Quando foi proferido o acórdão 0720/03?

O acórdão foi proferido em 07 de outubro de 2003.

Acórdão STA (2003) — Contrato administrativo, Protocolo

Referências Legais

Legislação Nacional

ETAF84 ART9 N1.
CPA91 ART178 N1.
DLR 21/91/M DE 1991/08/07 ART3 ART9 ART11.
DRR 27/92/M DE 1992/09/24.
DRR 3-A/97/M DE 1997/02/06.
CONST97 ART64 N2.
L 56/79 DE 1979/09/15 ART2.
L 48/90 DE 1990/08/24 BXII.
DL 118/92 DE 1992/06/25 NA REDACÇÃO DO DL 305/98 DE 1998/10/07.
L 55/95 DE 1995/03/29 ART32.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC31275 DE 1993/03/16 IN AP-DR DE 1996/10/15.; AC STA PROC31875 DE 1993/05/20.; AC STA PROC31894 DE 1993/10/28.; AC STA DE 1994/03/08 IN AP-DR DE 1996/12/20.; AC STA DE 1994/11/22 IN AP-DR DE 1997/04/18.; AC STA DE 1995/10/24 IN AP-DR DE 1998/04/30.

Doutrina

ESTEVES DE OLIVEIRA CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO ANOTADO 2ED PAG811.
BARBOSA DE MELO E OUTRO CONTRATO ADMINISTRATIVO CEFA 1984 PAG8.
GOMES CANOTILHO E OUTRO CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA PORTUGUESA ANOTADA ANOTAÇÃO AO ART64.

Sumário

I- Constitui elemento essencial imprescindível do contrato administrativo, um acordo de vontades teleologicamente orientado, na forma de cooperação, associação ou colaboração, à realização de um interesse público integrado no conjunto das atribuições da pessoa colectiva envolvida.

II- Integra um contrato administrativo o Protocolo celebrado entre a Região Autónoma da Madeira e 38 das farmácias da Região, com o objectivo de assegurar o fornecimento de medicamentos, produtos dietéticos e meios de diagnóstico aos utentes do Serviço Regional de Saúde (SRS), em que ficou assente que o SRS comparticipará no custo de aquisição daqueles produtos.

Texto Integral

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA):

IRelatório

A A... (...) e outros, todos devidamente identificados nos autos (petição inicial – p.i.– e sentença) intentaram no Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal (T.A.F.F.) acção declarativa de condenação na forma ordinária contra o Centro Regional de Saúde da Região Autónoma da Madeira (CRS) e o Estado Português, pedindo a condenação dos RR no montante do pedido inicial (3.102.223.489$00), o qual posteriormente, mercê de supervenientes ampliações e reduções, foi fixado em 5.811.704.589$00 ou 28.998.660.26 € e juros vincendos à taxa legal.

Tendo sido julgado o Estado parte ilegítima (com a consequente absolvição de instância), o tribunal a quo proferiu despacho saneador/sentença, a fls.1.701 a 1.712 (posteriormente rectificado a fls.1.726 a 1.729), através do qual, foram julgadas improcedentes as excepções de incompetência material e de ilegitimidade activa da A... e da Proprietária da Farmácia ... e ainda a excepção peremptória de pagamento, e julgado procedente o pedido, tendo em consequência sido condenado o C.R.S.R.A.M. ao pagamento à A... do montante de 29.122.846,05 €, acrescido dos respectivos juros de mora vencidos e vincendos, à taxa legal de 7% desde o primeiro dia após o último dia acordado para os pagamentos até integral e efectivo pagamento.

Inconformado, o CENTRO REGIONAL DE SAÚDE DA REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA, interpôs recurso jurisdicional para este STA.

Alegando formulou as seguintes conclusões:

A.O Protocolo em causa nos presentes autos não pode ser qualificado como contrato (administrativo) de fornecimento contínuo;
B.A tal qualificação opõe-se, desde logo, a circunstância dos preços dos bens a fornecer não ser determinado no Protocolo, mas, sim, pelo Ministro da Saúde sem intervenção das partes contratantes;
C.Por outro lado, se o Protocolo fosse contrato (administrativo) de fornecimento contínuo, e em face do seu valor, o mesmo deveria ter sido precedido de concurso público, ex vi artigo 32º do Decreto - Lei n° 55/95, de 29 de Março, à data vigente, sob pena de nulidade, o que não aconteceu;
D.Não é crível que o recorrente pudesse assumir obrigações de carácter financeiro perante as contrapartes no Protocolo por simples despacho do Senhor Secretário Regional dos Assuntos Sociais, sem qualquer referência ao montante da despesa envolvida ou ao respectivo cabimento orçamental, e sem que, nos termos da lei, tivesse tido lugar concurso público;
E.O que indicia não estarmos na presença de contrato (administrativo) de fornecimento contínuo;
F.Se a fonte das obrigações do recorrente não é o contrato, nem tão pouco o regulamento, parece dever concluir-se que tal fonte há-de ter natureza legal.
G.Finalmente, e ao invés do que se afirma no aresto em crise, o Protocolo não está sujeito a qualquer termo;
H.Antes se destinando a vigorar enquanto uma das partes não o denunciar;
I.Ora o termo, se pode ser incertus quando, tem necessariamente de ser certus an, característica esta que a referida denúncia não reveste;

Por outro lado,

J.Para que o Protocolo dos autos fosse qualificado como contrato administrativo, necessário seria que criasse, modificasse ou extinguisse uma relação jurídica administrativa;
K.Ora o Protocolo não cria, nem extingue a relação jurídica em causa;
L.Nem tão pouco a modifica, apenas a densificando;

Na verdade,

M.A socialização dos custos dos cuidados médicos e medicamentosos, no contexto de um serviço nacional de saúde universal e geral e, tendo em conta condições económicas e sociais dos cidadãos, tendencialmente gratuito é imperativo constitucional - artigo 64° da Constituição da República;
N.O direito dos cidadãos à protecção da saúde e à socialização dos cuidados médicos constitui assim, um direito verdadeiro subjectivo público, legalmente densificado;
O.Neste contexto, a Lei de Bases da Saúde, aprovada pela Lei n° 48/90, de 24 de Agosto, e os seus diplomas de execução – em particular o Decreto- Lei n° 118/92, de 25 de Junho (alterado posteriormente pelo Decreto- Lei n° 305/98) - são as fontes legais da obrigação do Estado de comparticipar no preço de determinados medicamentos;
O.Da Base VIII da mencionada Lei decorre, para a Região Autónoma da Madeira, que a definição e execução da política de saúde compete aos órgãos do Governo Regional, na sequência da qual a Assembleia Legislativa Regional da Madeira fez aprovar o Decreto Legislativo Regional n° 21/91/M, de 7 de Agosto, no qual se definiu o Estatuto do Sistema de Saúde da Região Autónoma da Madeira;
P.A obrigação de comparticipação do Estado no preço dos medicamentos resulta da própria Lei;
Q.Tal obrigação apenas é definida na lei quanto ao seu objecto (os medicamentos hão de ser comparticipados) e quando ao seu sujeito passivo (o Estado);
R.já do lado do sujeito activo - o credor da comparticipação – a lei é omissa, não o identificando.
S.Tradicionalmente – na Região Autónoma, como em todo o País, sempre tais pagamentos foram feitos às farmácias;
T.Tanto assim é que, antes mesmo de vigorar o Protocolo em causa, já o recorrente procedia ao pagamento às farmácias da Região Autónoma da Madeira do montante das comparticipações;
U.O que aliás continua a fazer quanto às farmácias que não são parte naquele;
V.A razão do Protocolo não é de criar ou modificar a relação jurídica em causa;
W.Mas, sim a de disciplinar as relações entre os serviços oficiais e as farmácias, nomeadamente ao nível das relações financeiras, assim densificando a relação jurídica pública definida na lei, e nada mais.
X.Não estamos, por isso, na presença de um contrato administrativo;
Y.Não se invoque contra esta conclusão a jurisprudência anteriormente firmada a propósito de contratos aparentemente semelhantes, celebrados entre, o Ministério da Saúde e a A...;
Z.E através desses contratos criaram-se obrigações para as Administrações Regionais de Saúde (ARS) de pagamento do montante das comparticipações públicas, sendo certo que, à época, essas obrigações não competiam legalmente às ARS;

AA. Assim, esses Acordos criaram relações jurídicas entre as Farmácias e as ARS, que não se encontravam previamente constituídas;

BB. Enquanto que no caso dos autos, quem contrata com as farmácias é directamente o Centro Regional de Saúde - entidade a quem, nos termos da lei, e como vimos, cumpria já pagar o montante das comparticipações do preço dos medicamentos;

CC. Não sendo o Protocolo um contrato administrativo, a presente acção não pode configurar-se como acção sobre contrato administrativo;

DD. As questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público estão excluídas da jurisdição dos Tribunais Administrativos e Fiscais, como resulta da alínea f) do n° 1 do artigo 3° do ETAF;

EE. Este Tribunal é, assim, incompetente para conhecer da acção em razão da matéria;

FF. A violação das regras de competência em razão da matéria determina a incompetência absoluta do tribunal (artigo 101° do CPC), o que constitui excepção dilatória (artigo 494°, al. a) do CPC), determinante da absolvição da instância (artigos 288°, n° 1, al. a) e 493°, nº 2 do CPC).

A A...(...), ora recorrida, contra-alegou e a final, formulou as seguintes conclusões:

A - o Protocolo em causa nos presentes autos é, indubitavelmente, um contrato administrativo;

B - Do qual resultam direitos e deveres para as farmácias outorgantes;

Na verdade,

C - O Protocolo em causa, reconhecendo a deficiência das soluções directamente decorrentes da lei, no que à comparticipação dos medicamentos diz respeito, e no propósito de implementar a solução que melhor salvaguardasse o direito constitucional à protecção na saúde, investiu as farmácias numa efectiva e duradoura relação jurídica;

D - Que se traduz, em traços gerais, no compromisso ou obrigação de estas suportarem o valor equivalente à comparticipação do Serviço Regional de Saúde na venda dos medicamentos;

E - Conforme, se dúvidas houvesse, atesta a circunstância de a presente acção ter sido julgada procedente;

F - Está, assim, em causa, como muito bem evidenciou o tribunal a quo, “uma relação triangular SRS/farmácias da Região Autónoma da Madeira/utentes do SRS, toda ela assente em deveres da Administração para com os particulares e em direitos destes contra a Administração prestacional”.

G - Relação essa que, como se revelou evidente, e contrariamente ao que pretende o recorrente, não decorre directamente da lei;

H - Antes estando expressa e inovatoriamente prevista no Protocolo sub judice;

I - Sem o Protocolo, ou o CRS assumia, desde logo, a comparticipação, ou os utentes pagavam, no acto da compra, o valor integral dos medicamentos;

Com efeito,

J - É o próprio recorrente que reconhece que a lei apenas define o objecto e o sujeito passivo da obrigação (de comparticipação no preço dos medicamentos);

L - Sendo evidente que o sujeito activo ou credor da mesma resulta do Protocolo em análise e não da referida lei;

M - Criada tal relação jurídica, é incontroverso que a mesma assume uma natureza pública;

Mais precisamente,

N - O CRS, ao celebrar o Protocolo sub judice fê-lo com o intuito de dotar de eficácia plena o ditame constitucional de defesa e promoção da saúde;

Ou seja,

O - Temos um órgão da administração pública a actuar no exercício de poderes públicos, com vista à realização do interesse público;

P - Tanto bastando para definir a relação jurídica acima retratada como uma relação jurídica administrativa;

Q - Competindo aos tribunais administrativos dirimir os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas, evidente se torna que o tribunal a quo dispõe de competência para julgar a acção sub judice;

R - Conforme, aliás, vem uniforme e reiteradamente decidindo o STA: “é contrato administrativo o “acordo” celebrado entre o Ministério da Saúde e a A... com vista ao fornecimento contínuo de medicamentos aos utentes do SNS” (Ac. de 17.03.94, Proc. 33267).

Corridos os vistos legais cumpre apreciar e decidir.

IIFUNDAMENTAÇÃO

DE FACTO

Para decidir nos termos mencionados o despacho/sentença recorrido julgou como assente a seguinte Matéria de Facto (M.º de F.º):

1- Conforme resulta do doc. de fls. 34 ss., que aqui dou como reproduzido, em 16-8-1995, o CRS, da Região Autónoma da Madeira celebrou com 38 das farmácias da Região Autónoma da Madeira um «protocolo para o fornecimento de medicamentos, produtos dietéticos e meios de diagnóstico», donde, de entre o mais, consta o seguinte:

«É celebrado o presente protocolo com o objectivo de assegurar o fornecimento de medicamentos, produtos dietéticos e meios de diagnóstico aos utentes do Serviço Regional de Saúde, adiante designado por SRS.

«O SRS comparticipará no custo de aquisição dos medicamentos abrangidos por este protocolo nas percentagens das respectivas embalagens.

«As receitas serão remetidas mensalmente pela farmácia ao CRS até ao dia 10 do mês seguinte, devidamente identificadas através de verbete adequado .... »

«O CRS pagará à farmácia até 60 dias após a remessa das facturas ....».

2- O referido protocolo não foi assinado pela Farmácia ... .

3- O CRS não tem pago as comparticipações acordadas com as farmácias no referido prazo conforme decorre dos quadros a fls. 1687 ss., nos montantes de capital referidos a fls. 1631 ss. (requerimento junto e notificado à parte contrária na última sessão da audiência preliminar de 25-2-2002) e ora a fls. 1689 ss. (documento este que faz parte integrante desta sentença).

4- Os montantes devidos pelo CRS têm sido adiantados às farmácias pela A....

5- Em 7-2-2002 o CRS comunicou à A... o seguinte, de entre o mais constante do doc. de fls. 1502 ss. (junto na última sessão da audiência preliminar de 25-2-2002):

«É intenção do CRS proceder a um primeiro pagamento a V. Ex.as. no montante de 37.972.993,94 €... no âmbito do processo que corre os seus termos no Tribunal... Administrativo do Funchal sob o nº 162/2000.

«Assim, atendendo às conversações mantidas entre os nossos respectivos mandatários judiciais, propõe-se que : ....

«Anexo: Mapa discriminativo do pagamento do capital em dívida às farmácias, relativo ao período de Março de 1999 a Agosto de 2000, incluindo a Farmácia ...».

6- Em 11-2-2002, a A... comunicou ao CRS o seu acordo ao proposto pelo CRS e indicou o seu NIB para se fazer pagamento (doc. de fls. 1507).

7- Em 11-2-2002 o CRS fez o depósito do referido montante na conta indicada pela A... por transferência entre contas do ... (doc. de fls. 1501).

DO DIREITO

Como se viu, através da decisão recorrida, na acção declarativa de condenação intentada pela A... e outros, contra o CRS da Região Autónoma da Madeira e o Estado Português (entretanto julgado parte ilegítima), foram julgadas improcedentes as excepções de incompetência material e de ilegitimidade activa da A... e da Proprietária da “Farmácia...” e ainda a excepção peremptória de pagamento, e julgado procedente o pedido.

É de tal decisão que vem interposto o presente recurso jurisdicional por aquele CRS.

Refira-se que na decisão recorrida considerou-se que o Protocolo enunciado no ponto 1. da M.ª de F.º, cujo incumprimento integrava a causa de pedir, embora fosse duvidoso que pudesse chamar-se de fornecimento contínuo, como o faziam os AA, consubstanciava porém um contrato administrativo e daí a consequente conclusão quanto à improcedência da excepção de incompetência material acima referida.

É tal qualificação como contrato administrativo que vem contestada pelo recorrente CRS, e que unicamente integra o objecto do presente recurso.

Vejamos se lhe assiste razão.

Como foi assente em sede de M.ª de F.º, entre a Região Autónoma da Madeira e 38 das farmácias da Região, foi celebrado um «protocolo para o fornecimento de medicamentos, produtos dietéticos e meios de diagnóstico», com o objectivo «de assegurar o fornecimento de medicamentos, produtos dietéticos e meios de diagnóstico aos utentes do Serviço Regional de Saúde (SRS)», sendo que, «o SRS comparticipará no custo de aquisição dos medicamentos abrangidos por este protocolo nas percentagens das respectivas embalagens»; e ainda que, «as receitas serão remetidas mensalmente pela farmácia ao CRS até ao dia 10 do mês seguinte, devidamente identificadas .... »; e finalmente, «o CRS pagará à farmácia até 60 dias após a remessa das facturas ....».

Prescreve o n.º1 do art.º 9.º do ETAF que, «para efeitos de competência contenciosa, considera-se como contrato administrativo o acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica de direito administrativo». O mesmo é preceituado no art.º 178.º, nº 1, do CPA.

Por sua vez, o elenco dos contratos administrativos enunciados no n.º 2 daqueles preceitos legais, deve considerar-se como revestindo carácter meramente exemplificativo como aliás o seu texto o inculca.

Dada a dificuldade da tarefa em separar dogmaticamente o direito público do direito privado, a doutrina e jurisprudência vêm avançando com critérios ou factores de distinção e de delimitação entre os dois sectores da ordem jurídica. A propósito, Esteves de Oliveira e Outros, em anotação àquele artº 178º, e depois de citarem outros AA, avançam que, “decisiva para este efeito é a simples ligação expressa do contrato à realização de um resultado ou interesse especificamente protegido no ordenamento jurídico, se e enquanto se trata de uma tarefa assumida por entes da própria colectividade, isto é, de interesses que só têm protecção específica da lei quando são prosseguidos por entes públicos – ou por aqueles que actuam por “devolução” ou “concessão” pública” (2º ed. do CPA ANOTADO, a p. 811).

Como é realçado por Barbosa de Melo e Alves Correia (in Contrato Administrativo, CEFA, 1984, pág.8) "o interesse público que constitui o fim do contrato administrativo penetra no seu interior, modela as prestações, actualiza-as pari passu” de acordo com as suas variações”.

Como se afirma no acórdão deste STA de 16-3-93 (rec. nº 31275), será assim elemento essencial imprescindível do contrato administrativo, um acordo de vontades teleologicamente orientado, na forma de cooperação, associação ou colaboração, à realização de um interesse público integrado no conjunto das atribuições da pessoa colectiva envolvida.

Concretamente a propósito de situações similares à vertente, este STA expendeu que constitui contrato administrativo, o "acordo" celebrado entre o Ministério da Saúde e a A...s com vista ao fornecimento contínuo de medicamentos aos utentes do SNS, em que ficou assente que o pagamento das percentagens a cargo do SNS seriam efectuados pelas ARS. (in, Ac. de 16-12-93-recurso nº 32537, publicado em APDR de 15-10-96, e sumariado no BMJ nº 432-404, citado na decisão recorrida), na linha, aliás do que outra jurisprudência havia dito (e veio a dizer) em situações idênticas (Vejam-se, assim, e entre outros, os acórdãos de 93.05.20, no recurso nº 31.875, o acórdão de 93.10.28, no recurso nº 31.894 (sumariado no BMJ nº 430-486), de 8.03.94, publicado in APDR de 20/DEZ/96, de 22.11.94, in APDR de 18/ABR/97, e de 24.10.95, in APDR de 30.ABR.98.).

O interesse público em causa na situação sub judice é, naturalmente, como se afirma na sentença, a satisfação do direito público da saúde e dos direitos subjectivos públicos face ao Estado e à Região Autónoma da Madeira com ele relacionados (Resultantes da Constituição da República Portuguesa – cf. artº 64º, nº 2 –, e da lei – cf. artºs 2º da Lei nº 56/79, de 15 de Setembro, Base XII da Lei nº 48/90, de 24 de Agosto, Dec. Lei nº 118/92 de 25/Junho, alterado pelo Dec. Lei nº 305/98, de 7 de Outubro, DLR nº 21/91M, in DR-A, de 7 de Agosto e DRR nºs 27/92M de 24-9-92 e 3-A/97/M de 6-2-97.), a qual se revela concretamente na circunstância de o preço das despesas de saúde (recte, dos medicamentos e produtos dietéticos) dos cidadãos na Região Autónoma da Madeira ser comparticipado (sendo o montante da comparticipação definida pela Administração), tendo sido através do Protocolo (como decorre dos artºs 9º, 14º e 15º do aludido) que uma tal comparticipação se mostra efectivamente assegurada, concretamente ali se estabelecendo que aos utentes do SRS apenas é exigido, no acto de aquisição daqueles produtos farmacêuticos, o valor que não for comparticipado pelo SRS, dado que o montante correspondente à comparticipação é logo suportado pelas farmácias. E, com vista a tal desiderato, e como refere a sentença, por forma inovatória é ali estabelecido o modo concreto de relacionamento financeiro entre as entidades públicas do Serviço Regional de Saúde, de que as farmácias convencionadas fazem parte (v. arts. 3°, 9° e 11° do Decreto Legislativo Regional 21/91/M de 7.8.91 e Decreto Regulamentar Regional 27/92/M de 24-9-921), e as farmácias que vendem medicamentos.

Isto é, foi o Protocolo em causa (e não a CRP, ou Lei da República ou diploma regional), que verdadeiramente assegurou o fornecimento de medicamentos, produtos dietéticos e meios de diagnóstico aos utentes do SRN, como consta no seu clausulado (cf. seu artº 1º). Isto é, foi através de tal instrumento que o direito à protecção da saúde na vertente em causa, foi além da sua dimensão impositivo-programática (A propósito, cf. os Profs. Gomes Canotilho e Vital Moreira em anotação ao citado art. 64º da CRP.), enunciada na Lei.

É, assim, estabelecida por tal instrumento, uma relação triangular, entre o SRS, farmácias da Região Autónoma da Madeira e utentes do SRS, em que por toda ela perpassam deveres da Administração para com os particulares e direitos destes relativamente à Administração prestacional.

O que se deixa enunciado torna desnecessária qualquer outra consideração para que, tal como foi decidido, se deva concluir dever mostrar-se corporizado no aludido protocolo entre farmácias e SRS um contrato administrativo, por haver criado, nos enunciados termos uma relação jurídica administrativa, por ali se revelar o falado acordo de vontades teleologicamente orientado à realização de um interesse público integrado no conjunto das atribuições da pessoa colectiva envolvida – Região Autónoma da Madeira.

À luz do exposto, que evidencia suficientemente a caracterização da situação, não deve colher a invocação argumentativa do recorrente que impugna a qualificação do referido Protocolo como contrato administrativo.

Na verdade,

Em tal plano irreleva que o preço dos medicamentos (e bem assim o montante da comparticipação) não se mostrem fixados no aludido Protocolo (preço aquele fixado por entidade para tal autorizada pelo Estado - B...).

Como irreleva o exacto apuramento sobre as circunstâncias em que se opera o termo do contrato, o que aliás é invocado com vista a reputar a existência de tal elemento como essencial a caracterizar a situação como contrato de fornecimento contínuo que, como se viu, a sentença não ousou qualificar nem se torna necessário levar a efeito para o que está em causa no presente recurso – a definição da competência.

Quanto à invocação da necessidade de precedência de concurso público (ex vi artigo 32º do Decreto - Lei n° 55/95, de 29 de Março), também para caracterizar o Protocolo como contrato administrativo, não só a mesma é feita com vista àquela caracterização como contrato de fornecimento contínuo, como se mostra intocada a asserção da sentença, no sentido de que, se “não aplica o Decreto-Lei 55/95, hoje substituído pelo Decreto-Lei 197/99 de 8-6, porque não está em causa a locação e aquisição de bens e serviços, nem a respectiva contratação pública”, antes sim “o pagamento de despesas dos utentes do SRS da Região Autónoma da Madeira, matéria enquadrada legalmente no Orçamento da Região”.

Como continua a irrelevar a invocação de não ser crível que o recorrente pudesse assumir obrigações de carácter financeiro perante as contrapartes no Protocolo por simples despacho do Senhor Secretário Regional dos Assuntos Sociais, asserção eventualmente relevante no plano da regularidade financeira da Região, mas que desinteressa à questão em causa.

Como os créditos das farmácias (advenientes dos montantes correspondentes às comparticipações que logo suportaram) não se constituem por lei (concretamente a que estabeleceu o SRS, que apenas os legitimou), nos termos acima vistos, resultando sim da venda dos medicamentos aos utentes do SRS, também improcede tudo o que em contrário é invocado pelo recorrente.

IIIDECISÃO

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional.

Sem custas.

Lx. aos 7 de Outubro de 2003.

João Belchior – Relator – Alberto Augusto Oliveira – Adelino Lopes -

Referências Legais

Legislação Nacional

ETAF84 ART9 N1.
CPA91 ART178 N1.
DLR 21/91/M DE 1991/08/07 ART3 ART9 ART11.
DRR 27/92/M DE 1992/09/24.
DRR 3-A/97/M DE 1997/02/06.
CONST97 ART64 N2.
L 56/79 DE 1979/09/15 ART2.
L 48/90 DE 1990/08/24 BXII.
DL 118/92 DE 1992/06/25 NA REDACÇÃO DO DL 305/98 DE 1998/10/07.
L 55/95 DE 1995/03/29 ART32.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC31275 DE 1993/03/16 IN AP-DR DE 1996/10/15.; AC STA PROC31875 DE 1993/05/20.; AC STA PROC31894 DE 1993/10/28.; AC STA DE 1994/03/08 IN AP-DR DE 1996/12/20.; AC STA DE 1994/11/22 IN AP-DR DE 1997/04/18.; AC STA DE 1995/10/24 IN AP-DR DE 1998/04/30.

Doutrina

ESTEVES DE OLIVEIRA CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO ANOTADO 2ED PAG811.
BARBOSA DE MELO E OUTRO CONTRATO ADMINISTRATIVO CEFA 1984 PAG8.
GOMES CANOTILHO E OUTRO CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA PORTUGUESA ANOTADA ANOTAÇÃO AO ART64.

Sumário

Texto Integral

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA):

IRelatório

Inconformado, o CENTRO REGIONAL DE SAÚDE DA REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA, interpôs recurso jurisdicional para este STA.

Alegando formulou as seguintes conclusões:

A.O Protocolo em causa nos presentes autos não pode ser qualificado como contrato (administrativo) de fornecimento contínuo;
B.A tal qualificação opõe-se, desde logo, a circunstância dos preços dos bens a fornecer não ser determinado no Protocolo, mas, sim, pelo Ministro da Saúde sem intervenção das partes contratantes;
C.Por outro lado, se o Protocolo fosse contrato (administrativo) de fornecimento contínuo, e em face do seu valor, o mesmo deveria ter sido precedido de concurso público, ex vi artigo 32º do Decreto - Lei n° 55/95, de 29 de Março, à data vigente, sob pena de nulidade, o que não aconteceu;
D.Não é crível que o recorrente pudesse assumir obrigações de carácter financeiro perante as contrapartes no Protocolo por simples despacho do Senhor Secretário Regional dos Assuntos Sociais, sem qualquer referência ao montante da despesa envolvida ou ao respectivo cabimento orçamental, e sem que, nos termos da lei, tivesse tido lugar concurso público;
E.O que indicia não estarmos na presença de contrato (administrativo) de fornecimento contínuo;
F.Se a fonte das obrigações do recorrente não é o contrato, nem tão pouco o regulamento, parece dever concluir-se que tal fonte há-de ter natureza legal.
G.Finalmente, e ao invés do que se afirma no aresto em crise, o Protocolo não está sujeito a qualquer termo;
H.Antes se destinando a vigorar enquanto uma das partes não o denunciar;
I.Ora o termo, se pode ser incertus quando, tem necessariamente de ser certus an, característica esta que a referida denúncia não reveste;

Por outro lado,

J.Para que o Protocolo dos autos fosse qualificado como contrato administrativo, necessário seria que criasse, modificasse ou extinguisse uma relação jurídica administrativa;
K.Ora o Protocolo não cria, nem extingue a relação jurídica em causa;
L.Nem tão pouco a modifica, apenas a densificando;

Na verdade,

M.A socialização dos custos dos cuidados médicos e medicamentosos, no contexto de um serviço nacional de saúde universal e geral e, tendo em conta condições económicas e sociais dos cidadãos, tendencialmente gratuito é imperativo constitucional - artigo 64° da Constituição da República;
N.O direito dos cidadãos à protecção da saúde e à socialização dos cuidados médicos constitui assim, um direito verdadeiro subjectivo público, legalmente densificado;
O.Neste contexto, a Lei de Bases da Saúde, aprovada pela Lei n° 48/90, de 24 de Agosto, e os seus diplomas de execução – em particular o Decreto- Lei n° 118/92, de 25 de Junho (alterado posteriormente pelo Decreto- Lei n° 305/98) - são as fontes legais da obrigação do Estado de comparticipar no preço de determinados medicamentos;
O.Da Base VIII da mencionada Lei decorre, para a Região Autónoma da Madeira, que a definição e execução da política de saúde compete aos órgãos do Governo Regional, na sequência da qual a Assembleia Legislativa Regional da Madeira fez aprovar o Decreto Legislativo Regional n° 21/91/M, de 7 de Agosto, no qual se definiu o Estatuto do Sistema de Saúde da Região Autónoma da Madeira;
P.A obrigação de comparticipação do Estado no preço dos medicamentos resulta da própria Lei;
Q.Tal obrigação apenas é definida na lei quanto ao seu objecto (os medicamentos hão de ser comparticipados) e quando ao seu sujeito passivo (o Estado);
R.já do lado do sujeito activo - o credor da comparticipação – a lei é omissa, não o identificando.
S.Tradicionalmente – na Região Autónoma, como em todo o País, sempre tais pagamentos foram feitos às farmácias;
T.Tanto assim é que, antes mesmo de vigorar o Protocolo em causa, já o recorrente procedia ao pagamento às farmácias da Região Autónoma da Madeira do montante das comparticipações;
U.O que aliás continua a fazer quanto às farmácias que não são parte naquele;
V.A razão do Protocolo não é de criar ou modificar a relação jurídica em causa;
W.Mas, sim a de disciplinar as relações entre os serviços oficiais e as farmácias, nomeadamente ao nível das relações financeiras, assim densificando a relação jurídica pública definida na lei, e nada mais.
X.Não estamos, por isso, na presença de um contrato administrativo;
Y.Não se invoque contra esta conclusão a jurisprudência anteriormente firmada a propósito de contratos aparentemente semelhantes, celebrados entre, o Ministério da Saúde e a A...;
Z.E através desses contratos criaram-se obrigações para as Administrações Regionais de Saúde (ARS) de pagamento do montante das comparticipações públicas, sendo certo que, à época, essas obrigações não competiam legalmente às ARS;