Acordam, no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
A..., recorreu para o Pleno, por oposição de julgados, do acórdão do Tribunal Central Administrativo, de fls. 449 e sgs. que negou provimento ao recurso interposto da sentença do TAC de Lisboa que, com fundamento em o requerente não ser "titular do interesse legítimo previsto no artº 64°, n° 1 do CPA" rejeitou o "seu pedido de intimação para reprodução de todos os documentos referidos na al. a) da ponto II, formulado contra o Ministro das Finanças".
Por acórdão de fls. 791 e sgs. foi reconhecida a oposição entre o acórdão recorrido e o acórdão fundamento do TCA, de 1/10/98, rec. 1657/98, ordenando-se o prosseguimento do recurso.
Em alegações apresentadas ao abrigo do artº 767°, n° 2 do CPC, concluiu o recorrente:
a) deve ser firmada a seguinte jurisprudência:
"Tem legitimidade para aceder à informação administrativa respeitante a uma sociedade comercial todo aquele que demonstrar a qualidade de contribuinte e accionista dessa sociedade, por ser titular do interesse legítimo exigido pelo artigo 64° do Código do Procedimento Administrativo e pelo artigo 82° da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos".
E, consequentemente,
d) dado provimento ao recurso, reconhecendo-se ao Recorrente legitimidade para o pedido de intimação por si formulado, e determinada a remessa dos autos ao TACL a fim de aí prosseguir a sua apreciação.
Não houve contra alegação.
O Exmo Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido de "o presente conflito ser decidido em conformidade com a solução acolhida pelo acórdão fundamento".
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
A oposição em causa foi equacionada no acórdão de fls. 791 e sgs., nos seguintes termos:
Tanto no acórdão recorrido como no acórdão fundamento estava em causa pedido de intimação para passagem de certidão.
"Mas enquanto no acórdão recorrido, depois de considerar demonstrada a qualidade do requerente como accionista da ..., ..., ... e ..., por ser detentor de acções destas empresas, entendeu-se que "não basta invocar que se é contribuinte ou accionista para que, de imediato, a Administração fique constituída na obrigação de informar, facultar ou passar certidões de documentação que conste de determinado procedimento, do qual o requerente nem sequer é directamente interessado".
Concluiu o mesmo aresto por confirmar a sentença do TAC que rejeitara o pedido, com fundamento em o requerente não ser "titular do interesse legítimo previsto no artº 64º, nº 1 do CPA".
Em sentido antagónico, no acórdão fundamento decidiu-se como se passa a transcrever:
"Por outro lado, o recorrente invocou também a qualidade de accionista do ... e da ....
A circunstância de ser accionista das empresas referidas implica que o património do recorrente é constituído também por uma quota ideal de titularidade das mesmas.
Como é óbvio, e na medida em que a vida das empresas se repercute na sua titularidade não há justificação para não considerar o recorrente com um interesse legítimo nas vicissitudes daquelas".
Considera, por outro lado, o acórdão fundamento que estamos perante a "reprivatização da 1ª fase do Banco ... "Ou seja, o Conselho de Ministros entendeu passar para o domínio privado determinado bem do domínio público. O domínio público é um dos interesses protegidos pela Lei n° 83/95, de 31 de Agosto (direito de participação procedimental e de acção popular), pelo que, nos termos do seu artº 2º n° 1, o recorrente tem legitimidade para formular o pedido que fez ao recorrido - não podemos esquecer que o recorrente invoca a sua qualidade de "contribuinte ", aquele que contribui para a comunidade "
Concluiu julgando "assente o interesse do recorrente no acesso à documentação que pretende " e deferiu o pedido do requerente.
Assim, o conflito de jurisprudência a resolver consiste em saber se um cidadão pelo simples facto de ser contribuinte ou accionista de uma sociedade comercial tem legitimidade para aceder à informação administrativa relativa a essa sociedade, por ser titular do interesse legítimo exigido pelo artº 64°, n° 1 do CPA e pelo artº 82° da LPTA.
Para melhor enquadramento jurídico do conflito a resolver, afigura-se-nos conveniente trazer à colação as normas reguladoras do direito à informação dos particulares perante a Administração.
O artº 268° da Constituição reconhece aos cidadãos "o direito de serem informados sobre o andamento dos processos em que sejam directamente interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre ele sejam tomadas" (n° 1 ), bem como o "direito de acederem aos arquivos e registos administrativos " (n° 2).
No desenvolvimento das referidas directrizes constitucionais, o Código de Procedimento Administrativo vem regular o direito à informação, no seu capítulo II.
Esse genérico direito, assume aí as modalidades de direito à informação em sentido estrito, regulado nos arts. 62° a 64° e o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, previsto no artº 65°.
Ora, o que resulta claramente de tais dispositivos é que a existência e o âmbito do direito à informação dependem essencialmente da relação existente entre os requerentes e o objecto a esclarecer. Por princípio, o direito à informação cabe aos directamente interessados no procedimento a que se reportam as pretendidas informações (arts. 61° e 62°) e "por extensão", tal direito cabe "a quaisquer pessoas que provem ter interesse legítimo no conhecimento dos elementos que pretendam " (artº 64°, n° 1); fora destes casos, qualquer pessoa pode aceder aos registos e arquivos administrativos (artº 65°) que não exijam reserva, mas tal acesso pressupõe a prévia conclusão do procedimento e se forem nominativos, o direito de acesso é limitado à pessoa a que digam respeito ou a terceiros que demonstrem "interesse directo e pessoal " (artº 7°, nos. 1, 2 e 5 da Lei n° 65/93, de 26/8).
Porque o direito estrito à informação se exerce normalmente no âmbito de um procedimento administrativo em curso, enquanto que o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos se reporta vulgarmente a procedimentos administrativos já findos, a doutrina, tendo em vista uma imediata distinção destas duas espécies do genérico direito à informação, passou a designá-los, respectivamente de "procedimental" e "não procedimental".
Da conjugação dos citados dispositivos resulta claro que o direito de informação stricto sensu ou procedimental, regulado nos arts. 61° e 64° do CPA, pressupõe uma relação específica entre o cidadão e o objecto a esclarecer. Só quando essa relação consubstanciar um interesse directo ou legítimo na pretendida informação é que se justifica o uso do meio judicial previsto nos arts. 82° e sgs. da LPTA, caso o pedido de informação tenha sido recusado pela Administração.
Interessado directo é todo aquele a quem o desfecho ou resolução do procedimento afecta na sua esfera jurídica. Directamente interessados no procedimento são "todas as pessoas cuja esfera jurídica resulta alterada pela própria instauração do procedimento ou aquelas que saiam (ou sairão provavelmente) beneficiadas ou desfavorecidas nessa sua esfera pela respectiva decisão final " - cfr. Mário Esteves de Oliveira, Pedro C. Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, in CPA, Comentado, Vol. I, 1993, pág. 390. A afecção directa opõe-se à indirecta ou reflexa em que o interesse é afectado, não imediatamente pela solução dada ao procedimento, mas pelo efeito dessa solução num interesse de outrem, de que o afectado dependa. E o interesse apenas indirecto não legitima o recurso ao preceituado no artº 61º do CPA.
Ao invés, o direito previsto no artº 64º, n° 1 do CPA é independente do interesse no procedimento, ou seja, da sua dinâmica em vista de um resultado. Basta um interesse legítimo, no sentido de interesse atendível no conhecimento dos elementos que pretende. Nesta hipótese, o interesse de quem requer as informações não ressalta da mera formulação do pedido, devendo ser alegado, provado e apreciado pelo dirigente do serviço, nos termos do n° 2. do mesmo artigo.
Ora, no caso que divide os acórdãos em confronto, o pedido de elementos foi formulado ao abrigo deste artº 64°, n° 1, limitando-se o requerente a invocar a sua qualidade de "contribuinte " e a de "sócio" ou "accionista" das sociedades a que tais informações diziam respeito (..., ..., ... e ...), tendo, por isso, interesse legítimo nos acordos celebrados e OPA's a realizar com vista à sua reprivatização .
Como vimos, no acórdão recorrido considerou-se que a simples invocação daquelas qualidades é insuficiente para consubstanciar um interesse legítimo na obtenção das informações pretendidas; Ao invés, o acórdão fundamento afirmou a existência desse interesse, quer pela qualidade de contribuinte, na perspectiva do direito de participação e da acção popular, dado estarmos perante a "passagem de bens do domínio público para o domínio privado", quer na qualidade de sócio das sociedades comerciais em causa, na medida em que "a circunstância de ser accionista implica que o património do recorrente é constituído também por uma quota ideal de titularidade das mesmas ".
Vejamos.
É evidente que a qualidade de contribuinte não investe o recorrente na posição de directamente interessado no ocorrido processo de reprivatização e nos acordos celebrados entre ..., ... e ..., mediante os quais o primeiro se propõe vender 51,8% da ... que pertenceram ao Estado e o segundo e o terceiro se propõem comprar aquela participação, e nos demais elementos referidos, pois só de um modo muitíssimo distanciado é que cada um dos cidadãos portugueses contribuintes, enquanto contribuinte, pode vir a ser afectado pela resolução dada ao mencionado processo.
Por outro lado, o facto de ser contribuinte não confere, só por si, um qualquer interesse legítimo no conhecimento de elementos de processos daquela natureza, já que o ser-se contribuinte equivale à detenção de uma qualidade ou propriedade geral, enquanto que os interesses considerados pela lei como geradores de um específico direito à informação são apenas os individualizados e pessoais. Por outro lado, ao invés do que se refere no acórdão fundamento, o recorrente limitou-se a invocar a sua qualidade de contribuinte, nada referindo acerca de eventual acção popular que quisesse intentar .
Acresce que, ao invés do que se refere no acórdão fundamento, para sustentar o interesse legítimo do requerente, a titularidade do Estado de acções de empresas privadas não integra o domínio público do Estado mas apenas o seu património financeiro (cfr. arts. 84° da CRP e 4°, 5° e 6° do DL n° 477/80, de 15/10), pelo que não está em causa a "passagem para o domínio privado de bens do domínio público" a que alude o mesmo aresto para justificar o recurso à acção popular.
Conclui-se, pois, como no acórdão recorrido que a singela invocação da qualidade de "contribuinte", não confere, só por si, a titularidade do interesse atendível, previsto no artº 64° do CPA.
O recorrente também se diz interessado no processo de reprivatização e nos referidos acordos ou contratos porque sendo accionista das referidas sociedades, tem um interesse legítimo na obtenção dos mencionados elementos informativos.
Todavia, perante a simples invocação da qualidade de accionista, não é possível concluir que o recorrente tenha um "interesse legítimo " na obtenção dos elementos informativos solicitados. Essa invocação não tem, só por si, a virtualidade de conferir ao recorrente, um interesse atendível. Ou seja, a invocação da simples qualidade de accionista não permite avaliar em que medida o interesse no conhecimento dos elementos pretendidos é passível de ser atendido ou não, nomeadamente estando em causa a obtenção de informações relativas a interesses de terceiros ou mesmo de contratos celebrados entre entidades ou pessoas jurídicas privadas .
O accionista de uma sociedade anónima não é parte na relação jurídico-administrativa em que essa pessoa colectiva eventualmente intervenha; e, por outro lado, a estrita qualidade de accionista apenas integra faculdades susceptíveis de serem exercidas enquanto accionista e, portanto, no âmbito da respectiva sociedade. A partir do momento em que o requerente da informação funda o seu interesse em obtê-la na qualidade de accionista de uma sociedade comercial, há que presumir que a pretensão informativa visa apenas defender o seu interesse dentro da própria sociedade. Se o interesse a defender fosse de natureza extra-social, deveria o requerente ter justificado a sua pretensão de outro modo. Como tal não sucedeu, essa defesa, e a obtenção dos meios informativos que a suportam, é disciplinada pelo Direito Privado, já que a qualidade de accionista, e os efeitos que dela podem derivar, são inteiramente alheios às finalidades do Direito Administrativo, estando regulamentados no Código das Sociedades Comerciais.
Este diploma comporta mecanismos que possibilitam o esclarecimento das minorias (cfr. quanto às sociedades anónimas, os arts. 288° e sgs.), e não parece aceitável que, pela via do artº 64° do CPA, se permita que um qualquer accionista vá para além do que o legislador do CSC considerou conveniente. O direito de informação, nas sociedades anónimas, não é um amplo direito de informação sobre a vida da empresa, não abrangendo designadamente o direito de informação do accionista sobre a transmissão de acções, seja entre accionistas, seja para terceiros (na medida em que, de acordo com o regime supletivo legalmente previsto, "a transmissão não depende de autorização da sociedade ou dos demais accionistas” e o Requerente não invocou que o pacto social lhe confira um direito de preferência ou exija tal autorização (cfr. artº 328°, n° 2 als. a) e b) do CSC), e certas informações só podem ser obtidas por accionistas com uma percentagem mínima do capital (cfr. artº 288° do CSC).
Deste modo, o exercício do direito à informação ao abrigo do artº 64° do CPA, supõe algo mais que a simples invocação da qualidade de accionista. É necessária a alegação e prova de elementos que acrescentem alguma coisa mais de relevante que permita ajuizar da atendibilidade do interesse do requerente.
Como não é esse o caso é de prevalecer a orientação .que flui do acórdão recorrido em detrimento da que resulta do acórdão fundamento.
Por todo o exposto, acordam em negar provimento ao presente recurso, confirmando o acórdão recorrido.
Custas pelo recorrente.
Taxa de justiça: 450 euros
Procuradoria: 300 euros
Lisboa, 12 de Novembro de 2003
Abel Atanásio – Relator – João Cordeiro – Vítor Gomes – Santos Botelho – Rosendo José – António Samagaio – Azevedo Moreira – Isabel Jovita – Adelino Lopes
