as descreve, o que é certo é que essa notificação não tinha que ser feita, pelo que se não verifica qualquer irregularidade procedimental determinante da invalidade do acto impugnado.
Com efeito, a recorrente foi notificada para se pronunciar sobre o projecto do acto de fixação da indemnização definitiva, sendo-lhe facultados todos os elementos que foram levados em conta para essa fixação, e pronunciou-se nos termos que houve por bem fazê-lo, tendo a informação que o precedeu e no qual se estribou o despacho recorrido (fls 110-111), que concordou e se apropriou da informação de fls 103-104, apreciado a sua "reclamação", pelo que o direito de audiência, consagrado no artigo 100.º do CPA, foi plenamente respeitado.
A notificação que a recorrente pretende não tinha que ser feita, ou melhor, não tinha que o ser autonomamente, antes da decisão final, na qual o seu conteúdo foi levado em conta e no qual se integrou, podendo a falta de comunicação desse conteúdo ser valorada apenas no âmbito da decisão final, ou com mais rigor, apenas no âmbito da legalidade da notificação desta, que é um acto autónomo e subsequente dessa decisão, que não contende com a sua validade, mas apenas com a sua eficácia, não sendo, seguramente, essa a questão posta em causa no âmbito do vício arguido.
Improcede, assim, esse vício.
2. 2. 2.
No que respeita ao vício de forma decorrente de falta de fundamentação, alega a recorrente que o acto recorrido se limita a remeter para outras informações e despachos, sem que os mesmos façam parte integrante dele, e ainda a dizer o valor global sem indicar os motivos que a ele levaram.
Mas, desde já adiantamos, não lhe assiste qualquer razão.
Na verdade, o acto está devidamente fundamentado quando permite dar a conhecer aos seus destinatários o iter cogniscitivo e valorativo que conduziu à sua prolacção, ou seja, a razão por que foi decidido dessa forma e não de outra, de molde a habilitá-los a uma opção consciente entre a aceitação da sua legalidade e a sua impugnação contenciosa.
É, por isso, um conceito relativo, que varia de acordo com o tipo legal de acto e as circunstâncias concretas do caso, estando preenchido sempre que a externação das circunstâncias de facto e de direito operadas permitam a um destinatário normal perceber as razões que o determinaram (cfr., por todos, os acórdãos deste Tribunal de 14/12/01, recurso n.º 39 559 e de 18/12/02, recurso n.º 46 664).
O que releva na fundamentação é, assim, a compreensão do sentido da decisão, das razões porque foi decidido dessa maneira e não de outra e já não a veracidade dos pressupostos de facto ou a correcção dos pressupostos de direito invocados, que já com eventuais erros nos pressupostos de facto ou de direito, determinantes de vício de violação de lei, contende (cfr., neste sentido, por todos, os acórdãos deste Tribunal de 7/1/98, 21/8/96 e 2/12/03, proferidos nos recursos n.ºs 43 812, 31 085 e 1953/02 respectivamente).
Aplicando estes princípios ao acto sub judice, impõe-se apreciar os fundamentos relevantes, que são os dele expressamente constantes, aqueles para que esses fundamentos remetem e aqueles que se inserem, sem qualquer margem para dúvidas, no procedimento lógico de formação do acto administrativo.
No que diz respeito às informações para que ele remete há que assinalar que, contrariamente ao que defende a recorrente, fazem elas parte integrante do acórdão recorrido, por força do estabelecido na parte final do n.º 1 do artigo 125.º do CPA. Só assim não seria, com efeito, se essa remissão não fosse clara, pudesse levantar quaisquer dúvidas, o que manifestamente não é o caso.
Com efeito, como bem salienta o Exm.º Magistrado do Ministério Público, o acto recorrido foi proferido na sequência lógica e cronológica de sucessivas informações emitidas no respectivo procedimento, que aquele acolheu e integrou, por remissão directa ou indirecta (remissão de outras informações já acolhidas por remissão, mas sempre de forma expressa e clara) e que permitem a compreensão do decidido, nomeadamente quanto ao valor do solo não devolvido, por ter sido transferido para a Câmara Municipal de Setúbal, que é, afinal, a única questão que a recorrente põe em causa.
Senão vejamos:
Após ter sido determinada a derrogação da Portaria n.º 304/79, de 17/5, na parte em que havia expropriado a herdade das Mouriscas "com excepção das áreas de 0,0600 ha e 8,400 ha desanexados ao abrigo do artigo 40.º da Lei n.º 77/77, de 29 de Setembro, a favor da Câmara Municipal de Setúbal" ( n.º 3 da matéria de facto assente - fls 73-76 do processo burocrático), foi apurado o valor da indemnização definitiva devida à recorrente por expropriação dessa propriedade, nos termos constantes da Informação n.º 2/2 000, de 12/1/2 000, da Direcção Regional de Agricultura do Ribatejo e Oeste, que foi fixado em 11 229 879$00 (n.º 4 da matéria de facto - fls 87-89 e fichas anexas de fls 81-86), sem qualquer margem para dúvidas ao abrigo das leis sobre a Reforma Agrária e em termos que a recorrente compreendeu perfeitamente, como se verifica da sua "reclamação de fls 99-10 e nomeadamente dos seus pontos 7 a 10, que se relacionam com o valor dessa área de terreno não devolvida; essa reclamação foi indeferida pela informação n.º 125/NAJ-CD/2000, que se pronunciou expressamente sobre todas as questões constantes da sua reclamação, vindo as posições desta informação a ser acolhidas no acto recorrido, que nele a integrou, através da concordância com a informação 78/2000, que para ela remeteu expressamente (fls 103 e 104 e 110 e 111).
A recorrente acabou por se conformar com o decidido, apenas questionando, o valor do referido terreno cedido à Câmara Municipal de Setúbal. E quanto a este, a referida informação n.º 125/2 000, embora não possa ser considerada modelar (vd o seu n.º 7, em que refere que a indemnização foi calculada como património não devolvido, em face das desanexações efectuadas a favor da referida Câmara Municipal) permitiu à recorrente saber que foi calculada com base nas leis da Reforma Agrária, o que resulta, claramente, da conjugação da referida informação n.º 2/2 000 com a reclamação da recorrente.
E tanto, assim foi, que a recorrente imputou ao acto recorrido o vício de violação de lei, que fez decorrer dessa forma de cálculo.
Portanto, e em conclusão, a recorrente ficou a saber que o valor desse terreno foi fixado com base nas leis da reforma Agrária e não das expropriações em geral, como defende, só que discorda disso, o que significa que se não verifica a invocada falta de fundamentação, pelo que improcede o vício a esse título arguido.
2. 2. 3.
A recorrente defende, como foi salientado, que o cálculo do terreno com a área de 8,600 ha que lhe não foi devolvido por ter sido desanexado do seu prédio e atribuído à Câmara Municipal de Setúbal para fins de construção urbana deve ser feito de acordo com as leis gerais sobre expropriação e não de acordo com o estabelecido nas leis sobre a Reforma Agrária, como foi considerado no acto recorrido.
Invoca, em defesa da sua tese, o acórdão deste STA de 14/4/98, proferido no recurso n.º 42 339, transitado em julgado, mas sem qualquer razão, como se demonstrará.
Na verdade, como se verifica desse acórdão, a ora recorrente propôs, no TAC de Lisboa, uma acção contra o Estado português, na qual pedia a sua condenação no montante de 338 400 000$00, em virtude de lhe não ter restituído 8,6400 ha de terreno da propriedade em causa, 8,600 dos quais haviam sido transmitidos à Câmara Municipal de Setúbal para fins habitacionais, sendo apenas o valor deste terreno que está em causa.
A causa de pedir nessa acção assentava na ilegalidade da Portaria de 13/1/86, pela qual foi desanexada e transmitida a parcela de terreno em causa para a Câmara Municipal de Setúbal para fins habitacionais, por violação do estatuído no artigo 40.º da Lei n.º 77/77, de 29/9, dado não ter respeitado os termos em que o mesmo autoriza a alienação para terceiros do domínio sobre prédios expropriados no âmbito da Reforma Agrária.
A sentença proferida nessa acção julgou essa Portaria ilegal, e passamos a citar, "o que para a mesma configurava ainda conduta ilícita e culposa, que constituía o R. Estado na obrigação de indemnizar a A. dos danos resultantes da não restituição das mesmas parcelas ao domínio daquela, em consequência da derrogação entretanto ocorrida (portaria de 9/1/92) da inicial portaria expropriativa (de 17/5/76), aquando da devolução da totalidade - salvo as duas aludidas parcelas - do prédio anteriormente expropriado.
Obrigação essa de indemnização que a mesma sentença considerou ser no caso medida pelo valor das duas parcelas de terreno não devolvidas à A, o qual contudo não era possível de fixar, pelo que teria que ser relegado para execução de sentença, nos termos do artigo 661.º, n.º 2 do Cód. Proc. Civ..
E, nessa base, julgou a sentença parcialmente procedente a acção, condenando o R. Estado a pagar à A no que se liquidar em execução de sentença, o valor das parcelas não restituídas à A, com a área total de 8,460 ha" (acórdão referido, a que se seguirão futuras citações sem qualquer menção).
Este acórdão, não "subscrevendo semelhante entendimento", revogou a sentença recorrida, considerando que não havia qualquer ilicitude na portaria que transmitiu a referida área de terreno para a Câmara Municipal de Setúbal.
Para fundamentar tal decisão, nele se escreveu que, "Segundo aquele artigo 40.º da Lei n.º 77/77, os prédios expropriados passam para o domínio privado indisponível do Estado, não podendo ser alienados salvo a outras entidades públicas e para fins de utilidade pública.
Ora, no caso, as duas aludidas parcelas de terreno foram, por força das duas aludidas portarias, alienadas à Câmara Municipal de Setúbal, ou melhor, para o Município de Setúbal, o qual, como vector público que era podia ver transferido em seu favor o domínio dos prédios expropriados no âmbito da reforma agrária, desde que os mesmos fossem aplicados a "fins de utilidade pública, para utilizar a expressão do citado artigo 40.º da Lei n.º 77/77."
E, depois de constatar que o terreno em causa foi transferido para entidades privadas, no caso concreto dos 8,600 ha para uma cooperativa de habitação, considerou que "tal facto só por si não constituía obstáculo (como parece ter entendido a sentença recorrida) a que o uso assim concedido daquelas parcelas, atenta a finalidade por ele prosseguida, pudesse em abstracto ser considerado como de utilidade pública para efeitos do apontado artigo 40.º da Lei n.º 77/77.
Na verdade, nada impede no plano dos princípios que o uso por um particular de uma coisa do domínio privado do Estado (ainda que, como no caso, do seu domínio indisponível) não possa assumir o relevo de interesse público.
Por outro lado, o uso tido em conta no artigo 40.º da Lei n.º 77/77 não é exclusivamente o uso agrícola.
Isto resulta do simples facto do mesmo preceito autorizar a transferência para terceiros - sem quaisquer restrições - desde que os mesmos fossem entidades de natureza pública, sabido como é que nem todas as entidades deste tipo, a maioria delas mesmo, prosseguem actividades no âmbito agrícola.
Finalmente, cumpre salientar que as portarias em causa invocaram expressamente o preceito do referido artigo 40.º da Lei n.º 77/77, o que tem de ser interpretado como aceitação das mesmas que o fim de utilização das já referidas duas parcelas de terreno, que elas também expressamente identificaram, foi considerado como de utilidade pública para efeitos daquele mesmo artigo 40.º.
E o bom ou mau uso que as ditas portarias tenham feito, quanto ao preenchimento no caso, do conceito legal de "utilidade pública", é matéria que escapa à apreciação do tribunal, por se inserir no âmbito da integração dos chamados conceitos indeterminados, onde a Administração se move em princípio livremente.
Conclui-se assim não terem as duas aludidas portarias de desanexação das referidas parcelas de terreno violado o preceito do art.º 40.º da Lei n.º 77/77, falecendo deste modo o primeiro - e decisivo - requisito da responsabilidade do R. Estado, à base do art.º 2.º do D.L. n.º 48 051, no qual, como se viu, a A enquadrou a presente acção que contra ele moveu no tribunal a quo.
Pelo que a mesma acção terá necessariamente de improceder."
Tendo, após usar mais um argumento (de reforço) - o da portaria que derrogou a expropriação ter ressalvado as desanexações a favor do Município de Setúbal não ser ilegal, por não poder revogar as que procederam a essas desanexações, em virtude de já ter decorrido o prazo mais longo de recurso contencioso - julgado procedente o recurso jurisdicional do R. Estado relativamente à sentença, que revogou, julgando improcedente a acção.
Assim sendo temos que, na acção a que nos vimos reportando, foi julgado improcedente o pedido de indemnização com base na ilegalidade da desanexação e atribuição da parcela de terreno em causa à Câmara Municipal de Setúbal, para posterior atribuição a uma cooperativa de habitação, que nele construiu fogos habitacionais, desanexação essa que foi considerada conforme com as leis da Reforma Agrária, designadamente o artigo 40.º da Lei n.º 77/77, ou seja, legal. Donde resulta que essa indemnização não foi considerada de calcular com base no artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 48 051, mas sim com base nas leis da Reforma Agrária.
O que significa que a questão que consubstancia o vício que foi arguido e de vimos tratando já foi decidida, tendo-se formado em relação a ela caso julgado, que impede que dele se tome conhecimento.
Com efeito, verifica-se a excepção do caso julgado quando se repete uma causa (artigo 497.º, n.º 1 do CPC), visando-se com ela que o tribunal não seja colocado na alternativa de contradizer ou reproduzir uma decisão anterior (n.º 2 do mesmo preceito).
Uma causa repete-se quando se propõe uma causa idêntica a outra quanto aos sujeitos, ao pedido e à causa de pedir. Há identidade de sujeitos quando as partes são as mesmas sob o ponto de vista da sua qualidade jurídica. Há identidade de pedido quando numa e noutra causa se pretende obter o mesmo efeito jurídico. E há identidade de causa de pedir quando a pretensão deduzida nas duas acções procede do mesmo facto jurídico (artigo 498.º do CPC).
Ora, aplicando estes princípios ao caso sub judice, é inquestionável a verificação da referida excepção do caso julgado.
Na verdade, temos, do lado activo, quer na acção quer no recurso, a ora recorrente. E, no lado passivo, o Estado, na acção, e o Ministro da Agricultura e Pescas e o Secretário de Estado do Tesouro, órgãos ou agentes daquele, pelo que há absoluta identidade sob o ponto de vista da sua qualidade jurídica.
Quanto ao pedido, temos que a recorrente visa a mesma coisa no recurso e na acção, ou seja, que a indemnização pela não restituição dos referidos 8,600 ha de terreno expropriado, por ter sido atribuído ao Município de Setúbal para cedência a uma cooperativa de habitação para nele construir fogos habitacionais, seja calculada com base nos princípios gerais expropriativos, tendo em conta o valor do metro quadrado na zona para fins habitacionais e não com base nos valores fixados para a expropriação no âmbito da Reforma Agrária.
E, finalmente, quanto à causa de pedir, verifica-se que a pretensão da recorrente, enunciada no parágrafo anterior, procede, em ambos os processos, da perda definitiva do terreno pela recorrente/autora, em virtude da desanexação e atribuição da área de terreno em causa ao Município de Setúbal para os fins também referenciados, ou seja, do mesmo facto jurídico.
Assim sendo, a força do caso julgado que se formou na referida acção relativamente ao vício de que se está a tratar, caso julgado esse que não é impedido por se tratar de meios processuais diferentes, pois que o que releva, neste âmbito, é que o direito, a situação ou posição jurídica concreta sejam as mesmas – e no caso sub judice são (critério legal de indemnização) - impede que dele se tome conhecimento (artigo 288.º, n.º 1, alínea d) e 494.º, alínea i) do CPC, ex vi artigo 1.º da LPTA).
2. 2. 4.
A recorrente invoca ainda o vício de violação de lei, decorrente da violação dos princípios constitucionais da igualdade e da propriedade, que faz decorrer precisamente da indemnização não ser calculada com base nos princípios gerais em matéria expropriativa, mas sim com base nos princípios estabelecidos nas leis da Reforma Agrária, com o que considera violados os princípios ínsitos nos artigos 13.º e 62.º, n.º 2 da CRP.
Acontece que o referido caso julgado, de que resulta que a indemnização devia ser calculada de acordo com as leis da Reforma Agrária, não deixa qualquer possibilidade de ser fixada por outros critérios - o que a recorrente visava com a invocação dos aludidos princípios - pelo que impede também o conhecimento deste vício.
Improcede, assim, toda a impugnação da recorrente.
