IRelatório.
A…, intentou no TAC de Lisboa, em 2.1.2003 acção para reconhecimento de direito, contra
CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO DA CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES, pedindo que lhe seja reconhecido por força do disposto no artº 28º da Lei nº 4/85 de 9 de Abril, direito à “subvenção mensal vitalícia” no montante de 75% da “subvenção mensal vitalícia” do seu falecido marido, desde o falecimento daquele ou, em alternativa, a partir da citação, por lhe ter sido atribuída pensão definitiva de sobrevivência de montante igual a metade do que aquela entende ter direito.
Por sentença de 19 de Janeiro de 2005, o TAC de Lisboa julgou verificada a excepção do nº 2 do artº 69º da LPTA, absolvendo o Réu da instância.
Inconformada com esta decisão a autora interpôs o presente recurso.
Na alegação formulou as seguintes conclusões:
- 1.O n°2, do art. 69º, da L.P.T.A., deixou de ter aplicação, depois da revisão de 1989, da CRP, pela introdução dos n°s 4 e 5, no seu art. 268°, que estabelecem um regime totalmente oposto ao estabelecido por aquela norma.
- 2.A interpretação da sentença impugnada, daquele n°2, do cit. art° 69º, “no sentido de que o direito de acção para o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido só poderá ser exercitado quando o recurso contencioso não se mostre apto a garantir uma efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa”….”
é manifestamente inconstitucional por violação das normas incisas nos nºs 4 e 5, do art° 268°, da Constituição da Republica Portuguesa, em vigor, inconstitucionalidade que, para todos os efeitos, se argúi.
3. Ao decidir, com base no citado n° 2, do art. 69°, da LP.T.A. com o entendimento que lhe deu, a sentença proferida violou, por erro da sua aplicação, este preceito.
Neste termos e nos mais que V.Exas suprirão, deve ser provido o recurso em que ora se alega, revogando-se a sentença em apreço, decidindo-se em conformidade com o pedido já que nenhum motivo parece obstar a conhecer do mérito da causa ou, se assim não for entendido, que baixem os autos à 1ª instância para que a acção prossiga os seus termos com vista ao julgamento do mérito da causa com o que, mais uma vez, será feita JUSTIÇA
Contra-alegou o Réu formulando as seguintes conclusões:
- A)A decisão recorrida deve ser mantida por assentar em correcta interpretação e aplicação da lei, designadamente do artigo 69.°, n.° 2, do CPTA, no que respeita à excepção de caducidade do direito de acção.
- B)Os despachos de 20.07.2000 e o de 02.02.2001 foram praticados por quem tem competência própria para os proferir, o primeiro, por ter fixado, nos termos do artigo 28.°, n.° 2, da Lei 4/85, de 9 de Abril, o montante da subvenção vitalícia, o qual, sem dependência de recurso hierárquico, e nos termos legais, é contenciosamente recorrível, por lesivo dos direitos e interesses da autora, tal como o segundo, ainda que meramente confirmativo do primeiro, sempre lhe assistiria esse direito. Porém, mais uma vez não exerceu qualquer meio de impugnação.
- C)Assim, por terem existido outros meios de impugnação - via contenciosa e correspectiva execução - que, face à actuação do réu, assegurassem a efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse que a autora pretendia garantir, não se encontra verificado o pressuposto do artigo 69.°, nº 2, do Decreto-Lei n.° 267/85, de 16 de Julho.
- D)Nesta conformidade, pelos motivos aduzidos, a Sentença posta em causa, que julgou procedente a excepção de caducidade do direito de acção, por ter observado todos os pressupostos legais, não enferma de qualquer vício, tendo feito correcta interpretação das normas aplicáveis à natureza do pedido, pelo que se impõe a improcedência do recurso, com as legais consequências.
Nestes termos, e com o douto suprimento de Vossas Excelências, deve ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional e mantida a douta decisão recorrida, bem como o acto por ela mantido.
O EMMP junto deste STA emitiu o seguinte parecer:
O presente recurso jurisdicional vem interposto de despacho do Mmo Juiz do TAF de Lisboa que, com fundamento na falta de idoneidade do meio processual à luz do disposto no art 69° da LPTA, absolveu o R da instância na acção de reconhecimento de direito contra ele interposta.
Para a A, ora recorrente, a sentença errou na apreciação de direito, porquanto, face à actual definição do direito de acesso à justiça para a defesa de direitos e interesses legalmente protegidos operada em consequência da revisão constitucional de 1989, o n°2 do artigo 69º da LPTA deixou de ter aplicação, passando a acção para o reconhecimento de direito a ser o meio próprio de a A fazer valer a sua pretensão.
Ao contrário do que a argumentação da recorrente faz supor, a jurisprudência deste STA, depois de alguma oscilação inicial, assentou na definição do referido meio processual como um meio processual complementar, destinado a ser utilizado nos casos em que o administrado não tenha ao seu alcance outro meio que lhe assegure tutela judicial efectiva (vide, neste sentido, VIEIRA DE ANDRADE, “A Justiça Administrativa”, 2ª ed, pp.131/138, e acórdão STA de 15.06.2004, rec. N° 293/04, nomeadamente).
Neste pressuposto, a que aderimos, importa à análise da questão sub judicio saber se, neste caso, existe ou não acto administrativo contenciosamente impugnável.
Vejamos:
O direito que a recorrente pretendia ver reconhecido com a acção era o de ver fixada a subvenção mensal vitalícia correspondente a 75% da subvenção recebida pelo seu marido, já falecido, questão que para o Mmo Juiz recorrido já fora resolvida por despacho de 20.07.00 da Caixa Geral de Aposentações - que atribuiu a subvenção e fixou o seu limite com fundamento no n°2 do artigo 28° da Lei 4/85 de 09.04 - o qual, porque contenciosamente recorrível e não impugnado, se firmou na ordem jurídica.
Feita a apreciação casuística da situação em apreço - critério reconhecidamente aceite pela jurisprudência deste STA para se aferir da racionalidade e funcionalidade do meio processual previsto no n°2 do art 69° da LPTA -, é esse também o nosso entendimento na medida em que a garantia à tutela jurisdicional efectiva consagrada no n°4 do art 268° da Constituição seria aqui assegurada pela impugnação contenciosa daquele acto, uma vez que, o eventual provimento do recurso contencioso e subsequente execução do julgado bastariam para que a recorrente obtivesse os resultados práticos que pretendeu ver reconhecidos através da acção.
Como não ocorreu a impugnação do acto em causa, este consolidou-se na ordem jurídica e a acção deixou de constituir um meio processual adequado à tutela do direito ou interesse legítimo que a recorrente se arroga.
Nestes termos, e reiterando a posição defendida pelo Ministério Público junto do TAF, somos de parecer que o recurso não merece provimento.
IIA Matéria de Facto Provada
A decisão recorrida considerou provado:
- 1.A Autora é viúva de …, falecido em 9.6.2000, que fora beneficiário de uma pensão mensal vitalícia da Caixa Geral de Aposentações no valor de 519.120$00;
- 2.Por despacho de 20.7.2000 da Direcção da Caixa Geral de Aposentações, no uso de delegação de competências, de que a Autora foi notificada por ofício da mesma data, foi fixada à Autora a subvenção mensal vitalícia (pensão definitiva de sobrevivência) de 194.670$00 (971,01 Euros) referindo-se que “a subvenção vitalícia a que a requerente tem direito, nos termos do n°2 do art. 28 da Lei 4/85, é iqual a metade de 75% da subvenção atribuída ao falecido”;
- 3.Em 20.9.2000, a Autora dirigiu à Caixa Geral de Aposentações o seguinte requerimento enviado via fax:
“Por óbito de seu marido, Eng° … beneficiário de subvenção mensal vitalícia (…), o direito a essa subvenção passou a pertencer-lhe em 75% do respectivo montante, ou seja 75% de 519.120$00=389.340$00, de harmonia com o disposto no n°1 do art. 28, da Lei 4/85 de 9 de Abril.
Todavia a subvenção que essa Instituição atribuiu à impetrante foi de 194.670$00, ou seja, 50% daqueles 75% “nos termos do n°2 do art. 28 da Lei n° 4/85” conforme se lê no ofício (..) que lhe foi endereçado.
Trata-se manifestamente de um mero lapso, uma vez que, não tendo ela ascendentes ou descendentes, não lhe é aplicável o n° 2 mas, como referiu, o n°1 do citado artigo.
Espera pois que, com a brevidade possível, seja corrigido o lapso e lhe sejam pagas, em conformidade, a subvenção devida bem como as diferenças que até à correcção a efectuar se verificaram e verificarem.”;
4. O Director Coordenador da Caixa Geral de Aposentações respondeu-lhe por ofício de 24.11.2000, informando que:
“nos termos do n°2 do art. 28 da Lei 4/85, de 9/4, a subvenção mensal vitalícia transmite-se na proporção de metade para o cônjuge viúvo e metade para os descendentes e ascendentes, dividida igualmente entre estes, extinguindo-se, sem direito a acrescer, a parte correspondente aos que, respectivamente, mudarem de estado, atingirem a maioridade, se tornarem capazes ou falecerem.
Tal significa, por um lado, que, concorrendo o cônjuge, ou qualquer outro herdeiro hábil, na qualidade de herdeiros únicos, apenas terão direito a metade da percentagem prevista e, por outro, que em nenhum caso haverá lugar a reversão, no âmbito da subvenção de sobrevivência.
Assim, por despacho de 2000.07.20, foi correctamente fixado a V Exa. o montante de 194.670$00, correspondente a metade de 75% da subvenção auferida pelo falecido, como se indica:
Montante da subvenção em 2000 (data do óbito)…………………………….519.120$00 Cálculo do montante a transmitir (n°1 do art. 28 da Lei 4/85) — 75% ……...389.340$00 Distribuição (n°2 do art. 28 da Lei 4/85) …………………………………….194.670$00
Face ao exposto, verifica-se que o seu processo se encontra tratado de acordo com a legislação aplicável, nada havendo, por isso a alterar.”;
- 5.Por requerimento de 4.1.2001 dirigido ao Presidente do Conselho de Administração da Caixa Geral de Aposentações - junto a fls. 87 a 91 do processo instrutor e cujo teor se dá aqui por reproduzido - defendeu a improcedência da fundamentação expressa no oficio supra referido e a atribuição dos 75% da subvenção mensal vitalícia a que o marido tinha direito à data do falecimento;
- 6.Por um Jurista da Caixa Geral de Aposentações foi elaborado o parecer n° 36/2001 de 2.2.2001 — junto a fls. 93 a 98 do processo instrutor e cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido — no sentido da apreciação do requerimento não como um recurso hierárquico, por ser para tal extemporâneo e sim como uma exposição ou reclamação, facultativa face à delegação de poderes nos Directores, e da confirmação, sem reservas ou alterações, do despacho de 20.7.2000 que fez correcta interpretação e aplicação da lei.
- 7.Sobre esse parecer, por dois Directores da Caixa Geral de Aposentações, no uso de delegação de poderes pelo Conselho de Administração, foi proferido o seguinte despacho datado de 2.2.2001, de que a Autora foi notificada por ofício de 12.2.2001:
“Pelas razões aduzidas no presente parecer, dúvidas não restam que a interpretação do artigo 28 da Lei n° 4/85 de 9 de Abril, no sentido pretendido pela impetrante seria claramente violadora do princípio da igualdade constitucionalmente consagrada.
Assim, confirma-se, na íntegra, o despacho proferido pela direcção da C G.A em 20 de Julho de 2000”;
8. Em 2.1.2003 a Autora veio pedir a este Tribunal o reconhecimento de que “tem, por força do disposto no art. 28 da cit. Lei n°47/85, de 9 de Abril, direito á “subvenção mensal vitalícia” de seu falecido marido, ou seja, 389.340$ (E 1.942), desde o falecimento daquele, ou, em alternativa a partir da sua citação, condenando-se a Ré a alterar o acto sindicado”.
IIIApreciação. O Direito
A A. intentou no TAC de Lisboa, em 2.1.2003, a presente acção para reconhecimento de direito, contra o CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO DA CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES, pedindo que lhe seja reconhecido por força do disposto no artº 28º da Lei nº 4/85 de 9 de Abril, direito à “subvenção mensal vitalícia” no montante de 75% da “subvenção mensal vitalícia” do seu falecido marido, desde o falecimento daquele ou, em alternativa, a partir da citação, por lhe ter sido atribuída pensão definitiva de sobrevivência de montante igual a metade do que aquela entende ter direito.
O tribunal a quo absolveu o Réu da instância por entender que o meio utilizado pela Autora para fazer valer o seu direito não era o adequado, verificando-se no caso dos autos a excepção decorrente do nº 2 do artº 69º da LPTA. É esta decisão que a ora recorrente põe em crise.
Vejamos:
Por despacho de 20.7.2000 da Direcção da Caixa Geral de Aposentações foi fixada pensão definitiva de sobrevivência no valor de 194.670$00 equivalente a metade de 75% da subvenção atribuída ao seu falecido marido.
A recorrente enviou uma exposição à CGA manifestando a sua discordância relativa ao montante acima referido, mas não recorreu hierárquica ou contenciosamente do despacho que fixou a pensão definitiva, mas intentou a presente acção para o reconhecimento de direito, em 2
2. A regra geral relativa à tempestividade da acção para obter o reconhecimento de um direito é de poder ser proposta a todo o tempo – n.º 1 do artigo 69.º da LPTA.
Quanto à relação entre a acção e os restantes meios, designadamente o recurso contencioso dispunha o n.º 2 do referido artigo, aplicável ao caso, atento o momento de propositura da acção: “ As acções só podem ser propostas quando os restantes meios contenciosos, incluindo os relativos à execução da sentença, não assegurem a efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa”.
Vejamos se o meio apontado pela sentença, o recurso contencioso do acto que estabeleceu a pensão de sobrevivência, em concreto o despacho de 20.07.2000, assegura a efectiva tutela jurisdicional do interesse em causa.
Estabelecendo as bases gerais do sistema de solidariedade e segurança social, vigorava no momento daquele despacho a Lei 17/2000, de 8 de Agosto, cujo art.º 14.º dispunha:
“O princípio da garantia judiciária pressupõe que aos interessados será sempre proporcionado acesso aos tribunais, em tempo útil, para fazer valer o seu direito às prestações”.
E estatuía o n.º 2 do artigo 72.º:
“As reclamações ou queixas são dirigidas às instituições a quem compete conceder as prestações, sem prejuízo o recurso a acção contenciosa, nos termos da presente lei e demais legislação aplicável”.
E o art.º 73.º n.º 1:
“Os interessados a quem seja negada prestação devida ou a sua inscrição no sistema ou que, por qualquer forma, sejam lesados por acto contrário ao previsto nesta lei têm direito de acesso aos tribunais administrativos, nos termos das leis que regulam o respectivo regime contencioso”.
A primeira destas normas corresponde ao art.º 22.º da Lei n.º 32/2002 que aprova as bases da segurança Social e revoga a referida Lei de 2000.
E o n.º 2 do art.º 77.º da Lei actual dispõe:
“As reclamações ou queixas são dirigidas às instituições a quem compete conceder as prestações, sem prejuízo do direito de recurso e acção contenciosa, nos termos da presente lei e demais legislação aplicável”.
Por seu lado o n.º 1 do actual art.º 78.º da Lei 32/2002, de 20.12 contém regra idêntica ao art.º 73.º da Lei anterior.
Importa salientar destas normas a preocupação de permitir o acesso à defesa das posições dos particulares, em tempo útil, atendendo às características próprias do contencioso das prestações da Segurança Social harmonizadas, quanto possível, com as regras do regime geral do contencioso administrativo.
Um dos aspectos em que o regime das prestações da segurança social sua atribuição e estabelecimento dos montantes se afasta claramente do regime geral do contencioso administrativo é no que respeita à correcção das prestações continuadas ilegalmente concedidas, as quais podem ser revogadas apenas nos termos e prazos gerais quanto às prestações vencidas, mas aqueles mesmos actos atributivos podem ser revogados a todo o tempo quanto às prestações futuras.
É o que resulta claramente do art.º 75.º da Lei 17/2000 e do correspondente art.º 80.º da Lei 32/2002:
- “1.Os actos administrativos de atribuição de direitos ou de pagamento de prestações inválidos são revogados nos termos e nos prazos previstos na lei, sem prejuízo do disposto no número seguinte.
- 2.Os actos administrativos de atribuição de prestações continuadas inválidos podem, ultrapassado o prazo da lei geral, ser revogados com eficácia para o futuro”.
Portanto, os actos administrativos de atribuição de prestações continuadas, como a pensão de sobrevivência em causa nesta acção, não têm a estabilidade em termos de vinculação das partes para o futuro, que têm os restantes actos constitutivos de direitos.
Ora, é bem evidente que esta possibilidade de alteração do acto atributivo de uma prestação por revogação se aplica tanto à invocação de ilegalidade pela Administração como pelo particular. Diferente entendimento seria ofensivo dos princípios da legalidade; da prossecução do interesse público no respeito dos direitos dos particulares; da justiça e do acesso ao direito, contidos nos artigos 266.º n.ºs 1 e 2; 20.º e 268.º n.º 4 da Const.
Desta norma resulta que a invocação de ilegalidade pelo particular determina que a Administração da Segurança Social tem o dever de analisar os actos que tenha praticado, no sentido de os revogar, quanto tal lhe for requerido pelos interessados, sem poder invocar estabilidade para o futuro do acto atributivo da prestação, designadamente quanto ao modo de calcular o montante respectivo como é o caso que o particular pretende ver apreciado neste processo.
Por outro lado, os autos e a matéria de facto mostram sem margem de dúvida que a demandante já por duas vezes pediu à Administração a revogação do acto, instituindo um diferente método de cálculo da sua pensão de sobrevivência, mas das duas vezes sem êxito.
Ora, como a posição da Administração está claramente expressa no sentido contrário à pretensão da A. e não há lugar a um recurso contencioso relativamente a prestações futuras, é bem evidente que o meio único e adequado à defesa da posição da A. era na data da sua propositura a acção para o reconhecimento de direito ou interesse protegido do art.º 69.º da LPTA.
E, o n.º 2 do citado preceito não era aplicável uma vez que não existia nenhum outro meio que assegurasse a tutela jurisdicional efectiva que a lei lhe dispensa e que vai para além do prazo comum de revogação dos actos ilegais, podendo fazer-se a todo o tempo quanto às prestações continuadas futuras.
Efectivamente, o direito da A., por força de lei especificamente reguladora da situação, podia ser defendido quer dentro do prazo do recurso contencioso pelo respectivo uso, quer quanto às prestações continuadas a vencer no futuro, através de outro meio adequado para este efeito, que é a acção de que se socorreu.
A A. vincou claramente logo na petição que no caso de não lhe ser conferido o direito às prestações anteriores, pretendia que as futuras fossem alteradas desde a citação da R. pelo que a perspectiva da alteração para o futuro, nem sequer significa um aproveitamento do tribunal em relação a um pedido mais restrito, tendo sido formulado expressamente pela A. como alternativo.
Deste modo a sentença recorrida que considerou aplicável a excepção do n.º 2 do artigo 69.º e a acção inadmissível não pode manter-se, devendo a acção prosseguir para a apreciação da questão de fundo que a A. pretende ver apreciada jurisdicionalmente.
