Quem foi o relator do acórdão 041891?

O relator foi João Belchior, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 041891?

O acórdão foi proferido em 24 de abril de 2002.

041891 - STA

Sumário

I - A ratificação pelo Conselho de Ministros de um plano director municipal constitui um acto integrativo da eficácia do acto anterior da autarquia, constituindo um acto administrativo contenciosamente impugnável, mas apenas por vícios próprios. II - A prolação de tal acto não está sujeita ao cumprimento do dever de audiência previsto no art.º 100.º do CPA. III - O protelamento da prolação do A.C.I., podendo eventualmente ser originador de danos na esfera patrimonial do município recorrente, não é de molde a constituir vicio invalidante do acto impugnado, nomeadamente por violar o princípio da boa-fé e da autonomia do poder local. IV - A RCM n.º 5/97, publicada no DR, I Série-B, de 14 de Janeiro, que ratificou parcialmente o Plano Director Municipal de Almada tendo em vista nomeadamente o que decorre da al. c) do n.º 2 do art.º 16.º do DL 69/90, moveu-se no âmbito dos poderes de tutela que lhe são conferidos pelo art.º 243.º, n.º 1, da CRP. V - Assim, ao excluir da ratificação a área da Margueira (1ª parte dos nºs 2 e 3 da Resolução nº 5/97), e tendo em vista o preceituado nas disposições conjugadas do nº 4 da Portaria nº 343/95, art.º 7.º do mesmo DL 44708 de 20.NOV.62, art.º 11.ºda Lei 71/93, de 26/NOV e ainda da Port.ª n.º 264/95, não foi cometido acto viciado de nulidade, por proferido em matéria alheia às atribuições do seu autor (art. 133º nº2, al. b) do CPA). VI - Por outro lado, a citada Port.ª 343/95, não violou o princípio da hierarquia das fontes, no sentido de que, "os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regular ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão", e sendo certo que apenas continha normas secundum legem. VII - O ordenamento do território é tarefa fundamental, tanto das autarquias locais na prossecução de interesses próprios das populações respectivas, como da administração central do Estado. VIII - A RCM 5/97, ao excluir de ratificação, os terrenos integrados no Plano Integrado de Almada (PIA), tendo em vista o que decorria do regime estabelecido no DL n.º 146/93 (de harmonia com o enunciado no n.º1 do art.º 25.º do DL 576/70, de 24 de Novembro, e art.º 12.º do DL 583/72, de 30 de Dezembro), moveu-se no âmbito dos poderes conferidos pelo art.º 16.º do DL 69/90 (nas als. a) e c) do n.º 2). IX - A mesma RCM 5/97, ao excluir da ratificação o art.º 18.º da RPDMA, o qual não considera a expansão do Arsenal do Alfeite, e dado ser razoável prever a necessidade de eventual expansão daquelas instalações militares, insere-se nos poderes conferidos à Administração Central pela al. c) do n.º 2 do citado art.º 16.º do DL 69/90.

Texto

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA). I. RELATÓRIO O MUNICÍPIO DE ALMADA, recorre para este Supremo Tribunal da Resolução do Conselho de Ministros nº. 5/97 – RCM - (publicada no DR, I Série-B, de 14 de Janeiro) que ratificou parcialmente o Plano Director Municipal de Almada – PDM - , imputando-lhe vicios de forma e de violação de lei. Notificado o Primeiro Ministro - E.R.- para os fins do art.º 43.º da LPTA, veio oferecer a sua resposta de fls. 67 e segs. através da qual, e depois de invocar a ilegitimidade do recorrente, sustenta a improcedência do recurso. Cumprido o disposto no n.º 1 do art.º 54.º da LPTA, o recorrente veio aos autos defender a improcedência da aludida questão da ilegitimidade, o mesmo tendo feito o Exm.º Magistrado do M.º P.º que para o efeito teve vista nos autos. Através do acórdão interlocutório de fls. 115-119, foi desatendida a referida questão prévia, ordenando-se o prosseguimento dos autos. Notificados os intervenientes processuais para produzirem alegações, ao final da sua alegação, formulou o recorrente as seguintes conclusões: I - O atraso e circunstâncias da prática do acto recorrido a) O acto recorrido, por praticado com injustificável e injustificada delonga - de anos! - coenvolvendo a inibição de o recorrente proceder à regulamentação, na totalidade e, ainda hoje, parcialmente, dos destinos e regime do uso, ocupação e transformação do solo municipal, violou o princípio da autonomia local b) (vertido nos arts. 6°, 65°, n° 4, 237°, nº. 2, 239° e 242° da CRP) designadamente, na sua dimensão de garantia institucional, com o inerente regime, idêntico ao dos direitos, liberdades e garantias; b) Acresce que, essa delonga foi decorrendo em circunstâncias relevantes, designadamente: - as que culminaram, numa primeira fase na Resolução nº 100/95, pretextando a violação do PDM da área da REN sendo notório que (1) a autoridade recorrida não podia, necessariamente, desconhecer que não delimitara a REN concelhia e que (2) afronta o senso comum e a mera lógica que o PDM – todo o PDM! – pudesse violar a REN; - não obstante essas evidências que, aliás, implícitas mas inequívocas reconheceu, a Resolução nº 25/96, limitar-se-ia a revogar a Resolução nº 100/95 no prazo de resposta a recurso de anulação desta interposto, sem proferir qualquer decisão sobre o PDM, bem podendo e devendo fazê-lo, mormente à luz da preocupação de celeridade expressa em diversificadas medidas legislativas, e ainda nos termos e com os fundamentos com que viria a emitir o acto recorrido; c) Com a referida delonga, nas circunstâncias expostas, o acto recorrido violou, além do princípio da autonomia local, também o princípio da boa fé (art. 6º, al. a) do CPA); II – A natureza do controlo d) Ao proceder às exclusões da ratificação – a qualquer das exclusões a que procedeu, sublinha-se - o acto recorrido fê-lo por motivos que exorbitam do controlo de mera legalidade, pelo que violou o art.243º nº1 da CRP ou aplicou a alínea c) do nº 2 do art.16º do DL nº 69/90, em interpretação inconstitucional; III – As exclusões, individualmente consideradas e) Ao excluir da ratificação a área da Margueira (1ª parte dos nºs 2 e 3 da Resolução nº 5/97), a pretexto do disposto no nº 4 da Portaria nº 343/95, do Ministro das Finanças, o acto recorrido invocou acto nulo, por proferido em matéria alheia às atribuições do seu autor (art. 133º nº2, al. b) do CPA), pelo que violou os nºs 2, al. c) e 3 do art. 16º do DL nº 69/90; f) Sem conceder em relação a quanto se concluiu em d): mesmo a tese que recusa à ratificação a natureza de acto de tutela de mera legalidade não comporta, seguramente, um acto nulo como parâmetro de aferição da (in)compatibilidade ou (des)articulação do PDM, pelo que o acto recorrido sempre traduziria violação dos nºs 2, al. c) e 3, do art. 16º, do DL nº 69/90; g) Em todo o caso, e ainda nessa tese, ao substituir-se ao recorrente na sua competência dispositiva sobre o destino que o PDM atribuiu ao solo da área da Margueira, para impor a sua própria opção quanto ao destino do mesmo solo - cuja "urbanização" se propõe, mesmo, partilhar com entidade privada! - o acto recorrido sempre teria violado o princípio da autonomia local; h) Mas mais! A violação do princípio da autonomia local seria tanto mais flagrante quanto é certo que, ao pretender substituir-se ao recorrente na opção pelo destino daquela área, o acto recorrido o fez por inequívoca motivação de índole financeira, vultosa, embora, mas de todo alheia ao ordenamento do território; i) Finalmente, como quer que se entenda a natureza da ratificação, e ainda que o disposto em nº 4 da sempre referida Portaria n° 343/95 relevasse da índole de instrumento planificatório e não constituísse acto nulo, e nem um nem outro é o caso, o certo é que quanto nele se contém não assume dimensão inter ou supramunicipal, pelo que, também deste modo, foram violados os nºs 2, al. c) e 3 do art. 16° do DL n° 69/90; j) Ao excluir da ratificação os terrenos da área do PIA (2ª. parte dos nºs 2 e 3 da Resolução recorrida), com fundamento no programa cujo regime se conteve no DL n° 164/93, de 7 de Maio, cuja caducidade ocorreu em 31/12/96 ( seu art. 16°, nº 1 ), o acto recorrido enferma de erro quanto aos pressupostos, pelo que incorreu em violação de lei; k) Atenta a sua caducidade, o mesmo programa não pode ser parâmetro de aferição do PDM, pelo que foi violado o art. 16°, nºs 2, al. c) e 3 do DL n° 69/90; l) Se é certo que o referido DL n° 164/93 ressalvou a continuação dos empreendimentos já concursados, também o regulamento do PDM, no seu art. 21º - excluído da ratificação - fez depender de acordo com o IGAPHE a urbanização nessa área pelo que, nessa parte, o acto recorrido enferma de erro quanto aos pressupostos ou, sem conceder, padece de vício de forma; m) Sem conceder, as invocadas desactualização do PIA e anunciada conveniência da sua revisão, embora acompanhadas da alusão a uns genéricos equipamentos e a uns não revelados projectos, não permitem a compreensão da fundamentação, pelo que o acto recorrido sempre teria incorrido em vício de forma (art. 125° do CPA); n) De novo sem conceder em relação a quanto imediatamente antecede quer em relação à conclusão d), quer a invocada desactualização do PIA, quer a futura revisão não consentem que por uma e/ou outra seja aferida a (in)compatibilidade ou (des)articulação do PDM pelo que, nesta parte, o acto recorrido sempre teria violado o art. 16°, nos 2, al. c) e 3 do DL n° 69/90; o) Ao excluir da ratificação o art. 8° do PDM, relativo aos terrenos do - Alfeite (nº 4 da Resolução recorrida), com o exclusivo fundamento numa hipotética ampliação, inteiramente conjectural, o acto recorrido incorreu em vício de forma (art. 125° do CPA) ou, sem conceder - e sempre sem prejuízo de quanto se concluiu em d) - nunca tal conjectura poderia ter-se como incluída na previsão do art. 16°, nos 2, al. c) e 3 do DL nº 69/90, que o acto recorrido sempre teria violado. IV - A omissão da audição prévia p) Quer o itinerário da elaboração e aprovação do PDM, pelo município, quer o da ratificação, pelo Governo, se traduzem em procedimentos autónomos, cada um com as suas diversas e próprias fases de iniciativa, instrução e decisão, esta consubstanciada no respectivo acto administrativo final (art. 120° do CPA), de autoria diversa - a Assembleia Municipal e o Conselho de Ministros, respectivamente; q) O município recorrente é, pois, titular da posição substantiva que se traduz no interesse em ver ratificado, e quanto antes, o PDM cuja elaboração e aprovação através dos seus próprios órgãos, lhe incumbe; r) A terminologia usada nos arts 100º e segs. e 8° do CPA ("interessados" e, mesmo, "particulares") traduz mera simetria com o paradigma da relação jurídica administrativa, tal como deficientemente "pensada" pelo CPA (art. 54°), mas de modo algum excludente dos interessados nos "procedimentos públicos", ou de hetero iniciativa pública (no caso, do município recorrente), como de há muito esclareceu consagrada doutrina; s) O acto recorrido, proferido sem audição prévia do interessado recorrente, e sem que dela tenha havido prévia dispensa, violou o disposto nos arts 8° e 100° e segs. do CPA. À referida alegação foi junto o parecer de fls. 147-233. A Entidade Recorrida contra-alegando, formulou as seguintes conclusões: 1. Da Constitucionalidade da alínea c) do nº 2 do art. 16° Decreto-Lei nº. 69/90. A) Tem a autoridade recorrida como improcedente a alegação do recorrente segundo a qual a alínea c) do n° 2 do art. 16° do Decreto-Lei n°69/90 seria inconstitucional, porque permitiria o exercício sobre os PDM de uma tutela de mérito que violaria as competências regulamentares municipais e o disposto no nº 1 do art. 242° da CRP ( antigo art. 243°) que apenas admitiria uma tutela estadual de legalidade sobre as autarquias. B) Com efeito a ratificação prevista no nº 16° do mesmo diploma é um acto misto, já que envolve quer uma tutela de legalidade, ao abrigo do nº 1 do art. 242° da CRP , quer um controlo de mérito, traduzido numa curadoria de interesses supramunicipais em matéria urbanística. Este duplo controlo exerce-se de acordo com o disposto no n° 4 do art. 65° da CRP , e, antes da revisão constitucional de 1997, com a alínea a ) do n° 2 e nº 4 do mesmo artigo. Sendo o referido preceito legal conforme com a Constituição não é defensável invocar a inconstitucionalidade consequente da Resolução sindicada que o tem como fundamento. 2. Carácter ordenador do prazo legal para a ratificação do PDM e respeito pelo princípio da “Boa Fé”. A) Revestindo o prazo para ratificação previsto no n° 7 do art. 16° do Decreto-Lei nº 69/90, caracter meramente ordenador, inexiste para a sua inobservância pela resolução impugnada, qualquer sanção jurídica que predique a sua ilicitude. B) Muito menos é possível retirar da sua inobservância, como pretende o recorrente, qualquer lesão ao princípio da boa fé. Desde o início das sua funções, o XXIII Governo Constitucional, mostrou disponibilidade para solucionar o problema emergente da anterior recusa de ratificação do PDM, procedendo em Março de 1996 à revogação da resolução nº 100/95. O atraso real, efectivamente verificado que se mostra passível de ser imputado em termos ético-públicos e materiais à sua conduta deve reportar-se, também por razões de boa fé, ao período compreendido entre a Resolução revogatória nº. 25/96 CM, de 26 de Março e a Resolução nº 5/97 de 14 de Janeiro e que é de cerca de dez meses, e não de três anos como foi invocado. C) Ao reactivar o processo de ratificação, a Administração actuou de acordo com o principio da colaboração previsto no nº 7 do CPA tendo inclusive, a título informal, chamado a atenção do município para diversas incompatibilidades, entre as quais a contradição do PDM com os planos especiais relativos à Margueira e à zona do PIA, transmitindo as declarações públicas de responsáveis governamentais e municipais, invocadas nestas alegações, a ideia clara de que o Município se encontrava a par das intenções do Governo em proceder às referidas exclusões. 3.Inexibilidade do "iter" da audição municipal no estádio procedimental da integração de eficácia do PDM. A) O Procedimento de produção e revelação dos PDM reveste carácter complexo, pluripessoal e concertado, assumindo igualmente natureza regulamentar . B) Essa natureza implica que todos os actos que integram as fases subprocedimentais de elaboração, aprovação e integração de eficácia do PDM se vinculam aos fins e aos princípios que presidem à produção de regulamentos administrativos, não se aplicando, como tal, para efeitos, do exercício do direito de participação, o art.100º do CPA, mas sim os arts. 117º e 118° do mesmo código. C) Num processo administrativo, especialmente se este assumir um carácter regulamentar, é legitimo ao legislador especial, á luz do próprio art. 8° do CPA, fixar regras de participação mais intensas do que as da audiência dos interessados. E à luz do disposto no nº 1 do art. 117º do referido Código a própria audição, a ocorrer, será fixada "nos termos" definidos por essa mesma lei, tendo o legislador liberdade conformadora para a inserir em certas fases do processo e a excluir em outras. D) Se no procedimento de produção dos PDM se inserem institutos participativos mais intensos do que os da audição ( como a negociação e a concertação) e se a própria audição aí se encontra prevista em certas fases procedimentais, é legitimo que o legislador, no regime do Decreto-Lei nº 69/90, a tenha posicionado nessas mesmas fases e não em todas, como sucede com a sua preterição no estádio do controlo integrativo de eficácia protagonizado pela ratificação, que faz parte integrante do mesmo procedimento regulamentar . E) Não se encontrando a Administração Central obrigada a proceder a uma audiência prévia e formal do Município ( pese o facto de ter feito chegar informalmente ao mesmo, o sentido da decisão) improcedem as alegações do recorrente segundo as quais a Resolução nº 5/97 enfermaria de um vício de forma, por violação do art. 100º do CPA, preceito que, de qualquer forma, lhe não era aplicável. 4. Do imperativo da exclusão de ratificação dos terrenos da área de intervenção do PIA. A) A ultra-actividade ou ultra-vigência do Decreto-Lei nº 164/93, para além do seu prazo de caducidade, em relação a muitos dos 1500 fogos já concursados, destinados a habitação económica ao abrigo de um acordo entre o Governo e o IGAPHE, torna legítima a conduta do Conselho de Ministros em recusar a ratificação do PIA em razão da contradição de uma parte deste, com o programa supramunicipal acolhido por aquele decreto-lei. B) Recusa tanto mais justificada, quanto o facto de o PDM ter disposto regras urbanísticas incidentes sobre uma zona de intervenção ainda reservada ao Governo; pressupor no caso de ser aplicado, a redução do número de fogos previstos no regime de contratação com o IGAPHE mais de 1573 para 707; e dar inclusivamente destino diverso a áreas já edificadas, como o caso do Bairro Branco. C) A não contiguidade relativa, tanto das áreas dos empreendimentos sujeitos ao regime do Decreto-Lei nº 163/93, como das zonas de equipamento, terciário e outras, destinadas a servir as primeiras, propiciou a respectiva disseminação por várias manchas do eixo central do PIA, tornando inviável e urbanisticamente desadequado um regime de "micro-exclusões"; D ) Improcedem, deste modo tanto as alegações que sufragam a invalidade da resolução sindicada por ausência de plano legal efectivo de caracter supramunicipal que lhe servisse de parâmetro, de acordo com a al. c) do n° 2 do art. 16° do Decreto-Lei nº. 69/90, como as que invocam a mesma invalidade, à luz da lesão do principio da proporcionalidade. 5. Do imperativo da exclusão dos terrenos da Margueira. A) Considera, a título prévio, a autoridade recorrida que o PDM não poderia arrogar-se a dispor, sem mais, regras de aproveitamento urbanístico sobre a área dos estaleiros da Margueira, que, como zona portuária, se encontra sujeita, a titulo supletivo, ao regime legal do Decreto-Lei nº 301/97, de 7 de Agosto, e a titulo singular , ao regime dos arts. 4 e 5 do Decreto-Lei n° 44.708, de 20 de Novembro. Um e outro conferem poderes de planeamento e licenciamento urbanístico sobre aqueles terrenos portuários, à Administração Portuária e ao Governo, com exclusão das Câmaras que, no processo, dispõem, de competência consultiva. B) Considera-se, em qualquer caso que o Ministro das Finanças era a autoridade especialmente competente para, de acordo com o art. 11° da Lei 71/93, dar execução a um acordo tido por esta como indispensável ao fim legal de restruturação da Lisnave e que, por seu turno, o critério programático geral atinente à urbanização dos terrenos da Margueira previsto na Portaria nº 343/95 era, nos termos do mesmo diploma, condição necessária para a garantia da consecução do acordo. Importa atentar no facto que, a inviabilização do acordo, estipulado segundo o procedimento fixado no art. 11° da Lei supracitada para a constituição do fundo imobiliário, importaria a incapacidade de dar corpo à restruturação da Lisnave decidida por via legal e regulamentar e importaria perdas de recursos públicos situadas entre os 90 e os 75 milhões de contos. C) Assim sendo, as directivas gerais relativas ao projecto urbanístico ínsitas no nº. 4° da Portaria nº. 342/95 inseriam-se por conexão instrumental necessária, na esfera das competências implícitas daquele titular , admitidas pelas disposições excepcionais daquela. D) Não se encontrando ferida de nulidade por incompetência do órgão que a aprovou, considera-se que a recusa de ratificação dos terrenos da Margueira, operada pela resolução sindicada com base na directiva programática de fim urbanístico prevista naquela portaria se encontra conforme com o disposto na al. c) do nº 2 do art. 16° do Decreto-Lei nº. 69/90. 6. Exclusão da área do Alfeite. Sobre as razões que presidiram à recusa de ratificação do preceito em análise, a autoridade recorrida faz suas as considerações do douto Parecer ( al. c) do nº. 21) anexo às alegações do recorrente, quando o mesmo considera que a salvaguarda da possibilidade de expansão do Arsenal do Alfeite "é de difícil censura", pese o seu impacte urbanístico, já que a protecção de interesses de defesa nacional pode caber na al. c) do n° 2 do art. 16° do Decreto-Lei nº 69/90. O Exmº. Procurador Geral-Adjunto neste Supremo Tribunal, a fls. 325-329, emitiu o parecer seguinte: “Vem interposto recurso da Resolução do Conselho de Ministros nº. 5/97, publicada no DR I Série-B, de 14 de Janeiro, junto a fls. 14, a qual procedeu à ratificação parcial do PDM de Almada, excluindo da ratificação a área designada " Margueira " classificada como espaço industrial, os terrenos integrados no Plano Integrado de Almada e ainda o art. 18 do Regulamento do Plano que se refere ao Arsenal do Alfeite . Da Resolução recorrida, junta a fls. 14 e segs. , constam as razões da exclusão das referidas áreas que, em síntese, são as seguintes : - Em relação aos terrenos da Margueira, o Plano não foi ratificado porque o destino industrial que lhe é dado prejudica e põe em causa o programa, em desenvolvimento, de utilização definido pela Portaria nº. 343/95, publicada .no DR II série, 14-10-95, tendo a área em questão sido já transferida para o Fundo de Investimento Imobiliário Margueira Capital. - Em relação aos terrenos abrangido pelo Plano Integrado de Almada ( PIA ), é invocada a necessidade de articular o destino da área com o plano de construção de habitações económicas, designadamente com o programa estabelecido pelo DL n.º 164/93. -Relativamente à exclusão do artigo 18° do Regulamento do Plano, que impedia a expansão do Arsenal do Alfeite, são aduzidas razões de defesa nacional que impõem que se salvaguarde a eventual necessidade de ampliação das instalações navais ali sediadas . A recorrente, Câmara Municipal de Almada, nas conclusões de fls. 142/v segs., imputa ao acto recorrido os seguintes vícios : - violação do princípio constitucional a autonomia do poder local consagrado rios arts 6°, 65°, nº. 4, 237°, nº. 2, 239°, e 242°, da CRP - alíneas a), g) h), das conclusões ; - violação do princípio da boa-fé, consagrado no art.. 6°, do CPA - alínea c), das conclusões ; - violação dos nºs 2, al. c), e 3, do art. 16°, do DL n.o 69/90- alíneas d) e) f) i) k) n) o), das conclusões . - erro nos pressupostos por a recusa de ratificação do PIA se basear num programa habitacional instituído por um diploma - DL nº. 164/93 - já caduco - alínea), das conclusões ; - falta de fundamentação em relação à exclusão do PIA e dos terrenos do Alfeite - alíneas m) o), das conclusões . - violação do princípio da audiência prévia consagrado nos arts. 100° do CPA – als. p) a s), das conclusões . Afigura-se-nos assistir razão ao recorrente relativamente a alguns dos vícios apontados ao acto recorrido. Dispõe o art. 16º, do DL nº 69/90: Ratificação 1 - Estão sujeitos a ratificação : a) Os planos directores municipais ; b)... c)... d) ... e)... 2.A ratificação destina-se a ratificar a conformidade do plano municipal aprovado: a) Com as disposições legais e regulamentares vigentes, nomeadamente a Reserva Agrícola Nacional, a Reserva Ecológica Nacional e áreas protegidas; b) Com outros planos municipais plenamente eficazes, incluindo a sua adequada articulação; c)Com outros planos, programas e projectos de interesse para outro município ou supramunicipal, incluindo a sua adequada articulação, 3 - A ratificação pode ser parcial. Na verdade, a nosso ver e como alega a entidade recorrente, as razões invocadas na Resolução para a exclusão da Margueira são, de facto, de mera conveniência e económicas e não de interesse urbanístico ou de ordenamento do território, não se cingido aos limites consignados no DL nº 69/90. Assim, e independentemente do diploma legal invocado ser ou não nulo, parece-nos ocorrer o vício de violação de lei por ofensa ao artigo 16, nº. 2, do DL 69/90, e, nos termos supra expostos, do artigo 242, nº. 1, da CRP , invocado pelo recorrente . Relativamente ao PIA, parece-nos ocorrer o vício de violação de lei por erro nos pressupostos uma vez que, como demonstra a recorrente nas suas alegações o plano em causa já não se encontrar em vigor á data em que foi proferido o acto recorrido, razão porque fundando-se a recusa nesse facto assenta em pressuposto errado . Quanto ao vício de forma por falta de fundamentação, a nosso ver, não ocorre . De facto, relativamente ao PIA, as razões invocadas, bem ou mal, são as da necessidade de execução do plano de construções económicas lançado pelo DL n.o 164/93, de 7-05. Quanto ao Alfeite o acto recorrido fundamenta a exclusão do art. 18 - que exclui qualquer tipo de expansão da base naval - precisamente no facto, de atento o interesse público atinente à defesa nacional, haver necessidade de salvaguardar a futura e eventual necessidade de expansão das instalações navais . Sem prejuízo do que acima se disse da ilegalidade da recusa de ratificação dos terrenos da Margueira, afigura-se-nos que da conduta da entidade recorrida não resulta violado o princípio geral da autonomia do poder local, consagrado no artigo 242, da CRP, inserindo-se a sua intervenção no âmbito da competência do Governo dos seus poderes próprios em matéria de ordenamento do território que constitui uma tarefa fundamental quer das autarquias locais quer do Estado . Igualmente nos parece que da mesma, designadamente dos termos e forma como se desenvolveu o procedimento de ratificação, não se pode concluir, como faz a recorrente, que foi violado o princípio da boa fé consagrado no artigo 6°, do CP A . Finalmente, e relativamente à arguida violação do dever de audiência prévia consignado no artigo 100º do CPA, subscrevendo o parecer do Prof. Paulo Otero, fls. 159 a 167, quanto à caracterização da ratificação do PDM como um subprocedimento cuja decisão final é a Resolução do Conselho de Ministros, afigura-se-nos ser de qualificar a recorrente como interessada pelo que haveria lugar à audiência prévia da recorrente, razão porque a omissão de tal formalidade constitui violação do art. 100º do CPA . Assim, e nos termos expostos, somos de parecer que o acto recorrido Padece dos vícios de violação de lei - por ofensa ao artigo 16, do DL nº. 69/90, de 2-03, bem como - dadas as razões de natureza económica e de mera conveniência invocadas para o caso da Margueira - do nº. 1, do artigo 242, da CRP , e ainda de erro nos pressupostos de facto ( quanto ao PIA)- e de forma - por ofensa ao artigo 100º, do CPA - pelo que deve ser anulado, concedendo-se, assim, provimento ao recurso . Colhidos os vistos legais cumpre apreciar e decidir: II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO Com interesse para a decisão importa registar a seguinte Matéria de Facto (M.ª de F.º): 1. A 18 de Junho de 1993 a Assembleia Municipal de Almada aprovou o Plano Director Municipal de Almada (PDM); 2. A 26 de Julho de 1993 foi o referido Plano remetido à Direcção Geral de Ordenamento do Território (DGOT), acompanhado do pedido de ratificação; 3. Através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 100/95, publicada no DR, I Série-B, de 9 de Outubro, foi recusada a ratificação do PDM; 4. Tendo sido interposto recurso contencioso de tal Resolução, e ainda no prazo de resposta da E.R., através de Resolução do Conselho de Ministros n.º 25/96, publicada no DR, I Série-B, de 3 de Março, foi revogada aquela Resolução; 5. Através de Resolução do Conselho de Ministros nº. 5/97, publicada no DR, I Série-B, n.º 11 de 14 de Janeiro, foi ratificado (parcialmente) o Plano Director Municipal de Almada que na sua parte dispositiva, e nos termos da alínea g) do art.º 202.º da Constituição, resolveu: 1 - Ratificar o Plano Director Municipal de Almada. 2 - Excluir de ratificação a área com a classificação de espaço industrial denominada “Margueira”, localizada na UNOP 1 - Almada Nascente, bem como os terrenos integrados no Plano Integrado de Almada e localizados na UNOP 3 – Almada Poente, sendo que ambas as situações se encontram assinaladas na planta de ordenamento do Plano Director Municipal de Almada, anexa à presente resolução. 3 - Excluir de ratificação os artigos 13.º, 110.º e 111.º do Regulamento do Plano, quando respeitantes à área denominada «Margueira», bem como a alínea c) do artigo 8.º e os artigos 21.º a 28.º e 100.º do Regulamento do, quando se relacionem com Plano Integrado de Almada, mas sem prejuízo do disposto nos artigos 121.º e 124.º sobre as infra-estruturas ferroviárias em construção. 4 - Excluir de ratificação o artigo 18.º do Regulamento do Plano. Tal Resolução constitui o acto contenciosamente impugnado (A.C.I.). 6.Antes de ser tomada a referida Resolução, o recorrente não foi ouvido pela E.R. sobre o projecto ou sentido da mesma. III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO. Está em causa no presente recurso a impugnação pelo Município de Almada da Resolução do Conselho de Ministros-RCM-(nº. 5/97, publicada no DR. I Série-B, de 14 de Janeiro), que ratificou parcialmente o Plano Director Municipal de Almada (PDM), a qual foi rectificada pela RCM n.º 100/98, de 16 de Julho de 1998 (publicada no DR I-B, de 4 de agosto de 1998), tudo como melhor se alcança do registado a fls. 342 e v.º. Tal RCM nº. 5/97 constitui, pois, o acto contenciosamente impugnado (A.C.I.). Convirá antes do mais, para o adequado enquadramento do objecto do presente recurso, deixar cair algumas breves considerações de natureza normativa e doutrinária relativamente ao acto impugnado. Assim, e desde logo, o DL 69/90, de 2 de Março, veio regular a elaboração, aprovação e ratificação dos planos municipais de ordenamento do território. O seu artigo 3.º, estatui: 1 - A elaboração dos planos municipais compete à câmara municipal. 2 - A aprovação dos planos municipais bem como a aprovação de medidas preventivas e normas provisórias relativas a planos municipais competem à assembleia municipal. 3 - Compete ao Governo, por resolução do Conselho de Ministros, ratificar os planos directores municipais. 4... 5... Por seu lado, o artigo 4.º dispõe que os planos municipais têm a natureza de regulamento administrativo.(...). Tenham-se presentes ainda os objectivos visados pelos planos municipais, enunciados no art.º 5.º do citado DL 69/90, destacando-se, “definir e estabelecer os princípios e regras para a ocupação, uso e transformação do solo” (al. a. do n.º 2), e “determinar as carências habitacionais, enquadrando as orientações e soluções adequadas no âmbito da política de habitação” (al. c. do n.º 2). Por seu lado, o art.º 16.º do citado DL 96/90 sujeita a ratificação os planos directores municipais, enunciando o seu n.º 2 os fins a prosseguir com a ratificação. Prescreve o art.º 243.º da CRP, no seu n.º 1, que «a tutela administrativa sobre as autarquias locais consiste na verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos e é exercida nos casos e segundo as formas previstas na lei”. A jurisprudência deste STA, concretamente quanto à tutela prevista no citado art.º 16.º, vem considerando que se trata de tutela de mera legalidade. Vejam-se, por todos, os acórdãos de 17-10-95 (rec. nº 35829) e de 9.NOV.99 (rec. 38998. P.º, in APDR 21/JUN/01). Assim, relativamente ao acto de ratificação do PDM, não pode falar-se de verdadeira e própria ratificação, como aliás lhe chama a lei, como se viu. Ainda segundo a mesma jurisprudência, nem estamos perante uma sanação de qualquer pretensa ilegalidade anterior, pois não é isso que E.R pretendeu, como não pretendeu também confirmar o PDM por razões de oportunidade ou conveniência o que, aliás, não podia fazer. Já andará perto do chamado acto de aprovação, como acto «pelo qual o órgão tutelar chamado a ajuizar da legalidade e (ou) conveniência de um acto de outro órgão, o declara legal e oportuno permitindo que se tornem efectivos os efeitos nele previstos» (in Esteves de Oliveira D.º Administrativo I, p. 524/5), restrito porém à apreciação da legalidade. Como se diz no parecer do CCPGR, n.º 71/93, in DR.II, n.º 212, de 13.SET.94, p. 9582, « ...o acto administrativo de ratificação reconduz-se ao instrumento de intervenção do Governo no exercício da sua própria competência na área do ordenamento do território, integrado no processo de instrução, constituição e eficácia dos vários planos municipais». Trata-se pois, no caso, de um acto integrativo da eficácia do acto anterior da autarquia, de um acto conformador . Temos, assim, que a ratificação pelo Conselho de Ministros de um plano director municipal é um acto de aprovação e este acto administrativo é contenciosamente impugnável, mas apenas por vícios próprios. Ora, um dos vicios que vem assacado ao acto em causa traduz-se na preterição do dever de audiência prévia (cf. ponto IV das conclusões). Por se situar no processo genético que conduz à prolação do acto em causa, dele cumprirá conhecer prioritariamente. A E.R. opõe que é inexigível no caso a audição municipal no estádio procedimental da integração de eficácia do PDM, como se alcança do ponto 3 da sua alegação. Vejamos: O princípio da audiência decorre do imperativo constitucional inscrito no art.º 267.º da CRP, o qual estabelece que “o processamento da actividade administrativa será objecto de lei especial que assegurará...a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhe digam respeito”. Tal principio da participação foi consagrado com carácter geral no CPA (art.º8.º) para toda a actividade administrativa, tendo a nível procedimental afloramento, v.g., nos arts. 59.º, 61.º e segs., 88.º, n.º 2, 96.º, 97.º, 118.º e, no que ora interessa, no art.º100.º Efectivamente, reza o n.º 1 do art.º 100.º do CPA que, “concluída a instrução...os interessados têm direito a ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta”. Com a formalidade em causa pretende-se conferir um controle preventivo por parte do particular relativamente à Administração. Por outro lado, a sua observância é de molde a beneficiar o interesse público na medida em que, vindo ao procedimento perspectivas diferenciadas ou (e) eventualmente contrapostas, as mesmas integrarão um acervo de elementos pertinentes à formação de uma correcta e adequada vontade por parte do órgão ou agente competente para a decisão. Mas será que o art.º 100.º do CPA, se pode considerar aplicável no caso? A resposta no sentido negativo, como se viu, perpassa pela posição assumida pela E.R. nos autos. Vejamos: Tudo leva a crer (desde logo quando a CRP fala em participação dos cidadãos, e quando o CPA fala em interessados) que a observância do dever de audiência prevista no citado art.º 100.º respeita a relações que intercedem entre os particulares e a Administração e não quando estão em causa duas entidades públicas. Efectivamente, face ao já enunciado quadro normativo que enforma a produção do PDM impõe-se a conclusão de que quer o município quer a Administração Central acabam por estar envolvidos no processo decisório em causa, regulado no citado DL 69/90, pelo que o cumprimento da formalidade em apreço, dado tal coenvolvimento, é repelido pela letra e pela ratio do citado art.º 100.º. O Prof. Alves Correia, de algum modo inculca o que se deixa expresso quando afirma que o procedimento de elaboração dos planos urbanísticos é enformado por dois princípios fundamentais: “o da colaboração de vários sujeitos de direito público – a expressão da ideia de que os planos são o produto de uma cooperação e de uma concertação entre vários órgãos da administração directa do Estado, da administração indirecta do Estado e da Administração local, cujas competências incidam sobre o território a abranger pelos planos, devendo estes espelhar, na medida do possível, uma harmonização ou uma concertação dos conflitos de interesse público representados pelos vários sujeitos da Administração Pública – e o da participação dos interessados, sejam eles proprietários das parcelas do solo, titulares de outros direitos subjectivos e de interesses legalmente protegidos ou portadores de interesses difusos (participação essa, cujo momento privilegiado, tratando-se de planos especiais e municipais de ordenamento do território, é o do inquérito público(...)” (in ESTUDOS DE DIREITO DO URBANISMO, a p.116). Face ao exposto, deve concluir-se pela improcedência do alegado vicio de preterição do dever de audiência. Atentando agora nos demais vicios que são imputados ao A.C.I., e pela ordem por que são deduzidos, começa o recorrente por invocar que ocorreu excessivo atraso na prolação do A.C.I., o que por coenvolver a inibição de o recorrente proceder à regulamentação, total ou parcialmente, dos destinos e regime do uso, ocupação e transformação do solo municipal, violou os princípios da autonomia local (vertido nos arts. 6°, 65°, n° 4, 237°, nº. 2, 239° e 242° da CRP), da boa fé (art. 6º, al. a) do CPA), arguição sintetizada na parte I das conclusões da alegação. Com o princípio da boa-fé, hoje consagrado no art.º 6.º A do CPA, mas já antes considerado como princípio rector das relações da Administração com os administrados, impõe-se que a conduta da Administração crie um clima de confiança e de previsibilidade, sobre ela impendendo o dever jurídico-funcional de adoptar comportamentos proporcionados, consequentes e não contraditórios, vedando-lhe nomeadamente a utilização de artifícios ou qualquer outro meio tendente a induzir em erro o administrado. Ora, tendo em vista o que se deixa enunciado, relativamente a algum dos enunciados deveres ou princípios (nomeadamente o da autonomia do poder local de que, aliás, se falará mais ao deante), não se antolha como o que vem alegado, traduzido no protelamento da prolação do A.C.I., nos arguidos termos (cf. M.ª de F.º), possa integrar a sua violação. Ou melhor, podendo eventualmente ser originador de danos na esfera patrimonial do município recorrente, tal protelamento não é de molde a constituir vicio invalidante do acto impugnado. À luz do exposto não deve proceder a enunciada arguição. Como igualmente não deve proceder a imputação (a que alude o ponto II das conclusões) basicamente no sentido de que, ao proceder às exclusões da ratificação, o acto recorrido fê-lo por motivos que exorbitam do controlo de mera legalidade, assim violando o art.º 243º nº1 da CRP ou aplicou a alínea c) do nº 2 do art.16º do DL nº 69/90, em interpretação inconstitucional. Na verdade, como se alcança do preâmbulo da RCM impugnada, e como melhor se verá ao deante, ao emiti-la a E.R., e tendo em vista nomeadamente o que decorre da já citada al. c) do n.º 2 do art.º 16.º do DL 69/90, moveu-se no âmbito dos poderes de tutela que lhe são conferidos pelo art.º 243.º, n.º 1, da CRP. Apreciemos agora a censura que á feita às exclusões (de ratificação do PDM) individualmente consideradas, começando pela arguição que se mostra sintetizada nas alíneas e) a i), parte III das CONCLUSÕES, essencialmente no sentido de que, o ACI, ao excluir da ratificação a área da Margueira (1ª parte dos nºs 2 e 3 da Resolução nº 5/97), a pretexto do disposto no nº 4 da Portaria nº 343/95, do Ministro das Finanças, invocou acto nulo, por proferido em matéria alheia às atribuições do seu autor (art. 133º nº2, al. b) do CPA), pelo que violou os nºs 2, al. c) e 3 do art. 16º do DL nº 69/90, como sempre teria violado o princípio da autonomia local tanto mais flagrante quanto é certo que, ao pretender substituir-se ao recorrente na opção pelo destino daquela área, o acto recorrido o fez por inequívoca motivação de índole financeira, de todo alheia ao ordenamento do território, sendo ainda certo que, ainda que o disposto em nº 4 da referida Portaria n° 343/95 relevasse da índole de instrumento planificatório, o certo é que quanto nele se contém não assume dimensão inter ou supramunicipal. Vejamos, pois: Através da 1.ª parte dos nºs 2 e 3 da RCM em causa, são excluídas da ratificação, “a área com a classificação de espaço industrial denominada Margueira, localizada na UNOP 3 – Almada Nascente” e “os artigos 13.º, 110.º e 111.º do Regulamento do Plano, quando respeitantes à área denominada Margueira” A tal propósito escreveu-se no preâmbulo da RCM em causa o seguinte: “(...)a classificação de espaço industrial prevista na planta de ordenamento e no segundo parágrafo do artigo 13.º do Regulamento do Plano para os terrenos designados «Margueira» prejudica, e põe em causa, o programa de utilização definido pelo Estado para o local, nos termos da Portaria n.º 343/95, publicada no Diário da República, 2.ª série, de 14 de Outubro de 1995. De referir que o programa regulado por esta portaria se encontra actualmente em desenvolvimento, tendo a área em questão sido transmitida para o Fundo de Investimento Imobiliário Fechado Margueira Capital, como forma de realização da subscrição de unidades de participação, e estando já inscrita na 1.ª Conservatória do Registo Predial de Almada a favor do adquirente. Desta forma, exclui-se de ratificação a área em causa, bem como o disposto sobre a mesma no Regulamento do PDM, em particular nos respectivos artigos 13.º, 110.º e 111.º, ao abrigo do disposto na alínea c) do n.º 2 e no n.º 3 do artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 69/90, de 2 de Março”. Por outro lado, através da sobredita Portaria n.º 343/95, e depois de no seu preâmbulo se aludir à destinação sofrida pelos terrenos (sitos na área do porto de Lisboa), em que foram instalados os estaleiros da Lisnave, foi estabelecido o modus faciendi da intervenção do Estado, com base nos aludidos terrenos (que lhe foram revertidos), no Fundo de Investimento Imobiliário Fechado Margueira Capital, sendo que tais terrenos se destinam ”à execução de um plano de utilização e urbanização, a elaborar pela sociedade gestora do fundo de investimento em conjunto com o Estado, e em conjugação com a Comissão de Coordenação da Região de Lisboa e Vale do Tejo, a Câmara Municipal de Almada e a Administração do porto de Lisboa” (art.º 4.º). Isto é, foi estabelecido através do Dec. Lei 44708, de 20.NOV.62, que, “os locais vendidos à Lisnave ao abrigo deste diploma reverterão para o Estado se aquela sociedade deixar de exercer a sua actividade tanto de reparação como de construção de navios naqueles locais” (art.º 6.º), e ainda que, “se esta reversão tiver lugar depois de decorridos dez anos de exploração do estaleiro, o Estado, através do Ministério das Comunicações, indemnizará a Lisnave de todas as obras portuárias fixas, edifícios e equipamentos, uns e outros indispensáveis ao funcionamento das docas existentes nos locais revertidos(...)”, indemnização a ser estabelecida pelo justo valor dessas obras à data da reversão(art.º 7.º do mesmo DL 44708). Posteriormente, através da Lei 71/93, de 26/NOV (cf. seu art.º 11.º), foi o Governo autorizado, através do Ministro das Finanças, a pagar à Lisnave a indemnização prevista no citado DL 44708 nos termos que ali regulou, decorrente da reversão ali prevista. Com vista a implementar tal indemnização, e para o que ora interessa, foi prevista naquele mesmo art.º 11.º Lei 71/93 a criação de uma sociedade ou fundo de investimento a constituir em conjunto com a Lisnave e instituições suas credoras, perante quem o Estado se comprometia a assumir a sua dívida bancária. Foi então, através da Port.ª n.º 264/95, de 11/AGO, autorizada a constituição do já referido Fundo de Investimento Imobiliário Fechado Margueira Capital. Ora, foi através da citada Port.ª n.º 343/95 (art.º 2.º) que foi regulamentada a forma de participação do Estado naquele Fundo, sendo que, “o Estado realiza a subscrição das unidades de participação do tipo A do Fundo de Investimento Imobiliário Fechado Margueira Capital com a afectação de todos os terrenos, edifícios, construções e equipamentos”, indicados em anexo ao contrato celebrado em 3/DEZ/93 entre o Estado, a Lisnave e as instituições credoras, no âmbito da reestruturação da Lisnave. Como também já se viu, através do já citado art.º 4.º da citada Port.ª 343/95, foi estatuída a destinação dos referidos terrenos, com vista à execução de um plano de utilização e urbanização a elaborar pelas (e em conjugação) entidades ali enunciadas. Tendo em vista o exposto e face ao estatuído no n.º 7 do art.º 115.º da CRP, não pode dizer-se que a Port.ª 343/95, se não haja pautado, desde logo, no âmbito do princípio da hierarquia das fontes, no sentido de que, “os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regular ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão”. Por outro lado, e sendo certo que os regulamentos apenas podem conter normas secundum legem, não sendo admissível “uma área normativa preenchida apenas por via regulamentar sem qualquer lei prévia” (in Constituição Portuguesa Anotada, de Gomes Canotilho e Vital Moreira, em anotação à norma em apreço), a Port.ª 343/95 não representa, como já se aludiu, mais que a regulamentação do que já antes se havia estatuído em diplomas de hierarquia superior (casos do citado DL 44708 e Lei 71/93) quanto à destinação a conferir aos terrenos ocupados pela Lisnave, maxime no âmbito da reestruturação daquela empresa, uma vez operada a reversão dos bens em causa através da deliberação do Conselho de Ministros de 26/AGO/93, para o que foi autorizado o Ministro das Finanças (cf. n.º 4 do art.º 11.º da citada Lei 71/93), e daí que a questão se não prenda já com o Ministro das Obras Públicas e Comunicações. Ficou, assim, o Ministro das Finanças investido nas competências necessárias à emissão da citada Portaria. Por outro lado, tais poderes, e dado que os mesmos se inserem no aludido âmbito do plano de reestruturação e reconversão da Lisnave, e dado que a sua execução se operaria através de uma sociedade ou fundo de investimento, deve concluir-se estar o mesmo membro do Governo habilitado dos poderes bastantes para estatuir, nos aludidos termos, que, os terrenos se destinam à execução de um plano de utilização e urbanização, a elaborar pela aludida sociedade gestora, em conjugação aliás coma as demais entidades referidas no art.º 4.º da mesma Portaria. Ora, face à aludida destinação que foi assinalada aos terrenos em causa no enunciado âmbito, daí decorria que ao elaborar o PDM o município não podia abstrair do quadro legal antes definido; ou, se se preferir, e sem necessidade de enveredar pela limitações decorrentes da circunstância de os mesmos se situarem em área da jurisdição do porto de Lisboa como detalhadamente refere a E.R., o município de Almada encontrava-se legalmente vinculado ao referido quadro normativo que impendia sobre tais terrenos. Daí que, e face à regulamentação levada a cabo no PDM e que contendia com os terrenos em causa, pudesse o Governo no exercício dos seus poderes de tutela, com o âmbito já definido, aquilatar nomedamente da conformidade do plano “com as disposições legais vigentes” (cf. o n.º 2 do citado art.º 16.º do DL 69/90, e bem assim os poderes ali enunciados), excluindo, em conformidade, da ratificação o que se continha no PDM relativamente à “área denominada Margueira”, a que se referem os citados nºs 2 e 3 da Resolução impugnada. E, ao fazê-lo, não pode dizer-se que haja violado o princípio da autonomia do poder local, inserindo-se antes, como já antes se enunciou, no exercício da sua própria competência. Efectivamente, como também a jurisprudência deste STA tem evidenciado, o ordenamento do território é tarefa fundamental, tanto das autarquias locais na prossecução de interesses próprios das populações respectivas, como da administração central do Estado (cf. acórdão de 18/02/1998 –rec. 27816-PLENO). Na verdade, como também se assinala no acórdão de 4/06/1997 (rec. STA 29573 –PLENO), não obstante destacar o respeito que é devido pelo Estado Português à autonomia das autarquias locais e à descentralização democrática da Administração Pública, a Constituição da República não descurou também o papel desse mesmo Estado no ordenamento do território. Assim, o ordenamento do território é tarefa fundamental, tanto das autarquias locais na prossecução de interesses próprios das populações respectivas, como da administração central do Estado. Donde, a improcedência do que vem alegado e se mostra sintetizado nas aludidas CONCLUSÕES. Mais refere a recorrente, no que tange à matéria sintetizada sob as CONCLUSÕES j) a n) do ponto III da alegação, e no essencial, que, ao excluir da ratificação os terrenos da área do PIA (2.ª parte dos nºs 2 e 3 da RCM recorrida), com fundamento no programa cujo regime se conteve no DL n° 164/93, de 7 de Maio, cuja caducidade ocorreu em 31/12/96 ( seu art. 16°, nº 1), o acto recorrido enferma de erro quanto aos pressupostos, pelo que incorreu em violação de lei, pois que tal diploma havia caducado, e se é certo que o referido DL n° 164/93 ressalvou a continuação dos empreendimentos já concursados, também o regulamento do PDM, no seu art. 21º - excluído da ratificação - fez depender de acordo com o IGAPHE a urbanização nessa área pelo que, nessa parte, o acto recorrido enferma de erro quanto aos pressupostos ou, sem conceder, padece de vício de forma, como padece de deficiente fundamentação a exclusão da ratificação dos terrenos integrados no PLANO INTEGRADO DE ALMADA-PIA, com base na sua desactualização, exclusão que algadamente afronta o art.º 16.º, n.ºs 2 (al. c.) e 3 do DL 69/90. Vejamos: Efectivamente, através da 2.ª parte dos nºs 2 e 3 da RCM 5/97, foram excluídas de ratificação, “...os terrenos integrados no PIA e localizados na UNOP 3 – Almada Poente...”, e “...alínea c) do art.º 8.º e os artigos 21.º a 28.º e 100.º do Regulamento do Plano, quando se relacionem com o P...I...A...,mas sem prejuízo do disposto nos artigos 121.º e 124.º sobre as infra-estruturas ferroviárias em construção”. A tal propósito consignou-se no preâmbulo da RCM em causa: “Por outro lado, o Governo tem em curso, no território do município, um vasto projecto de intervenção dentro da área abrangida pelo Plano Integrado de Almada (PIA), com vista à construção de habitações a baixos custos, através do Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado (IGAPHE), devendo referir-se, em particular, os empreendimentos de habitação económica lançados ao abrigo do regime estabelecido no Decreto-Lei n.º 164/93, de 7 de Maio, num total de 1573 fogos. A evolução das circunstâncias locais e da península de Setúbal, ocorrida desde 1973, ano em que o PIA foi aprovado, bem como o previsível impacte da construção da estação do Pragal da ligação ferroviária Norte-Sul através da Ponte de 25 de Abril, aconselha uma próxima revisão das suas previsões, dada a preocupação de instalar equipamentos de apoio necessários à qualidade de vida da população ali residente e diversificação funcional dos projectos a concretizar. Neste contexto, cumpre ao Governo tomar as medidas de planeamento, programação e execução necessárias à conclusão do PIA, sem prejuízo da desejável cooperação com a Câmara Municipal de Almada neste domínio, tendo em conta, nomeadamente, o disposto no artigo 65.º do Decreto-Lei n.º 498/91, de 29 de Novembro, e no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro. Assim, com fundamento na alínea c) do n.º 2 e no n.º 3 do citado 16.º do DL 69/90, de 2 de Março, é excluída de ratificação a área delimitada pelo PIA, em particuIar na alínea c) do n.º 8.º e nos artigos 21.º a 28.º e 100.º, mas sem prejuízo do disposto nos artigos 121.º e 124.º sobre o nó ferroviário em construção no seu interior.” Isto é, invocou o Governo, como fundamento da exclusão de ratificação da área delimitada pelo PIA, o facto de ali ter em curso um vasto projecto de intervenção, com vista à construção de habitações a baixos custos, através do Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado (IGAPHE), em particular, os empreendimentos de habitação económica lançados ao abrigo do regime estabelecido no Decreto-Lei n.º 164/93, , bem como a evolução das circunstâncias locais e da península de Setúbal, relacionadas com a aprovação do PIA, bem como o previsível impacte da construção da estação do Pragal da ligação ferroviária Norte-Sul, o que aconselharia tomar as medidas de planeamento, programação e execução necessárias à conclusão do PIA, numa desejável cooperação com a Câmara. Mas, assim sendo, constituindo a unidade operativa de Almada Poente a sua principal área de expansão, como se pode ler no n.º 1 do art.º 21.º do PDM, constituindo a mesma uma área onde se localizam equipamentos colectivos de hierarquia superior e que oferece óptimas condições para a instalação de terciário (cf. al. c. do art.º 8.º do PDM), com as classes e categorias de espaços enunciados no n.º2 daquele art.º 21.º, e estando em causa através do art.º 100.º do PDM a fixação dos índices urbanísticos para as diferentes áreas, são perfeitamente perceptíveis as razões enunciadas no preâmbulo da RCM por que o Governo entendeu não ratificar aquelas disposições normativas do RPDM, pelo que, e desde logo, cumpre concluir que não deve proceder o que é invocado no plano da fundamentação. Atentemos, no entanto, se o enunciado nos aludidos pressupostos do acto padece do invocado erro de direito, concretamente ao referir-se no plano do projecto de intervenção na área abrangida pelo Plano Integrado de Almada (PIA), aos empreendimentos de habitação económica lançados ao abrigo do regime estabelecido no DL n.º 164/93, num total de 1573 fogos, por invocada caducidade de tal diploma. Aquele diploma criou o Programa de Construção de Habitações Económicas, visando a construção de habitação a baixos custos nas áreas metropolitanas de Lisboa e Porto, a realizar mediante concurso público promovido pelo IGAPHE-INSTITUTO DE GESTÃO E ALIENAÇÃO DO PATRIMÓNIO HABITACIONAL DO ESTADO (artºs 1.º e 2.º). Disse-se no n.º 1, b., do art.º 16.º daquele DL 164/93, que o aludido regime enunciada no diploma vigoraria até 31/DEZ/96, e daí a invocada caducidade. Sucede, no entanto que, independentemente de o n.º 2 daquele art.º 16.º ressalvar a aplicação do regime enunciado no DL 164/93 aos empreendimentos cujos concursos tivessem sido abertos antes daquela data de 31/DEZ/96, a eventual ratificação da parte do PDM que contendesse com o PIA, afrontaria o que oportunamente fora legislado a tal respeito. Com efeito, o PIA que fora aprovado em Maio de 1971 (de harmonia com o enunciado no n.º1 do art.º 25.º do DL 576/70, de 24 de Novembro, e art.º 12.º do DL 583/72, de 30 de Dezembro), previa construções de 12.500 fogos só na 1.ª e 2.ª fase (cf. Resolução do Conselho de Ministros n.º 7/84, in DR. Série de 18/JAN/84), aprovação deferida á Administração Central, de harmonia com o citado n.º 1 daquele art.º 25.º. Ora, a regulamentação quanto ao uso e classificação dos solos abrangidos pelo PIA não poderia deixar de ter em conta tais condicionamentos legais. Assim sendo, e tendo em vista o enunciado nas als. a) e c) do n.º 2 do art.º 16.º do DL 69/90, poderia o Governo, como fez através da RCM impugnada, recusar a ratificação no que tange à regulamentação contida no PDM quanto a tais terrenos. Donde, e sem necessidade de outras considerações, a improcedência da matéria levada às referidas conclusões da alegação (III – j. a n.). O ACI também excluiu da ratificação o art.º 18.º da RPDMA, o qual prescrevia que, “o Arsenal do Alfeite, que se localiza nesta unidade operativa, constitui o principal espaço de uso militar do concelho. A sua envolvente urbana impõe, no entanto, que não se considere a sua expansão, nomeadamente através de novos aterros sobre o Tejo que impliquem a criação de barreiras entre as áreas urbanas e o Tejo.” Tal exclusão de ratificação também vem contestada pelo recorrente (cf. conclusão III. o) das alegações) A tal respeito consignou-se no preâmbulo da RCM: “...por razões de superior interesse público como são as inerentes à defesa nacional, as quais fazem sem qualquer dúvida ceder interesses de carácter urbanístico, não pode deixar de se salvaguardar a eventual necessidade de expansão das instalações navais do Alfeite, o que se fará ao abrigo da alínea c), do n.º 2 do Decreto-Lei n.º 69/90. Isso sem embargo de se garantir que qualquer expansão futura do Arsenal do AIfeite terá de tomar em conta todos os aspectos relacionados com as envolventes urbana e fluvial dessas instalações navais”. Como já se aludiu, “a ratificação destina-se a verificar a conformidade do plano municipal aprovado: (...) c) Com outros planos, programas e projectos de interesse para outro município ou supramunicipal, incluindo a sua adequada articulação” (al. c. do n.º 2 do citado art.º 16.º do DL 69/90). Tendo em vista o exposto, a salvaguarda da eventual necessidade de expansão das instalações militares, no caso do arsenal do Alfeite, pode considerar-se ter acolhimento nos poderes conferidos à Administração Central pela citada norma. Efectivamente, sendo razoável prever a necessidade de eventual expansão de instalações militares, a concretização de tal previsão com a consequente exclusão da ratificação da norma do regulamento que não considera a expansão do Arsenal do Alfeite, pode e deve considerar-se como manifestação dos aludidos poderes de ratificação conferidos à Administração Central no sentido de assegurar a compatibilidade do PDM, a planos, projectos e critérios de natureza geral ou sectorial e de âmbito supramunicipal, como se afirma no preâmbulo do DL 69/90. Daí a improcedência de tal arguição. IV. DECISÃO: Nos termos e com os fundamentos expostos, e por improcederem todos os vicios assacados à RCM impugnada, acordam em negar provimento ao presente recurso. Sem custas. Lx. aos 24 de Abril de 2002 João Belchior - Relator -Adelino Lopes - Pires Esteves

Sumário

II- A prolação de tal acto não está sujeita ao cumprimento do dever de audiência previsto no art.º 100.º do CPA.

III- O protelamento da prolação do A.C.I., podendo eventualmente ser originador de danos na esfera patrimonial do município recorrente, não é de molde a constituir vicio invalidante do acto impugnado, nomeadamente por violar o princípio da boa-fé e da autonomia do poder local.

IV- A RCM n.º 5/97, publicada no DR, I Série-B, de 14 de Janeiro, que ratificou parcialmente o Plano Director Municipal de Almada tendo em vista nomeadamente o que decorre da al. c) do n.º 2 do art.º 16.º do DL 69/90, moveu-se no âmbito dos poderes de tutela que lhe são conferidos pelo art.º 243.º, n.º 1, da CRP.

V- Assim, ao excluir da ratificação a área da Margueira (1ª parte dos nºs 2 e 3 da Resolução nº 5/97), e tendo em vista o preceituado nas disposições conjugadas do nº 4 da Portaria nº 343/95, art.º 7.º do mesmo DL 44708 de 20.NOV.62, art.º 11.ºda Lei 71/93, de 26/NOV e ainda da Port.ª n.º 264/95, não foi cometido acto viciado de nulidade, por proferido em matéria alheia às atribuições do seu autor (art. 133º nº2, al. b) do CPA).

VI- Por outro lado, a citada Port.ª 343/95, não violou o princípio da hierarquia das fontes, no sentido de que, "os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regular ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão", e sendo certo que apenas continha normas secundum legem.

VII- O ordenamento do território é tarefa fundamental, tanto das autarquias locais na prossecução de interesses próprios das populações respectivas, como da administração central do Estado.

VIII- A RCM 5/97, ao excluir de ratificação, os terrenos integrados no Plano Integrado de Almada (PIA), tendo em vista o que decorria do regime estabelecido no DL n.º 146/93 (de harmonia com o enunciado no n.º1 do art.º 25.º do DL 576/70, de 24 de Novembro, e art.º 12.º do DL 583/72, de 30 de Dezembro), moveu-se no âmbito dos poderes conferidos pelo art.º 16.º do DL 69/90 (nas als. a) e c) do n.º 2).

IX- A mesma RCM 5/97, ao excluir da ratificação o art.º 18.º da RPDMA, o qual não considera a expansão do Arsenal do Alfeite, e dado ser razoável prever a necessidade de eventual expansão daquelas instalações militares, insere-se nos poderes conferidos à Administração Central pela al. c) do n.º 2 do citado art.º 16.º do DL 69/90.

Texto Integral

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA).

I. RELATÓRIO

O MUNICÍPIO DE ALMADA, recorre para este Supremo Tribunal da Resolução do Conselho de Ministros nº. 5/97 – RCM - (publicada no DR, I Série-B, de 14 de Janeiro) que ratificou parcialmente o Plano Director Municipal de Almada – PDM - , imputando-lhe vicios de forma e de violação de lei.

Notificado o Primeiro Ministro - E.R.- para os fins do art.º 43.º da LPTA, veio oferecer a sua resposta de fls. 67 e segs. através da qual, e depois de invocar a ilegitimidade do recorrente, sustenta a improcedência do recurso.

Cumprido o disposto no n.º 1 do art.º 54.º da LPTA, o recorrente veio aos autos defender a improcedência da aludida questão da ilegitimidade, o mesmo tendo feito o Exm.º Magistrado do M.º P.º que para o efeito teve vista nos autos.

Através do acórdão interlocutório de fls. 115-119, foi desatendida a referida questão prévia, ordenando-se o prosseguimento dos autos.

Notificados os intervenientes processuais para produzirem alegações, ao final da sua alegação, formulou o recorrente as seguintes conclusões:

I- O atraso e circunstâncias da prática do acto recorrido

a) O acto recorrido, por praticado com injustificável e injustificada delonga - de anos! - coenvolvendo a inibição de o recorrente proceder à regulamentação, na totalidade e, ainda hoje, parcialmente, dos destinos e regime do uso, ocupação e transformação do solo municipal, violou o princípio da autonomia local

b) (vertido nos arts. 6°, 65°, n° 4, 237°, nº. 2, 239° e 242° da CRP) designadamente, na sua dimensão de garantia institucional, com o inerente regime, idêntico ao dos direitos, liberdades e garantias;

b) Acresce que, essa delonga foi decorrendo em circunstâncias relevantes, designadamente:

- as que culminaram, numa primeira fase na Resolução nº 100/95, pretextando a violação do PDM da área da REN sendo notório que (1) a autoridade recorrida não podia, necessariamente, desconhecer que não delimitara a REN concelhia e que (2) afronta o senso comum e a mera lógica que o PDM – todo o PDM! – pudesse violar a REN;

- não obstante essas evidências que, aliás, implícitas mas inequívocas reconheceu, a Resolução nº 25/96, limitar-se-ia a revogar a Resolução nº 100/95 no prazo de resposta a recurso de anulação desta interposto, sem proferir qualquer decisão sobre o PDM, bem podendo e devendo fazê-lo, mormente à luz da preocupação de celeridade expressa em diversificadas medidas legislativas, e ainda nos termos e com os fundamentos com que viria a emitir o acto recorrido;

c) Com a referida delonga, nas circunstâncias expostas, o acto recorrido violou, além do princípio da autonomia local, também o princípio da boa fé (art. 6º, al. a) do CPA);

II- A natureza do controlo

d) Ao proceder às exclusões da ratificação – a qualquer das exclusões a que procedeu, sublinha-se - o acto recorrido fê-lo por motivos que exorbitam do controlo de mera legalidade, pelo que violou o art.243º nº1 da CRP ou aplicou a alínea c) do nº 2 do art.16º do DL nº 69/90, em interpretação inconstitucional;

III- As exclusões, individualmente consideradas

e) Ao excluir da ratificação a área da Margueira (1ª parte dos nºs 2 e 3 da Resolução nº 5/97), a pretexto do disposto no nº 4 da Portaria nº 343/95, do Ministro das Finanças, o acto recorrido invocou acto nulo, por proferido em matéria alheia às atribuições do seu autor (art. 133º nº2, al. b) do CPA), pelo que violou os nºs 2, al. c) e 3 do art. 16º do DL nº 69/90;

f) Sem conceder em relação a quanto se concluiu em d): mesmo a tese que recusa à ratificação a natureza de acto de tutela de mera legalidade não comporta, seguramente, um acto nulo como parâmetro de aferição da (in)compatibilidade ou (des)articulação do PDM, pelo que o acto recorrido sempre traduziria violação dos nºs 2, al. c) e 3, do art. 16º, do DL nº 69/90;

g) Em todo o caso, e ainda nessa tese, ao substituir-se ao recorrente na sua competência dispositiva sobre o destino que o PDM atribuiu ao solo da área da Margueira, para impor a sua própria opção quanto ao destino do mesmo solo - cuja "urbanização" se propõe, mesmo, partilhar com entidade privada! - o acto recorrido sempre teria violado o princípio da autonomia local;

h) Mas mais! A violação do princípio da autonomia local seria tanto mais flagrante quanto é certo que, ao pretender substituir-se ao recorrente na opção pelo destino daquela área, o acto recorrido o fez por inequívoca motivação de índole financeira, vultosa, embora, mas de todo alheia ao ordenamento do território;

i) Finalmente, como quer que se entenda a natureza da ratificação, e ainda que o disposto em nº 4 da sempre referida Portaria n° 343/95 relevasse da índole de instrumento planificatório e não constituísse acto nulo, e nem um nem outro é o caso, o certo é que quanto nele se contém não assume dimensão inter ou supramunicipal, pelo que, também deste modo, foram violados os nºs 2, al. c) e 3 do art. 16° do DL n° 69/90;

j) Ao excluir da ratificação os terrenos da área do PIA (2ª. parte dos nºs 2 e 3 da Resolução recorrida), com fundamento no programa cujo regime se conteve no DL n° 164/93, de 7 de Maio, cuja caducidade ocorreu em 31/12/96 ( seu art. 16°, nº 1 ), o acto recorrido enferma de erro quanto aos pressupostos, pelo que incorreu em violação de lei;

k) Atenta a sua caducidade, o mesmo programa não pode ser parâmetro de aferição do PDM, pelo que foi violado o art. 16°, nºs 2, al. c) e 3 do DL n° 69/90;

l) Se é certo que o referido DL n° 164/93 ressalvou a continuação dos empreendimentos já concursados, também o regulamento do PDM, no seu art. 21º - excluído da ratificação - fez depender de acordo com o IGAPHE a urbanização nessa área pelo que, nessa parte, o acto recorrido enferma de erro quanto aos pressupostos ou, sem conceder, padece de vício de forma;

m) Sem conceder, as invocadas desactualização do PIA e anunciada conveniência da sua revisão, embora acompanhadas da alusão a uns genéricos equipamentos e a uns não revelados projectos, não permitem a compreensão da fundamentação, pelo que o acto recorrido sempre teria incorrido em vício de forma (art. 125° do CPA);

n) De novo sem conceder em relação a quanto imediatamente antecede quer em relação à conclusão d), quer a invocada desactualização do PIA, quer a futura revisão não consentem que por uma e/ou outra seja aferida a (in)compatibilidade ou (des)articulação do PDM pelo que, nesta parte, o acto recorrido sempre teria violado o art. 16°, nos 2, al. c) e 3 do DL n° 69/90;

o) Ao excluir da ratificação o art. 8° do PDM, relativo aos terrenos do - Alfeite (nº 4 da Resolução recorrida), com o exclusivo fundamento numa hipotética ampliação, inteiramente conjectural, o acto recorrido incorreu em vício de forma (art. 125° do CPA) ou, sem conceder - e sempre sem prejuízo de quanto se concluiu em d) - nunca tal conjectura poderia ter-se como incluída na previsão do art. 16°, nos 2, al. c) e 3 do DL nº 69/90, que o acto recorrido sempre teria violado.

IV- A omissão da audição prévia

p) Quer o itinerário da elaboração e aprovação do PDM, pelo município, quer o da ratificação, pelo Governo, se traduzem em procedimentos autónomos, cada um com as suas diversas e próprias fases de iniciativa, instrução e decisão, esta consubstanciada no respectivo acto administrativo final (art. 120° do CPA), de autoria diversa - a Assembleia Municipal e o Conselho de Ministros, respectivamente;

q) O município recorrente é, pois, titular da posição substantiva que se traduz no interesse em ver ratificado, e quanto antes, o PDM cuja elaboração e aprovação através dos seus próprios órgãos, lhe incumbe;

r) A terminologia usada nos arts 100º e segs. e 8° do CPA ("interessados" e, mesmo, "particulares") traduz mera simetria com o paradigma da relação jurídica administrativa, tal como deficientemente "pensada" pelo CPA (art. 54°), mas de modo algum excludente dos interessados nos "procedimentos públicos", ou de hetero iniciativa pública (no caso, do município recorrente), como de há muito esclareceu consagrada doutrina;

s) O acto recorrido, proferido sem audição prévia do interessado recorrente, e sem que dela tenha havido prévia dispensa, violou o disposto nos arts 8° e 100° e segs. do CPA.

À referida alegação foi junto o parecer de fls. 147-233.

A Entidade Recorrida contra-alegando, formulou as seguintes conclusões:

1. Da Constitucionalidade da alínea c) do nº 2 do art. 16° Decreto-Lei nº. 69/90.

A) Tem a autoridade recorrida como improcedente a alegação do recorrente segundo a qual a alínea c) do n° 2 do art. 16° do Decreto-Lei n°69/90 seria inconstitucional, porque permitiria o exercício sobre os PDM de uma tutela de mérito que violaria as competências regulamentares municipais e o disposto no nº 1 do art. 242° da CRP ( antigo art. 243°) que apenas admitiria uma tutela estadual de legalidade sobre as autarquias.

B) Com efeito a ratificação prevista no nº 16° do mesmo diploma é um acto misto, já que envolve quer uma tutela de legalidade, ao abrigo do nº 1 do art. 242° da CRP , quer um controlo de mérito, traduzido numa curadoria de interesses supramunicipais em matéria urbanística.

Este duplo controlo exerce-se de acordo com o disposto no n° 4 do art. 65° da CRP , e, antes da revisão constitucional de 1997, com a alínea a ) do n° 2 e nº 4 do mesmo artigo.

Sendo o referido preceito legal conforme com a Constituição não é defensável invocar a inconstitucionalidade consequente da Resolução sindicada que o tem como fundamento.

2. Carácter ordenador do prazo legal para a ratificação do PDM e respeito pelo princípio da “Boa Fé”.

A) Revestindo o prazo para ratificação previsto no n° 7 do art. 16° do Decreto-Lei nº 69/90, caracter meramente ordenador, inexiste para a sua inobservância pela resolução impugnada, qualquer sanção jurídica que predique a sua ilicitude.

B) Muito menos é possível retirar da sua inobservância, como pretende o recorrente, qualquer lesão ao princípio da boa fé.

Desde o início das sua funções, o XXIII Governo Constitucional, mostrou disponibilidade para solucionar o problema emergente da anterior recusa de ratificação do PDM, procedendo em Março de 1996 à revogação da resolução nº 100/95.

O atraso real, efectivamente verificado que se mostra passível de ser imputado em termos ético-públicos e materiais à sua conduta deve reportar-se, também por razões de boa fé, ao período compreendido entre a Resolução revogatória nº. 25/96 CM, de 26 de Março e a Resolução nº 5/97 de 14 de Janeiro e que é de cerca de dez meses, e não de três anos como foi invocado.

C) Ao reactivar o processo de ratificação, a Administração actuou de acordo com o principio da colaboração previsto no nº 7 do CPA tendo inclusive, a título informal, chamado a atenção do município para diversas incompatibilidades, entre as quais a contradição do PDM com os planos especiais relativos à Margueira e à zona do PIA, transmitindo as declarações públicas de responsáveis governamentais e municipais, invocadas nestas alegações, a ideia clara de que o Município se encontrava a par das intenções do Governo em proceder às referidas exclusões.

3. Inexibilidade do "iter" da audição municipal no estádio procedimental da integração de eficácia do PDM.

A) O Procedimento de produção e revelação dos PDM reveste carácter complexo, pluripessoal e concertado, assumindo igualmente natureza regulamentar .

B) Essa natureza implica que todos os actos que integram as fases subprocedimentais de elaboração, aprovação e integração de eficácia do PDM se vinculam aos fins e aos princípios que presidem à produção de regulamentos administrativos, não se aplicando, como tal, para efeitos, do exercício do direito de participação, o art.100º do CPA, mas sim os arts. 117º e 118° do mesmo código.

C) Num processo administrativo, especialmente se este assumir um carácter regulamentar, é legitimo ao legislador especial, á luz do próprio art. 8° do CPA, fixar regras de participação mais intensas do que as da audiência dos interessados.

E à luz do disposto no nº 1 do art. 117º do referido Código a própria audição, a ocorrer, será fixada "nos termos" definidos por essa mesma lei, tendo o legislador liberdade conformadora para a inserir em certas fases do processo e a excluir em outras.

D) Se no procedimento de produção dos PDM se inserem institutos participativos mais intensos do que os da audição ( como a negociação e a concertação) e se a própria audição aí se encontra prevista em certas fases procedimentais, é legitimo que o legislador, no regime do Decreto-Lei nº 69/90, a tenha posicionado nessas mesmas fases e não em todas, como sucede com a sua preterição no estádio do controlo integrativo de eficácia protagonizado pela ratificação, que faz parte integrante do mesmo procedimento regulamentar .

E) Não se encontrando a Administração Central obrigada a proceder a uma audiência prévia e formal do Município ( pese o facto de ter feito chegar informalmente ao mesmo, o sentido da decisão) improcedem as alegações do recorrente segundo as quais a Resolução nº 5/97 enfermaria de um vício de forma, por violação do art. 100º do CPA, preceito que, de qualquer forma, lhe não era aplicável.

4. Do imperativo da exclusão de ratificação dos terrenos da área de intervenção do PIA.

A) A ultra-actividade ou ultra-vigência do Decreto-Lei nº 164/93, para além do seu prazo de caducidade, em relação a muitos dos 1500 fogos já concursados, destinados a habitação económica ao abrigo de um acordo entre o Governo e o IGAPHE, torna legítima a conduta do Conselho de Ministros em recusar a ratificação do PIA em razão da contradição de uma parte deste, com o programa supramunicipal acolhido por aquele decreto-lei.

B) Recusa tanto mais justificada, quanto o facto de o PDM ter disposto regras urbanísticas incidentes sobre uma zona de intervenção ainda reservada ao Governo; pressupor no caso de ser aplicado, a redução do número de fogos previstos no regime de contratação com o IGAPHE mais de 1573 para 707; e dar inclusivamente destino diverso a áreas já edificadas, como o caso do Bairro Branco.

C) A não contiguidade relativa, tanto das áreas dos empreendimentos sujeitos ao regime do Decreto-Lei nº 163/93, como das zonas de equipamento, terciário e outras, destinadas a servir as primeiras, propiciou a respectiva disseminação por várias manchas do eixo central do PIA, tornando inviável e urbanisticamente desadequado um regime de "micro-exclusões";

D) Improcedem, deste modo tanto as alegações que sufragam a invalidade da resolução sindicada por ausência de plano legal efectivo de caracter supramunicipal que lhe servisse de parâmetro, de acordo com a al. c) do n° 2 do art. 16° do Decreto-Lei nº. 69/90, como as que invocam a mesma invalidade, à luz da lesão do principio da proporcionalidade.

5. Do imperativo da exclusão dos terrenos da Margueira.

A) Considera, a título prévio, a autoridade recorrida que o PDM não poderia arrogar-se a dispor, sem mais, regras de aproveitamento urbanístico sobre a área dos estaleiros da Margueira, que, como zona portuária, se encontra sujeita, a titulo supletivo, ao regime legal do Decreto-Lei nº 301/97, de 7 de Agosto, e a titulo singular , ao regime dos arts. 4 e 5 do Decreto-Lei n° 44.708, de 20 de Novembro.

Um e outro conferem poderes de planeamento e licenciamento urbanístico sobre aqueles terrenos portuários, à Administração Portuária e ao Governo, com exclusão das Câmaras que, no processo, dispõem, de competência consultiva.

B) Considera-se, em qualquer caso que o Ministro das Finanças era a autoridade especialmente competente para, de acordo com o art. 11° da Lei 71/93, dar execução a um acordo tido por esta como indispensável ao fim legal de restruturação da Lisnave e que, por seu turno, o critério programático geral atinente à urbanização dos terrenos da Margueira previsto na Portaria nº 343/95 era, nos termos do mesmo diploma, condição necessária para a garantia da consecução do acordo.

Importa atentar no facto que, a inviabilização do acordo, estipulado segundo o procedimento fixado no art. 11° da Lei supracitada para a constituição do fundo imobiliário, importaria a incapacidade de dar corpo à restruturação da Lisnave decidida por via legal e regulamentar e importaria perdas de recursos públicos situadas entre os 90 e os 75 milhões de contos.

C) Assim sendo, as directivas gerais relativas ao projecto urbanístico ínsitas no nº. 4° da Portaria nº. 342/95 inseriam-se por conexão instrumental necessária, na esfera das competências implícitas daquele titular , admitidas pelas disposições excepcionais daquela.

D) Não se encontrando ferida de nulidade por incompetência do órgão que a aprovou, considera-se que a recusa de ratificação dos terrenos da Margueira, operada pela resolução sindicada com base na directiva programática de fim urbanístico prevista naquela portaria se encontra conforme com o disposto na al. c) do nº 2 do art. 16° do Decreto-Lei nº. 69/90.

6. Exclusão da área do Alfeite.

Sobre as razões que presidiram à recusa de ratificação do preceito em análise, a autoridade recorrida faz suas as considerações do douto Parecer ( al. c) do nº. 21) anexo às alegações do recorrente, quando o mesmo considera que a salvaguarda da possibilidade de expansão do Arsenal do Alfeite "é de difícil censura", pese o seu impacte urbanístico, já que a protecção de interesses de defesa nacional pode caber na al. c) do n° 2 do art. 16° do Decreto-Lei nº 69/90.

O Exmº. Procurador Geral-Adjunto neste Supremo Tribunal, a fls. 325-329, emitiu o parecer seguinte:

“Vem interposto recurso da Resolução do Conselho de Ministros nº. 5/97, publicada no DR I Série-B, de 14 de Janeiro, junto a fls. 14, a qual procedeu à ratificação parcial do PDM de Almada, excluindo da ratificação a área designada " Margueira " classificada como espaço industrial, os terrenos integrados no Plano Integrado de Almada e ainda o art. 18 do Regulamento do Plano que se refere ao Arsenal do Alfeite .

Da Resolução recorrida, junta a fls. 14 e segs. , constam as razões da exclusão das referidas áreas que, em síntese, são as seguintes :

- Em relação aos terrenos da Margueira, o Plano não foi ratificado porque o destino industrial que lhe é dado prejudica e põe em causa o programa, em desenvolvimento, de utilização definido pela Portaria nº. 343/95, publicada .no DR II série, 14-10-95, tendo a área em questão sido já transferida para o Fundo de Investimento Imobiliário Margueira Capital.

- Em relação aos terrenos abrangido pelo Plano Integrado de Almada ( PIA ), é invocada a necessidade de articular o destino da área com o plano de construção de habitações económicas, designadamente com o programa estabelecido pelo DL n.º 164/93.

-Relativamente à exclusão do artigo 18° do Regulamento do Plano, que impedia a expansão do Arsenal do Alfeite, são aduzidas razões de defesa nacional que impõem que se salvaguarde a eventual necessidade de ampliação das instalações navais ali sediadas .

A recorrente, Câmara Municipal de Almada, nas conclusões de fls. 142/v segs., imputa ao acto recorrido os seguintes vícios :

- violação do princípio constitucional a autonomia do poder local consagrado rios arts 6°, 65°, nº. 4, 237°, nº. 2, 239°, e 242°, da CRP - alíneas a), g) h), das conclusões ;

- violação do princípio da boa-fé, consagrado no art.. 6°, do CPA - alínea c), das conclusões ;

- violação dos nºs 2, al. c), e 3, do art. 16°, do DL n.o 69/90- alíneas d) e) f) i) k) n) o), das conclusões .

- erro nos pressupostos por a recusa de ratificação do PIA se basear num programa habitacional instituído por um diploma - DL nº. 164/93 - já caduco - alínea), das conclusões ;

- falta de fundamentação em relação à exclusão do PIA e dos terrenos do Alfeite - alíneas m) o), das conclusões .

- violação do princípio da audiência prévia consagrado nos arts. 100° do CPA – als. p) a s), das conclusões .

Afigura-se-nos assistir razão ao recorrente relativamente a alguns dos vícios apontados ao acto recorrido.

Dispõe o art. 16º, do DL nº 69/90:

Ratificação

1- Estão sujeitos a ratificação :

a) Os planos directores municipais ;

2. A ratificação destina-se a ratificar a conformidade do plano municipal aprovado:

a) Com as disposições legais e regulamentares vigentes, nomeadamente a Reserva Agrícola Nacional, a Reserva Ecológica Nacional e áreas protegidas;

b) Com outros planos municipais plenamente eficazes, incluindo a sua adequada articulação;

c) Com outros planos, programas e projectos de interesse para outro município ou supramunicipal, incluindo a sua adequada articulação,

3- A ratificação pode ser parcial.

Na verdade, a nosso ver e como alega a entidade recorrente, as razões invocadas na Resolução para a exclusão da Margueira são, de facto, de mera conveniência e económicas e não de interesse urbanístico ou de ordenamento do território, não se cingido aos limites consignados no DL nº 69/90.

Assim, e independentemente do diploma legal invocado ser ou não nulo, parece-nos ocorrer o vício de violação de lei por ofensa ao artigo 16, nº. 2, do DL 69/90, e, nos termos supra expostos, do artigo 242, nº. 1, da CRP , invocado pelo recorrente .

Relativamente ao PIA, parece-nos ocorrer o vício de violação de lei por erro nos pressupostos uma vez que, como demonstra a recorrente nas suas alegações o plano em causa já não se encontrar em vigor á data em que foi proferido o acto recorrido, razão porque fundando-se a recusa nesse facto assenta em pressuposto errado .

Quanto ao vício de forma por falta de fundamentação, a nosso ver, não ocorre .

De facto, relativamente ao PIA, as razões invocadas, bem ou mal, são as da necessidade de execução do plano de construções económicas lançado pelo DL n.o 164/93, de 7-05.

Quanto ao Alfeite o acto recorrido fundamenta a exclusão do art. 18 - que exclui qualquer tipo de expansão da base naval - precisamente no facto, de atento o interesse público atinente à defesa nacional, haver necessidade de salvaguardar a futura e eventual necessidade de expansão das instalações navais .

Sem prejuízo do que acima se disse da ilegalidade da recusa de ratificação dos terrenos da Margueira, afigura-se-nos que da conduta da entidade recorrida não resulta violado o princípio geral da autonomia do poder local, consagrado no artigo 242, da CRP, inserindo-se a sua intervenção no âmbito da competência do Governo dos seus poderes próprios em matéria de ordenamento do território que constitui uma tarefa fundamental quer das autarquias locais quer do Estado .

Igualmente nos parece que da mesma, designadamente dos termos e forma como se desenvolveu o procedimento de ratificação, não se pode concluir, como faz a recorrente, que foi violado o princípio da boa fé consagrado no artigo 6°, do CP A .

Finalmente, e relativamente à arguida violação do dever de audiência prévia consignado no artigo 100º do CPA, subscrevendo o parecer do Prof. Paulo Otero, fls. 159 a 167, quanto à caracterização da ratificação do PDM como um subprocedimento cuja decisão final é a Resolução do Conselho de Ministros, afigura-se-nos ser de qualificar a recorrente como interessada pelo que haveria lugar à audiência prévia da recorrente, razão porque a omissão de tal formalidade constitui violação do art. 100º do CPA .

Assim, e nos termos expostos, somos de parecer que o acto recorrido Padece dos vícios de violação de lei - por ofensa ao artigo 16, do DL nº. 69/90, de 2-03, bem como - dadas as razões de natureza económica e de mera conveniência invocadas para o caso da Margueira - do nº. 1, do artigo 242, da CRP , e ainda de erro nos pressupostos de facto ( quanto ao PIA)- e de forma - por ofensa ao artigo 100º, do CPA - pelo que deve ser anulado, concedendo-se, assim, provimento ao recurso .

Colhidos os vistos legais cumpre apreciar e decidir:

II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

Com interesse para a decisão importa registar a seguinte Matéria de Facto (M.ª de F.º):

1. A 18 de Junho de 1993 a Assembleia Municipal de Almada aprovou o Plano Director Municipal de Almada (PDM);

2. A 26 de Julho de 1993 foi o referido Plano remetido à Direcção Geral de Ordenamento do Território (DGOT), acompanhado do pedido de ratificação;

3. Através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 100/95, publicada no DR, I Série-B, de 9 de Outubro, foi recusada a ratificação do PDM;

4. Tendo sido interposto recurso contencioso de tal Resolução, e ainda no prazo de resposta da E.R., através de Resolução do Conselho de Ministros n.º 25/96, publicada no DR, I Série-B, de 3 de Março, foi revogada aquela Resolução;

5. Através de Resolução do Conselho de Ministros nº. 5/97, publicada no DR, I Série-B, n.º 11 de 14 de Janeiro, foi ratificado (parcialmente) o Plano Director Municipal de Almada que na sua parte dispositiva, e nos termos da alínea g) do art.º 202.º da Constituição, resolveu:

1- Ratificar o Plano Director Municipal de Almada.

2- Excluir de ratificação a área com a classificação de espaço industrial denominada “Margueira”, localizada na UNOP 1 - Almada Nascente, bem como os terrenos integrados no Plano Integrado de Almada e localizados na UNOP 3 – Almada Poente, sendo que ambas as situações se encontram assinaladas na planta de ordenamento do Plano Director Municipal de Almada, anexa à presente resolução.

3- Excluir de ratificação os artigos 13.º, 110.º e 111.º do Regulamento do Plano, quando respeitantes à área denominada «Margueira», bem como a alínea c) do artigo 8.º e os artigos 21.º a 28.º e 100.º do Regulamento do, quando se relacionem com Plano Integrado de Almada, mas sem prejuízo do disposto nos artigos 121.º e 124.º sobre as infra-estruturas ferroviárias em construção.

4- Excluir de ratificação o artigo 18.º do Regulamento do Plano.

Tal Resolução constitui o acto contenciosamente impugnado (A.C.I.).

6. Antes de ser tomada a referida Resolução, o recorrente não foi ouvido pela E.R. sobre o projecto ou sentido da mesma.

III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO.

Está em causa no presente recurso a impugnação pelo Município de Almada da Resolução do Conselho de Ministros-RCM-(nº. 5/97, publicada no DR. I Série-B, de 14 de Janeiro), que ratificou parcialmente o Plano Director Municipal de Almada (PDM), a qual foi rectificada pela RCM n.º 100/98, de 16 de Julho de 1998 (publicada no DR I-B, de 4 de agosto de 1998), tudo como melhor se alcança do registado a fls. 342 e v.º.

Tal RCM nº. 5/97 constitui, pois, o acto contenciosamente impugnado (A.C.I.).

Convirá antes do mais, para o adequado enquadramento do objecto do presente recurso, deixar cair algumas breves considerações de natureza normativa e doutrinária relativamente ao acto impugnado.

Assim, e desde logo, o DL 69/90, de 2 de Março, veio regular a elaboração, aprovação e ratificação dos planos municipais de ordenamento do território.

O seu artigo 3.º, estatui:

1- A elaboração dos planos municipais compete à câmara municipal.

2- A aprovação dos planos municipais bem como a aprovação de medidas preventivas e normas provisórias relativas a planos municipais competem à assembleia municipal.

3- Compete ao Governo, por resolução do Conselho de Ministros, ratificar os planos directores municipais.

Por seu lado, o artigo 4.º dispõe que os planos municipais têm a natureza de regulamento administrativo.(...).

Tenham-se presentes ainda os objectivos visados pelos planos municipais, enunciados no art.º 5.º do citado DL 69/90, destacando-se, “definir e estabelecer os princípios e regras para a ocupação, uso e transformação do solo” (al. a. do n.º 2), e “determinar as carências habitacionais, enquadrando as orientações e soluções adequadas no âmbito da política de habitação” (al. c. do n.º 2).

Por seu lado, o art.º 16.º do citado DL 96/90 sujeita a ratificação os planos directores municipais, enunciando o seu n.º 2 os fins a prosseguir com a ratificação.

Prescreve o art.º 243.º da CRP, no seu n.º 1, que «a tutela administrativa sobre as autarquias locais consiste na verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos e é exercida nos casos e segundo as formas previstas na lei”.

A jurisprudência deste STA, concretamente quanto à tutela prevista no citado art.º 16.º, vem considerando que se trata de tutela de mera legalidade. Vejam-se, por todos, os acórdãos de 17-10-95 (rec. nº 35829) e de 9.NOV.99 (rec. 38998. P.º, in APDR 21/JUN/01).

Assim, relativamente ao acto de ratificação do PDM, não pode falar-se de verdadeira e própria ratificação, como aliás lhe chama a lei, como se viu.

Ainda segundo a mesma jurisprudência, nem estamos perante uma sanação de qualquer pretensa ilegalidade anterior, pois não é isso que E.R pretendeu, como não pretendeu também confirmar o PDM por razões de oportunidade ou conveniência o que, aliás, não podia fazer. Já andará perto do chamado acto de aprovação, como acto «pelo qual o órgão tutelar chamado a ajuizar da legalidade e (ou) conveniência de um acto de outro órgão, o declara legal e oportuno permitindo que se tornem efectivos os efeitos nele previstos» (in Esteves de Oliveira D.º Administrativo I, p. 524/5), restrito porém à apreciação da legalidade.

Como se diz no parecer do CCPGR, n.º 71/93, in DR.II, n.º 212, de 13.SET.94, p. 9582, « ...o acto administrativo de ratificação reconduz-se ao instrumento de intervenção do Governo no exercício da sua própria competência na área do ordenamento do território, integrado no processo de instrução, constituição e eficácia dos vários planos municipais».

Trata-se pois, no caso, de um acto integrativo da eficácia do acto anterior da autarquia, de um acto conformador .

Temos, assim, que a ratificação pelo Conselho de Ministros de um plano director municipal é um acto de aprovação e este acto administrativo é contenciosamente impugnável, mas apenas por vícios próprios.

Ora, um dos vicios que vem assacado ao acto em causa traduz-se na preterição do dever de audiência prévia (cf. ponto IV das conclusões).

Por se situar no processo genético que conduz à prolação do acto em causa, dele cumprirá conhecer prioritariamente.

A E.R. opõe que é inexigível no caso a audição municipal no estádio procedimental da integração de eficácia do PDM, como se alcança do ponto 3 da sua alegação.

Vejamos:

O princípio da audiência decorre do imperativo constitucional inscrito no art.º 267.º da CRP, o qual estabelece que “o processamento da actividade administrativa será objecto de lei especial que assegurará...a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhe digam respeito”.

Tal principio da participação foi consagrado com carácter geral no CPA (art.º8.º) para toda a actividade administrativa, tendo a nível procedimental afloramento, v.g., nos arts. 59.º, 61.º e segs., 88.º, n.º 2, 96.º, 97.º, 118.º e, no que ora interessa, no art.º100.º

Efectivamente, reza o n.º 1 do art.º 100.º do CPA que, “concluída a instrução...os interessados têm direito a ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta”.

Com a formalidade em causa pretende-se conferir um controle preventivo por parte do particular relativamente à Administração. Por outro lado, a sua observância é de molde a beneficiar o interesse público na medida em que, vindo ao procedimento perspectivas diferenciadas ou (e) eventualmente contrapostas, as mesmas integrarão um acervo de elementos pertinentes à formação de uma correcta e adequada vontade por parte do órgão ou agente competente para a decisão.

Mas será que o art.º 100.º do CPA, se pode considerar aplicável no caso?

A resposta no sentido negativo, como se viu, perpassa pela posição assumida pela E.R. nos autos.

Vejamos:

Tudo leva a crer (desde logo quando a CRP fala em participação dos cidadãos, e quando o CPA fala em interessados) que a observância do dever de audiência prevista no citado art.º 100.º respeita a relações que intercedem entre os particulares e a Administração e não quando estão em causa duas entidades públicas.

Efectivamente, face ao já enunciado quadro normativo que enforma a produção do PDM impõe-se a conclusão de que quer o município quer a Administração Central acabam por estar envolvidos no processo decisório em causa, regulado no citado DL 69/90, pelo que o cumprimento da formalidade em apreço, dado tal coenvolvimento, é repelido pela letra e pela ratio do citado art.º 100.º.

O Prof. Alves Correia, de algum modo inculca o que se deixa expresso quando afirma que o procedimento de elaboração dos planos urbanísticos é enformado por dois princípios fundamentais: “o da colaboração de vários sujeitos de direito público – a expressão da ideia de que os planos são o produto de uma cooperação e de uma concertação entre vários órgãos da administração directa do Estado, da administração indirecta do Estado e da Administração local, cujas competências incidam sobre o território a abranger pelos planos, devendo estes espelhar, na medida do possível, uma harmonização ou uma concertação dos conflitos de interesse público representados pelos vários sujeitos da Administração Pública – e o da participação dos interessados, sejam eles proprietários das parcelas do solo, titulares de outros direitos subjectivos e de interesses legalmente protegidos ou portadores de interesses difusos (participação essa, cujo momento privilegiado, tratando-se de planos especiais e municipais de ordenamento do território, é o do inquérito público(...)” (in ESTUDOS DE DIREITO DO URBANISMO, a p.116).

Face ao exposto, deve concluir-se pela improcedência do alegado vicio de preterição do dever de audiência.

Atentando agora nos demais vicios que são imputados ao A.C.I., e pela ordem por que são deduzidos, começa o recorrente por invocar que ocorreu excessivo atraso na prolação do A.C.I., o que por coenvolver a inibição de o recorrente proceder à regulamentação, total ou parcialmente, dos destinos e regime do uso, ocupação e transformação do solo municipal, violou os princípios da autonomia local (vertido nos arts. 6°, 65°, n° 4, 237°, nº. 2, 239° e 242° da CRP), da boa fé (art. 6º, al. a) do CPA), arguição sintetizada na parte I das conclusões da alegação.

Com o princípio da boa-fé, hoje consagrado no art.º 6.º A do CPA, mas já antes considerado como princípio rector das relações da Administração com os administrados, impõe-se que a conduta da Administração crie um clima de confiança e de previsibilidade, sobre ela impendendo o dever jurídico-funcional de adoptar comportamentos proporcionados, consequentes e não contraditórios, vedando-lhe nomeadamente a utilização de artifícios ou qualquer outro meio tendente a induzir em erro o administrado.

Ora, tendo em vista o que se deixa enunciado, relativamente a algum dos enunciados deveres ou princípios (nomeadamente o da autonomia do poder local de que, aliás, se falará mais ao deante), não se antolha como o que vem alegado, traduzido no protelamento da prolação do A.C.I., nos arguidos termos (cf. M.ª de F.º), possa integrar a sua violação. Ou melhor, podendo eventualmente ser originador de danos na esfera patrimonial do município recorrente, tal protelamento não é de molde a constituir vicio invalidante do acto impugnado.

À luz do exposto não deve proceder a enunciada arguição.

Como igualmente não deve proceder a imputação (a que alude o ponto II das conclusões) basicamente no sentido de que, ao proceder às exclusões da ratificação, o acto recorrido fê-lo por motivos que exorbitam do controlo de mera legalidade, assim violando o art.º 243º nº1 da CRP ou aplicou a alínea c) do nº 2 do art.16º do DL nº 69/90, em interpretação inconstitucional.

Na verdade, como se alcança do preâmbulo da RCM impugnada, e como melhor se verá ao deante, ao emiti-la a E.R., e tendo em vista nomeadamente o que decorre da já citada al. c) do n.º 2 do art.º 16.º do DL 69/90, moveu-se no âmbito dos poderes de tutela que lhe são conferidos pelo art.º 243.º, n.º 1, da CRP.

Apreciemos agora a censura que á feita às exclusões (de ratificação do PDM) individualmente consideradas, começando pela arguição que se mostra sintetizada nas alíneas e) a i), parte III das CONCLUSÕES, essencialmente no sentido de que, o ACI, ao excluir da ratificação a área da Margueira (1ª parte dos nºs 2 e 3 da Resolução nº 5/97), a pretexto do disposto no nº 4 da Portaria nº 343/95, do Ministro das Finanças, invocou acto nulo, por proferido em matéria alheia às atribuições do seu autor (art. 133º nº2, al. b) do CPA), pelo que violou os nºs 2, al. c) e 3 do art. 16º do DL nº 69/90, como sempre teria violado o princípio da autonomia local tanto mais flagrante quanto é certo que, ao pretender substituir-se ao recorrente na opção pelo destino daquela área, o acto recorrido o fez por inequívoca motivação de índole financeira, de todo alheia ao ordenamento do território, sendo ainda certo que, ainda que o disposto em nº 4 da referida Portaria n° 343/95 relevasse da índole de instrumento planificatório, o certo é que quanto nele se contém não assume dimensão inter ou supramunicipal.

Vejamos, pois:

Através da 1.ª parte dos nºs 2 e 3 da RCM em causa, são excluídas da ratificação, “a área com a classificação de espaço industrial denominada Margueira, localizada na UNOP 3 – Almada Nascente” e “os artigos 13.º, 110.º e 111.º do Regulamento do Plano, quando respeitantes à área denominada Margueira”

A tal propósito escreveu-se no preâmbulo da RCM em causa o seguinte:

“(...)a classificação de espaço industrial prevista na planta de ordenamento e no segundo parágrafo do artigo 13.º do Regulamento do Plano para os terrenos designados «Margueira» prejudica, e põe em causa, o programa de utilização definido pelo Estado para o local, nos termos da Portaria n.º 343/95, publicada no Diário da República, 2.ª série, de 14 de Outubro de 1995.

De referir que o programa regulado por esta portaria se encontra actualmente em desenvolvimento, tendo a área em questão sido transmitida para o Fundo de Investimento Imobiliário Fechado Margueira Capital, como forma de realização da subscrição de unidades de participação, e estando já inscrita na 1.ª Conservatória do Registo Predial de Almada a favor do adquirente.

Desta forma, exclui-se de ratificação a área em causa, bem como o disposto sobre a mesma no Regulamento do PDM, em particular nos respectivos artigos 13.º, 110.º e 111.º, ao abrigo do disposto na alínea c) do n.º 2 e no n.º 3 do artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 69/90, de 2 de Março”.

Por outro lado, através da sobredita Portaria n.º 343/95, e depois de no seu preâmbulo se aludir à destinação sofrida pelos terrenos (sitos na área do porto de Lisboa), em que foram instalados os estaleiros da Lisnave, foi estabelecido o modus faciendi da intervenção do Estado, com base nos aludidos terrenos (que lhe foram revertidos), no Fundo de Investimento Imobiliário Fechado Margueira Capital, sendo que tais terrenos se destinam ”à execução de um plano de utilização e urbanização, a elaborar pela sociedade gestora do fundo de investimento em conjunto com o Estado, e em conjugação com a Comissão de Coordenação da Região de Lisboa e Vale do Tejo, a Câmara Municipal de Almada e a Administração do porto de Lisboa” (art.º 4.º).

Isto é, foi estabelecido através do Dec. Lei 44708, de 20.NOV.62, que, “os locais vendidos à Lisnave ao abrigo deste diploma reverterão para o Estado se aquela sociedade deixar de exercer a sua actividade tanto de reparação como de construção de navios naqueles locais” (art.º 6.º), e ainda que, “se esta reversão tiver lugar depois de decorridos dez anos de exploração do estaleiro, o Estado, através do Ministério das Comunicações, indemnizará a Lisnave de todas as obras portuárias fixas, edifícios e equipamentos, uns e outros indispensáveis ao funcionamento das docas existentes nos locais revertidos(...)”, indemnização a ser estabelecida pelo justo valor dessas obras à data da reversão(art.º 7.º do mesmo DL 44708).

Posteriormente, através da Lei 71/93, de 26/NOV (cf. seu art.º 11.º), foi o Governo autorizado, através do Ministro das Finanças, a pagar à Lisnave a indemnização prevista no citado DL 44708 nos termos que ali regulou, decorrente da reversão ali prevista.

Com vista a implementar tal indemnização, e para o que ora interessa, foi prevista naquele mesmo art.º 11.º Lei 71/93 a criação de uma sociedade ou fundo de investimento a constituir em conjunto com a Lisnave e instituições suas credoras, perante quem o Estado se comprometia a assumir a sua dívida bancária.

Foi então, através da Port.ª n.º 264/95, de 11/AGO, autorizada a constituição do já referido Fundo de Investimento Imobiliário Fechado Margueira Capital.

Ora, foi através da citada Port.ª n.º 343/95 (art.º 2.º) que foi regulamentada a forma de participação do Estado naquele Fundo, sendo que, “o Estado realiza a subscrição das unidades de participação do tipo A do Fundo de Investimento Imobiliário Fechado Margueira Capital com a afectação de todos os terrenos, edifícios, construções e equipamentos”, indicados em anexo ao contrato celebrado em 3/DEZ/93 entre o Estado, a Lisnave e as instituições credoras, no âmbito da reestruturação da Lisnave.

Como também já se viu, através do já citado art.º 4.º da citada Port.ª 343/95, foi estatuída a destinação dos referidos terrenos, com vista à execução de um plano de utilização e urbanização a elaborar pelas (e em conjugação) entidades ali enunciadas.

Tendo em vista o exposto e face ao estatuído no n.º 7 do art.º 115.º da CRP, não pode dizer-se que a Port.ª 343/95, se não haja pautado, desde logo, no âmbito do princípio da hierarquia das fontes, no sentido de que, “os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regular ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão”.

Por outro lado, e sendo certo que os regulamentos apenas podem conter normas secundum legem, não sendo admissível “uma área normativa preenchida apenas por via regulamentar sem qualquer lei prévia” (in Constituição Portuguesa Anotada, de Gomes Canotilho e Vital Moreira, em anotação à norma em apreço), a Port.ª 343/95 não representa, como já se aludiu, mais que a regulamentação do que já antes se havia estatuído em diplomas de hierarquia superior (casos do citado DL 44708 e Lei 71/93) quanto à destinação a conferir aos terrenos ocupados pela Lisnave, maxime no âmbito da reestruturação daquela empresa, uma vez operada a reversão dos bens em causa através da deliberação do Conselho de Ministros de 26/AGO/93, para o que foi autorizado o Ministro das Finanças (cf. n.º 4 do art.º 11.º da citada Lei 71/93), e daí que a questão se não prenda já com o Ministro das Obras Públicas e Comunicações. Ficou, assim, o Ministro das Finanças investido nas competências necessárias à emissão da citada Portaria. Por outro lado, tais poderes, e dado que os mesmos se inserem no aludido âmbito do plano de reestruturação e reconversão da Lisnave, e dado que a sua execução se operaria através de uma sociedade ou fundo de investimento, deve concluir-se estar o mesmo membro do Governo habilitado dos poderes bastantes para estatuir, nos aludidos termos, que, os terrenos se destinam à execução de um plano de utilização e urbanização, a elaborar pela aludida sociedade gestora, em conjugação aliás coma as demais entidades referidas no art.º 4.º da mesma Portaria.

Ora, face à aludida destinação que foi assinalada aos terrenos em causa no enunciado âmbito, daí decorria que ao elaborar o PDM o município não podia abstrair do quadro legal antes definido; ou, se se preferir, e sem necessidade de enveredar pela limitações decorrentes da circunstância de os mesmos se situarem em área da jurisdição do porto de Lisboa como detalhadamente refere a E.R., o município de Almada encontrava-se legalmente vinculado ao referido quadro normativo que impendia sobre tais terrenos.

Daí que, e face à regulamentação levada a cabo no PDM e que contendia com os terrenos em causa, pudesse o Governo no exercício dos seus poderes de tutela, com o âmbito já definido, aquilatar nomedamente da conformidade do plano “com as disposições legais vigentes” (cf. o n.º 2 do citado art.º 16.º do DL 69/90, e bem assim os poderes ali enunciados), excluindo, em conformidade, da ratificação o que se continha no PDM relativamente à “área denominada Margueira”, a que se referem os citados nºs 2 e 3 da Resolução impugnada.

E, ao fazê-lo, não pode dizer-se que haja violado o princípio da autonomia do poder local, inserindo-se antes, como já antes se enunciou, no exercício da sua própria competência.

Efectivamente, como também a jurisprudência deste STA tem evidenciado, o ordenamento do território é tarefa fundamental, tanto das autarquias locais na prossecução de interesses próprios das populações respectivas, como da administração central do Estado (cf. acórdão de 18/02/1998 –rec. 27816-PLENO).

Na verdade, como também se assinala no acórdão de 4/06/1997 (rec. STA 29573 –PLENO), não obstante destacar o respeito que é devido pelo Estado Português à autonomia das autarquias locais e à descentralização democrática da Administração Pública, a Constituição da República não descurou também o papel desse mesmo Estado no ordenamento do território. Assim, o ordenamento do território é tarefa fundamental, tanto das autarquias locais na prossecução de interesses próprios das populações respectivas, como da administração central do Estado.

Donde, a improcedência do que vem alegado e se mostra sintetizado nas aludidas CONCLUSÕES.

Mais refere a recorrente, no que tange à matéria sintetizada sob as CONCLUSÕES j) a n) do ponto III da alegação, e no essencial, que, ao excluir da ratificação os terrenos da área do PIA (2.ª parte dos nºs 2 e 3 da RCM recorrida), com fundamento no programa cujo regime se conteve no DL n° 164/93, de 7 de Maio, cuja caducidade ocorreu em 31/12/96 ( seu art. 16°, nº 1), o acto recorrido enferma de erro quanto aos pressupostos, pelo que incorreu em violação de lei, pois que tal diploma havia caducado, e se é certo que o referido DL n° 164/93 ressalvou a continuação dos empreendimentos já concursados, também o regulamento do PDM, no seu art. 21º - excluído da ratificação - fez depender de acordo com o IGAPHE a urbanização nessa área pelo que, nessa parte, o acto recorrido enferma de erro quanto aos pressupostos ou, sem conceder, padece de vício de forma, como padece de deficiente fundamentação a exclusão da ratificação dos terrenos integrados no PLANO INTEGRADO DE ALMADA-PIA, com base na sua desactualização, exclusão que algadamente afronta o art.º 16.º, n.ºs 2 (al. c.) e 3 do DL 69/90.

Vejamos:

Efectivamente, através da 2.ª parte dos nºs 2 e 3 da RCM 5/97, foram excluídas de ratificação, “...os terrenos integrados no PIA e localizados na UNOP 3 – Almada Poente...”, e “...alínea c) do art.º 8.º e os artigos 21.º a 28.º e 100.º do Regulamento do Plano, quando se relacionem com o P...I...A...,mas sem prejuízo do disposto nos artigos 121.º e 124.º sobre as infra-estruturas ferroviárias em construção”.

A tal propósito consignou-se no preâmbulo da RCM em causa:

“Por outro lado, o Governo tem em curso, no território do município, um vasto projecto de intervenção dentro da área abrangida pelo Plano Integrado de Almada (PIA), com vista à construção de habitações a baixos custos, através do Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado (IGAPHE), devendo referir-se, em particular, os empreendimentos de habitação económica lançados ao abrigo do regime estabelecido no Decreto-Lei n.º 164/93, de 7 de Maio, num total de 1573 fogos.

A evolução das circunstâncias locais e da península de Setúbal, ocorrida desde 1973, ano em que o PIA foi aprovado, bem como o previsível impacte da construção da estação do Pragal da ligação ferroviária Norte-Sul através da Ponte de 25 de Abril, aconselha uma próxima revisão das suas previsões, dada a preocupação de instalar equipamentos de apoio necessários à qualidade de vida da população ali residente e diversificação funcional dos projectos a concretizar.

Neste contexto, cumpre ao Governo tomar as medidas de planeamento, programação e execução necessárias à conclusão do PIA, sem prejuízo da desejável cooperação com a Câmara Municipal de Almada neste domínio, tendo em conta, nomeadamente, o disposto no artigo 65.º do Decreto-Lei n.º 498/91, de 29 de Novembro, e no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro.

Assim, com fundamento na alínea c) do n.º 2 e no n.º 3 do citado 16.º do DL 69/90, de 2 de Março, é excluída de ratificação a área delimitada pelo PIA, em particuIar na alínea c) do n.º 8.º e nos artigos 21.º a 28.º e 100.º, mas sem prejuízo do disposto nos artigos 121.º e 124.º sobre o nó ferroviário em construção no seu interior.”

Isto é, invocou o Governo, como fundamento da exclusão de ratificação da área delimitada pelo PIA, o facto de ali ter em curso um vasto projecto de intervenção, com vista à construção de habitações a baixos custos, através do Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado (IGAPHE), em particular, os empreendimentos de habitação económica lançados ao abrigo do regime estabelecido no Decreto-Lei n.º 164/93, , bem como a evolução das circunstâncias locais e da península de Setúbal, relacionadas com a aprovação do PIA, bem como o previsível impacte da construção da estação do Pragal da ligação ferroviária Norte-Sul, o que aconselharia tomar as medidas de planeamento, programação e execução necessárias à conclusão do PIA, numa desejável cooperação com a Câmara.

Mas, assim sendo, constituindo a unidade operativa de Almada Poente a sua principal área de expansão, como se pode ler no n.º 1 do art.º 21.º do PDM, constituindo a mesma uma área onde se localizam equipamentos colectivos de hierarquia superior e que oferece óptimas condições para a instalação de terciário (cf. al. c. do art.º 8.º do PDM), com as classes e categorias de espaços enunciados no n.º2 daquele art.º 21.º, e estando em causa através do art.º 100.º do PDM a fixação dos índices urbanísticos para as diferentes áreas, são perfeitamente perceptíveis as razões enunciadas no preâmbulo da RCM por que o Governo entendeu não ratificar aquelas disposições normativas do RPDM, pelo que, e desde logo, cumpre concluir que não deve proceder o que é invocado no plano da fundamentação.

Atentemos, no entanto, se o enunciado nos aludidos pressupostos do acto padece do invocado erro de direito, concretamente ao referir-se no plano do projecto de intervenção na área abrangida pelo Plano Integrado de Almada (PIA), aos empreendimentos de habitação económica lançados ao abrigo do regime estabelecido no DL n.º 164/93, num total de 1573 fogos, por invocada caducidade de tal diploma.

Aquele diploma criou o Programa de Construção de Habitações Económicas, visando a construção de habitação a baixos custos nas áreas metropolitanas de Lisboa e Porto, a realizar mediante concurso público promovido pelo IGAPHE-INSTITUTO DE GESTÃO E ALIENAÇÃO DO PATRIMÓNIO HABITACIONAL DO ESTADO (artºs 1.º e 2.º).

Disse-se no n.º 1, b., do art.º 16.º daquele DL 164/93, que o aludido regime enunciada no diploma vigoraria até 31/DEZ/96, e daí a invocada caducidade.

Sucede, no entanto que, independentemente de o n.º 2 daquele art.º 16.º ressalvar a aplicação do regime enunciado no DL 164/93 aos empreendimentos cujos concursos tivessem sido abertos antes daquela data de 31/DEZ/96, a eventual ratificação da parte do PDM que contendesse com o PIA, afrontaria o que oportunamente fora legislado a tal respeito.

Com efeito, o PIA que fora aprovado em Maio de 1971 (de harmonia com o enunciado no n.º1 do art.º 25.º do DL 576/70, de 24 de Novembro, e art.º 12.º do DL 583/72, de 30 de Dezembro), previa construções de 12.500 fogos só na 1.ª e 2.ª fase (cf. Resolução do Conselho de Ministros n.º 7/84, in DR. Série de 18/JAN/84), aprovação deferida á Administração Central, de harmonia com o citado n.º 1 daquele art.º 25.º.

Ora, a regulamentação quanto ao uso e classificação dos solos abrangidos pelo PIA não poderia deixar de ter em conta tais condicionamentos legais. Assim sendo, e tendo em vista o enunciado nas als. a) e c) do n.º 2 do art.º 16.º do DL 69/90, poderia o Governo, como fez através da RCM impugnada, recusar a ratificação no que tange à regulamentação contida no PDM quanto a tais terrenos.

Donde, e sem necessidade de outras considerações, a improcedência da matéria levada às referidas conclusões da alegação (III – j. a n.).

O ACI também excluiu da ratificação o art.º 18.º da RPDMA, o qual prescrevia que, “o Arsenal do Alfeite, que se localiza nesta unidade operativa, constitui o principal espaço de uso militar do concelho. A sua envolvente urbana impõe, no entanto, que não se considere a sua expansão, nomeadamente através de novos aterros sobre o Tejo que impliquem a criação de barreiras entre as áreas urbanas e o Tejo.”

Tal exclusão de ratificação também vem contestada pelo recorrente (cf. conclusão III. o) das alegações)

A tal respeito consignou-se no preâmbulo da RCM:

“...por razões de superior interesse público como são as inerentes à defesa nacional, as quais fazem sem qualquer dúvida ceder interesses de carácter urbanístico, não pode deixar de se salvaguardar a eventual necessidade de expansão das instalações navais do Alfeite, o que se fará ao abrigo da alínea c), do n.º 2 do Decreto-Lei n.º 69/90. Isso sem embargo de se garantir que qualquer expansão futura do Arsenal do AIfeite terá de tomar em conta todos os aspectos relacionados com as envolventes urbana e fluvial dessas instalações navais”.

Como já se aludiu, “a ratificação destina-se a verificar a conformidade do plano municipal aprovado:

(...)

c) Com outros planos, programas e projectos de interesse para outro município ou supramunicipal, incluindo a sua adequada articulação” (al. c. do n.º 2 do citado art.º 16.º do DL 69/90).

Tendo em vista o exposto, a salvaguarda da eventual necessidade de expansão das instalações militares, no caso do arsenal do Alfeite, pode considerar-se ter acolhimento nos poderes conferidos à Administração Central pela citada norma.

Efectivamente, sendo razoável prever a necessidade de eventual expansão de instalações militares, a concretização de tal previsão com a consequente exclusão da ratificação da norma do regulamento que não considera a expansão do Arsenal do Alfeite, pode e deve considerar-se como manifestação dos aludidos poderes de ratificação conferidos à Administração Central no sentido de assegurar a compatibilidade do PDM, a planos, projectos e critérios de natureza geral ou sectorial e de âmbito supramunicipal, como se afirma no preâmbulo do DL 69/90.

Daí a improcedência de tal arguição.

IV. DECISÃO:

Nos termos e com os fundamentos expostos, e por improcederem todos os vicios assacados à RCM impugnada, acordam em negar provimento ao presente recurso.

Sem custas.

Lx. aos 24 de Abril de 2002

João Belchior - Relator -Adelino Lopes - Pires Esteves

041891

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