Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
A…, S A, interpôs recurso jurisdicional da sentença do TAF de Coimbra que negou provimento ao recurso contencioso que ela deduzira do despacho do Presidente da CM Porto de Mós, de 3/7/2001, que indeferiu o pedido de legalização de uma obra erigida pela recorrente e determinou que esta a demolisse no prazo de sessenta dias.
A recorrente terminou a sua alegação com o oferecimento das conclusões seguintes:
A – O edifício de apoio a cujo licenciamento se refere o processo de obras particulares n.º 53/99 destina-se apenas à recolha de viaturas e instalações sociais dos funcionários da recorrente.
B – Este edifício integra-se no parque industrial da recorrente contíguo ao seu edifício administrativo e rodeado por diversas outras edificações que se traduzem numa vasta área impermeabilizada.
C – Como tal, não se pode pretender que este se encontra implantado sobre uma cabeceira de linha de água em espaço de Reserva Nacional.
D – Se assim fosse, nunca poderiam ter sido licenciadas as demais edificações que constituem o parque industrial da recorrente, salvo se a cabeceira de linha de água começasse e terminasse no espaço de escassos metros.
E – Este edifício já havia obtido parecer favorável por parte da CCDR-C.
F – Só considerando que o edifício de apoio se situa junto à central de betão se pode admitir que ambos estejam sobre uma cabeceira de linha de água, porém, como se viu e se refere na própria sentença recorrida, esta não é a implantação do edifício de apoio.
G – Pelo que, violando os princípios da legalidade e eficiência previstos no CPA, a interligação dos processos levou a uma análise errada dos mesmos, à emissão de pareceres desnecessários e contraditórios e, por fim, ao indeferimento do licenciamento da edificação.
H – Verifica-se, assim, uma incorrecta ou mesmo contraditória análise dos factos na douta sentença ora recorrida.
I – Pelo que deve a douta sentença recorrida ser revogada por assentar em premissas erradas e ser declarada a nulidade do acto recorrido, por constituir uma violação dos princípios legais da legalidade, da colaboração com os particulares e da eficiência, sendo ainda nulo por falta de fundamento.
J – Neste sentido, deve ser revogada a sentença recorrida e ser reconhecida a nulidade do acto recorrido.
Não houve contra-alegação.
O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido da anulação da sentença recorrida a fim de que se elabore «questionário» com vista à «ampliação da matéria de facto».
A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:
1 – A recorrente requereu o licenciamento da construção de um pavilhão junto à sua unidade industrial sita em …, …, Porto de Mós.
2 – A recorrente iniciou, de imediato, a construção do edifício.
3 – Estas obras não foram efectuadas junto à antiga central de betão e estão dentro da REN.
4 – Aquela central de betão insere-se em zona industrial.
5 – Em 17/9/1999, a Direcção Regional do Ambiente do Centro emitiu parecer desfavorável por as obras se situarem em área incluída na REN.
6 – Por ofício datado de 5/11/1999, a Comissão de Coordenação da Região Centro notificou a recorrente que o seu parecer sobre o pedido era desfavorável face ao parecer da DRAC.
7 – Em 13 de Março de 2000, o Presidente da CM Porto de Mós proferiu o seguinte despacho: «face à informação do chefe de divisão, concluindo que os processos estão interligados, visto serem tudo obras no mesmo local, ou seja, processo 53/99 e 544/99, não reunirem condições para serem licenciados, notifique-se o recorrente, A.., SA, para no prazo de 60 dias ...proceder à demolição das construções, bem como à reposição dos terrenos no estado anterior às intervenções...».
8 – Nesta informação, diz-se que o prédio se situa quase totalmente dentro da REN, onde a construção é proibida.
9 – A recorrente interpôs recurso contencioso desta decisão, imputando-lhe os vícios de violação de lei e falta de audiência prévia.
10 – Por sentença proferida em 16/12/2001 esta decisão foi anulada por violação do art. 100º do CPA.
11 – A autoridade recorrida ordenou o cumprimento do art. 100º do CPA.
12 – Por despacho de 3/7/2001, o Presidente da CM Porto de Mós proferiu a seguinte decisão: «na sequência do processo de audiência prévia...mantenho integralmente o meu despacho de 10/3/00, ficando desta forma notificado para, no prazo de 60 dias, demolir as construções e repor os terrenos no estado anterior às intervenções, de acordo com o n.º 2 do art. 14º do DL 93/90, de 19 de Março... conjugado com o art. 58º do DL 445/91, de 20 de Novembro ... Com delegação de competências da Câmara Municipal, delegadas em sua reunião de 28/10/99».
Em substituição e em complemento do facto n.º 8, consideramos assentes os factos seguintes:
- A referida informação do Chefe de Divisão, datada de 10/3/2000, tem o seguinte teor:
«Face ao ofício ref. 707725/DROT da CCRC de 5/11/99 e às contradições que o mesmo revela, e pelo facto da própria CCRC questionar a DRARN-Centro no sentido da posição desta entidade ser revista e aguardar-se a comunicação dessa entidade.
Tal comunicação é feita pelo of. Ref. 700894/DROT de 15/2/00, entrada nos serviços em 24/2/00.
De acordo com o mesmo, a pretensão não é viável, pelo que o processo não pode ser deferido, pelo que se deverá notificar o requerente para num prazo a fixar por V. Ex.ª demolir as construções e fazer a respectiva reposição dos solos.»
- O ofício n.º 700894/DROT, de 15/2/2000, tinha o seguinte teor útil:
«Em resposta à nossa solicitação de 1999/11/5, a Direcção Regional do Ambiente do Centro emitiu o ofício n.º 951, de 2000/1/10, de que se anexa cópia para os devidos efeitos.»
- Esse ofício n.º 951 respeita à «ampliação de uma indústria de fabricação de betão pronto e de betão betuminoso», requerida pela aqui recorrente para …, Porto de Mós, e apresenta o seguinte conteúdo útil:
«Sobre o assunto mencionado em epígrafe, informamos V. Ex.ª que a área em causa se encontra, de acordo com a carta de Reserva Ecológica Nacional do concelho de Porto de Mós, em vigor com a Resolução do Conselho de Ministros n.º 130/96 (DR n.º 194 de 96/8/22), na REN (Cabeceiras de Linhas de Água), pelo que a pretensão colide com o n.º 1 do art. 4º do DL n.º 93/90 de 19 de Março.
Por outro lado, estando ou não inserida em zona industrial de acordo com o PDM do concelho de Porto de Mós, localização que de facto nos oferece dúvidas (aparentemente está localizada fora daquele espaço ou, quando muito, sobre a linha limite, inserindo-se na sua quase totalidade em espaço Florestal de Produção Condicionada), o facto é que com a publicação da última alteração ao regime jurídico da REN, designadamente o DL n.º 79/95 de 20 de Abril, não haverão dúvidas sobre a prevalência da delimitação da REN operada por RCM e aprovado pelo Governo sobre a mesma constante do PDM, referindo inclusive este diploma que aquele plano deve ser objecto de alteração por forma a compatibilizar-se com a condicionante em causa.
Acresce que a falha técnica cometida por estes serviços anteriormente, falha esta traduzida pela incorrecta instrução do processo – segundo a planta 1/25.000 enviada pelos vossos serviços toda a indústria encontra-se fora da REN, ou seja, indicam-nos uma extensão de aproximadamente 230 m (contada a partir do eixo da estrada) em apenas 25 m (indicada a vermelho), igual para todas as pretensões em diferentes localizações – e que esteve na origem da emissão de pareceres favoráveis sobre anteriores ampliações e consequentemente licenciamento das mesmas, não é constitutiva de direitos relativamente a novas pretensões que entretanto possam ser apresentadas pelos interessados, aplicando-se-lhes a todo o tempo a legislação em vigor.»
Passemos ao direito.
O recurso contencioso dos autos tomou por objecto o despacho do Presidente da CM Porto de Mós, datado de 3/7/2001, que recusou legalizar uma obra levantada pela recorrente e impôs que ela fosse demolida. Logo na petição, a recorrente imputou ao acto múltiplos vícios; mas o pano de fundo do seu ataque consistia na ideia de que era possível, e mesmo necessária, a legalização pretendida, até porque – como ela repetidamente disse – a construção em causa estaria «localizada fora da REN».
E, na verdade, era crucial saber-se se a obra tinha sido edificada dentro ou fora da área da REN. É que o acto recorrido apropriou-se na íntegra do teor de um despacho proferido pela mesma autoridade recorrida em 10/3/2000, o qual entretanto fora judicialmente anulado por violação do direito de audiência. Ora, esse despacho remetera para uma informação proferida no mesmo dia que, por sua vez, apontara para o indeferimento do pedido de legalização (e para a necessidade de demolir a obra) com base nas razões trazidas num certo ofício (o n.º 700894-DROT). E este ofício, por seu turno, vinha acompanhado de um parecer da Direcção Regional do Ambiente do Centro onde se dizia que a construção em causa nos autos não era legalizável pela exclusiva razão de se localizar no espaço da REN. Estas remissões sucessivas evidenciam, portanto, que o acto contenciosamente impugnado fundou as suas pronúncias de não legalização e de demolição num único pressuposto – o de a obra se situar dentro da área da REN.
Consequentemente, e de entre os vários ataques possíveis ao acto impugnado, um dos mais frontais consistia em negar-se a realidade desse pressuposto – através da alegação de que a obra se localizava fora do espaço da REN. Uma tal alegação, se inequivocamente dirigida contra o acto, incorporaria a denúncia eficaz de que ele enfermava do correspondente erro nos pressupostos; e, nos termos do art. 664º do CPC, essa eficácia da denúncia não era afectada ou diminuída pelo pormenor de a recorrente não haver assumido «expressis verbis» uma tal qualificação jurídica.
Ora, e como dissemos já, a aqui recorrente afirmou «ab initio» – e continua a fazê-lo neste recurso jurisdicional – que a construção se situa fora da área da REN. Por sua vez, a autoridade recorrida impugnou que a obra se localizasse fora da REN e defendeu, ao invés, que se localizava dentro dela. Sendo assim, gerou-se entre a recorrente e o recorrido um dissídio sobre um ponto de facto cuja elucidação é essencial ao conhecimento de um vício arguido contra o acto – e um vício de singular relevo, por se reportar ao único fundamento do despacho impugnado.
A sentença recorrida resolveu aquele dissídio em favor da Administração, pois deu como provado que as obras a legalizar «estão dentro da REN». Todavia, a Sr.ª Juíza «a quo» não dispunha de elementos documentais cuja força probatória plena suportasse essa sua decisão de facto; e antes devia ter dado cumprimento ao disposto no art. 845º do Código Administrativo, especificando os factos já assentes e quesitando os controvertidos – onde avultava a pergunta (conforme ao «onus probandi» do recorrente) sobre se a obra em causa se situa fora da REN.
Na medida em que o tribunal «a quo» assim não procedeu, e porque este STA não está em condições de agora resolver esse controvertido ponto de facto, há que – nos termos do art. 712º, n.º 4, do CPC – anular a sentença recorrida para que sejam elaborados a especificação e o questionário, desse modo se dando ao recorrente a oportunidade, que não teve, de fazer a prova do facto determinante do erro nos pressupostos que alegara.
Nestes termos, acordam em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional e em anular a sentença recorrida, devendo os autos baixar ao TAF de Coimbra para, através da elaboração de especificação e questionário, aí se proceder à ampliação da matéria de facto.
Sem custas.
Lisboa, 5 de Dezembro de 2007. – Madeira dos Santos (relator) – Freitas Carvalho – Costa Reis.
