IRelatório.
A…
Recorre da pena disciplinar de aposentação compulsiva por Acórdão de 17 de Novembro de 2002, do
CONSELHO SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO (CSMP)
A pretensão de anulação do acto vem assim fundamentada, em síntese:
- -Igual decisão de 7 de Maio de 2001 pelos mesmos factos, foi anulada por sentença do TAC de Coimbra, mas em execução dessa sentença foi repetida a decisão com os mesmos vícios pelo que a deliberação é nula.
- -As normas invocadas para exercer o poder disciplinar – artigos 94.º; 95.º; 96.º; 97.º; 98.º e 111.º do DL 343/99, de 26 de Agosto com a redacção do DL 96/2002, de 12 de Abril são inconstitucionais por violação do art.º 218.º n.º 3 da Const. O que foi declarado com força obrigatória geral pelo Ac. do TC 73/2000 em relação a normas de igual conteúdo do DL 376/87 de 11/12, cabendo a competência para aplicar penas aos funcionários judiciais ao CSM.
- -Não foi feita instrução, inquirição de testemunhas nem audiência do arguido, nem foi permitida defesa o que constitui nulidade nos termos do art.º 42.º do DL 24/84, de 16 de Janeiro.
- -O procedimento disciplinar prescreveu por não ter sido efectuada participação ao CSM e ter decorrido o prazo respectivo do artigo 4.º do referido DL.
- -O DL 96/2002 foi emitido sem serem ouvidos os trabalhadores judiciais pelo que sofre de inconstitucionalidade formal por violação do artigo 56.º da CRP.
- -A admitir-se que a CRP permite o exercício de acção disciplinar exercido por órgão que ela não prevê, então o DL 96/2002 podia ser aprovado pelo Governo apenas no uso de autorização legislativa, o que não ocorreu, logo foi aprovado por órgão incompetente, em violação das regras das alíneas d) e t) do n.º 1 do art.º 165.º da CRP.
O CSMP respondeu, em resumo:
- -A punição disciplinar do Acórdão de 7.5.2001 foi declarada nula pelo que em substituição daquele Acórdão foi proferido o agora recorrido.
- -Os factos que fundamentam a punição ocorreram em 1997 e nesse momento os art.ºs 95.º e 107.º do DL 376/87, de 11 de Dez. atribuíam ao COJ o poder disciplinar sobre os oficiais de justiça, tal como sucedia na vigência do DL 343/99, de 26 de Agosto que aprovou o Estatuto dos Funcionários de Justiça. Declarada a inconstitucionalidade das normas em causa por não ser admissível que a lei ordinária exclua de todo a competência para a acção disciplinar do CSM para se pronunciar sobre as matérias do mérito profissional e da disciplina, face ao artigo 218.º n.º 3 da Const. o DL 96/2002 manteve a competência disciplinar do COJ mas permitiu que os CSM, CSTAF e CSMP, consoante o vínculo do oficial de justiça em causa, instaurassem o procedimento e permitiu recurso das deliberações do COJ para os mesmos Conselhos Superiores no artigo 118.º n.º 2, pelo que possui competência para apreciar recurso interposto de deliberação daquele órgão.
- -Não cabe ao CSMP declarar eventual inconstitucionalidade das normas do DL 343/99 na nova redacção do DL 96/2002.
A recorrente ofereceu alegação final e nela formula conclusões que coincidem com o que se sumariou dos fundamentos da petição.
O EMMP junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do não provimento porquanto, declarada nula a sanção imposta em 7.5.2001 o COJ proferiu novo Acórdão que aplicou uma pena igual, dele foi interposto recurso para o CSMP e este manteve a aplicação da sanção.
Possuem, quer o COJ quer os Conselhos Superiores das Magistraturas competência disciplinar em harmonia com a decisão do TC pelo que se não verificam as alegadas inconstitucionalidades.
Não ocorre a prescrição porque as participações foram feitas aos órgãos competentes para actuarem o procedimento disciplinar.
IIMatéria de Facto.
Consideram-se provados os seguintes factos:
- A)Em 7 de Janeiro de 1998 foi proferida a acusação de fls. 23 a 28 do processo instrutor contra a ora recorrente A…, com base em participação efectuada em 13/10/97, pelo Inspector do COJ … e no âmbito do processo disciplinar 224/D/97.
- B)O relatório final do instrutor do processo propôs a aplicação à recorrente da pena de aposentação compulsiva (fls. 121 do instrutor).
- C)Em 27.06.2002 o COJ pelo Acórdão de fls. 129-137 do apenso aplicou a pena de aposentação compulsiva à recorrente no Proc.º disciplinar 224-D/1997.
- D)Deste Acórdão a recorrente apresentou recurso para o Plenário do COJ que em deliberação de 19 de Setembro de 2002 deliberou a aplicação à recorrente da pena disciplinar de aposentação compulsiva (fls. 744 do Proc. Adm.)
- E)Em 24.7.2002 a recorrente interpôs recurso para o CSMP da deliberação do COJ de 27.06.2002 (fls. 697 do proc. Adm).
- F)Este recurso foi decidido pelo Acórdão do CSMP de 27 de Novembro de 2002, junto a fls. 9-15 deste processo principal no sentido de confirmar a deliberação recorrida.
IIIApreciação.
A recorrente começa por impugnar o acto constante do Acórdão do CSMP, apontando para a respectiva nulidade, em virtude de, em execução de sentença que tinha anulado acto anterior sobre a mesma matéria, ter repetido o mesmo vício.
Mas não tem razão.
Como se vê da certidão de fls. 41-47, encontra-se pendente o Processo em que era impugnada a deliberação do COJ de 27.6.2002, após revogação da sentença que rejeitara o recurso contencioso, pelo que não existe naquela vertente sentença a executar.
A sentença que foi efectivamente executada pela deliberação mantida no acto recorrido foi a sentença do TAC de Coimbra de 15 de Abril de 2002 que anulou a deliberação do COJ de 7/5/2001 que impusera a pena de aposentação compulsiva, tendo-se fundado a anulação na inconstitucionalidade da norma com fundamento na qual fora exercido o poder disciplinar punitivo pelo COJ.
Ora, a deliberação do COJ de 27.6.2002 mantida pelo acto recorrido foi proferida no domínio de regime legal das competências do COJ modificado, ou seja após a entrada em vigor da alteração do Estatuto dos Funcionários de Justiça (EFJ) introduzida pelo DL 96/2002, de 12 de Abril.
A nova definição de competências pode suscitar novos problemas, mas não existe caso julgado formado sobre um regime legal que nem sequer estava em vigor quando foi proferida a sentença anulatória em causa, pelo que improcede a nulidade que era imputada ao acto por repetir um acto anulado, com base no art.º 133.º n.º 1 al. i) do CPA.
2. A recorrente ataca também o Acórdão recorrido com fundamento em que os artigos 94.º; 95.º; 96.º; 97.º, 98.º e 111.º do DL 343/99, de 26 de Agosto na redacção do DL 96/2000, de 12 de Abril violam o n.º 3 do artigo 218.º da Const. como acontecia com as correspondentes normas anteriores, declaradas inconstitucionais com força obrigatória geral.
Vejamos se é assim.
O EFJ aprovado pelo DL 96/2002 estabelecia na redacção inicial, no artigo 98.º : “O COJ é o órgão que aprecia o mérito profissional e exerce o poder disciplinar sobre os oficiais de justiça ….” bem como a competência do COJ para “Apreciar o mérito profissional e exercer a acção disciplinar sobre os oficiais de justiça …” - no art.º 111.º al. a).
Pelo acórdão do TC n.º 73/2000, de 20 de Fevereiro de 2002, publicado no DR I- Série A de 16 de Março de 2002 foi declarada a inconstitucionalidade com força obrigatória geral destas duas normas.
Em 12 de Abril de 2002 o DL 96/2002 considerou a necessidade imediata de redefinição de competências quanto à apreciação do mérito profissional e ao exercício do poder disciplinar sobre os oficiais de justiça e entre outras alterações relacionadas com a matéria, introduziu nova redacção ao artigo 94.º sobre competências para instaurar e instruir o processo disciplinar contra oficiais de justiça; alterou o artigo 98 que passou a referir sobre a competência: “O COJ é o órgão que aprecia o mérito profissional e exerce o poder disciplinar sobre os oficiais de justiça, sem prejuízo da competência disciplinar atribuída a magistrados e do disposto no artigo 68.º; idêntica redacção foi dada à alínea a) do n.º 1 do artigo 111.º, mas acrescentou-se um número 2 que diz:
“O Conselho Superior da Magistratura, o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais e o Conselho Superior do Ministério Público, consoante os casos, têm o poder de avocar bem como o poder de revogar as deliberações do COJ proferidas no âmbito do disposto na al. a) do número anterior.”
E, o artigo 118.º passou a conter no n.º 2 a norma seguinte:
“Das deliberações do COJ proferidas no âmbito do disposto nas alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 111.º, bem como das decisões dos presidentes dos tribunais proferidas ao abrigo do n.º 2 do art.º 68.º, cabe recurso, consoante os casos, para o Conselho Superior da Magistratura, para o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais ou para o Conselho Superior do Ministério Público, a interpor no prazo de 20 dias úteis.”
Foi com base nestas novas normas de competência que o COJ tomou a deliberação impugnada administrativamente para o Conselho Superior do Ministério Público e que este proferiu o Acórdão de 17 de Novembro de 2002, objecto do presente recurso contencioso.
A nova deliberação do COJ retomou o procedimento disciplinar anterior adoptando a nova deliberação sem realizar outras diligências e a nova decisão tem também direcção e conteúdo idênticos aos do acto que fora anulado por inconstitucionalidade das normas que estabeleciam a anterior competência.
Deste modo, para determinar se continuam a existir as mesmas razões que determinaram a anterior declaração de inconstitucionalidade, comecemos por verificar os fundamentos da declaração de inconstitucionalidade para saber se eles continuam a ocorrer nas novas normas.
O Ac. do TC 73/2002 declarou a inconstitucionalidade com força obrigatória geral dos artigos 98.º e 111.ºal. a) do DL 343/99, de 26 de Agosto com fundamento em que o legislador constitucional decidiu na revisão de 1982 elevar à categoria de princípio jurídico-constitucional a atribuição ao CSM da competência para discutir e votar matérias relativas à apreciação do mérito profissional e ao exercício da função disciplinar sobre os funcionários de justiça.
Depois de repetir a anterior jurisprudência o TC afirma naquele Ac.:
“Da norma do n.º 3 do artigo 218.º da Constituição decorre, indiscutivelmente, a competência do Conselho Superior da Magistratura em matérias relacionadas com a apreciação do mérito profissional e com o exercício da função disciplinar relativamente aos funcionários de justiça.
Perante essa norma, não é, portanto, constitucionalmente admissível que a lei ordinária exclua de todo a competência do CSM para se pronunciar sobre tais matérias.
O que vale por dizer que são materialmente inconstitucionais as normas agora em análise, que atribuem ao Conselho dos Oficiais de Justiça a competência para apreciar o mérito profissional e para exercer a função disciplinar relativamente aos funcionários de justiça, excluindo por completo, neste domínio, qualquer competência do CSM.”
Portanto, das palavras usadas pelo TC decorre que os fundamentos da decisão assentaram no afastamento pela lei ordinária da competência do CSM das matérias que a constituição lhe comete no n.º 3 do artigo 218.º.
Mas, com as alterações em seguida introduzidas pelo DL 96/2002, de 12 de Abril, não pode continuar a dizer-se que a lei ordinária não confere competência ao CSM e restantes conselhos (CSTAF e CSMP) nas aludidas matérias relativas aos oficiais de justiça. Efectivamente, o artigo 94.º do DL 343/99 passou a prever a competência do magistrado presidente do tribunal ou coordenador do serviço, bem como dos conselhos superiores respectivos e dos seus inspectores, para instaurar o procedimento disciplinar contra funcionários; o artigo 111.º n.º 2 veio conferir aos conselhos superiores das magistraturas competências para avocar a competência e revogar as deliberações do COJ e o artigo 118.º passou a incluir a competência do CSM, do CSTAF e do CSMP, consoante os casos, para conhecer dos recursos interpostos de deliberações do COJ, assim possibilitando o exercício daquele poder de revogação nos recursos administrativos que os interessados decidam interpor.
Portanto, embora seja o COJ que em primeira linha exerce os poderes de avaliação do mérito e disciplinar sobre os funcionários, a última palavra está agora confiada aos conselhos superiores de que dependam os tribunais ou serviços onde o funcionário exerce funções, pelo que a lei passou não só a incluir a competência do CSMP como também lhe confere o poder superior de controle de todas as decisões nas matérias em causa quanto aos funcionários de justiça afectos aos respectivos serviços. De resto, é comum serem os serviços de linha e os seus órgãos dirigentes a decidir primariamente as matérias da competência da Administração central, sendo os órgãos superiores também competentes em virtude de regras próprias, mas essa competência é geralmente de controlo, orientação e supervisão. No caso, do COJ é certo que não existe hierarquia em relação ao CSMP ou aos outros conselhos, mas a lei previu um recurso e uma competência destes órgãos superiores com alguma semelhança com o que se passa na organização hierárquica dos serviços e das competências.
Solução esta que não é original quanto ao recurso nem quanto aos poderes que lhe estão associados, sendo tradicional o chamado recurso hierárquico impróprio, que foi depois regulado expressamente pela artigo 176.º do CPA.
3. A recorrente sustenta também o pedido anulatório em que não teria sido feita, no procedimento em que lhe é aplicada a pena disciplinar, instrução, inquirição de testemunhas nem audiência do arguido, nem foi permitida defesa, o que constitui nulidade nos termos do art.º 42.º do DL 24/84, de 16 de Janeiro.
Semelhantes afirmações apenas se entendem no sentido de que não foi efectuada nenhuma instrução nem defesa no processo disciplinar depois da anulação da anterior decisão pela sentença do TAC de Coimbra e da entrada em vigor do DL 96/2002, porque anteriormente, como a recorrente bem sabe e aceita nestes autos, tinham sido observadas todas as formalidades que a recorrente agora diz em falta.
Diz a recorrente que não era possível aproveitar o anterior processo disciplinar que foi instruído com base em normas que foram declaradas inconstitucionais.
Mas não é assim, porque apenas foram declaradas inconstitucionais duas normas do DL 343/99 no segmento em que afasta inteiramente do exercício dos poderes de apreciar o mérito profissional e disciplinar os conselhos superiores que têm a responsabilidade de gestão das magistraturas.
Permaneceram incólumes as regras que permitiam ordenar o procedimento disciplinar e aplicar sanções disciplinares pelo COJ, mas limitaram-se os seus poderes de decisão independente dos conselhos, de acordo com o texto constitucional, pelo que o exercício dos poderes disciplinares que não consistem na imposição de uma sanção de modo autónomo e definitivo não foram minimamente afectados pela nova solução legislativa, nem ficaram prejudicados os actos procedimentais praticados no domínio das disposições declaradas inconstitucionais, já que em nada eram ou foram afectados pelas alterações necessárias à adaptação do regime disciplinar deste grupo profissional aos dispositivos constitucionais.
De modo que o procedimento disciplinar era o mesmo e todos os actos anteriores estavam em condições de ser aproveitados, retomando a Administração o procedimento no ponto em que ele se mostrava viciado, isto é, no exercício do poder disciplinar de aplicar as sanções com afastamento da intervenção do CSM e demais conselhos com poderes de gestão das magistraturas. Foi neste ponto que foi retomado o procedimento passando a Administração, de acordo com as competências adaptadas à exigência constitucional, a emitir nova deliberação cujos efeitos estavam agora sujeitos ao controlo do CSMP.
E, naturalmente, a recorrente interpôs recurso para o CSMP que se pronunciou através do Acórdão agora recorrido assim exercendo as atribuições constitucionalmente consagradas, uma vez que a constituição não impõe que os poderes de apreciar o mérito profissional e disciplinares sejam exercidos primariamente pelo CSMP.
De acordo com o exposto poderemos concluir, como fez o Ac. deste STA de 26.05.2004, P. 742/03, que, com a publicação do DL 96/02, se satisfez a finalidade de expurgar o Estatuto dos Oficiais de Justiça da inconstitucionalidade que o Tribunal Constitucional lhe apontara.
Termos em que se não verifica a nulidade que vem arguida.
4. A recorrente impugna ainda o Acórdão punitivo alegando que o procedimento disciplinar prescreveu por não ter sido efectuada participação ao CSMP e ter decorrido o prazo respectivo do artigo 4.º do referido DL.
Mas sem razão, porque nenhuma norma impunha ou impõe que seja necessário comunicar ao CSMP a infracção disciplinar ou ser este a determinar a instauração do procedimento, sendo regra geral da competência disciplinar que pelo menos todos os órgãos de gestão superiores ao funcionário detenham aquele poder, como decorre dos artigos 16.º; 17.º e 39.º do EDF/84, aprovado pelo DL 24/84, de 16 de Janeiro.
Assim, nenhuma participação era necessária ao CSMP nem nenhuma determinação concreta daquele órgão era necessária para ser instaurado o processo disciplinar, mesmo quando entretanto ocorreu uma modificação legislativa como a que acompanhou o decurso do procedimento relativo à recorrente.
Nem se diga que não era possível haver um órgão a mandar instaurar o procedimento e fazer a instrução e outro a aplicar a pena disciplinar.
É frequente o poder de mandar instaurar o processo disciplinar ser confiado a graus intermédios da administração, e a funcionários que nem são suporte de um órgão, a instrução ser confiada a um serviço especializado de inspecções e a decisão pertencer aos órgãos superiores da hierarquia ou na falta dela aos órgãos que exercem a superintendência, a tutela, ou simplesmente que estão colocados a um nível superior e numa relação que é especialmente adequada ao exercício de determinados poderes de controle.
É este último caso o que se verifica em relação aos conselhos a quem é conferida a última palavra em matéria disciplinar pela nova redacção do DL 96/2002.
O facto de não existir hierarquia entre os conselhos e o COJ não inviabiliza o exercício conjunto de certas competências com a preponderância e sob o controle dos conselhos, sendo esta solução que foi adoptada pelo DL 96/2002 sem que exista norma ou princípio superior que se oponha à adopção pela lei de uma solução deste tipo, mesmo que se não apresente muito comum.
De modo que era possível aproveitar o processo disciplinar iniciado e instruído e apenas adoptar, agora isento dos vícios que determinaram a anulação, um novo acto válido de punição disciplinar da recorrente.
5. A recorrente impugna também a decisão punitiva alegando que o DL 96/2002 foi emitido sem serem ouvidos os trabalhadores judiciais pelo que sofre de inconstitucionalidade formal por violação do artigo 56.º da CRP.
O art.º 56.º da Const. consagra o direito das associações sindicais de participar na elaboração da legislação do trabalho.
Este direito de participação é normalmente exercido por audição dos organismos representativos dos trabalhadores durante um certo período de tempo relativamente a legislação do trabalho, incluindo a função pública.
No caso o DL 96/2002 não refere ter sido efectuada aquela audição nem se refere a qualquer outra forma de participação, antes menciona o preâmbulo do DL que a necessidade de evitar uma situação de profunda instabilidade e insegurança na sequência da declaração de inconstitucionalidade das normas de competência disciplinar do COJ impõem a imediata redefinição de competências.
Portanto, a urgência da matéria exigia medidas imediatas pelo que não era possível a audição dos trabalhadores. E, por outro lado a alteração introduzida não atinge nenhuma norma substantiva, mas apenas regras de competência sobre o uso dos poderes disciplinares pelo que se trata de matéria organizativa interna da própria Administração e não de direitos dos trabalhadores.
De modo que a expressão legislação do trabalho, sendo abrangente engloba aspectos que não apresentam relevância directa para os direitos substanciais dos trabalhadores. E, em sede de direitos procedimentais e processuais de defesa daqueles direitos substantivos a alteração introduzida, apesar de urgente, foi no sentido de alargar as garantias que os oficiais de justiça reclamaram longamente na via judicial, consistindo em fazer intervir a favor da defesa dos seus direitos uma instância administrativa, cuja intervenção a Constituição assegurava, o CSMP, no caso - outro conselho quanto oficiais de justiça em serviços sob a respectiva dependência.
Não deixa de ser necessário salientar também que a alteração legislativa limitada deste DL 96/02 procurou dar cumprimento a um comando constitucional preciso, pelo que era já direito anterior, significando apenas a adaptação da lei comum e não uma inovação na solução jurídica da matéria de competência disciplinar sobre aquele grupo de pessoal.
De modo que se considera inexistir, no caso, o dever de audiência prévia dos trabalhadores e suas organizações, termos em que também se não verifica a inconstitucionalidade formal invocada.
6. Conclui ainda a recorrente contra o acto impugnado que a admitir-se que a CRP permite o exercício de acção disciplinar exercido por órgão que ela não prevê, então o DL 96/2002 podia ser aprovado pelo Governo apenas no uso de autorização legislativa, o que não ocorreu, logo foi aprovado por órgão incompetente, em violação das regras das alíneas d) e t) do n.º 1 do art.º 165.º da CRP.
É manifesto que não tem razão quanto a este ponto.
A al. d) do n.º 1 do artigo 165.º da Const. estabelece uma reserva relativa de competência da AR sobre o regime geral de punição das infracções disciplinares ... e do respectivo processo.
Ora, como é de toda a evidência não estamos perante um diploma que trate do regime geral das infracções disciplinares uma vez que o DL 96/2002 apenas alterou na medida da exigência constitucional, a competência disciplinar sobre os oficiais de justiça. Trata-se, portanto, de uma norma duplamente específica, é sobre um grupo de pessoal, portanto, não geral e é sobre a competência para o exercício do poder disciplinar punitivo e não sobre o regime geral do instituto das infracções disciplinares.
Por seu lado a al. t) do mesmo art.º 165.º n.º 1 estabelece idêntica reserva sobre a possibilidade de legislar quanto a «bases do regime e âmbito da função pública».
É também evidente que não é o caso das normas do DL 96/2002 em questão, pelo que improcede também a invocada inconstitucionalidade orgânico-formal por falta de autorização parlamentar do diploma legislativo do Governo em discussão.
IV – Conclusão.
Improcedendo toda a argumentação da recorrente nos termos expostos, acordam em Subsecção em negar provimento ao recurso.
Custas pela recorrente com a taxa de justiça de 350 € e a procuradoria de 50%.
Lisboa, 30 de Novembro de 2004. – Rosendo José (relator) – António Madureira – São Pedro.
