01024/06 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I Relatório O Ministro do Ambiente vem recorrer do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul (TCA), de 11.5.06, que concedeu provimento ao recurso contencioso interposto por A... dos actos administrativos contidos no seu despacho n.º 12321/2000, de 29 de Maio de 2000, publicado no DR, II Série, n.º 137, de 15.6.00 (Cessação da comissão de serviço do ora recorrente relativa à vice-presidência do Instituto da Conservação da Natureza; cessação de "todas as nomeações que por despacho o [ora recorrente tinha em 29.05.2000] em todas as entidades inseridas na estrutura orgânica" do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território em representação do Instituto da Conservação da Natureza, designadamente, a cessação de funções enquanto vogal da Comissão Directiva do parque Natural Sintra-Cascais). Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões: Vem o presente recurso interposto do acórdão, aliás douto, do TCA Sul, de 11.5.2006, na parte em que considera que «... o despacho recorrido (que não se fundou em qualquer parecer, informação ou proposta) não se encontra suficientemente fundamentado»(FLS. 12). Dos três primeiros parágrafos do despacho em recurso, transcritos no n° 2 dos «factos assentes» acórdão recorrido, apura-se que, fundamento essencial do despacho em referência foi "( ...) a modificação das prioridades políticas do Governo em matéria de ambiente, no sentido do reforço da componente conservação da natureza, com a consequente necessidade de imprimir uma nova orientação à gestão dos serviços (...), exige uma reavaliação da adequação dos actuais dirigentes (...)". Daí que, a cessação da comissão de serviço em causa tenha sido determinada "(...) ao abrigo do disposto na al. a) do n° 2 do artº 20º da Lei 49/99 , de 22 de Junho, e art. 103° , n° 1, al. a) do Código do Procedimento Administrativo , atenta a urgência imperativa necessária ao bom funcionamento dos serviços e ao não comprometimento da política supra referenciada (...)". Sem prejuízo daquele fundamento essencial, considerou-se ainda no despacho sub judice que "(...) o licenciado A... , em processo considerado essencial para o espírito da política global do Governo para esta área, como o processo do empreendimento turístico ... , no Parque Natural de Sintra Cascais (PNsC), não prestou, ou prestou deficientemente, informações fundamentais à tutela, tendo praticado actos em sentido contrário às orientações e instruções expressas emitidas pelo Governo, designadamente nas reuniões da Comissão Directiva do PNSC, de 19 e de 23 de Maio de 2000, assim quebrando a relação de imprescindível confiança do Governo nos dirigentes máximos dos serviços da administração pública que tutelam"; Todavia, a Lei 49/99 , de 22.6, juntou na mesma norma - al. a) do n° 2 do art. 20° - uma pluralidade de fundamentos distintos, dos quais destacamos com relevo para a situação em presença: i) necessidade de imprimir uma nova orientação à gestão dos serviços; ii) a não prestação de informações ou prestação deficiente das mesmas. Apesar da referida norma do artº 20/2 al. a) da L 49/99 enumerar vários fundamentos para a cessação das comissões de serviço, não há razão válida alguma que justifique que cada um desses fundamentos deixe de ser visto, e tratado, de modo especifico e diferenciado - como, aliás, com maior clareza e rigor resultava das als. a) e b) do nº 2 do art. 7° no DL 323/89 , de 26.9, em que tais diferentes fundamentos apareciam especificamente individualizados -, tendo-se por isso ainda hoje válida a jurisprudência desenvolvida em torno das realidades subjacentes a cada um dos diferentes fundamentos ali enunciados «em pacote». Assim, mantém-se actual o entendimento da jurisprudência de que «o que releva para a subsunção da medida da cessação de comissão de serviço à previsão da al. a) ou da al. b) do n° 2 do artº 7 do DL 323/89 , de 26.9 - hoje ambos incluídas no art. 20°/2 al. a) da L 49/99 -, será, decisivamente, o objectivo prosseguido pelo seu autor; e se visa predominantemente melhorar a eficiência do funcionamento do serviço em causa, cairemos na previsão da al. a) - necessidade de imprimir uma nova orientação à gestão dos serviços - mesmo que algumas condutas indiciadoras de ineficiência pudessem ser ... consideradas disciplinarmente censuráveis (...)» - Ac. STA, de 24.5.2000, proc. 040635 da 3.ª Subsecção do STA; e Ac. STA de 30.10.2002, do Pleno da Secção do CA. Ora, dúvidas não se oferecem de que nos «factos assentes» do acórdão, sob o n° 2, nos aí transcritos três primeiros parágrafos do despacho em recurso (aqui dados por reproduzidos para todos os devidos e legais efeitos), fundamento essencial do mesmo foi, e sintetizando: «(...) a modificação das prioridades políticas do Governo em matéria de ambiente, no sentido do reforço da componente conservação da natureza, com a consequente necessidade de imprimir uma nova orientação à gestão dos serviços (...), exige uma reavaliação da adequação dos actuais dirigentes». Assim sendo, forçoso será concluir pela fundamentação suficiente do despacho em crise - na medida em que externa o essencial do itinerário cognoscitivo e valorativo que presidiu à prolação do acto, com vista a permitir que o administrado possa conformar-se, ou não, com o que no mesmo se estatuiu (ACÓRDÃO STA, de 14.5.2002, in proc. nº 46301 - e, por conseguinte, pelo carácter erróneo da conclusão a fls. 12 do decisório em recurso, de que «o despacho ... não se encontra fundamentado», termos em que haverá a mesma de ser revogada. Repete-se a conclusão j) E não obstam à apontada conclusão as referências do despacho sub judice a anomalias ou irregularidades imputadas ao interessado, pois as mesmas são acessórias em relação fundamento essencial - necessidade de imprimir uma nova orientação à gestão dos serviços - o que face à jurisprudência citada (Ac. STA, de 24.5.2000, proc. 040635 da 3ª Subsecção do STA; e Ac. STA de 30.10.2002, do Pleno da Secção), não adquire autonomia, e ainda menos invalida o apontado fundamento essencial expressamente enunciado nos três primeiros parágrafos transcritos sob o n° 2 dos factos dados por assentes. Sem prejuízo do que antecede, e por cautela, sempre se dirá ainda que: Mesmo admitindo-se por hipótese que, como se diz a fls. 12 da decisão recorrida: «não resulta qual o motivo porque se entende que o recorrente não possui o perfil adequado para o exercício das funções; em que medida não informou, ou informou deficientemente a tutela; que actos praticou em sentido contrário às orientações e instruções superiormente fixadas»; e que fora esse o motivo principal da cessação da comissão de serviço - o que de todo não se concede - ainda assim errava a mesma. Com efeito, em 2 dos «factos» a fls. 5 do acórdão em recurso está assente que: O licenciado A... em processo considerado essencial para o espírito da política global do Governo, para esta área (processo expressamente identificado) ...o empreendimento turístico ... , no Parque Natural de Sintra-Cascais (PNSC), não prestou, ou prestou deficientemente informações fundamentais à tutela, tendo praticado actos em sentido contrário às orientações e instruções expressas emitidas pelo Governo em reuniões da Comissão Directiva do PNSC (especificação quanto ao local e modo), de 19 e 23 de Maio de 2000» (especificação quanto ao tempo). Pelo que, ao contrário do afirmado a fls. 12 do decisório em recurso, um destinatário normal com meridiano entendimento facilmente concluiria que a avaliação superveniente de falta de perfil adequado - na académica hipótese em apreço, que não se concede - resultara de informações e actos do interessado contra as orientações expressas do Governo, ocorridos em reunião da Comissão Directiva do PNSC (local e modo), em 19 e 23 de Maio de 2000 (tempo) relativos ao empreendimento turístico ... , no Parque Natural de Sintra-Cascais (objecto). Posto o que, se apresenta de concluir no sentido da suficiência da fundamentação do despacho em crise, havendo assim de ser revogada a conclusão a fls. 12 do decisório em recurso de que «o despacho ... não se encontra fundamentado». Termos em que o douto acórdão em recurso incorre em violação das normas do art.º 20º /2 a) da L 49/99, de 22.6 e 124º / a) e e), e 125º /1 do CPA . O recorrido apresentou contra-alegações com as seguintes conclusões: o presente recurso jurisdicional vem interposto pelo MINISTRO DO AMBIENTE, DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL, adiante Recorrente, do Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul em 11 de Maio de 2006, que concedeu provimento ao recurso contencioso interposto pelo ora Recorrido do despacho do Senhor Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território nº 12.321/2000, de 29 de Maio de 2000, publicado no DR, II série, n.º 137, de 15.06.2000. Entendeu, e bem, o Tribunal "a quo" que o citado Despacho era anulável por insuficiência de fundamentação de facto, uma vez que dele não resulta "( ...) qual o motivo porque se entende que o recorrente não possui "o perfil adequado" para o exercício das funções; em que medida não informou, ou informou deficientemente a tutela; que actos praticou em sentido contrário às orientações e instruções superiormente fixadas". Não é este o entendimento do Recorrente, mas não lhe assiste qualquer razão. É surpreendente que só agora - e curiosamente só depois de ter sido proferido o Acórdão recorrido -, o Recorrente venha defender a existência de dois "tipos" de fundamentos que terão estado na origem da prolação do despacho recorrido e, consequentemente, da cessação da comissão de serviço do Recorrido, bem como das suas outras nomeações. Não restam, no entanto, dúvidas de que o Recorrente salvar agora - depois de já o ter tentado fazer na sua resposta no recurso contencioso, mas sem sucesso, diga-se - um despacho que está, desde o início, irremediavelmente ferido do vício de falta de fundamentação, conforme invocado pelo Recorrido na sua petição de recurso. Deste modo, e a pretexto de uma alegada diferença entre fundamentos essenciais e não essenciais, pretende o Recorrente, em última análise, que sejam desconsiderados os motivos inicialmente avançados para determinar a cessação da comissão de serviço do Recorrido - a saber: "a não prestação de informações essenciais suficientes", bem como a "não comprovação superveniente da adequada capacidade do Recorrido para a execução das orientações superiormente fixadas" -, uma vez que o Tribunal "a quo", referindo-se a estes motivos, considerou que o acto recorrido não estava suficientemente fundamentado de facto - cfr. p. 12 do Acórdão recorrido. Está então explicada a razão de ser desta alegada diferença e do porquê de a mesma só agora ter sido invocada. Basta, no entanto, ler a resposta, bem como as alegações de direito apresentadas pelo ora Recorrente no recurso contencioso, para perceber como este argumento não passa de um mero artificialismo criado pelo Recorrente para impedir o trânsito em julgado do Acórdão recorrido. Efectivamente, e ao contrário do que agora quer fazer o Tribunal crer, a verdade é que em qualquer uma daquelas peças processuais, o Recorrente - à parte nunca ter feito uma distinção entre fundamentos essenciais e meramente acessórios do despacho recorrido - fez sempre questão de deixar bem claro que a cessação da comissão de serviço do Recorrido se ficou a dever à falta de cumprimento dos deveres legais que sobre o mesmo impendiam atendendo às funções por si desempenhadas. Não podem, assim, existir dúvidas de que os motivos que determinaram a cessação da comissão de serviço do Recorrido foram todos os indicados no despacho recorrido, não havendo motivos mais essenciais do que outros, pelo que improcedem as conclusões b) a j) das alegações do Recorrente. De qualquer forma, e independentemente de saber quais terão sido os fundamentos (motivos) essenciais ou acessórios do acto, a verdade é que o mesmo teria de ser fundamentado quanto a todos eles, o que manifestamente não aconteceu no caso sub judice. Com efeito, os actos que extinguem direitos e implicam a revogação ou modificação de actos anteriores - como o despacho recorrido -, têm de ser, nos termos da lei geral, fundamentados (cfr. o artº 124.º , n.º 1, alíneas a) e e), do Código do Procedimento Administrativo ). Além disso, o artº 20.º, n.º 2, alínea a), do Estatuto do Pessoal Dirigente também impõe a fundamentação da cessação da comissão de serviço. Mas ainda que se entendesse, como agora entende o Recorrente, que o fundamento essencial do despacho em crise foi, apenas, a necessidade de imprimir uma nova orientação à gestão dos serviços, o que só por mero dever de patrocínio se admite, a verdade é que, ainda assim, o Recorrente não consegue demonstrar, com factos concretos, como essas "novas prioridades políticas do Governo" se traduziram numa nova orientação à gestão do ICN, numa modificação da política a prosseguir pelo ICN ou em medidas para tornar mais eficaz a actuação do ICN. Efectivamente, o Recorrente limita-se a referir cláusulas gerais constantes do art. 20.º, n.º 2, al. a) do Estatuto do Pessoal Dirigente, pelo que também por este motivo o acto padece do vício de falta de fundamentação. Finalmente, quanto à alegação subsidiária do Recorrente de que, relativamente à inadequação do perfil do Recorrido para o exercício do cargo, à omissão da prestação de informações essenciais ou relativamente ao desrespeito de orientações pelo Recorrido, o acto estaria devidamente fundamentado, sempre se dirá que também não lhe assiste qualquer razão. Aliás, e a prova de que assim é o próprio Recorrente que a fornece, quando, na resposta ao recurso contencioso, vem, pela primeira vez, dizer os factos que concretamente presidiram às suas decisões (cfr. capítulo I da resposta), pelo que improcedem também as conclusões k) a o) das suas alegações de recurso. Com efeito, é hoje jurisprudência pacífica que "é de todo irrelevante para o efeito que a Administração venha, posteriormente, na resposta ao recurso contencioso, referir as razões que presidiram ao acto impugnado, pois a fundamentação deve conter, directamente ou por remissão, a indicação contextual dos motivos de facto e de direito que, apreciado à luz do critério da compreensibilidade do destinatário medido, permita esclarecer o raciocínio decisório, as causas e o acerto ou desacerto da decisão, não relevando a chamada fundamentação "a posteriori". (cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 12 de Julho de 2005, proferido no processo n.º 1586/03). Deste modo, concluímos, como no Acórdão recorrido, que o despacho em crise violou o disposto nos artigos 124.º , n.º 1, als. a) e e) e 125.º do CPA e 20.º, n.º 2, al. a) do EPD, padecendo do vício de forma, pelo que o Acórdão recorrido ao ter assim decidido não merece qualquer censura. Nestes termos e nos mais de Direito, deve o presente recurso ser julgado totalmente improcedente, mantendo-se o Acórdão recorrido, pois só assim se fará a COSTUMADA JUSTIÇA. A Magistrada do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu o seguinte parecer: O presente recurso jurisdicional vem interposto do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul que concedeu provimento ao recurso contencioso com fundamento em vício de forma, por insuficiência de fundamentação de facto. Tem a jurisprudência deste STA considerado que a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente (cfr, por todos, o acórdão de 2001.11.14, no proc. n° 39559). O despacho impugnado funda-se em duas ordens de razões: Uma primeira: "O licenciado A... , Vice-Presidente do ICN, revelou ao longo da vigência do actual Governo não possuir o perfil adequado ao exercício das funções e responsabilidades que lhe estão atribuídas de modo a garantir a suficiente eficácia na prossecução dos objectivos previstos e na execução das orientações superiormente fixadas, em ordem ao desenvolvimento de uma política de maior rigor em matéria de conservação da natureza". Desde logo se adianta que estas razões, por se limitarem a afirmações genéricas, sem esclarecimento dos factos em que assentam, não preenchem os requisitos da fundamentação. Tal como pondera o acórdão, não é possível extrair daqui por que motivo se entende que o recorrente contencioso não possui o perfil adequado ao exercício das funções e responsabilidades que lhe foram atribuídas, daí não se saber, que factos, quanto a esta parte, determinaram a medida tomada. A esta ordem de razões foi acrescida uma outra, que passamos igualmente a transcrever: " ...o licenciado A... , em processo considerado essencial para o espírito da política global do Governo para esta área, como o processo do empreendimento turístico ... , no Parque Natural de Sintra-Cascais (PNSC), não prestou, ou prestou deficientemente, informações fundamentais à tutela, tendo praticado actos em sentido contrário às orientações e instruções expressas emitidas pelo Governo, designadamente nas reuniões da Comissão Directiva do PNSC de 19 e de 23 de Maio de 2000, assim quebrando a relação de imprescindível confiança do Governo nos dirigentes máximos dos serviços da administração pública que tutelam". Também aqui se fica sem saber, em concreto, quais as informações que não foram prestadas à tutela, e, quais as que foram prestadas de forma deficiente, pelo que também nesta parte acompanhamos o acórdão recorrido. Já quanto aos actos que, nos termos do despacho impugnado, terão sido praticados em sentido contrário a orientações e instruções expressas do Governo, não acompanhamos o acórdão. São dados como exemplo desses actos os praticados nas reuniões de 19 e 23 de Maio de 2000. As actas destas reuniões dão-nos conta do sentido dos pareceres e posições aí assumidos pela Comissão Directiva do PNSC de que fazia parte o recorrente contencioso, constando do próprio despacho que tal sentido contrariava as orientações e instruções expressas emitidas pelo Governo. Quanto a nós é o que basta para que se considere o despacho recorrido fundamentado nesta parte, pois torna-se facilmente apreensível para um destinatário normal, colocado na situação concreta, quais os factos que constituem, nesta parte, motivo da medida tomada. No entender do acórdão também aqui se verifica fundamentação insuficiente, na medida em que não resulta das actas dessas reuniões o desrespeito de orientações da tutela. Não perfilhamos este entendimento. Saber se de facto houve ou não desrespeito por orientações e instruções expressas emitidas pelo Governo e em que medida esse desrespeito é ou não censurável é matéria que não se enquadra no âmbito da fundamentação, sendo atendível, sim, para efeitos de análise de erro nos pressupostos de facto. De qualquer modo, pelo que acabámos de expor, somos de parecer que o despacho recorrido assenta em fundamentação insuficiente, o que equivale a estar afectado de falta de fundamentação, nos termos do artº 125° , n° 2, do CPA . Nestes termos, emitimos parecer no sentido do improvimento do recurso. Colhidos os vistos cumpre decidir. II Factos Remete-se, nos termos da lei ( art.º 713 , n.º 6, do CPC ), para a matéria de facto constante do acórdão recorrido. III Direito No recurso contencioso o recorrente imputou ao acto recorrido as seguintes ilegalidades: (i)"O acto que determina a cessação da comissão de serviço do recorrente relativa à vice-presidência do Instituto da Conservação da Natureza, tendo sido demonstradamente praticado com animus puniendi, enferma de um vício de forma - a preterição de uma formalidade absolutamente essencial - determinante da sua nulidade (cfr. art. 269°, n° 3 da Constituição, o art. 42° , n° 1 do Estatuto Disciplinar e o 132° , n° 2, alínea d), do CPA )"; (ii) "Subsidiariamente, o mesmo acto é ilegal [por] enfermar do vício de violação de lei determinado por erro de direito quanto aos fundamentos legítimos da cessação da comissão de serviço: o incumprimento de uma ordem ilegítima não pode ser aceite para tal efeito (cfr. art. 20º , n° 2, alínea a) da Lei n° 49/99 , de 22 de Junho (EPD); (iii) "A título principal: o outro acto contido no despacho impugnado, que determinou a cessação de todas as nomeações que por despacho o recorrente tinha em 29.05.2000 em entidades inseridas na estrutura orgânica do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território em representação do Instituto da Conservação da Natureza, designadamente, a cessação de funções enquanto vogal da Comissão Directiva do Parque Natural Sintra-Cascais, é ainda anulável ( art. 135° do CPA ) por: enfermar do vício de violação de lei determinado por erro sobre os pressupostos de direito, porque o art. 17° , n° 6 do DL n° 19/93 , de 23 de Janeiro, prevê um mandato dos membros da comissão directiva dos parques naturais com a duração de três anos omitindo qualquer referência a situações similares às previstas no art. 20º , n° 2, alínea a) da Lei n° 49/99 (preceito este, de resto, não aplicável a directores de serviços), não podendo a nomeação cessar antes de decorrido o referido prazo; e, subsidiariamente, por enfermar do vício de incompetência, uma vez que a competência para a nomeação do representante do ICN na CD do PNSC está exclusivamente atribuída ao Presidente daquele Instituto, nos termos dos nºs 2 e 3 do art. 17°, n° 6 do DL. n° 19/93, não sendo tal cargo equiparado expressamente a qualquer cargo dirigente ( art. 17° , n° 1, do DL n° 19/93 ) pelo que é infundada a invocação da competência prevista no art. 22° do EPD , aliás, não aplicável aos directores de serviços; (iiii) "Subsidiariamente, ambos os actos constantes do despacho impugnado são ainda anuláveis ( art. 135° do CPA ) porque: enfermam do vício de forma por fundamentação insuficiente (equiparada a falta de fundamentação - arts. 124° , n° 1, als a) e ), e 125° , n° 1 e 2 do CPA e 20°, n° 2 do EPD), vício este que não é sanado pela fundamentação posterior feita na resposta, e, caso assim não se entenda, porque enfermam do vício de erro nos pressupostos de facto por a motivação invocada na resposta não ter um mínimo de aderência à realidade dos factos e às exigências da norma invocada (a constante do citado art. 20°, n° 2, al. a) do EPD); enfermam de vício de forma por preterição indevida da audiência prévia do ora recorrente ( art. 100° do CPA ), não se verificando os casos de dispensa do cumprimento desta formalidade essencial, sendo que a mesma a ter sido cumprida poderia ter alterado a decisão do recorrido". Com a excepção do vício de forma por falta de fundamentação (ou fundamentação insuficiente) todos os outros foram julgados improcedentes, pelas razões apontadas no acórdão recorrido, o que as partes aceitaram. Vejamos, então, o vício de forma. Para o efeito, importa relembrar o que se escreveu, sobre essa matéria, no acórdão em apreciação: "O recorrente invoca a insuficiência dos fundamentos do Despacho n° 12.321/2000, o que torna cada um dos actos recorridos anuláveis, por vício de forma. Não há qualquer dúvida que o Despacho recorrido tem de ser fundamentado quer por assim o exigir a lei geral - art. 124° , n° 1, als a) e e) do CPA , quer o art. 20°, n° 2, al a) do EPD, acima citado. O recorrido na sua resposta alega "que é insindicável a «valoração dos factos» que consubstanciam os fundamentos aduzidos no despacho que a determina, porquanto se trata de apreciação de natureza político-governativa" e que "... não corresponde à verdade que o recorrente desconhece os motivos subjacentes à conclusão de que «não possui o perfil adequado» às responsabilidades do cargo que exercia ..." (cfr. arts. 113 a 118 da resposta). O art. 125° , n° 1 do CPA prevê que a fundamentação "deve ser expressa, através da sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, ..." Ora, do despacho recorrido (que se transcreve em 1 e 2 dos factos provados) consta que:"(...) O licenciado A... , Vice-Presidente do ICN, revelou ao longo da vigência do actual Governo não possuir o perfil adequado ao exercício das funções e responsabilidades que lhe estão atribuídas de modo a garantir a suficiente eficácia na prossecução dos objectivos previstos e na execução das orientações superiormente fixadas, em ordem ao desenvolvimento de uma política de maior rigor em matéria de conservação da natureza. Acresce que o licenciado A... , em processo considerado essencial para o espírito da política global do Governo, para esta área, como o processo do empreendimento turístico ... , no Parque Natural de Sintra-Cascais (PNSC), não prestou, ou prestou deficientemente, informações fundamentais à tutela, tendo praticado actos em sentido contrário às orientações e instruções expressas emitidas pelo Governo, nomeadamente nas reuniões da Comissão Directiva do PNSC de 19 e 23 de Maio de 2000, assim quebrando a relação de imprescindível confiança do Governo nos dirigentes máximos dos serviços da administração pública que tutelam. (...)". Afigura-se-nos que face a esta motivação de facto o despacho recorrido (que não se fundou em qualquer parecer, informação ou proposta) não se encontra suficientemente fundamentado. De facto, dele não resulta qual o motivo porque se entende que o recorrente não possui "o perfil adequado" para o exercício das funções; em que medida não informou, ou informou deficientemente a tutela; que actos praticou em sentido contrário às orientações e instruções superiormente fixadas. No Despacho recorrido refere-se que tais orientações desrespeitadas o foram, nomeadamente, nas reuniões de 19 e 23 de Maio de 2000, da Comissão Directiva do PNSC. No entanto, do teor das Actas de tais reuniões (cfr. nºs 4 e 5 dos factos) não resulta, sem mais, o desrespeito de orientações da tutela. É que, ou a Comissão Directiva estava vinculada a Pareceres já por si emitidos (em sentido favorável) e respeitadores do quadro legal (como alega o recorrente e consta da Informação n° 91/00-PNS-C do Presidente da Comissão Directiva do PNSC, de 27.05.2000, dirigida ao Secretário de Estado do Ordenamento do Território e Conservação da Natureza, pedindo a cessação das suas funções), ou tais pareceres favoráveis emitidos violam, "a referida autorização de localização e, por consequência, o próprio plano de ordenamento, facto que determina a sua ilegalidade e correspondente nulidade, nos termos do art. 103° do Decreto-Lei n° 380/99 , de 22 de Setembro, (. ..) " - cfr. doc. 5, junto com a resposta a fls. 113 a 117 (produzido em 27.06.2000 - art. 73 da resposta). A ser este o caso, do Despacho recorrido (ou de informações, pareceres ou proposta em que se fundasse para os quais remetesse inequívoca e expressamente e com os quais concordasse) deveria constar tal fundamentação de facto para se poder retirar a conclusão de que o recorrente não possuía um perfil adequado às suas funções ou que havia desrespeitado orientações e instruções superiormente fixadas (e legítimas). E, tal motivação teria de ser contemporânea do despacho recorrido e não posterior a este (nomeadamente a invocada na resposta do presente recurso contencioso). Assim, porque um destinatário normal, não consegue, face ao despacho recorrido, saber quais as razões de facto que levaram o seu autor a proferi-lo, naquele sentido, o mesmo violou o disposto nos arts. 124° , n° 1 , als. a) e e) e 125° , n° 1 do CPA e 20°, n° 2, al. a) do EPD, padecendo do vício de forma invocado". Vejamos a matéria de facto mais relevante: "Por despacho do Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território n° 12.321/2000 de 29 de Maio de 2000, publicado no DR, II Série, n° 1371 de 15.06.2000: "1- É dada por finda a comissão de serviço do licenciado A... cessando, assim, as funções que desempenha de vice-presidente do Instituto da Conservação da Natureza; 2- Cessam ainda todas as nomeações que por despacho o referido dirigente tenha nesta data em todas as entidades inseridas na estrutura orgânica deste Ministério, quer em representação do Instituto da Conservação da Natureza, quer em representação do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, bem como do respectivo ministro É ponto assente que o acto não envolve " a cessação de funções enquanto vogal da Comissão Directiva do Parque Natural Sintra-Cascais". Como se diz no acórdão em apreço "O despacho recorrido não faz qualquer referência à cessação destas funções, dele apenas resultando que as nomeações atingidas directamente são aquelas para cuja investidura o recorrente detém os correspondentes poderes legais, como são os casos da representação do ICN na Zona de Protecção do Estuário do Tejo e na Exposição Universal de Hannover (cfr. n° 3 dos factos e docs. 4 e 5 juntos com a p.i.)". ." (ponto 1 dos factos provados); "No citado Despacho consta, nomeadamente, o seguinte: "O XIV Governo Constitucional preconiza uma importante modificação das políticas a prosseguir em matéria de ambiente e conservação da natureza e, consequentemente, das políticas a prosseguir pelos serviços do novo Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, entre os quais o Instituto da Conservação da Natureza (ICN), que constitui, em razão das suas atribuições e competências, um dos pilares fundamentais da execução da política definida pelo Governo para este sector. A modificação das políticas a desenvolver na área da conservação da natureza tem expressão no Programa do Governo e na criação do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território - que envolve uma renovada articulação entre a política de ambiente e a política de gestão territorial, com particular incidência em zonas sensíveis, como as áreas protegidas, onde o Governo pretende ver implantadas novas orientações no sentido de um rigor redobrado na defesa dos valores ambientais que estiveram na base da classificação dessas áreas, designadamente em matéria de gestão territorial e urbanística. A referida modificação das prioridades políticas do Governo em matéria de ambiente, no sentido do reforço da componente conservação da natureza, com a consequente necessidade de imprimir uma nova orientação à gestão dos serviços e de tornar mais eficaz a sua actuação, exige uma reavaliação da adequação dos actuais dirigentes do Ministério, em particular os do Instituto da Conservação da Natureza, à boa prossecução destas novas políticas e orientações. O licenciado A... , Vice-Presidente do ICN, revelou ao longo da vigência do actual Governo não possuir o perfil adequado ao exercício das funções e responsabilidades que lhe estão atribuídas de modo a garantir a suficiente eficácia na prossecução dos objectivos previstos e na execução das orientações superiormente fixadas, em ordem ao desenvolvimento de uma política de maior rigor em matéria de conservação da natureza. Acresce que o licenciado A... , em processo considerado essencial para o espírito da política global do Governo, para esta área, como o processo do empreendimento turístico ... , no Parque Natural de Sintra-Cascais (PNSC), não prestou, ou prestou deficientemente, informações fundamentais à tutela, tendo praticado actos em sentido contrário às orientações e instruções expressas emitidas pelo Governo, nomeadamente nas reuniões da Comissão Directiva do PNSC de 19 e 23 de Maio de 2000, assim quebrando a relação de imprescindível confiança do Governo nos dirigentes máximos dos serviços da administração pública que tutelam. Assim, depois das audiências que o visado manteve com o Secretário de Estado do Ordenamento do Território e da Conservação da Natureza, no dia 26 de Maio de 2000, e comigo na presente data, determino, ao abrigo do disposto na a) do n° 2 do artigo 20.º da Lei n° 49/99 , de 22 de Junho, e do art.º 103° , n.º 1, alínea a) do Código do Procedimento Administrativo , aprovado pelo Decreto-Lei n° 442/91 , de 15 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n° 6/96 , de 31 de Janeiro, atenta a urgência imperativa necessária ao bom funcionamento dos serviços e ao não comprometimento da política supra referenciada, cuja prossecução exige o imediato afastamento do visado, o seguinte: (...)."- despacho recorrido (ponto 2.) Este acto de cessação da comissão de serviço do recorrente foi proferido com base no art.º 20 da Lei n.º 49/99 , de 22.6, então em vigor. Como aí se dispõe, sob a epígrafe de "Cessação da comissão de serviço" " (...) A comissão de serviço pode, a todo o tempo, ser dada por finda durante a sua vigência: a) Por despacho fundamentado do membro do governo competente, nos casos de director-geral ou de subdirector-geral ou cargos equiparados, podendo tal fundamentação basear-se, nomeadamente, na não comprovação superveniente da capacidade adequada a garantir a execução das orientações superiormente fixadas, na não realização dos objectivos previstos, na necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços, de modificar as políticas a prosseguir por estes ou de tornar mais eficaz a sua actuação e na não prestação de informações ou na prestação deficiente das mesmas quando consideradas essenciais para o cumprimento de política global do governo." De acordo com este n.º 2, a cessação da comissão de serviço de um titular de um cargo dirigente pode ocorrer sempre que se verifique uma das causas ali enumeradas: -não comprovação superveniente da capacidade adequada a garantir a execução das orientações superiormente fixadas; -não realização dos objectivos previstos; -necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços, de modificar as políticas a prosseguir por estes ou de tornar mais eficaz a sua actuação; -não prestação de informações ou na prestação deficiente das mesmas quando consideradas essenciais para o cumprimento de política global do governo. Da análise desta norma concluiu-se que para fundamentar a cessação da comissão de serviço basta um destes motivos, podendo, todavia, verificar-se outros, como resulta do advérbio nomeadamente ali aposto. A enumeração não é, portanto, taxativa. De todo o modo, em qualquer caso, para qualquer deles é necessária uma fundamentação específica ("Por despacho fundamentado") que o suporte. As razões invocadas como fundamento do acto, depois de explanados os seus considerandos essenciais, foram as seguintes: "... O licenciado A... , Vice-Presidente do ICN, revelou ao longo da vigência do actual Governo não possuir o perfil adequado ao exercício das funções e responsabilidades que lhe estão atribuídas de modo a garantir a suficiente eficácia na prossecução dos objectivos previstos e na execução das orientações superiormente fixadas, em ordem ao desenvolvimento de uma política de maior rigor em matéria de conservação da natureza(1.ª). Acresce que o licenciado A... , em processo considerado essencial para o espírito da política global do Governo, para esta área, como o processo do empreendimento turístico ... , no Parque Natural de Sintra-Cascais (PNSC), não prestou, ou prestou deficientemente, informações fundamentais à tutela(2.ª), tendo praticado actos em sentido contrário às orientações e instruções expressas emitidas pelo Governo, nomeadamente nas reuniões da Comissão Directiva do PNSC de 19 e 23 de Maio de 2000, assim quebrando a relação de imprescindível confiança do Governo nos dirigentes máximos dos serviços da administração pública que tutelam(3.ª). 5. Segue-se, de perto, o acórdão STA de 7.4.05, proferido no recurso 161/05, que relatámos. Por imposição constitucional - art.º 268, n.º 3, da CRP - os actos administrativos devem ser fundamentados Não está em questão uma natureza não administrativa do acto. . De acordo com o disposto no art.º 125 , n.º 1, do CPA , "A fundamentação deve ser expressa através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas que constituirão, neste caso, parte integrante, do respectivo acto." Sobre os princípios gerais que o dever de fundamentação deve respeitar veja-se o sumário do acórdão STA de 18.11.04, proferido no recurso 1431/02, onde se diz que: "1. O acto só está fundamentado quando, pela motivação aduzida, se mostra apto a revelar a um destinatário normal as razões de facto e de direito que determinaram a decisão, habilitando-o a reagir eficazmente pelas vias legais contra a respectiva lesividade, caso com a mesma se não conforme. 2. Variando a densidade da fundamentação em função do tipo legal de acto e das suas circunstâncias, é aceitável uma fundamentação menos densa de certos tipos de actos, considerando-se suficiente tal fundamentação desde que corresponda a um limite mínimo que a não descaracterize, ou seja, fique garantido o “quantum” indispensável ao cumprimento dos requisitos mínimos de uma fundamentação formal: a revelação da existência de uma reflexão e a indicação das razões principais que moveram o agente. 3. Trata-se de afirmar, em ambos os casos, um princípio adquirido no âmbito do contencioso administrativo, que consagra o carácter relativo da fundamentação, a variar conforme os casos e as situações, mas visando sempre dar a conhecer ao destinatário o que se decidiu e porque se decidiu assim. 4. Não está devidamente fundamentado, designadamente em sede de matéria de facto, o acto administrativo que assenta em considerações neutras e meramente conclusivas, baseando-se em fórmulas genéricas extraídas de formulários preexistentes, remetendo para normas de um despacho normativo, também elas genéricas e contendo cláusulas gerais, não especificando concretamente as razões factuais que conduziram à sua prolacção." 6. O poder de fazer terminar uma comissão de serviço, no quadro legislativo apontado, insere-se no exercício de um poder discricionário dos órgãos administrativos, poder esse que tem como limite exclusivo a melhor prossecução do interesse público. Sendo a liberdade de acção muito mais ampla do que no exercício de um poder vinculado, em que o dispositivo legal que prevê o exercício desse poder funciona como limite interno, e sendo o critério de fundamentação dos actos administrativos fluído, de acordo com a natureza e o tipo de acto, em princípio, mais exigente deve ser o paradigma de fundamentação em situações de discricionaridade (entre muitos, o acórdão STA de 18.6.03, no recurso 487/03). Por outro lado, não é aceitável, como fundamentação factual de um acto, a mera reprodução dos termos da lei, a simples indicação de expressões conclusivas, neutras, de fórmulas genéricas, abstractas, vagas, de cláusulas gerais, sem que depois sejam preenchidas com factos concretos da vida, com elementos individualizadores que as liguem ao destinatário. Aliás, também, à luz de um princípio científico básico segundo o qual o conceito a definir não deve integrar o conteúdo da definição. De resto, este STA tem-se pronunciado repetidamente sobre o assunto, podendo ver-se, como mero exemplo Também os acórdãos STA de 17.11.99 no recurso 40035, de 30.12.02 no recurso 40635, de 18.12.02 no recurso 38240 e de 18.6.03 no recurso 487/03. , o acórdão de 17.3.98, proferido no recurso 40.844, num caso idêntico a este, mas a coberto de lei anterior. Como aí se refere: "... vem este Tribunal considerando que o dever de fundamentação visa três objectivos principais, a saber: melhoria de qualidade e legitimidade da decisão administrativa decorrentes de uma melhor ponderação, aperfeiçoamento dos mecanismos de controle da legalidade das decisões e alargamento da abertura e transparência administrativas, em especial na vertente informativa e participativa. Em qualquer caso, visa-se impor uma melhor ponderação do acto pelo seu autor e possibilitar ao interessado o conhecimento dos motivos reais da decisão que o atinge, permitindo-lhe, outrossim, uma opção consciente entre a aceitação do decidido e a sua impugnação. Nas perspectivas acima referidas, a fundamentação do acto deve ser suficiente, clara e congruente, não bastando o enumerado de meros juízos de valor, afirmações conclusivas ou abstracções contidas na letra da lei, desacompanhadas de elementos de facto reveladores de situações concretas que possam servir-lhe de suporte. Pode considerar-se ... que o acto impugnado se enquadra no tipo de actos relativamente aos quais o juízo de suficiência da fundamentação tem de bastar-se com uma menor densidade de discurso fundamentador, pela tangibilidade das tarefas de alta administração pública à esfera do político e pelo inarredável vínculo de confiança pessoal que é inerente ao chamamento para o exercício das funções de director-geral. Todavia, deve mesmo assim, entender-se ... que não é fundamentação suficiente a mera reprodução do texto legal, que nada diz sobre as linhas essenciais da nova orientação ou os padrões de eficácia a atingir, nem sobre a desadequação do perfil do dirigente exonerado ..." . No caso dos autos, os dois primeiros motivos apontados pela autoridade recorrida ao recorrente enfermam dessa deficiência pois que, "à guisa de fundamentação, se limita a reproduzir o texto legal, sem concretizar factos ou situações concretas que possam subsumir-se à abstracção daqueles conceitos normativos e que, imputados ao recorrente, possam enquadrar-se na previsão da norma relativa à cessação da comissão de serviço." Já não sucede assim, todavia, no que concerne ao terceiro motivo, o ter-se imputado ao recorrente contencioso a prática de "actos em sentido contrário às orientações e instruções expressas emitidas pelo Governo, nomeadamente nas reuniões da Comissão Directiva do PNSC de 19 e 23 de Maio de 2000, assim quebrando a relação de imprescindível confiança do Governo nos dirigentes máximos dos serviços da administração pública que tutelam". Aliás, sobre o vício de violação de lei subjacente a esta vertente dos fundamentos do acto - vício expressamente invocado pelo recorrente no recurso contencioso - pronunciou-se o acórdão recorrido, dando-o como inverificado nos seguintes termos: "Subsidiariamente invoca o recorrente que o acto é ilegal por enfermar do vício de violação de lei determinado por erro de direito quanto aos fundamentos legítimos da cessação da comissão de serviço: o incumprimento de uma ordem ilegítima não pode ser aceite para tal efeito. Tendo em atenção os fundamentos de direito invocados no despacho recorrido - art. 20º , n° 2, al a) da Lei n° 49/99 , de 22/6 -, o vício invocado não se verifica. De facto, o acto recorrido funda-se na norma aplicável ao caso concreto, não resultando (obviamente) da motivação invocada no despacho que a "ordem" recebida (e que não terá sido cumprida) fosse ilegítima." A alegação do recorrente contencioso quanto a este vício de violação de lei deixa perceber, à evidência, ter compreendido que uma das razões invocadas pelo Ministro do Ambiente para fundamentar a cessação da sua comissão de serviço consistiu no facto de ter praticado "actos em sentido contrário às orientações e instruções expressas emitidas pelo Governo, nomeadamente nas reuniões da Comissão Directiva do PNSC de 19 e 23 de Maio de 2000, assim quebrando a relação de imprescindível confiança do Governo ...". Falta de confiança que constitui ela mesma uma causa plausível e idónea para a cessação da comissão de serviço, mas que se integra, igualmente, em duas das tipificadas na lei: a "não comprovação superveniente da capacidade adequada a garantir a execução das orientações supervenientemente fixadas" e a "não realização dos objectivos previstos". Se cada uma das causas tipificadas na lei pode operar isoladamente, e se uma delas está devidamente fundamentada, em termos de explicitar, no modo atrás apontado, as razões factuais e jurídicas subjacentes ao acto, então temos que o dar como suficientemente fundamentado para os efeitos do art.º 125º do CPA . IV Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, em revogar o acórdão recorrido, e, consequentemente, em negar provimento ao recurso contencioso. Custas a cargo do recorrente contencioso, no TAC e neste STA, fixando-se a Taxa de Justiça e a Procuradoria, em, respectivamente 200/400 e 100/200 euros. Lisboa, 11 de Janeiro de 2007. – Rui Botelho (relator) – Pais Borges – Cândido de Pinho (vencido conforme voto anexo). Voto vencido: Não subscrevo a decisão, pelo seguinte: Tendo sido três as razões utilizadas no acto administrativo - que determinou a cessação da comissão de serviço - não pode o tribunal dar, por sua iniciativa, um peso autónomo e independente a cada um deles como causa da cessação. E assim, ainda que se conclua que em relação à última delas houve fundamentação suficiente (e há dúvidas mesmo em relação a isso), temos, apesar de tudo, um acto insuficientemente fundamentado em relação aos primeiros dois. Ora, como é dito no acórdão, e bem, a cessação da comissão pertence ao domínio da actividade discricionária. Só isto reforça a ideia de que o tribunal não está em condições de concluir que, apenas com esta terceira causa, a Administração sempre iria fazer cessar a comissão de serviço ao recorrente. Portanto, se foram três as causas invocadas e se apenas em relação a uma delas há fundamentação suficiente, não pode o tribunal substituir-se ao órgão administrativo competente mantendo a cessação unicamente com base nela. Tudo poderia ser diferente, caso a actividade fosse vinculada. Aí, a solução poderia vir a ser a mesma (cessação), pouco importando a quantidade das causas. Nesse caso, a solução administrativa manter-se-ia ao abrigo do princípio do aproveitamento do acto. Mas, sendo discricionária a sua acção, como é esta, então importa que do acto constem, indiscutivelmente, todas as razões, devidamente fundamentadas e circunstanciadas, a fim de que o visado delas se possa defender, até mesmo para, eventualmente, demonstrar a sua falsidade. Independentemente disto, ainda me parece que a referida 3ª causa (prática de actos em sentido contrário às orientações e instruções expressas...) peca por demasiado genérica. Pois ao referir-se a “actos” presume-se que o estará a fazer em relação a mais do que um caso ou a mais do que uma vez. Deveria o acto ser explícito, de maneira a não ficar qualquer dúvida a esse respeito, até porque o recorrente, quando invocou o vício de violação de lei reportado a essa matéria (nesse caso, para defender que a ordem era ilegítima), parece tê-lo feito reportado a um só incumprimento de ordem, que entendia não poder cumprir. Ora, o desrespeito de uma ordem configura uma omissão. Quais são, então, os outros “actos”? Parece-me curto este tipo de fundamentação para se dar por observado o dever plasmado nos arts. 124° e 125° do CPA . Por tudo isto, manteria o provimento ao recurso decidido no TCA. José Cândido de Pinho.