047947 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O Director Regional do Ambiente, no exercício das competências definidas no D.L. 46/94, diploma que estabelece o regime da utilização do domínio hídrico, não pratica actos administrativos imediatamente lesivos, estando, por isso, sujeitos a recursos hierárquico necessário.

II- À conclusão anterior não obsta a circunstância de a DRARN (Direcção Regional do Ambiente e Recursos Naturais) gozar de autonomia administrativa.

III- Face ao referido nos pontos 1 e 2 do Sumário, é de rejeitar, por ilegal, o recurso contencioso interposto do despacho do Director Regional do Ambiente e Recursos Naturais que recusou a aprovação de projecto visando o aproveitamento hidroeléctrico de determinado Rio.

Acordam em conferência na 1ª secção do Supremo Tribunal Administrativo

1.1- A A... recorre para este Supremo Tribunal da decisão proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo do Porto, proferida a fls 188 e segs dos autos, que concedeu provimento ao recurso contencioso interposto por B..., Ldª., anulando, com fundamento em “erro grosseiro na apreciação dos pressupostos de facto”, o despacho do Director Regional do Ambiente do Norte, datado de 25/9/88, a que se refere o doc. de fls 33, junto com a petição do recurso contencioso.

1.2- Apresentou as alegações de fls 203 a 205 inclusivé, que concluiu do seguinte modo:

“1) O acto em crise nestes autos é irrecorrível por falta de definitividade vertical.

2) O acto em crise não padece de erro grosseiro na apreciação dos pressupostos de facto, tendo antes feito a melhor subsunção dos factos ao direito”.

1.3- Não houve contra-alegações e a fls 224, o Meritíssimo Juiz a quo, proferiu o seguinte despacho:

“Não se vislumbra que a decisão recorrida enferme de qualquer vício que a invalide no todo ou parte, pelo que, se mantém nos precisos termos em que foi proferida.

Quanto à questão nova que a recorrida particular vem trazer aos autos em sede de alegações, irrecorribilidade do acto impugnado por falta de definitividade vertical, afigura-se-nos não se verificar desde logo porque o artº 5º nº2 do DL nº 46/84 de 22/2 atribuía, à data, expressamente e em exclusivo às várias DRARN’s a competência para atribuir a licença de utilização privativa do domínio hídrico e bem assim ao Ministro do Ambiente e Recursos Naturais a competência exclusiva para autorizar o respectivo contrato de concessão.

Ou seja, o legislador quis dividir expressamente as competências entre as DRARN’s e o respectivo Ministro, atribuindo a cada um deles as decisões finais e definitivas nas várias fases do procedimento em questão.

Assim, sempre o acto impugnado seria contenciosamente recorrível por a competência para a prática do mesmo ser própria e exclusiva da entidade que o praticou.

Subam os autos ao STA tal como vem requerido.

* * *

Uma vez que a recorrente não juntou as respectivas alegações do recurso subordinando julga-se o mesmo deserto.

Custas pela recorrente fixando-se a taxa de justiça em 12.000$00 e a procuradoria em 80%, daquele valor”.

1.4- O Exmº Magistrado do Mº. Público junto deste Supremo Tribunal emitiu o seguinte parecer sobre a decisão a proferir:

“A sentença recorrida, com fundamento em vício de violação da lei decorrente de erro grosseiro na apreciação dos pressupostos de facto, anulou o despacho do Director Regional do Ambiente do Norte, datado de 25-9.98, nos termos do qual foi indeferido um pedido formulado pelo ora recorrido no sentido do aproveitamento hidroeléctrico a realizar no rio Adra, freguesias de Tropeço e Várzea, Arouca.

Inconformada com essa decisão, dela veio interpor recurso a recorrida particular “A..., concluindo na sua alegação que o acto anulado seria irrecorrível por falta de definitividade vertical, para além de que, sem prejuízo, não estaria ferido de vício que determinasse a sua anulação no tribunal “a quo”.

Vejamos.

No tocante à irrecorribilidade do despacho contenciosamente impugnado, questão de conhecimento oficioso, importará realçar que as Direcções Regionais do Ambiente e Recursos Naturais, embora serviços desconcentrados gozando de autonomia administrativa, estão subordinadas ao respectivo Ministro, sendo os respectivos directores equiparados a sub-directores gerais.

Ora, constitui jurisprudência firme e sucessivamente reiterada neste Supremo Tribunal que a competência dos Directores-Gerais é própria, mas não exclusiva (confrontar por todos acórdão do Pleno da Secção de 19-6-2001, no recurso nº 43.961), o que constitui uma decorrência da regra do nosso ordenamento jurídico que a competência própria do subalterno, não é exclusiva.

Esse princípio geral aplicar-se-á, como regra, aos directores regionais, entidades equiparadas a sub-directores-gerais, já que não seria compreensível que lhes fossem atribuídos poderes exclusivos, prerrogativa de que estão excluídos os próprios directores gerais.

Por outra parte, no caso em apreço, do regime constante do DL nº 46/94, de 22-2, ao invés do entendimento defendido pelo Meritíssimo Juiz “a quo” a fls 224, não resulta de forma inequívoca que o legislador tenha querido atribuir poderes exclusivos aos Directores Regionais do Ambiente no âmbito da concedida licença de utilização privativa de regime hídrico, apenas se apresentando como defensável decorrer do seu artigo 5º, nº 2, a intenção de subtrair à competência própria dos directores-regionais os poderes de autorizar os respectivos contratos de concessão.

Esta atribuição de competência exclusiva só aconteceria nos casos em que, como se deixou expresso no acórdão de 24.5.2001, no recurso nº 46.794” a interposição de recurso hierárquico, “ex lege” ou por decisão administrativa, não seja acompanhada de suspensão automática dos efeitos do acto recorrido, caímos na situação de excepção que a jurisprudência deste Supremo Tribunal vem ressalvando - cfr. acórdão de 21-4-99, no rec. nº 43.002.

Em razão do exposto, afigura-se-nos que, na verdade, o despacho anulado é irrecorrível, por falta de definitividade vertical, carecendo de interposição do recurso hierárquico necessário para a abertura da via da impugnação contenciosa.

De acrescentar, por último, que se acompanha o alegado pela recorrente quando defende que o despacho impugnado não enferma de “erro grosseiro na apreciação dos pressupostos de facto”.

Nestes termos, somos do parecer que o recurso merece obter provimento, devendo, em consequência o recurso contencioso ser rejeitado por manifesta ilegalidade na sua interposição artigo 57º nº 4º do Regulamento do S.T.A”.

2- Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

2.1- A decisão judicial recorrida considerou assente a seguinte factualidade, com interesse para a decisão:

“A recorrente requereu à Direcção Regional do Ambiente e dos Recursos Naturais do Norte, no dia 11/4/97, autorização para utilização das águas do Rio Adra, no Lugar da Pedra Má, sita na Freguesia da Várzea, Concelho de Arouca, entre as cotas 215,40 e 203,40 para uma instalação de produção de energia eléctrica, cfr. doc. de fls. 32;

Em 6/6/97 foi solicitado ao Director Geral da Energia, pelo recorrido, o parecer que este haveria de dar por força das suas atribuições legais, cfr. doc. de fls. 3 do PA apenso;

Igualmente foi solicitado ao Presidente do Instituto da Água que informasse se o estudo da recorrente interferia com os aproveitamentos da água do rio já programados, cfr. doc. de fls. 4 do PA;

Esta entidade respondeu por ofício de 31/5/96 e a Direcção Geral da Energia respondeu em 20/8/97, sendo que uma e outra não levantaram objecções à execução do projecto a não ser o respeito a ter por terceiros e pelo ambiente, cfr. docs. de fls. 7 a 10 do PA;

Em 16/6/97 foi feita a proposta de deferimento do licenciamento do processo sob condição de a recorrente indemnizar qualquer utilização e respeitar os direitos adquiridos, cfr. doc. de fls 5 do PA;

Em 25/7/97 foi oficiado ao Director Geral de Florestas que informasse da necessidade de instalação na barragem de dispositivos para transposição da mesma pelas espécies piscícolas, o que foi respondido em 26/8/97 no sentido de ser necessário tal dispositivo, cfr. docs. de fls.9 a 11;

Em 29/1/98 foi proferido despacho liminar favorável à pretensão da recorrente, que lhe foi notificado nos seguintes termos:

“Sobre o assunto em epígrafe, comunico a V. Exª. que foi emitido o despacho liminar de apreciação, em 98.01.29, favorável à pretensão chamando-se desde já a atenção que, caso venha a ser emitida a licença de utilização de água, a posterior execução das obras ficará condicionada não só à aprovação do próprio projecto, mas também ao reconhecimento de interesse publico a que se reporta repo artº 4º, nº 2, alínea c) do Decreto-Lei nº 213/92 de 12 de Outubro, e à sua compatibilização com o PDM”, cfr. docs. de fls 19 a 12;

Paga que foi a quantia devida pela recorrente veio o recorrido a solicitar à Câmara Municipal de Arouca que permitisse a consulta do estudo de instalação da barragem nas suas instalações, para fins de inquérito público, o que veio a acontecer, cfr. docs. de fls 48 a 22;

Em 24/3/98 o recorrido fez publicar no Jornal de Noticias um edital em que dava a conhecer que a contar do dia 9/4/98 se encontrava aberto, pelo prazo de 30 dias, inquérito público quanto à pretensão da recorrente, cfr. doc. de fls, 29 do PA;

Em 26/5/98 a Câmara Municipal de Arouca enviou os protestos e reclamações recebidas por várias entidades contra o projecto da recorrente e bem assim informou emitir parecer desfavorável relativamente a esse projecto uma vez que as obras violam o PDM, cfr. doc. de fls. 90 a 37;

Em 18/6/98 foi ouvida a recorrente quanto à proposta de indeferimento da sua pretensão, cfr. doc. de fls. 92 e 91;

Em 27/7/98, face ao desajustamento com o PDM a recorrente veio dizer que pretendia proceder à alteração do seu projecto de modo a respeitar o PDM, cfr. doc. de fls. 98 a 100.

Ouvida a Câmara quanto a tal pretensão a mesma veio referir que uma vez que tal projecto não se enquadra no PDM não há possibilidade de adequação entre um e outro, cfr. doc. de fls 102 a 107;

Neste seguimento em 25/9/98 o recorrido proferiu despacho a indeferir a pretensão da recorrente – é este o acto impugnado –, cfr. doc. de fls. 108 do PA”.

2.2- O Direito

2.2- Impõe-se conhecer prioritáriamente da questão da irrecorribilidade do acto contenciosamente impugnado – e, da consequente ilegalidade de interposição do recurso contencioso – suscitada pela ora recorrente nas alegações do recurso jurisdicional e sobre a qual se pronunciou o Exmº Juiz a quo no despacho de fls 224, transcrito em 1.3, sustentando a respectiva improcedência.

Alega a Recorrente que o despacho de 25/8/98 do Director Regional do Ambiente e Recursos Naturais, que indeferiu a autorização requerida pela B..., Ldª, para um aproveitamento hidroeléctrico a realizar no Rio Adra, nas freguesias de Tropeço e Várzea, não é um acto verticalmente definitivo, questão do conhecimento oficioso do Tribunal, pelo que a decisão recorrida teria incorrido em ilegalidade ao apreciar o recurso contencioso, anulando o referido despacho.

De facto, argumenta, citando em abono outras decisões do mesmo Tribunal em casos idênticos, o acto posto em crise no recurso contencioso foi proferido no âmbito de competência atribuída à D. Regional do Ambiente e Recursos Naturais, mas nada resultando da lei no sentido de que essa competência não seja uma competência separada e, muito menos, que se trate de competência exclusiva, cabia recurso hierárquico necessário do referido acto para o membro do Governo competente.

Desde já se adianta que lhe assiste razão.

Efectivamente:

Como tem sido reconhecido pela doutrina administrativa mais autorizada, a competência das entidades e órgãos colocados nos degraus intermédios, ou melhor, não colocados no topo da hierarquia administrativa, é, em princípio, uma competência própria mas não exclusiva.

Para recorrer contenciosamente dos respectivos actos – a não ser nos casos de delegação e subdelegação de poderes do Superior Hierárquico –, é necessário impugná-los hierarquicamente.

A jurisprudência deste Supremo Tribunal encontra-se uniformizada no sentido de “ser própria mas não exclusiva a competência dos Directores - Gerais exercida nos termos dos artºs 11º e 12º do D L 323/89 de 26 de Setembro, quanto aos actos previstos no Mapa II anexo àquele diploma”, sendo imprescindível o uso do recurso hierárquico necessário para abertura da via contenciosa relativamente a tais actos (v. a título exemplificativo o ac. de Pleno de 15-1-97, rec. 37.428).

Assinala, contudo, a jurisprudência e a doutrina que existem situações em que aquela competência é própria e exclusiva, quer porque tal resulta directamente da lei quer porque existe delegação de competência a conferi-la.

No caso em análise, a intervenção do Director Regional do Ambiente e Recursos Naturais, situado num escalão inferior ao Director Geral (os Directores Regionais são equiparados a Sub - Directores Gerais), teve lugar ao abrigo do D. Lei 46/94, de 22-2 e não existe delegação de competência.

A circunstância de as Direcções Regionais do Ambiente gozarem de autonomia administrativa (artº 1º, nº 1, do DL 190/93, de 24-5), não conduz à conclusão de que o acto em questão se reporta ao exercício de uma competência exclusiva.

Na verdade, como bem se faz notar nos acórdãos deste STA de 21-12-95, rec. 37.213 (in ap. ao DR pág. 10055 e segs) e de 7-11-96, rec. 39.388, (Ap ao DR pág. 7579 e segs), não basta a atribuição de autonomia administrativa a um serviço personalizado para que seja legítimo concluir pela exclusividade da respectiva competência em ordem à prática de actos administrativos contenciosamente recorríveis (no mesmo sentido, entre outros, ac. de 24-11-99, rec. 43.961, confirmado por acórdão de Pleno de 19-6-01).

Na generalidade dos casos, entre os quais se inclui a DRARN, ao atribuírem a serviços não personalizados do Estado “ autonomia administrativa e financeira”, os diplomas legais reportam-se à autonomia administrativa nos actos da gestão corrente, “traduzida na competência dos seus dirigentes para autorizar a realização de despesas e o seu pagamento e para praticar no mesmo âmbito, actos administrativos definitivos e executórios, (ac. de 21-12-95, acima citado, sub. nosso).

Excepcionalmente – como atrás se deixou referido – poderão ser atribuídas competências exclusivas a entidades não colocadas no topo da hierarquia; porém, é imprescindível que a atribuição dessa exclusividade resulte inequivocamente da lei:

Não é esse o caso dos autos.

De facto, conforme se fez notar nos acórdãos deste Tribunal de 21-4-99, rec. 43.002 e de 29-11-01, rec. 40.865, ambos a propósito da competência do Director Regional do Ambiente e Recursos Naturais –sendo que, neste último, estava em causa um acto praticado no âmbito do D. Lei 46/94, de 22-2, tal como no presente recurso –, nada se vislumbra no texto legal que aponte no sentido de se ter querido afastar a aplicação daquele princípio geral, atribuindo competência exclusiva à entidade em questão.

Refere-se apenas uma competência própria para a prática do acto recorrido (artº 5º nº 2 do D L 46/94, de 22-2), “mas nada mais do que isso” (ac. de 29-11-01, citado).

Face ao exposto, forçoso é concluir pela procedência da 1ª conclusão do recurso jurisdicional, impondo-se a revogação da decisão recorrida e a rejeição do recurso contencioso, por falta de definitividade vertical do acto impugnado.

3- Nestes termos acordam:

a) Conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando a decisão recorrida.

b) Rejeitar o recurso contencioso, por ilegalidade da respectiva interposição, nos termos do artº 57º § 4º do R.STA.

Custas pela Recorrente contenciosa, ora recorrida.

No TAC :

Taxa de justiça: € 200

Procuradoria: € 100

Lisboa, 2 de Maio de 2002

Maria Angelina Domingues – Relatora

Costa Reis

Isabel Jovita