0166/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Se o acto contenciosamente recorrido indeferiu o pedido de legalização de uma obra com o único fundamento de ela se situar dentro da área da REN, a afirmação, feita pelo recorrente, de que o acto é ilegal porque a obra se situa fora dela integra a denúncia de um erro nos pressupostos do acto. II - Não estando provado – por acordo, confissão ou documento com força probatória plena – que a obra se situe dentro da REN, o tribunal «a quo» não podia dar imediatamente tal facto por adquirido e, nos termos do art. 845º do Código Administrativo, devia antes quesitar se ela se localiza fora dessa área. III - Essa necessidade de se elaborar especificação e questionário implica a anulação da sentença para ampliação da matéria de facto, nos termos do art. 712º, n.º 4, do CPC.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: A…, S A, interpôs recurso jurisdicional da sentença do TAF de Coimbra que negou provimento ao recurso contencioso que ela deduzira do despacho do Presidente da CM Porto de Mós, de 3/7/2001, que indeferiu o pedido de legalização de uma obra erigida pela recorrente e determinou que esta a demolisse no prazo de sessenta dias. A recorrente terminou a sua alegação com o oferecimento das conclusões seguintes: A – O edifício de apoio a cujo licenciamento se refere o processo de obras particulares n.º 53/99 destina-se apenas à recolha de viaturas e instalações sociais dos funcionários da recorrente. B – Este edifício integra-se no parque industrial da recorrente contíguo ao seu edifício administrativo e rodeado por diversas outras edificações que se traduzem numa vasta área impermeabilizada. C – Como tal, não se pode pretender que este se encontra implantado sobre uma cabeceira de linha de água em espaço de Reserva Nacional. D – Se assim fosse, nunca poderiam ter sido licenciadas as demais edificações que constituem o parque industrial da recorrente, salvo se a cabeceira de linha de água começasse e terminasse no espaço de escassos metros. E – Este edifício já havia obtido parecer favorável por parte da CCDR-C. F – Só considerando que o edifício de apoio se situa junto à central de betão se pode admitir que ambos estejam sobre uma cabeceira de linha de água, porém, como se viu e se refere na própria sentença recorrida, esta não é a implantação do edifício de apoio. G – Pelo que, violando os princípios da legalidade e eficiência previstos no CPA, a interligação dos processos levou a uma análise errada dos mesmos, à emissão de pareceres desnecessários e contraditórios e, por fim, ao indeferimento do licenciamento da edificação. H – Verifica-se, assim, uma incorrecta ou mesmo contraditória análise dos factos na douta sentença ora recorrida. I – Pelo que deve a douta sentença recorrida ser revogada por assentar em premissas erradas e ser declarada a nulidade do acto recorrido, por constituir uma violação dos princípios legais da legalidade, da colaboração com os particulares e da eficiência, sendo ainda nulo por falta de fundamento. J – Neste sentido, deve ser revogada a sentença recorrida e ser reconhecida a nulidade do acto recorrido. Não houve contra-alegação. O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido da anulação da sentença recorrida a fim de que se elabore «questionário» com vista à «ampliação da matéria de facto». A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos: 1 – A recorrente requereu o licenciamento da construção de um pavilhão junto à sua unidade industrial sita em …, …, Porto de Mós. 2 – A recorrente iniciou, de imediato, a construção do edifício. 3 – Estas obras não foram efectuadas junto à antiga central de betão e estão dentro da REN. 4 – Aquela central de betão insere-se em zona industrial. 5 – Em 17/9/1999, a Direcção Regional do Ambiente do Centro emitiu parecer desfavorável por as obras se situarem em área incluída na REN. 6 – Por ofício datado de 5/11/1999, a Comissão de Coordenação da Região Centro notificou a recorrente que o seu parecer sobre o pedido era desfavorável face ao parecer da DRAC. 7 – Em 13 de Março de 2000, o Presidente da CM Porto de Mós proferiu o seguinte despacho: «face à informação do chefe de divisão, concluindo que os processos estão interligados, visto serem tudo obras no mesmo local, ou seja, processo 53/99 e 544/99, não reunirem condições para serem licenciados, notifique-se o recorrente, A.., SA, para no prazo de 60 dias ...proceder à demolição das construções, bem como à reposição dos terrenos no estado anterior às intervenções...». 8 – Nesta informação, diz-se que o prédio se situa quase totalmente dentro da REN, onde a construção é proibida. 9 – A recorrente interpôs recurso contencioso desta decisão, imputando-lhe os vícios de violação de lei e falta de audiência prévia. 10 – Por sentença proferida em 16/12/2001 esta decisão foi anulada por violação do art. 100º do CPA . 11 – A autoridade recorrida ordenou o cumprimento do art. 100º do CPA . 12 – Por despacho de 3/7/2001, o Presidente da CM Porto de Mós proferiu a seguinte decisão: «na sequência do processo de audiência prévia...mantenho integralmente o meu despacho de 10/3/00, ficando desta forma notificado para, no prazo de 60 dias, demolir as construções e repor os terrenos no estado anterior às intervenções, de acordo com o n.º 2 do art. 14º do DL 93/90 , de 19 de Março... conjugado com o art. 58º do DL 445/91 , de 20 de Novembro ... Com delegação de competências da Câmara Municipal, delegadas em sua reunião de 28/10/99». Em substituição e em complemento do facto n.º 8, consideramos assentes os factos seguintes: - A referida informação do Chefe de Divisão, datada de 10/3/2000, tem o seguinte teor: «Face ao ofício ref. 707725/DROT da CCRC de 5/11/99 e às contradições que o mesmo revela, e pelo facto da própria CCRC questionar a DRARN-Centro no sentido da posição desta entidade ser revista e aguardar-se a comunicação dessa entidade. Tal comunicação é feita pelo of. Ref. 700894/DROT de 15/2/00, entrada nos serviços em 24/2/00. De acordo com o mesmo, a pretensão não é viável, pelo que o processo não pode ser deferido, pelo que se deverá notificar o requerente para num prazo a fixar por V. Ex.ª demolir as construções e fazer a respectiva reposição dos solos.» - O ofício n.º 700894/DROT, de 15/2/2000, tinha o seguinte teor útil: «Em resposta à nossa solicitação de 1999/11/5, a Direcção Regional do Ambiente do Centro emitiu o ofício n.º 951, de 2000/1/10, de que se anexa cópia para os devidos efeitos.» - Esse ofício n.º 951 respeita à «ampliação de uma indústria de fabricação de betão pronto e de betão betuminoso», requerida pela aqui recorrente para …, Porto de Mós, e apresenta o seguinte conteúdo útil: «Sobre o assunto mencionado em epígrafe, informamos V. Ex.ª que a área em causa se encontra, de acordo com a carta de Reserva Ecológica Nacional do concelho de Porto de Mós, em vigor com a Resolução do Conselho de Ministros n.º 130/96 (DR n.º 194 de 96/8/22), na REN (Cabeceiras de Linhas de Água), pelo que a pretensão colide com o n.º 1 do art. 4º do DL n.º 93/90 de 19 de Março. Por outro lado, estando ou não inserida em zona industrial de acordo com o PDM do concelho de Porto de Mós, localização que de facto nos oferece dúvidas (aparentemente está localizada fora daquele espaço ou, quando muito, sobre a linha limite, inserindo-se na sua quase totalidade em espaço Florestal de Produção Condicionada), o facto é que com a publicação da última alteração ao regime jurídico da REN, designadamente o DL n.º 79/95 de 20 de Abril, não haverão dúvidas sobre a prevalência da delimitação da REN operada por RCM e aprovado pelo Governo sobre a mesma constante do PDM, referindo inclusive este diploma que aquele plano deve ser objecto de alteração por forma a compatibilizar-se com a condicionante em causa. Acresce que a falha técnica cometida por estes serviços anteriormente, falha esta traduzida pela incorrecta instrução do processo – segundo a planta 1/25.000 enviada pelos vossos serviços toda a indústria encontra-se fora da REN, ou seja, indicam-nos uma extensão de aproximadamente 230 m (contada a partir do eixo da estrada) em apenas 25 m (indicada a vermelho), igual para todas as pretensões em diferentes localizações – e que esteve na origem da emissão de pareceres favoráveis sobre anteriores ampliações e consequentemente licenciamento das mesmas, não é constitutiva de direitos relativamente a novas pretensões que entretanto possam ser apresentadas pelos interessados, aplicando-se-lhes a todo o tempo a legislação em vigor.» Passemos ao direito. O recurso contencioso dos autos tomou por objecto o despacho do Presidente da CM Porto de Mós, datado de 3/7/2001, que recusou legalizar uma obra levantada pela recorrente e impôs que ela fosse demolida. Logo na petição, a recorrente imputou ao acto múltiplos vícios; mas o pano de fundo do seu ataque consistia na ideia de que era possível, e mesmo necessária, a legalização pretendida, até porque – como ela repetidamente disse – a construção em causa estaria «localizada fora da REN». E, na verdade, era crucial saber-se se a obra tinha sido edificada dentro ou fora da área da REN. É que o acto recorrido apropriou-se na íntegra do teor de um despacho proferido pela mesma autoridade recorrida em 10/3/2000, o qual entretanto fora judicialmente anulado por violação do direito de audiência. Ora, esse despacho remetera para uma informação proferida no mesmo dia que, por sua vez, apontara para o indeferimento do pedido de legalização (e para a necessidade de demolir a obra) com base nas razões trazidas num certo ofício (o n.º 700894-DROT). E este ofício, por seu turno, vinha acompanhado de um parecer da Direcção Regional do Ambiente do Centro onde se dizia que a construção em causa nos autos não era legalizável pela exclusiva razão de se localizar no espaço da REN. Estas remissões sucessivas evidenciam, portanto, que o acto contenciosamente impugnado fundou as suas pronúncias de não legalização e de demolição num único pressuposto – o de a obra se situar dentro da área da REN. Consequentemente, e de entre os vários ataques possíveis ao acto impugnado, um dos mais frontais consistia em negar-se a realidade desse pressuposto – através da alegação de que a obra se localizava fora do espaço da REN. Uma tal alegação, se inequivocamente dirigida contra o acto, incorporaria a denúncia eficaz de que ele enfermava do correspondente erro nos pressupostos; e, nos termos do art. 664º do CPC , essa eficácia da denúncia não era afectada ou diminuída pelo pormenor de a recorrente não haver assumido «expressis verbis» uma tal qualificação jurídica. Ora, e como dissemos já, a aqui recorrente afirmou «ab initio» – e continua a fazê-lo neste recurso jurisdicional – que a construção se situa fora da área da REN. Por sua vez, a autoridade recorrida impugnou que a obra se localizasse fora da REN e defendeu, ao invés, que se localizava dentro dela. Sendo assim, gerou-se entre a recorrente e o recorrido um dissídio sobre um ponto de facto cuja elucidação é essencial ao conhecimento de um vício arguido contra o acto – e um vício de singular relevo, por se reportar ao único fundamento do despacho impugnado. A sentença recorrida resolveu aquele dissídio em favor da Administração, pois deu como provado que as obras a legalizar «estão dentro da REN». Todavia, a Sr.ª Juíza «a quo» não dispunha de elementos documentais cuja força probatória plena suportasse essa sua decisão de facto; e antes devia ter dado cumprimento ao disposto no art. 845º do Código Administrativo, especificando os factos já assentes e quesitando os controvertidos – onde avultava a pergunta (conforme ao «onus probandi» do recorrente) sobre se a obra em causa se situa fora da REN. Na medida em que o tribunal «a quo» assim não procedeu, e porque este STA não está em condições de agora resolver esse controvertido ponto de facto, há que – nos termos do art. 712º , n.º 4, do CPC – anular a sentença recorrida para que sejam elaborados a especificação e o questionário, desse modo se dando ao recorrente a oportunidade, que não teve, de fazer a prova do facto determinante do erro nos pressupostos que alegara. Nestes termos, acordam em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional e em anular a sentença recorrida, devendo os autos baixar ao TAF de Coimbra para, através da elaboração de especificação e questionário, aí se proceder à ampliação da matéria de facto. Sem custas. Lisboa, 5 de Dezembro de 2007. – Madeira dos Santos (relator) – Freitas Carvalho – Costa Reis.