Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo
1. – Relatório
Vem interposto recurso jurisdicional pela A..., SA, com os sinais dos autos, visando a revogação da sentença de 07-09-2023, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, que julgou improcedente a impugnação que deduzira contra APDL – ADMINISTRAÇÃO DOS PORTOS DO DOURO, LEIXÕES E VIANA DO CASTELO, SA, também identificada nos autos, do despacho de indeferimento da reclamação que apresentou, bem como das liquidações das quantias constantes das facturas, que lhes estão subjacentes, as quais perfazem o valor global de 31.549,91 €.
Inconformada, nas suas alegações, formulou a recorrente A..., SA, as seguintes conclusões:
1) Invocou a recorrente na petição inicial que, no Regulamento em causa, não é feita menção expressa a lei habilitante, em violação, do que impõe o artigo 112.º, n.º 7 da Constituição da República Portuguesa.
2) O princípio da primariedade ou da precedência da lei estabelecido naquele preceito constitucional tem aplicação absoluta, estabelecendo, por um lado, a precedência da lei relativamente a toda a regulamentar e, por outro, o dever de citação da lei habilitante por parte de todos os regulamentos.
3) Princípio que também é acolhido no art. 136º do CPA, estabelecendo com clareza o seu n.º 2 que “os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou, no caso de regulamentos independentes, as leis que definem a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão”.
4) No caso sub judice não pode dizer-se que se encontra no texto do Regulamento, nem no texto do aviso que lhe deu publicidade, qualquer referência à norma que justifique a competência da ADPL para criar as tarifas nele previstas.
5) Como se diz no Acórdão do Trib. Constitucional de 18-04-2001-Proc n.º 335/00, a propósito da criação de Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Licenças Municipais da Câmara Municipal do Porto, ao caso sub judice aplicável, com as devidas adaptações: “a referência às normas de competência geral …não dispensa – e não pode substituir – a menção da respectiva norma legal habilitante. A função de uma e outra referência é diferente, porque distinta é também a finalidade a prosseguir por uma e outra exigência”.
6) Consta do Regulamento em causa, o que a sentença expressamente transcreve: “o Conselho de Administração da APDL — Administração dos Portos do Douro Leixões e Viana do Castelo, S. A., no uso das competências que lhe são conferidas pelo artigo 3.º, n.º 1, n.º 2 alínea e) do Decreto-Lei n.º 335/98, de 3 de Novembro”.
7) A norma invocada, na redacção à data em vigor, ou seja, antes da alteração introduzida pelo DL 24/2022, de 4 de Março), dizia: - Artigo 3º, n.º 1: “A APDL, S. A., assegurará o exercício das competências necessárias ao regular funcionamento dos portos do Douro e Leixões nos seus múltiplos aspectos de ordem económica, financeira e patrimonial, de gestão de efectivos e de exploração portuária e ainda as s que lhe sejam complementares, subsidiárias ou acessórias, no mesmo âmbito e nos mesmos termos que vinham a ser observados pela Administração dos Portos do Douro e Leixões” (como é bem transcrito na sentença recorrida). - - Artigo 3º, n.º 2 alínea e): “No âmbito das atribuições a que se refere o número anterior, são conferidas à ADPL, SA, competências para:
e) Proteção das suas instalações e do seu pessoal” (transcrição que, de forma surpreendente a sentença não faz!).
8) Daqui decorre que não se encontra no texto do Regulamento, nem no texto do aviso que lhe deu publicidade, qualquer referência expressa e clara à norma que justifique a competência da ADPL para criar as tarifas nele previstas. É, pois, indiscutível que, contrariamente ao que conclui o Mmo. Juiz a quo, o Regulamento não cumpre o disposto no artigo 115º, n.º 7 da CRP (e não 112º, como por lapso menciona).
9) Pelo que, face à violação do dever expresso e claro de citação da lei habilitante - não sendo de admitir citações tácitas da base legal habilitante (cf. Acórdão Tribunal Constitucional de 15-06-1999 – Proc. 357/99), nem basta que se possa identificar com elevado grau de probabilidade as normas que habilitaram o órgão a aprovar o regulamento (Acórdão Tribunal Constitucional de 09-02-1993 – Proc. 160/93) - o Regulamento padece de inconstitucionalidade formal, não podendo ser aplicado (ver também, entre outros, Acórdão STA de 18- 10-2006 – Proc. 0264/06).
10) Dispõe o artigo 7º, n.º 1 do Regulamento n.º 917/2019 em causa: - N.º 1: “A tarifa de recepção e gestão de resíduos é devida quer pelas operações de recepção, recolha, transporte, deposição, tratamento e destino final dos mesmos, quer pelas actividades de planeamento e administrativas, subjacentes a este processo, provenientes das embarcações que circulam na Via Navegável do Douro.
N. º 3: Pela recepção e gestão de resíduos sólidos gerados em navio será devida uma tarifa por passageiro transportado e por dia, incluindo tripulação, a cobrar no fim de cada escala, englobando uma componente fixa e outra variável aplicáveis, respetivamente, pela disponibilidade do serviço e pela recolha efectiva de resíduos”.
11) Independentemente da terminologia adoptada há que qualificar conceptualmente, do ponto de vista tributário, a tarifa exigida por aquele Regulamento. De forma simples e, diríamos que tabelar, conclui o Mmo. Juiz a quo que “é indiscutível, portanto, que a prestação exigida à Impugnante assume a natureza jurídica de taxa, porque, para além de visar a compensação de custos administrativos de acompanhamento da sua (como por exemplo a recepção e gestão de resíduos consoante os passageiros transportados e por dia, incluindo tripulação e respectiva disponibilidade do serviço), também se reconduz à efectiva recolha de resíduos”.
12) Não apreciando, sequer, os argumentos da recorrente a esse propósito.
13) Tradicionalmente e de acordo com a orientação doutrinal e jurisprudencial dominante, a distinção entre taxas e impostos estará no carácter bilateral e sinalagmático das primeiras e no carácter unilateral dos impostos, tendo aquelas como correspetivo uma actividade do Estado ou de um ente público dirigido ao respetivo obrigado, determinando para este uma qualquer vantagem ou utilidade.
14) Nas taxas, a relação estabelecida compreende obrigações para ambas as partes, obrigações unidas por um vínculo de reciprocidade ou de interdependência que leva a caracterizá-las pelo seu carácter sinalagmático, consistindo a contrapartida na utilização de um serviço público de que beneficiará o tributado, na utilização de um bem público ou semipúblico e, finalmente, na remoção de um limite jurídico ao exercício de determinadas actividades por parte de particulares.
15) Do confronto com o vindo de referir resulta, com meridiana evidência, que o tributo definido no aludido artigo 7º tem um caráter híbrido, comportando características quer das taxas quer dos impostos.
16) Todavia, o Mmo. Juiz a quo limita-se a dizer que a “prestação exigida à Impugnante assume a natureza jurídica de taxa, porque, para além de visar a compensação de custos administrativos de acompanhamento da sua actividade, também se reconduz à efectiva recolha de resíduos”., não atendendo sequer à redacção do preceito.
17) Como resulta expressamente do aludido artigo 7º, o tributo em causa contém duas componentes: por um lado, a contrapartida de uma efectiva recepção e gestão de resíduos, e, por outro, a contribuição para o mero planeamento e organização administrativa de tais s, sem que possa, aqui, ser identificado qualquer vínculo sinalagmático.
18) O que se reflecte e traduz no facto de ser exigida uma componente fixa (pela disponibilidade do serviço) e outra variável (pela recolha efectiva de resíduos).
19) Ou seja, contrariamente ao que se diz na sentença em crise, não se vislumbra, pelo menos no que respeita à contribuição para a disponibilidade do serviço, onde possa identificar-se o necessário vínculo sinalagmático.
20) Tanto bastaria para, de forma inelutável, se declarar a ilegalidade do Regulamento n.º 917/2019, por inconstitucionalidade material e orgânica, por violação do princípio da legalidade e da competência de reserva relativa da Assembleia da República (artigo 103º, n.º 2 e 165º, n.º 1, i) da CRP).
21) Mas, ainda, que se admitisse estar-se perante uma taxa, o desfecho seria o mesmo.
22) Por lapidar e por retratar de forma exemplar o caso sub judice – pese embora especificamente dirigido às autarquias locais – transcreve-se parcialmente o que se diz no Ac. TCA Sul de 26-10-2017-Proc. 283/12.3BECTB (ver texto mais desenvolvido acima nas alegações):
- “Pelo facto de ser um tributo autoritariamente fixado por uma entidade pública, a taxa obedece a princípios estritos de protecção do sujeito passivo. Assim, à semelhança dos impostos, também a criação de taxas está sujeita ao princípio da legalidade, embora não ao princípio da legalidade estrita consubstanciado na reserva de lei parlamentar, tudo em virtude da sua característica sinalagmática - cfr.artº.103, nº.2, da C.R.Portuguesa; artº.3, nº.2, da L.G.Tributária).
- No âmbito do sistema de saneamento de águas residuais, apenas pode ser cobrada uma única tarifa (variável) pelo serviço prestado (saneamento), que, forçosamente, englobará as fases de recolha, drenagem, elevação, tratamento e rejeição de águas residuais, não se justificando que, para efeitos de tributação, qualquer uma destas fases possa ser individualizada como uma específica prestação de serviços, da mesma forma que as diversas fases dos demais sistemas municipais (de abastecimento de água e gestão de resíduos sólidos) não são autonomizáveis”.
23) Transpondo tais ensinamentos para o caso submetido a juízo temos que nem a Recorrida está habilitada por qualquer lei a criar este tipo de taxas, nem, em qualquer circunstância seria legalmente admissível a cobrança de taxa fixa por disponibilidade de serviço complementarmente à taxa variável pela efetiva recolha de resíduos.
24) Em suma, é ilegal a liquidação das tarifas de receção e gestão de resíduos prevista no Regulamento n.º 917/2019 da Requerida e, por força da desaplicação de tais normas regulamentares, resulta a falta de norma de incidência tributária do acto tributário que é objecto dos autos o que implica que seja declarada a anulação da liquidação de todas as tarifas efectuadas à Recorrente.
25) No caso sub judice é matéria de facto incontroversa que a Recorrida não obteve, na criação do Regulamento em causa, parecer prévio do referido Conselho de Navegabilidade do Douro.
26) Tal parecer está previsto na alínea a) do n.º 2 do artigo 6º do DL 83/2015, de 21 de Maio.
27) Tendo a Recorrente invocado vício procedimental consubstanciado na omissão de tal parecer prévio, constata-se que o Mmo. Juiz a quo não o apreciou efectivamente.
28) Com efeito, após considerações doutrinais relativamente à qualificação jurídica dos pareceres e às espécies que os mesmos podem assumir, invocando o artigo 91º do CPA, conclui-se, de forma inusitada, nos seguintes termos:
- “No caso, e para além do que já dissemos, verificamos que o Conselho da Navegabilidade do Douro tem na sua composição o próprio Presidente do conselho de administração da APDL, S. A., ou outro administrador designado por este órgão, que preside, sendo os seus membros designados a solicitação da APDL – art.º 6, n.º 3, al. a) e n.º 4 do Decreto-lei 83/2015, de 21/5. Ou seja, não vemos como é que o Conselho de Navegabilidade do Douro fique desligado de eventuais vínculos de (qualquer) subordinação que tenha em relação ao órgão a cuja apreciação o parecer se destina, quando o seu presidente (do Conselho) seja o Presidente do conselho de administração da APDL e quando os seus membros sejam designados a solicitação do APDL.
Portanto, mesmo que a questão dos autos, sobre as tarifas de Recepção e Gestão de Resíduos dissesse directamente respeito à exploração da navegação na via navegável do rio Douro, o Conselho da Navegabilidade do Douro é um órgão consultivo da APDL e não podemos considerar que os pareceres por ele emitidos a pedido da APDL seja obrigatória porque, precisamente, e para além de presidir ao Conselho o presidente da APDL, não estão legalmente previstos”.
29) Quer dizer, o Mmo. Juiz a quo fundamenta a desnecessidade daquele parecer prévio no facto de o presidente do Conselho ser o mesmo da APDL, a aqui Recorrida. Todavia, não se vislumbra, nem a sentença nos dá pistas, quanto ao fundamento legal para tal conclusão.
30) A sentença recorrida incorre é, salvo o devido respeito, em erro de raciocínio, pois confunde a natureza dos pareceres (obrigatórios ou facultativos) com a sua força vinculante (vinculativos ou não vinculativos).
31) Quanto à sua natureza, contrariamente ao que se diz na sentença, como regra, os pareceres legalmente previstos são obrigatórios, só o não sendo caso exista disposição expressa em sentido contrário. Já no que respeita à sua força é que só serão vinculativos aqueles a que a lei lhes atribua tal eficácia (artigo 91º, n.º 1 e 2 do NCPA).
32) Face ao teor do ponto 11 da Deliberação ...21, reproduzida no ponto 9 da matéria de facto, a Recorrida ultrapassa a lei criando ela própria os procedimentos que entende conformarem a sua actuação, decidindo, casuisticamente, quando deve, ou não solicitar parecer do Conselho de Navegabilidade do Douro.
33) Sucede que sendo obrigatório, como se assinalou, o parecer do Conselho de Navegabilidade do Douro, a ADPL estava obrigada a solicitar-lho para a criação do Regulamento em causa e, ainda que não seguisse o parecer emitido, teria de fundamentar porque o não fez.
34) Violando o disposto na lei está o Regulamento em crise inquinado de ilegalidade por preterição de formalidade essencial, o que a sentença deveria ter declarado.
35) Foi efectuada uma incorrecta aplicação do disposto nos artigos
- 103º, n.º 2 , 112º, n.º 7 e 165º, n.º 1, i) da CRP;
- 3º, n.º 2 da LGT;
- 91º, n.º 1 e 2 e 136º, n.º 2 do NCPA;
- 35º, nº 1 e 2, alínea e), do DL 335/98 de 3 de Novembro, na redacção vigente à data dos factos;
- 6º, n.º 2 do DL 83/2015 de 21 de Maio;
- Regulamento n.º 917/2019 da APDL.
A recorrida APDL veio juntar as suas contra-alegações, rematando com as seguintes conclusões:
1ª O Regulamento de Tarifas de Receção e Gestão de Resíduos 2019 da Via Navegável do Douro – Regulamento nº 917 – foi publicado no Diário da República, 2ª Série, em 28 de Novembro de 2019, ali se referindo, com menção clara e expressa, como lei habilitante, o D.L. nº 335/98, de 3 de Novembro, nomeadamente o seu artigo 3º e o artigo 10º dos Estatutos que lhe são anexos, em rigoroso cumprimento do contido no nº 7 do artigo 112º da Constituição, inexistindo, por isso, qualquer vício de inconstitucionalidade formal.
2ª Estando-se, no caso concreto, seguramente perante uma taxa, carece de qualquer sentido jurídico pretender-se a ilegalidade do Regulamento em causa, por alegada inconstitucionalidade material e orgânica, por violação do princípio da legalidade e da competência de reserva relativa da Assembleia da República.
3ª O Conselho de Navegabilidade do Douro, assume um carácter meramente consultivo, não obrigatório nem vinculativo, não exigindo a lei, por disposição expressa, que a elaboração do Regulamento em causa tivesse de ser submetido ao seu prévio parecer.
Termos em que deve ser negado provimento ao presente Recurso, confirmando-se inteiramente a douta sentença proferida,
Neste Supremo Tribunal, a Exma. Procuradora-Geral Adjunta, notificada nos termos do art. 146.º, n.º 1, do CPTA, pronunciou-se no sentido de dever ser negado provimento ao recurso, com a seguinte fundamentação:
I- OBJETO –
O presente recurso vem interposto da douta sentença proferida em 07/09/2023 pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, a qual julgou improcedente a impugnação judicial deduzida contra o despacho de indeferimento da reclamação que apresentou, bem como das liquidações das quantias constantes das facturas, que lhes estão subjacentes, as quais perfazem o valor global de € 53.783,41.
A Recorrente, inconformada, vem assacar à sentença erro por incorrecta aplicação do disposto nos arts. 103º, nº 2, 112º, nº 7 e 165º, nº 1, i) da CRP; 3º, nº 2 da LGT; 91º, nº 1 e 2 e 136º, nº 2 do NCPA; 35º, nº 1 e 2, alínea e), do DL 335/98 de 3 de Novembro, na redacção vigente à data dos factos; 6º, nº 2 do DL 83/2015 de 21 de Maio; Regulamento nº 917/2019 da APDL.
Sucintamente, invoca a inconstitucionalidade formal por falta de lei habilitante que justifique a competência da ora Recorrida Administração do Porto do Douro, Leixões e Viana do Castelo, SA (APDL) para a criação de tarifas pela prestação de serviços de recepção e gestão de resíduos previstas no Regulamento nº 917/2019, a inconstitucionalidade material e orgânica porque o tributo definido art. 7º do Regulamento tem carácter hibrido, comportando características quer das taxas quer dos impostos, o que se reflecte e traduz no facto de ser exigida uma componente fixa (pela disponibilidade do serviço) e outra variável (pela recolha efectiva de resíduos), o que bastaria para declarar a ilegalidade do Regulamento.
E também em resumo, ainda que fosse uma taxa, a Recorrida não está habilitada por qualquer lei a criar este tipo de taxas, nem, em qualquer circunstância seria legalmente admissível a cobrança de taxa fixa por disponibilidade de serviço complementarmente à taxa variável pela efetiva recolha de resíduos.
Finalmente, entende que se verifica vício procedimental por omissão de parecer prévio do Conselho de Navegabilidade do Douro, na criação do Regulamento em causa (e que este vício não foi efectivamente apreciado) pelo que o Regulamento em crise está inquinado de ilegalidade por preterição de formalidade essencial, o que a sentença deveria ter declarado.
A Recorrida Administração do Porto do Douro, Leixões e Viana do Castelo, SA (APDL) apresentou contra-alegações no sentido da manutenção da sentença recorrida.
II- Do Mérito
Antes de mais e salvo melhor douto entendimento, tendo em conta as questões de direito alegadas pela Recorrente e analisada a matéria dada como provada, relativamente ao ponto 6 da sentença recorrida, resulta que esta se mostra parca no que diz respeito ao número, descrição e valores das faturas em causa, atendendo a que foi admitida uma ampliação do pedido num conjunto de facturas que fixou à acção o valor de € 53.783,41.
Por outro lado, a Recorrida juntou aos autos uma pen drive (processo administrativo instrutor, dada a sua dimensão) a qual se nos afigura não ter sido digitalizada no SITAF, apenas constando algumas nos autos, a título exemplificativo.
Ao Supremo Tribunal Administrativo não compete discutir ou apreciar matéria de facto, mas apenas a apreciação de questões suscitadas que se situem ao nível da interpretação da lei (art. 280º do CPPT e arts. 6º, nº 4 e 26º, al. b), ambos do ETAF).
Deste modo, a considerar-se que apenas estão suscitadas questões de direito e que a matéria factual se mostra suficiente para a sua apreciação, diremos que a sentença recorrida deverá ser mantida na ordem jurídica.
A pretensão de declaração de ilegalidade do Regulamento nº 917/2019 (Regulamento de Tarifas de Receção e Gestão de Resíduos 2019 da Via Navegável do Douro publicado no DR – II série de 28/11/2019) não poder ser apreciada em sede de impugnação judicial, por não ser o meio processual próprio, mas, no caso em apreço, para a verificação da legalidade de determinadas normas do Regulamento que foram aplicadas para a formação dos atos de liquidação impugnados.
Analisada a sentença recorrida, a sua fundamentação e conclusão a que chegou afigura-se correta, por não violação de qualquer normativo legal.
Subscrevendo o teor das conclusões da Recorrida, entendemos que inexiste o invocado vício de inconstitucionalidade formal, estamos perante uma taxa, pelo que não se verifica a invocada inconstitucionalidade material e orgânica e o Conselho de Navegabilidade do Douro, assume um caracter meramente consultivo, não obrigatório nem vinculativo, não exigindo a lei, por disposição expressa, que a elaboração do Regulamento em causa tivesse de ser submetido ao seu prévio parecer.
III- Conclusão –
Termos em que se emite parecer no sentido de ser negado provimento ao mesmo, com a consequente manutenção da sentença recorrida na ordem jurídica.
Os autos vêm à conferência corridos os vistos legais.
2. FUNDAMENTAÇÃO:
2.1. - Dos Factos:
Na decisão recorrida foi fixado o seguinte probatório reputado relevante para a decisão:
1. A Impugnante é uma sociedade que tem por objeto, entre outras, actividades recreativas, nomeadamente fretamento de barcos, actividades marítimo-turísticas, fluviais de aprazimento, desportivas, recreativas e de promoção turística desenvolvidas mormente por meio de embarcações incluindo transporte de passageiros, alojamento e restaurante flutuante (doc. 2, art.º 1 da PI e art.º 22 da contestação).
2. No âmbito dessa actividade, e para o efeito da mesma, dispõe de uma frota de embarcações de transporte fluvial e marítimo de passageiros em passeio turístico, o que faz, diariamente, ao longo de toda a via navegável do Douro. 3º Dessa frota fazem parte as embarcações, “Barco 1”; “Barco 2”; “Barco 3...”; “Barco 4”; “Barco 5...”; “Barco 6”; “Barco 7”; Barco 8”; “Barco 9”; “Barco 10”; “Barco 11”; “Barco 12; “Barco 13”; “Barco 14”; “Barco 15”; “Barco 16”; “Barco 17”; “Barco 18”; “Barco 19”; “Barco 20” e “Barco 21” – art.º 3.º da PI e art.º 22.º da contestação;
3. Por sua vez, a Requerida - APDL – Administração dos Portos do Douro Leixões e Viana do Castelo - é uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, que tem por objeto a administração dos portos do Douro, Leixões e Viana do Castelo, visando a sua exploração económica, conservação e desenvolvimento, abrangendo o exercício das competências e prerrogativas de autoridade portuária que lhe estejam cometidas, conforme art. 3º dos seus Estatutos, aprovado pelo n.º 2 do art. 1º do DL 335/98, de 03-11-1998 (com as subsequentes alterações) – art.º 4.º da PI (e diploma citado) e art.º 22.º da contestação;
4. Regendo a sua actuação, no uso dos poderes de autoridade estabelecidos naquele diploma legal, por normas de direito público (art. 1º, n.º 3) – art.º 5.º da PI ( e diploma citado) e art.º 22.º da contestação;
5. Sendo os seus órgãos, nas relações estabelecidas com a impugnante, no exercício desses poderes de autoridade, considerados também órgãos da Administração Pública, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 2º do CPA – art.º 6.º da PI e Acórdão Uniformizador Jurisprudência do STA de 20-05-2010-Proc. 0113/09 DR n.º 135/2010, de 14-07-2010, nele citado e art.º 22.º da contestação;
6. Em data não alegada a Impugnante foi notificada das liquidações das quantias constantes das facturas emitidas pela APDL, no valor global de 31.549,91€, as quais, além do valor em euros solicitado à impugnante, apenas contêm a seguinte descrição: “RECOLHA RESÍDUOS AO NAVIO#Fixa” - “RECOLHA RESÍDUOS AO NAVIO#Variável – docs 1, 2, 3 e 4 da PI, que aqui se reproduzem, e art.º 22.º da contestação.
7. Em data não invocada a Impugnante apresentou reclamação graciosa contra aquela liquidação, na qual foi aposta a data de 3/1/2022 – Fls. 29 e ss do suporte físico do processo;
8. Datado de 18/01/2022, sob a referência Of_5/2022, quanto ao assunto “Indeferimento de Reclamação de Faturas”, foi enviado à Impugnante um ofício que a notificou expressamente da decisão final de indeferimento “(…) com a fundamentação ínsita nos ponstos 1 a 17 da Deliberação n.º ...21, de 03/12/2021, que anexamos (…)”, bem assim com dispensa de audiência prévia – Fls. 35 e ss do suporte fisico do processo, que aqui se reproduzem;
9. Dá-se aqui por reproduzida a Deliberação n.º ...21, de 03/12/2021, com o seguinte destaque (Fls. 38 a 40):
“(…)
[IMAGEM]
(…)”
10. Em 25/1/2022 a Impugnante foi notificada daquele indeferimento – art.º 11 da PI, doc 6 deste articulado; e art.º 1.º da contestação
11. Em 26/4/2022 deu entrada a presente impugnação – Fls. 4-23 do SITAF;
2.2. - Motivação de Direito
O objecto do recurso é delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC.
No caso, em face dos termos em que foram enunciadas as conclusões de recurso pela recorrente, a questão que cumpre decidir subsume-se a saber se a decisão vertida na sentença, que julgou improcedente a impugnação, padece de erro de aplicação do direito, (i) por inconstitucionalidade formal, faltando a lei habilitante que justifique a competência da ora Recorrida APDL para a criação de tarifas pela prestação de serviços de recepção e gestão de resíduos previstas no Regulamento nº 917/2019; (ii) a inconstitucionalidade material e orgânica porque o tributo definido no art. 7º do Regulamento tem carácter híbrido, comportando características quer das taxas quer dos impostos, o que se reflecte e se traduz no facto de ser exigida uma componente fixa (pela disponibilidade do serviço) e outra variável (pela recolha efectiva de resíduos), o que bastaria para declarar a ilegalidade do Regulamento, acrescendo que ainda que fosse uma taxa, a Recorrida não está habilitada por qualquer lei a criar este tipo de taxas, nem, em qualquer circunstância seria legalmente admissível a cobrança de taxa fixa por disponibilidade de serviço complementarmente à taxa variável pela efectiva recolha de resíduos e, finalmente, verifica-se (iii) vício procedimental por omissão de parecer prévio do Conselho de Navegabilidade do Douro, na criação do Regulamento em causa (e que este vício não foi efectivamente apreciado) pelo que o Regulamento em crise está inquinado de ilegalidade por preterição de formalidade essencial.
Atentemos.
(i) Da inconstitucionalidade formal do Regulamento por falta de indicação de norma habilitante:
Enfrentando esta causa de pedir, a sentença recorrida decidiu pela sua improcedência com base na seguinte fundamentação:
“(…)
Invoca a Impugnante que a pretensa exigibilidade das quantias em causa, assentará, na versão da Requerida, no disposto no Regulamento n.º 917/2019, publicado no DR 2ª Série, de 28-11-2019, o “Regulamento de Tarifas de Recepção e Gestão de Resíduos 2019 da Via Navegável do Douro”; e que não é feita naquele regulamento menção a qualquer lei habilitante, em violação do art.º 112, n.º 7 da CRP.
Sob a epígrafe “Actos normativos”, o art.º 112, n.º 7 da CRP prevê que “Os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão”
O preâmbulo do dito regulamento (917/2019) diz-nos que “O Conselho de Administração da APDL — Administração dos Portos do Douro Leixões e Viana do Castelo, S. A., no uso das competências que lhe são conferidas pelo artigo 3.º, n.º 1, n.º 2 alínea e) do Decreto-Lei n.º 335/98, de 3 de Novembro, na sua redacção actualizada, e pelas alíneas c), d) e r), do artigo 10.º dos Estatutos que lhe são anexos, na sua reunião de 24 de Outubro de 2019, deliberou aprovar, após consulta pública, o Regulamento de Tarifas de Recepção e Gestão de Resíduos 2019 da Via Navegável do Douro, em anexo, que entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação no Diário da República”.
Nos termos do art.º 3.º n.ºs 1 e 2 d) daquele diploma (DL n.º 335/98 ) “1 - A APDL, S. A., assegurará o exercício das competências necessárias ao regular funcionamento dos portos do Douro e Leixões nos seus múltiplos aspectos de ordem económica, financeira e patrimonial, de gestão de efectivos e de exploração portuária e ainda as actividades que lhe sejam complementares, subsidiárias ou acessórias, no mesmo âmbito e nos mesmos termos que vinham a ser observados pela Administração dos Portos do Douro e Leixões”; e “2 - No âmbito das atribuições a que se refere o número anterior, são conferidas à APDL, S. A., competências para: // (…) d) Fixação das taxas a cobrar pela utilização dos portos, dos serviços neles prestados e pela ocupação de espaços dominiais ou destinados a actividades comerciais ou industriais; (…)”
Assim, só podemos concluir que o regulamento cumpre o disposto no art.º 112, n.º 7 da CRP.”
Contra o assim fundamentado e decidido se insurge a recorrente ao renovar a tese que sustentara inicialmente, assente em dois vectores, a saber: (i) no Regulamento de Tarifas de Recepção e Gestão de Resíduos da Via Navegável do Douro (Regulamento nº 917/2019 publicado no Diário da República, 2ª série, de 28 de Novembro de 2019 a pags 410 e ss) não é feita menção expressa a lei habilitante, em violação do que impõe o artigo 112º, nº 7 da Constituição da República; (ii) das menções contidas no Regulamento não se vislumbra que se possa extrair a competência a que a recorrida se arroga e que (iii) não se encontra no texto do Regulamento, nem no texto do aviso que lhe deu publicidade, qualquer referência à norma que justifique a competência da APDL para criar as tarifas nele previstas.
O EPGA subscreve a solução ditada na sentença no sentido de que inexiste o invocado vício de inconstitucionalidade formal, posição secundada pela recorrida.
Ora, a nosso ver, a razão pende para esse lado.
Nesse sentido, importa focar a exposição de motivos vazada no preâmbulo do regulamento contestado com a seguinte literalidade:
“O Conselho de Administração da APDL — Administração dos Portos do Douro Leixões e Viana do Castelo, S. A., no uso das competências que lhe são conferidas pelo artigo 3.º, n.º 1, n.º 2 alínea e) do Decreto-Lei n.º 335/98, de 3 de novembro, na sua redação atualizada, e pelas alíneas c), d) e r), do artigo 10.º dos Estatutos que lhe são anexos, na sua reunião de 24 de outubro de 2019, deliberou aprovar, após consulta pública, o Regulamento de Tarifas de Receção e Gestão de Resíduos 2019 da Via Navegável do Douro, em anexo, que entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação no Diário da República”.
Desponta cristalina a menção clara e expressa à lei habilitante: o D.L. nº 335/98, de 3 de Novembro, em acatamento da determinação constante do nº 7 do artigo 112º da Constituição.
E, como bem refere a recorrida ancorada no doutrinado no Acórdão deste STA de 12-05-2004, processo n.º 0233/04, acessível em www.dgsi.pt, o preceito constitucional mais não visa do que apenas impor que aos destinatários do regulamento seja dado a conhecer, por qualquer forma, a respectiva lei habilitante para que “saibam em que norma se funda o poder com base nas quais são editadas, já que isso constitui garantia de segurança e transparência”.
Assim, como se consignou no sumário do citado aresto, “O entendimento que mais se conforma com o disposto no n.º 8 do art.º 112.º da CRP é o que considera constituir uma boa prática que do texto do Regulamento conste expressamente a norma habilitante que permitiu a sua publicação, mas que o mesmo não estará ferido de inconstitucionalidade formal se através da acta da reunião em que o mesmo foi aprovado ou do edital que fez a sua publicitação se fizer saber aos seus destinatários qual a sua norma habilitante.”
Como bem adverte a recorrida, a exigência de indicação da lei habilitante tem, assim, como objectivo, por um lado, disciplinar o uso do poder regulamentar, obrigando o Governo e a Administração a controlarem, em cada caso, se podem ou não emitir determinado regulamento, e, por outro lado, garantir a segurança e a transparência jurídicas, dando a conhecer aos destinatários o fundamento do poder regulamentar.
Neste particular é de chamar à colação, por extrema pertinência, a jurisprudência constitucional consagrada no Acórdão do Tribunal Constitucional nº 357/99, publicado no Diário da República, II Série, nº 52, de 2 de Março de 2000, p. 4255, segundo a qual “não impõe a lei constitucional que a indicação da lei definidora da competência conste de um qualquer trecho determinado do Regulamento”.
E, sem embargo de se entender que a Constituição impõe que a menção seja “expressa”, recusando deste modo a legitimidade de referências meramente implícitas à base legal autorizante, o TC também considera, designadamente nos Acórdãos do Tribunal Constitucional n.ºs 357/99 e 117/06, publicados em www.dgsi.pt que a explicitação da lei habilitante basta-se com a referência no preâmbulo ou articulado do regulamento, como sucedeu no caso concreto.
Com adequação ao caso sub judice, há que anotar, como o faz a recorrida, que a jurisprudência do Tribunal Constitucional tende até a assentir que a menção seja "implícita" ou "indirecta", como se infere do Acórdão 319/94, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 27.º vol., p. 939, quando salienta que o Regulamento então em causa "não indica implicitamente sequer" a lei habilitante, e dos Acórdãos nºs 63/88, (in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 11.º vol., p. 645) e 253/88, (in Diário da República, 2.ª série, de 9 de Fevereiro de 1989), no ponto em que fundamentam o juízo de inconstitucionalidade formal no facto de os regulamentos não referirem "nem directa nem indirectamente" a lei autorizante.
De tudo o ficou dito, na senda do aresto do STA supra mencionado, o factor determinante é que o escopo visado pela imposição constitucional, qual seja, a segurança e a transparência jurídicas necessária para dar a conhecer aos destinatários o fundamento do poder regulamentar, fique plenamente alcançado, o que se só logrará se a referência da lei habilitante seja manifesta, evidente.
Tal brota cristalino da jurisprudência do Tribunal Constitucional convocada pela recorrida e que, com a devida vénia, mencionaremos a seguir, que se fixou o entendimento sobre o tema em apreço, de que “ao impor o dever de citação da lei habilitante, o que a Constituição pretende é garantir que a subordinação do regulamento à lei (e assim, a precedência da lei relativamente a toda a atividade administrativa) seja explícita e ostensiva.” (inter alia, Acórdão do Tribunal Constitucional nº 375/94)
“A norma legal habilitante da atuação administrativa tem de apresentar um mínimo de densidade, i.e., tem de conter uma disciplina suficientemente precisa (densa, determinada) de forma a, no mínimo, poder representar um critério legal orientador da atuação para a administração, permitindo o respetivo controlo por juízos de legalidade e a defesa dos direitos e interesses dos cidadãos.
A falta de um critério legal efetivo, garantindo a imparcialidade e evitando a arbitrariedade, priva a função administrativa de parâmetro de atuação.” (apud Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 296/2013)
Também a doutrina mais consagrada e de que são representantes maiores J.J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed. Coimbra Editora, 1983, pág 516, ampara a tese de que a referida exigência tem de ser expressa pois visa “assegurar a precedência da lei relativamente a toda a atividade administrativa, disciplinar o uso do poder regulamentar e também garantir a segurança e transparência jurídicas, sobretudo à luz da principiologia do Estado de direito democrático”.
Em reforço, cabe ainda citar Afonso Rodrigues Queiró, Teoria dos Regulamentos, Revista de Direito e Estudos Sociais, ano XXVII, nºs 1-2-3-4, p. 19. Quando expende que “De facto, no exercício do poder regulamentar, têm de ser respeitados diversos parâmetros, e assim é que cada autoridade ou órgão só pode elaborar os regulamentos para cuja feitura a lei lhe confira competência, não podendo invadir a de outras autoridades ou órgãos (competência subjetiva) e nessa feitura deverá visar-se o fim determinante da atribuição do poder regulamentar (competência objetiva) ”.
Em suma: - os regulamentos estão inexoravelmente conexos à lei que obrigatoriamente anterioriza cada um deles e que, por força do disposto no nº 7 do artigo 115º da CRP, tem de ser necessariamente citada no próprio regulamento.
Ora, in casu, a nosso ver, no censurado Regulamento de Tarifas de Recepção e Gestão de Resíduos 2019 da Via Navegável do Douro – Regulamento nº 917 – foi publicado no Diário da República, 2ª Série, em 28 de Novembro de 2019, indica-se clara e expressamente, como lei habilitante, o D.L. nº 335/98, de 3 de Novembro, nomeadamente o seu artigo 3º e o artigo 10º dos Estatutos que lhe são anexos, em rigoroso cumprimento do contido no nº 7 do artigo 112º da Constituição.
E, a fortiori, se subsistissem algumas dúvidas relativamente à questão de saber se o Decreto-Lei n.º 335/98 é, de facto, a norma habilitante, sempre se dirá que, inexistindo Regime Geral das Taxas tem entendido o Tribunal Constitucional que enquanto não for aprovado o regime geral das contribuições financeiras referido na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, cabe ao poder legislativo, do Parlamento ou do Governo, a fixação dos elementos essenciais da taxa que venha a ser criada.
Nesse sentido ver, entre muitos, os Acórdãos n.ºs 429/2023, 152/2022, 268/2021, 539/2015 e 152/2013.
Assim, parece-nos pacífico que, na ausência do enquadramento legislativo geral a que se refere a alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º, há que reconhecer ao Governo a possibilidade de os elementos essenciais das contribuições financeiras e das taxas serem definidos por acto legislativo por ele emanado.
Na verdade, ao estatuir que “A APDL, S. A., assegurará o exercício das competências necessárias ao regular funcionamento dos portos do Douro e Leixões nos seus múltiplos aspectos de ordem económica, financeira e patrimonial, de gestão de efectivos e de exploração portuária e ainda as actividades que lhe sejam complementares, subsidiárias ou acessórias, no mesmo âmbito e nos mesmos termos que vinham a ser observados pela Administração dos Portos do Douro e Leixões” (nº1) e que “no âmbito das atribuições a que se refere o número anterior, são conferidas à APDL, S. A., competências” (nº2) para “Uso público dos serviços inerentes à actividade portuária e sua fiscalização” [nº 2 al. f)] e para a “Fixação das taxas a cobrar pela utilização dos portos, dos serviços neles prestados e pela ocupação de espaços dominiais ou destinados a actividades comerciais ou industriais” (al. d), sendo esta manifestamente a disposição que habilita a APDL a criar a taxa em causa, mostra-se cumprido esse desígnio pelo Decreto-Lei n.º 335/98, 03-11-1998, rechaçando-se assim e em definitivo o argumento da recorrente de que esse diploma não é a norma habilitante.
Por assim ser, impõe-se concluir que o Regulamento em referência não padece do vício de inconstitucionalidade formal por violação do artigo 115.º, n.º 7, da CRP, improcedendo o recurso e sendo de confirmar o julgado quanto ao fundamento em análise.
(ii) Da inconstitucionalidade material e orgânica – qualificação do tributo
No tangente a este vector recursório, a decisão de improcedência ancorou-se no seguinte discurso fundamentador:
“(…)
A Impugnante invoca que o art.º 7.º do Regulamento n.º 917/2019 tem carácter hibrido, comportando características quer das taxas quer dos impostos.
Com a epígrafe “Tarifas de recepção e gestão de resíduos” o art.º 7 prevê o seguinte, para o que interessa relevar:
“1- A tarifa de recepção e gestão de resíduos é devida quer pelas operações de recepção, recolha, transporte, deposição, tratamento e destino final dos mesmos, quer pelas actividades de planeamento e administrativas, subjacentes a este processo, provenientes das embarcações que circulam na Via Navegável do Douro.
2- (…)
3- Pela recepção e gestão de resíduos sólidos gerados em navio será devida uma tarifa por passageiro transportado e por dia, incluindo tripulação, a cobrar no fim de cada escala, englobando uma componente fixa e outra variável aplicáveis, respectivamente, pela disponibilidade do serviço e pela recolha efectiva de resíduos.
4- (…)
5- (…)
6- (…)
7- Sempre que os meios disponibilizados para a correcta gestão dos resíduos produzidos pelas embarcações não sejam passíveis de serem utilizados, por existirem limitações na embarcação, será necessário assegurar uma forma alternativa de proceder à sua adequada remoção da embarcação, encaminhando esses resíduos para destino final ambientalmente correcto
(…)”
As principais características das taxas resumem-se ao carácter bilateral ou sinalagmático (a utilização dos bens do domínio público), a autoridade (no sentido de não ser livremente negociável com o devedor ou de no montante a pagar não intervir a vontade do devedor como elemento de formação do acordo), o visar cobrir (pelo menos parcialmente) encargos públicos e ser exigida no âmbito de uma relação concreta com o devedor (a este é proporcionada uma utilidade concreta directamente relacionada com os fins da actividade que lhe dá origem).
No que toca à natureza da taxa, tem-se por assente que, não obstante o seu carácter de bilateralidade, não vigora o princípio da equivalência, isto porque à relação sinalagmática (característica essencial da taxa, que permite distingui-la do imposto), importa a equivalência jurídica e não a económica.
Ou seja, não tem de haver necessariamente uma equivalência ou correspectividade entre o custo e os serviços prestados, podendo haver taxas que excedem os custos (sem que isso as insira na categoria dos impostos), da mesma forma que podem ser inferiores.
Isto porque há que entrar em linha de conta com as várias funções que as taxas comportam.
É que, para além de uma função primacial de assegurar que os custos inerentes ao funcionamento do serviço sejam suportados pelos respectivos utentes, outras podem existir, como a da limitação da procura ou da redistribuição dos encargos públicos, as chamadas taxas redistributivas (Cf. Nuno Sá Gomes, in Manual de Direito Fiscal, Vol. I, Ed. Rei dos Livros, 1995, pág. 94).
É indiscutível, portanto, que a prestação exigida à Impugnante assume a natureza jurídica de taxa, porque, para além de visar a compensação de custos administrativos de acompanhamento da sua actividade (como por exemplo a recepção e gestão de resíduos consoante os passageiros transportados e por dia, incluindo tripulação e respectiva disponibilidade do serviço), também se reconduz à efectiva recolha de resíduos.
O art.º 103.º, n.º 2 da CRP prevê que os impostos são criados por lei, que determina a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes.
Por seu lado o art.º 165.º, n.º 1, i) dispõe que é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre criação de impostos e sistema fiscal e regime geral das taxas e demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas.
Não estando aqui perante um regime geral das taxas que deva constar de lei, mas sim da especifica taxa que visa compensar quer a operação de disponibilização, recepção e gestão, quer na efectiva recolha de resíduos, inexiste a inconstitucionalidade orgânica ou material suscitadas.” Também neste segmento o Ministério Público secunda a posição assumida na sentença recorrida segundo a qual estamos perante uma taxa, inverificando-se, por isso, a invocada inconstitucionalidade material e orgânica.
A recorrida alinha pelo mesmo diapasão como melhor veremos de seguida ao professar a tese de que estamos, no caso concreto, seguramente, perante uma taxa, carecendo de qualquer sentido jurídico a imputada ilegalidade do Regulamento em causa, por arguida inconstitucionalidade material e orgânica, decorrente da violação do princípio da legalidade e da competência de reserva relativa da Assembleia da República.
Quid juris?
A aprovação da Lei Geral Tributária (LGT) não trouxe uma definição de tributo presumindo-se que tal ausência decorre da atenção dedicada pelos juristas aos tributos unilaterais ou impostos. Na verdade, trata-se de uma lei geral sobre as relações tributárias inerentes aos impostos.
É o que resulta do nº 3, do artigo 3º da LGT, ao prescrever que o regime geral das taxas e demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas consta de lei especial. Por conseguinte, tentando um conceito mais doutrinal, podemos definir tributo a partir de três elementos: o elemento objectivo, o elemento subjectivo e o elemento teleológico.
De um ponto de vista objectivo, o tributo corresponde a uma prestação reveladora da natureza obrigacional das relações jurídicas que origina, pecuniária, pois reporta-se a prestações concretizadas em dinheiro ou em algo equivalente a dinheiro, e coactiva já que tem por fonte a lei, tratando-se, por conseguinte, de obrigações ex lege. (vide Nabais, José Casalta – “Sobre o regime jurídico das taxas”, in Por um Estado Fiscal Suportável – Estudos de Direito Fiscal, Volume IV, Almedina, 2015, p. 210).
De acordo com um prisma subjectivo, somos confrontados com uma prestação que possui as características antes enunciadas exigidas a favor de entidades que exercem funções ou tarefas públicas a detentores de capacidade contributiva, ou a beneficiários ou fomentadores de específicos serviços públicos. Dito de outro modo, a detentores de capacidade contributiva no caso de tributos unilaterais ou impostos, e a beneficiários ou fautores de específicos serviços públicos, nos casos dos tributos bilaterais ou taxas (ou contribuições de estrutura bilateral).
Do ponto de vista teleológico ou finalista, os tributos são exigidos pelas entidades que exerçam funções ou tarefas públicas para a realização dessas mesmas funções ou tarefas desde que não tenham carácter sancionatório.
Nesse sentido, pode concluir-se que os tributos podem ter uma finalidade não apenas financeira ou fiscal, mas também outras finalidades, como as económicas ou sociais, excluída, como acima referido, a função sancionatória.
Na esteira de Vasco Valdez, in “A Constituição e as Normas Fiscais. Noção de Imposto e Taxa. A Relação Jurídica Tributária”, Lições de Fiscalidade, Vol. I, Almedina, 2017, 5ª Edição, p. 181, “pode-se dizer que os tributos principais entre nós são os impostos, as taxas, as contribuições especiais e a designada parafiscalidade, nesta se compreendendo as receitas da Segurança Social.”
Como bem denota Cardoso da Costa “a figura dos tributos, sobretudo no direito continental europeu tem sido tradicionalmente objeto de uma divisão dicotómica, bipartida ou binária, que os distribui por tributos unilaterais ou impostos e tributos bilaterais ou taxas, ou de uma divisão tripartida ou ternária, em que se distingue entre impostos, taxas e contribuições ou tributos especiais.”- cfr. Costa, José Manuel Cardoso da - Sobre o Princípio da legalidade das taxas (e das demais contribuições financeiras)”, Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano no Centenário do seu Nascimento, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Volume I, Coimbra Editora, 2006, pp. 789-807.
Na óptica de José Casalta Nabais, “Sobre o regime jurídico das taxas”, in Por um Estado Fiscal Suportável – Estudos de Direito Fiscal, ob.cit., p. 213, verifica-se “uma verdadeira summa divisio, em que estes, independentemente da diversidade, do nome que ostentam e da disciplina legal que os tem por objeto, ou são tributos unilaterais, que integram a figura dos impostos, ou tributos bilaterais, que acabam por se reconduzir à figura das taxas. Uma ideia que fez carreira, inclusivamente na jurisprudência constitucional em Portugal, que tinha em seu apoio, a circunstância não despicienda de o próprio texto constitucional não nomear, e, por conseguinte, não conhecer outros tributos que não fossem os impostos ou as taxas.”
Todavia, com a Revisão Constitucional de 1997, operada pela Lei Constitucional nº 1/97, de 20 de Setembro, a Constituição Portuguesa passou a referir-se aos “impostos”, “taxas”, e às demais “contribuições financeiras a favor das entidades públicas”.
Assim, a Constituição da República Portuguesa fixou uma reserva relativa de competência da Assembleia da República para o regime geral das taxas e demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas regime esse que, até ao momento, continua por consagrar. Para impostos, verificar os artigos 165º, nº 1, alínea i) (1ª parte), e 103º, nº 2; para as taxas e demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas cite-se o 165º, nº 1, alínea i) (2ª parte), todos da CRP.
Neste âmbito, da imposição, nos termos constitucionais acima referidos, na jurisprudência, tem sido o Tribunal Constitucional a desempenhar um papel primordial ao nível da análise do regime constitucional das categorias de tributo, elencando quais são os pressupostos que devem verificar-se para que dado tributo seja qualificado como imposto, taxa ou contribuição financeira.
Na senda dessa jurisprudência, aponta-se como elemento essencial de diferenciação do conceito de imposto e o de taxa, o da unilateralidade (no sentido de prestação exigida pelo Estado ou outro ente público a que não corresponde contrapartida específica) em confronto com a bilateralidade inerente à taxa.
É assim que a taxa, na conceptualização prestada por Sá Gomes, Manual de Direito Fiscal, p. 73, surge como uma prestação exigida "como restituição dos serviços prestados individualmente aos particulares no exercício de uma actividade pública, quer como contrapartida de utilização de bem do domínio público, quer ainda da remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares”.
No mesmo sentido se pronunciaram, entre muitos, os Acórdãos do n.ºs 1140/96, 379/94 e 382/94, o primeiro publicado no Diário da República, 2.ª série, de 10 de Fevereiro de 1997, e os dois últimos in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 28.º vol., pp. 233 e 241, respectivamente, com pertinência e utilidade citados pela recorrida sobre a matéria em análise, da qual ainda decorre, numa visão ampliativa do conceito, que a utilização do bem, voluntária ou obrigatória, se perfile como mera possibilidade, exigindo-se, porém, que a imposição do pagamento continue exclusivamente relacionada com aquela utilização.
Em suma, dir-se-á que a taxa pode definir-se como uma prestação coactiva, devida a entidades públicas, com vista à compensação de prestações efectivamente provocadas ou aproveitadas pelos sujeitos passivos. Em contraste com o imposto, de características unilaterais, a taxa caracteriza-se pela sua natureza comutativa ou bilateral, devendo o seu valor concreto ser fixado de acordo com o princípio da equivalência jurídica. A natureza do facto constitutivo que baseia o aparecimento da taxa pode consistir na prestação de uma actividade pública, na utilização de bens do domínio público ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares (cfr.artº.4, nºs.1 e 2, da L.G. Tributária; artºs.3 e 4, do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, aprovado pela Lei 53-E/2006, de 29/12; artº.15, nº.2, da L.F.L. aprovada pela Lei 2/2007, de 15/1; Sérgio Vasques, Regime das Taxas Locais, Introdução e Comentário, Cadernos do I.D.E.F.F., nº.8, 2009, pág.83 e seg.; J. L. Saldanha Sanches, Manual de Direito Fiscal, Coimbra Editora, 3ª. Edição, 2007, pág.30 e seg.; Suzana Tavares da Silva, As Taxas e a Coerência do Sistema Tributário, 2ª. Edição, Coimbra Editora, 2013, pág.43 e seg.).
Não obstante, a recorrente sustenta que “resulta, com meridiana evidência, que o tributo definido no aludido artigo 7º tem um carácter hibrido, comportando características quer das taxas quer dos impostos.”
Todavia e como bem refere a recorrida, a taxa é uma «prestação pecuniária, de carácter não sancionatório, unilateralmente definida pelo titular do poder tributário, que é devida pela utilização individualizada ou por um serviço público prestado no âmbito de uma atividade pública, ou pelo uso de bens públicos ou, finalmente, pela remoção de um obstáculo jurídico à utilização de um serviço ou bem públicos». E as tarifas constituem «um especial tipo de taxas que tem de específico o facto de não dizerem respeito a serviços públicos que sejam por essência da titularidade do Estado, uma vez que não correspondem às funções institucionais fundamentais próprias da Administração Pública nem visam, por conseguinte, a realização dos fins estaduais primários. Os serviços sujeitos a tarifário podem, por conseguinte, ser objeto de oferta e procura, sendo susceptíveis de uma avaliação em termos de mercado. Tratando-se assim de taxas “equivalentes”, o seu montante não deve ser inferior ao efetivo custo do correspondente serviço, nele se incluindo as suas componentes diretas e indiretas.”
De notar que a revogada Lei das Finanças Locais (Lei n.º2/2007, de 15 de Janeiro) chamava-lhes preços (artigo 16º), denominação mantida no artigo 21º do Regime Financeiro das Autarquias Locais e Entidades Intermunicipais (Lei n.º 73/2013, de 03 de Setembro).
Do quer vem afirmado e que subscrevemos, resulta, insofismavelmente, que a tarifa é um preço, uma contrapartida, específica e individual, de qualquer coisa que efetivamente se presta ou, pelo menos, se está em condições de prestar.
Da integração do conceito de tarifa no conceito de taxa em sentido amplo, em vista do caso concreto, importa considerar que aqui se trata de uma taxa conglobando uma componente fixa, determinada pela disponibilidade do serviço, e uma componente variável, avaliada em função da recolha efectiva, não se configurando nessa dimensão a ilegalidade do questionado Regulamento, por alegada inconstitucionalidade material e orgânica, por violação do princípio da legalidade e da competência de reserva relativa da Assembleia da República.
Na verdade, perante aquela qualificação do tributo em análise como taxa, a mesma não está abrangida pelo domínio de incidência do artigo 103.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa, pelo que não logra acolhimento a tese da inconstitucionalidade por violação do princípio da reserva de lei na criação de impostos sustentada pela recorrente, pois, como já vimos acima, à luz do disposto na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, o seu regime geral não cabe na reserva de competência legislativa da Assembleia pois tal reserva só abrange o regime geral das taxas devidas às entidades públicas, o que significa que a recorrida podia legislar sobre o regime particular de cada uma dessas taxas sem necessidade de autorização legislativa, incluindo sobre a taxa aqui controvertida.
Neste conspecto, cumpre ainda rebater especificamente o argumento esgrimido pelo Recorrente de que o tributo devido pela disponibilidade de um serviço não pode ser considerado uma taxa.
É que a relação sinalagmática entre o benefício recebido e a quantia paga não implica uma equivalência económica rigorosa entre ambos, não sendo questionável in casu que há uma actividade da APDL que liquidou o tributo impugnado, um serviço prestado, pois há um conjunto de encargos gerais de manutenção dos serviços conexionados com a prestação de tal serviço pelo que não se pode considerar demonstrado que o tributo liquidado não encontre contrapartida adequada no custo da actividade desenvolvida.
Por assim ser, merece o nosso beneplácito a o bloco fundamentador da sentença em que se considera que “(…)O Decreto-Lei n.º 165/2003, de 24 de Julho transpôs para a ordem jurídica nacional a Directiva n.º 2000/59/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Novembro, relativa aos meios portuários de recepção de resíduos gerados em navios e de resíduos da carga, tendo em vista o aumento da protecção do meio marinho, com as alterações introduzidas pelo artigo 10.º da Directiva n.º 2002/84/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de Novembro.
Este diploma visa regular a instalação e a utilização de meios portuários de recepção de resíduos gerados em navios e de resíduos da carga provenientes de navios que escalem portos nacionais, de modo a aumentar a protecção do meio marinho através da redução de descargas no mar, e aplica-se a todos os portos nacionais habitualmente escalados pelos navios, incluindo as embarcações de pesca e de recreio, qualquer que seja o seu pavilhão – arts 1.º, 3.º als a) e b) .º 1.º
Nos termos do art.º 13.º, n.º 1 do DL n.º 165/2003, de 24/7, pelos serviços prestados a autoridade portuária (que são as administrações portuárias – art.º 2.º, al. j) cobra as taxas fixadas nos regulamentos de tarifas do respectivo porto, destinadas a assegurar os custos dos meios portuários de recepção dos resíduos gerados nos navios, incluindo os custos de tratamento e eliminação desses resíduos.
Ou seja a APDL tem se assegurar o exercício das competências necessárias ao regular funcionamento dos portos do Douro e Leixões nos seus múltiplos aspectos de ordem económica, financeira e patrimonial, de gestão de efectivos e de exploração portuária e ainda as actividades que lhe sejam complementares, subsidiárias ou acessórias, que, no caso, e de acordo com a aplicação conjugada das normas citadas (art.º 13.º, n.º 1 do DL n.º 165/2003, de 24/7; e art.º 3.º n.ºs 1 e 2 d) do DL n.º 335/98) não poderá deixar de ser a liquidação das taxas fixadas nos regulamentos de tarifas do respectivo porto, destinadas a assegurar os custos dos meios portuários de recepção dos resíduos gerados nos navios.”
Destarte e em termos definitivos, não tem amparo na lei a tese da recorrente que aponta para que o Regulamento em causa enferma de ilegalidade, por violação do princípio da legalidade e da competência de reserva relativa da Assembleia da República e, outrossim, porque, inabalavelmente, se trata aqui de uma taxa, aquele instrumento legal não padece igualmente de ilegalidade, por arguida inconstitucionalidade material e orgânica, por violação do princípio da legalidade e da competência de reserva relativa da Assembleia da República.
Nestes termos, soçobra, também, o epigrafado fundamento recursório.
(iv) Do vício procedimental por omissão de parecer prévio do Conselho de Navegabilidade do Douro na criação do Regulamento em apreço
A sentença recorrida resolveu esta questão nos seguintes termos:
“(…)
Defende a Impugnante que o Regulamento em causa está inquinado de vicio procedimental por omissão de parecer prévio ao Conselho de Navegabilidade do Douro, previsto no art.º 6.º, n.º 1 e 2 a) do DL 83/2015, de 21 de Maio.
Este diploma procede à transferência para a APDL - Administração dos Portos do Douro, Leixões e Viana do Castelo, S. A., da jurisdição portuária da via navegável do rio Douro e define as consequências do processo de fusão, por incorporação, da APVC - Administração do Porto de Viana do Castelo, S. A., na APDL - Administração dos Portos do Douro e Leixões, S. A – cfr. art.º 1.º e sumário.
O art.º 6.º, sob a epígrafe “Conselho da Navegabilidade do Douro”, diz-nos no seu n.º 1 que “É criado o Conselho da Navegabilidade do Douro (Conselho), órgão de consulta da APDL, S. A., para as questões da via navegável do rio Douro.”; e o n.º 2 al. a) prevê que “Compete ao Conselho: //Pronunciar-se sobre questões de interesse para a exploração da navegação na via navegável do rio Douro”.
O art.º 91.º do CPA define a espécie de pareceres, neste termos: “1 - Os pareceres são obrigatórios ou facultativos, consoante sejam ou não exigidos por lei, e são vinculativos ou não vinculativos, conforme as respetivas conclusões tenham ou não de ser seguidas pelo órgão competente para a decisão.
2- Salvo disposição expressa em contrário, os pareceres legalmente previstos consideram-se obrigatórios e não vinculativos.”
Os pareceres constituem manifestações de juízos emitidos no exercício da função consultiva, a qual tem como escopo iluminar e aconselhar o órgão da administração activa competente para a tomada de decisão
Como vimos, os pareceres assim definidos, são, nos termos da lei, obrigatórios ou facultativos.
Obrigatórios são aqueles pareceres cuja solicitação ao (ou emissão pelo) órgão consultivo a lei preveja como formalidade do procedimento administrativo; facultativos, aqueles que ela prevê poderem ser pedidos ou que a autoridade administrativa pode, no âmbito dos seus poderes de direcção da instrução, solicitar neste sentido, cfr. Pareceres do Conselho Consultivo da PGR n.ºs P000171999, com data de votação de 11/11/1999; e Parecer nº 49/92, publicado do Diário da República, II Série de 23 de Setembro de 1993).
Por outro lado, e no dizer de Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e João Pacheco de Amorim, in CPA anotado, Vol I, Almedina 1993 (em anotação ao então art.º 98.º do CPA, que discorria sobre a “Espécie de pareceres”) “A qualificação de um determinado trâmite como "parecer" tem, de qualquer modo - mesmo que isso não resulte da relação estatutária que exista entre o órgão que o solicita e aquele que o elabora -, para além do que já se referiu, uma importantíssima implicação jurídica, pois ela pressupõe que aquele a quem cabe emiti-lo fica, no que respeita a essa sua incumbência, desligado de eventuais vínculos de (qualquer) subordinação que tenha em relação ao órgão a cuja apreciação o parecer se destina.
A única subordinação que pode existir entre ambos, é a de aquele dever emitir o parecer quando este lho "encomende" e de dar resposta às questões que sejam formuladas - se não for a lei a comandar, mesmo aí.”
No caso, e para além do que já dissemos, verificamos que o Conselho da Navegabilidade do Douro tem na sua composição o próprio Presidente do conselho de administração da APDL, S. A., ou outro administrador designado por este órgão, que preside, sendo os seus membros designados a solicitação da APDL – art.º6, n.º 3, al. a) e n.º 4 do Decreto-lei 83/2015, de 21/5. Ou seja, não vemos como é que o Conselho de Navegabilidade do Douro fique desligado de eventuais vínculos de (qualquer) subordinação que tenha em relação ao órgão a cuja apreciação o parecer se destina, quando o seu presidente (do Conselho) seja o Presidente do conselho de administração da APDL e quando os seus membros sejam designados a solicitação do APDL.
Portanto, mesmo que a questão dos autos, sobre as tarifas de Recepção e Gestão de Resíduos dissesse directamente respeito à exploração da navegação na via navegável do rio Douro, o Conselho da Navegabilidade do Douro é um órgão consultivo da APDL e não podemos considerar que os pareceres por ele emitidos a pedido da APDL seja obrigatória porque, precisamente, e para além de presidir ao Conselho o presidente da APDL, não estão legalmente previstos.
Pronunciando-se sobre este fundamento, o Ministério Público sufraga a tese perfilhada na sentença de que o Conselho de Navegabilidade do Douro, assume um carácter meramente consultivo, não obrigatório nem vinculativo, não exigindo a lei, por disposição expressa, que a elaboração do Regulamento em causa tivesse de ser submetido ao seu prévio parecer.
Em idêntico sentido se pronunciou a recorrida quando afirma resultar claramente do identificado D.L. nº 83/2015, de 21 de Maio que o Conselho de Navegabilidade do Douro, criado pelo seu artigo 6º, assume um carácter meramente consultivo, não obrigatório nem vinculativo, não exigindo a lei, por disposição expressa, que a elaboração do regulamento em causa tivesse de ser submetido ao seu prévio parecer.
Aquilatando.
Sob a epígrafe “Conselho da Navegabilidade do Douro” estabelece-se no artº 6º do D.L. nº 83/2015 que:
“1- É criado o Conselho da Navegabilidade do Douro (Conselho), órgão de consulta da APDL, S. A., para as questões da via navegável do rio Douro.
2- Compete ao Conselho:
a) Pronunciar-se sobre questões de interesse para a exploração da navegação na via navegável do rio Douro;
b) Propor as ações que considere adequadas à exploração da via navegável do rio Douro e dos seus portos;
c) Elaborar e aprovar o seu regulamento interno.”
Como ensina o Prof. Freitas do Amaral, os pareceres são «atos opinativos elaborados por peritos especializados em certos ramos do saber, ou por órgãos colegiais de natureza consultiva» (Curso de Direito Administrativo, volume II, 2011, 2.ª edição, com a colaboração de Pedro Machete e Lino Torgal, Almedina, p. 304.).
De harmonia com o artigo 91º do Código do Procedimento Administrativo (CPA) “os pareceres são obrigatórios ou facultativos, consoante sejam ou não exigidos por lei, e são vinculativos ou não vinculativos, conforme as respetivas conclusões tenham ou não de ser seguidas pelo órgão competente para a decisão.
À luz da distinção legal ínsita no normativo transcrito vertida, não se nos levantam quaisquer dúvidas, que o parecer ali referido não é um parecer obrigatório na medida em que inexiste uma obrigatoriedade da sua solicitação no decurso do procedimento de regulamentação em análise e não vinculativo e sem carácter de formalidade essencial; mesmo que fosse obrigatório dado que a hipotética falta da sua emissão não impediria que o procedimento prosseguisse e obtivesse a decisão final, nos termos do citado artigo 92º, n.º5 do CPA mesmo que se tratasse de um parecer obrigatório.
Efectivamente, a razão de ser da dispensabilidade dos pareceres obrigatórios consagrada no artº 92º, nº5 do CPA, que não se mostrem emitidos num certo prazo, o que normalmente sucederá em função da inoperacionalidade e não da mera inércia do órgão consultivo, radica na necessidade de protecção dos administrados e da prossecução do interesse público sem delongas, e nunca na subestimação da valia intrínseca de tais pareceres, que de outro modo, não seriam legalmente obrigatórios.
Donde que não merece reparo a asserção da sentença de que sendo o Conselho da Navegabilidade do Douro é um órgão consultivo da APDL e não podemos considerar que os pareceres por ele emitidos a pedido da APDL sejam obrigatórios porque, precisamente, e para além de presidir ao Conselho o presidente da APDL, não estão legalmente previstos e, assim, a decisão proferida poderia ser tomada como foi, sem o procedimento ficasse dependente de uma formalidade impossível de cumprir, por o Conselho Consultivo, a quem incumbia a emissão de eventual parecer. Como nem sequer foi pedida a emissão de parecer, a sua falta jamais poderia originar invalidade, por vício do procedimento.
E, porque o Conselho de Navegabilidade do Douro, assume um caracter meramente consultivo, não obrigatório nem vinculativo, não exigindo a lei, por disposição expressa, que a elaboração do Regulamento em causa tivesse de ser submetido ao seu prévio parecer, a sentença deve manter-se na ordem jurídica.
3. Decisão
Em face do exposto, acorda-se nesta secção do contencioso tributário do Supremo Tribunal Administrativo, em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida mas com a antecedente fundamentação.
Custas pela recorrente.
Lisboa,15 de Janeiro de 2025. - José Gomes Correia (relator) - João Sérgio Feio Antunes Ribeiro - Gustavo André Simões Lopes Courinha.
