0579/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Personalidade judiciária é a possibilidade de requerer ou de contra si ser requerida, em próprio nome, qualquer das providências de tutela jurisdicional reconhecida na lei.

II- O critério fixado na lei (artº 5º nº 2 do CPC) é o da correspondência (coincidência ou equiparação) entre a personalidade jurídica (ou capacidade de gozo de direitos) e a personalidade judiciária.

III- Estabelecimentos públicos consideram-se os institutos públicos de Carácter cultural ou social, organizados como serviços abertos ao público, e destinados a efectuar prestações individuais à generalidade dos cidadãos que delas careçam.

IV- Uma Escola E.B. é um serviço local do Ministério da Educação, fazendo Parte da chamada administração directa e periférica do Estado.

V- Uma acção de indemnização baseada em responsabilidade civil extracontratual por acto ilícito de gestão pública praticada por uma Escola referida em IV deve ser proposta contra o Estrado e não contra tal Escola.

VI- Na hipótese referida em V, por falta de personalidade judiciária deve a ré ser absolvida da instância (arts. 288º nº 1 al. c), 493º nº 2, 494º al. c) e 495º, todos do CPC).

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .., Lda., com sede na Avenida ..., freguesia de Apúlia, concelho de Esposende, interpôs contra Escola E. B. 2, 3 de Aver-o-Mar, acção de indemnização baseada em responsabilidade civil extracontratual, pedindo que esta fosse condenada a pagar-lhe a quantia de 19 296,25 euros relativa a danos materiais e a quantia de 10 000 euros a título de danos morais, ambas as quantias acrescidas de juros legais desde a citação até efectivo pagamento.

Por sentença do Tribunal Administrativo de Círculo do Porto, de 31/10/2002 foi julgada procedente a excepção de falta de personalidade judiciária da ré, e, em consequência absolvida da instância (fls. 113 a 117).

Não se conformando com esta decisão, da mesma interpôs a recorrente o presente recurso jurisdicional, em cujas alegações formula as seguintes conclusões:

“A- A Escola ré nos autos é pessoa colectiva pública, mais precisamente, pessoa colectiva pública representativa, dotada de autonomia administrativa e financeira, nos termos do artº 3º do DL. nº 115-A/98, de 4/5;

B- Nos termos do artº 9º da Lei de Bases da Contabilidade Pública (Lei nº 8/90, de 20/2), os serviços e organismos dotados de autonomia administrativa e financeira disporão de personalidade jurídica;

C- Dispõe, assim, a Escola ré, «ipso iure», de personalidade jurídica;

D- À Escola ré, foi-lhe, ainda atribuído número de pessoa colectiva pelo Registo Nacional de Pessoas Colectivas;

E- Dispõe, também assim, por acto de poder público a escola em causa de personalidade jurídica pública;

F- Decidindo, como decidiu, em sentido contrário, o M.mo Juiz «a quo» violou a norma legal resultante da conjugação dos referidos artº 3º do DL. nº 115-A/98, de 4/5, e do artº 9º da Lei nº 8/90, de 20/2;

G- Atendendo a que o DL. nº 115-A/98 concretiza o preceito constitucional da descentralização democrática da administração pública, contido no nº 1, in fine, artº 6º da C.R.P., na decisão agravada, quando entende que a escola ré não constitui pessoa colectiva pública e não possui personalidade jurídica – aliás, nem sequer judiciária – é materialmente inconstitucional por violação da referida norma constitucional.

H- Tendo presente que o legislador constituinte, conhecia e usou os conceitos técnico-jurídicos de forma rigorosa, nomeadamente o conceito de estabelecimento público, a decisão agravada, ao remeter a Escola ré para a Administração Directa do Estado, é materialmente inconstitucional por violação do nº 1 do artº 75º da C.R.P.;

I- A Decisão agravada é ainda nula, nos termos da al. d), artº 668º do CPC, porquanto o Sr. Juiz «a quo» não apreciou questões que deveria apreciar, nomeadamente, as questões de inconstitucionalidade anteriormente referidas, e que foram oportunamente arguidas pela agravante;

J- Nula, ainda, por idêntica violação da al.d) do artº 668º do CPC, uma vez que o M.mo juiz «a quo» não se pronunciou, como deveria e lhe foi tempestivamente requerido, sobre a personalidade judiciária da Escola ré, ainda que, e a prevalecer a tese da falta de personalidade judiciária, na simples qualidade de sucursal, agência, filial, delegação ou representação do Estado, atendendo a que a mesma foi accionada por factos praticados por órgãos próprios e representativos da comunidade educativa cujo substracto personaliza;

L- Da decisão anterior, não expressa – daí a nulidade requerida – mas implícita no despacho agravado, ressalta ainda a inconstitucionalidade material da interpretação (implícita realce-se) que o Tribunal «a quo» faz da norma contida no nº 1 do artº 7º do CPC, consubstanciada na asserção de na mesma não caber a Escola ré, ainda que accionada por factos ou actos da exclusiva responsabilidade dos seus órgãos representativos;

M- A decisão recorrida viola, ainda, sendo assim materialmente inconstitucional, os nºs 1 e 4 do artº 20º da C.R.P., e o princípio pro actione, neles contido, bem como o artº 22º da CRP.

N- Pelo que ao decidir como decidiu, o despacho agravado violou todo o Regime Jurídico de Autonomia, Administração e Gestão dos Ensino Pré-Escolar, Básico e Secundário e Agrupamentos de Escolas, aprovado pelo DL. nº 115-A/98, de 4/5, mais precisamente o seu artº 3º conjugado com a norma do artº 9º da Lei nº 8/90, de 20/2, bem como os nºs 1, 4 e 5 do artº 20º e ainda artº 22º da Constituição da República Portuguesa;

O- Viola, ainda o nº1 do artº 7º do CPC, conjugado com as normas constitucionais acima referidas;

P- A decisão agravada viola, ainda, o princípio da responsabilização dos órgãos individuais ou colectivos das Escolas pelos seus actos e decisões, previsto na al. e) do DL. nº 43/89, de 3 de Fevereiro”.

Não apresentou contra-alegações a entidade recorrida.

Emitiu douto parecer o Ex.mo Magistrado do Ministério Público, com o seguinte teor:

“A meu ver, a decisão recorrida fez correcta apreciação da factualidade relevante e adequada interpretação e aplicação da lei, pelo que, não merece censura, devendo o recurso improceder”.

Colhidos os vistos legais cumpre decidir.

Começa a recorrente por entender que a sentença recorrida é nula, nos termos da al. d), artº 668º do CPC, por omissão de pronúncia, porquanto, por um lado, o Sr. Juiz «a quo» não apreciou questões que deveria apreciar, nomeadamente, a violação dos arts. 6º (descentralização) e 75º nº 1 da Constituição da República Portuguesa (estabelecimentos públicos), por parte das normas por si aplicadas e com o sentido que lhe foi dado na sentença recorrida, e, por outro, não se pronunciou sobre a personalidade judiciária da Escola ré, ainda que, e a prevalecer a tese da falta de personalidade judiciária, na simples qualidade de sucursal, agência, filial, delegação ou representação do Estado, atendendo a que a mesma foi accionada por factos praticados por órgãos próprios e representativos da comunidade educativa cujo substracto personaliza.

Falece toda a razão à recorrente, neste aspecto.

Em primeiro lugar, o tribunal “a quo” pronunciou-se sobre o conteúdo do artº 6º da Constituição da República Portuguesa, inserindo a recorrida não na figura da descentralização mas na da desconcentração de poderes, ambas modelos que pode revestir a actividade administrativa.

Relativamente, à segundo omissão apontada, também a mesma não existe, pois que, embora não expressamente, o que é certo é que na sentença não se qualifica a recorrida como um estabelecimento público, pois nela se refere que não constitui ”uma pessoa colectiva de direito público, por não existir qualquer lei formal ou acto de poder público que lhe confira personalidade jurídica”. Ao fazer-se esta afirmação está-se a decidir que a recorrida não sendo pessoa colectiva pública, não pode ser um estabelecimento público, pois que estes são pessoas colectivas públicas.

Não se verificam, por isso, as arguidas nulidades da sentença.

Pela sentença agravada a recorrida Escola E. B. 2, 3 de Aver-o-Mar foi absolvida da instância por o tribunal “a quo” ter entendido que à mesma faltava personalidade judiciária.

Vamos começar por apurar o conceito de personalidade judiciária, e, apurado tal conceito, passamos a averiguar se a recorrida é portadora da mesma.

O artº 5º nº 1 do Código de Processo Civil diz-nos que “ a personalidade judiciária consiste na susceptibilidade de ser parte”.

Pode-se, pois, como o faz a doutrina, definir a personalidade judiciária como a possibilidade de requerer ou de contra si ser requerida, em próprio nome, qualquer das providências de tutela jurisdicional reconhecida na lei (Antunes Varela e Outros, Manual de Processo Civil, 2ª ed., pág. 108, Alberto dos Reis, Comentário, 1º, pág. 23, Manuel Andrade, Lições de Processo Civil, pág. 99).

Partes são, assim, as pessoas pela qual ou contra a qual é requerida, através da acção, a providência judiciária.

O nº 2 do citado artº 5º estatui que “quem tiver personalidade jurídica tem igualmente personalidade judiciária”.

Está consagrado neste preceito, o princípio da equiparação. O critério fixado na lei para se saber quem tem personalidade judiciária é o da correspondência (coincidência ou equiparação) entre a personalidade jurídica (ou capacidade de gozo de direitos) e a personalidade judiciária (Antunes Varela e Outros, ob. cit., págs. 109/110).

Ora, a pessoa singular adquire a personalidade jurídica no momento do nascimento completo e com vida e só cessando com a morte (arts. 66º nº 1 e 68º nº 1 do CC).

Na hipótese de a parte processual, como no caso dos autos acontece, não ser uma pessoa singular, há que apurar se se tratam de pessoas colectivas, pois também estas são dotadas de personalidade jurídica, logo, também de personalidade judiciária.

Quanto à recorrente, sociedade comercial, o problema não se coloca, nem sequer vem colocado.

Relativamente à entidade recorrida é que vem suscitado o problema (artº 5º do Código das Sociedades Comerciais).

Na tese da sentença recorrida, e no que é acompanhada pelo Ex.mo Magistrado do Ministério Público, a Escola E.B. 2,3 de Aver-o-Mar não é uma pessoa colectiva e como tal não tendo personalidade jurídica, falta-lhe, ipso facto a personalidade judiciária, o que conduziu à absolvição da instância, por falta deste pressuposto processual.

Há, pois, que indagar qual a natureza jurídica da recorrida Escola.

A recorrente defende que recorrida Escola é um Estabelecimento Público, integrando-a na figura jurídica dos Institutos Públicos.

Qualificando a recorrente como um instituto a entidade recorrida, e dentro destes como um estabelecimento público, está a inseri-la na administração estadual indirecta.

A administração estadual indirecta pode ser entendida num sentido objectivo ou material, sendo, então, uma actividade administrativa do Estado, realizada, para a prossecução dos fins deste, por entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia administrativa e financeira.

Já de um ponto de vista subjectivo ou orgânico, a administração estadual indirecta pode-se definir como o conjunto das entidades públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa e financeira, uma actividade administrativa destinada à realização de fins do Estado (cfr. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 1º vol., 2ª ed., 2002, pág. 333).

A ser correcta a posição assumida pela recorrente, estaríamos perante pessoas colectivas públicas, portanto, com personalidade jurídica e, consequentemente, judiciária.

É que estabelecimentos públicos consideram-se os institutos públicos de carácter cultural ou social, organizados como serviços abertos ao público, e destinados a efectuar prestações individuais à generalidade dos cidadãos que delas careçam (Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 1º vol., 2ª ed., 2002, pág. 352).

E por instituto público deve-se entender a pessoa colectiva pública, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de determinadas funções

administrativas de carácter não empresarial, pertencendo ao Estado ou a outra pessoa colectiva (Freitas do Amaral, ob. cit., pág. 345).

Ora, a recorrida não assume esta natureza.

Na verdade, o artº 73º nº 1 da Constituição da República Portuguesa refere que todos têm direito à educação e à cultura e impondo ao Estado no artº 74º seguinte garantir a educação permanente (nº 3 al. c)) e inserir as escolas nas comunidades que servem (nº 3 al. f)).

Para satisfação do direito de acesso por parte dos cidadãos à educação e à cultura e para a inserção daquelas escolas deve o Estado criar uma rede de estabelecimentos públicos de ensino que cubra as necessidades de toda a população (artº 75º da C.R.P.).

Com esta obrigação imposta ao Estado de criar um sistema público de ensino, tem este a tarefa pública, (Estado aqui entendido como administração central e autoridades regionais e locais) de criar a rede de estabelecimentos que cubra todas as necessidades educativas do país (Profs. Gomes Canotilho e Vital Moreira, C.R.P., Anot., 3ª ed., pág. 369).

Mas para melhor garantir o direito de acesso ao ensino e igualdade de oportunidades de acesso, o Estado tem de criar, por um lado, escolas públicas em número suficiente para permitir o acesso de todos à escola, e por outro, garantir as condições para se poder frequentar tais escolas (construindo escolas próximas dos cidadãos, criando uma adequada rede de transportes, prestando tal ensino gratuitamente, concedendo subsídios, instituindo bolsas, fornecendo alojamento, comparticipando no custos de refeições, etc.).

Para atingir tais fins, superiormente impostos pela Constituição, o Estado cria serviços locais, para desempenhar tais fins, a quem incumbe o desempenho de tais tarefas, transferindo competências para determinados órgãos de tais serviços locais.

Estamos, perante a figura da desconcentração administrativa, que pode ser entendida como o sistema em que o poder decisório se reparte entre o superior e um ou vários órgãos subalternos, os quais, todavia, permanecem, em regra, sujeitos à direcção e supervisão daquele (Marcelo Caetano, Manual, 1º vol., 10ª ed., pág. 254)

As escolas, como a recorrida, são estabelecimentos públicos, não no sentido que a recorrente lhe dá, mas sim como serviços locais do Ministério da Educação, um órgão do Estado, desempenhado uma atribuição que a este incumbia, a do ensino e cultura.

A estrutura de um ministério civil, como é o da Educação, segundo a directiva aprovada em Dezembro de 1972 pelo Conselho de Ministros, é composto, normalmente, por gabinetes ministeriais, serviços de estudo e concepção, serviços de coordenação, apoio e controle, serviços executivos, serviços regionais e locais e organismos dependentes.

Pertencem, assim, os serviços regionais e locais à chamada administração directa e periférica do Estado.

Aliás, repare-se que as Direcções Regionais de Educação, como serviços regionais do Ministério da Educação, coordenam, acompanham e apoiam a organização e funcionamentos dos estabelecimentos de educação e ensino não superior e a gestão dos respectivos recursos humanos e materiais (arts. 3º al. b) e 4º al. a) do DL. nº 141/93, de 26/4).

E esta conclusão não é afastada pelo regime do DL. nº 115-A/98, de 4/5.

Este diploma legal aprova o regime da autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos da educação pré-escolar e dos ensino básico e secundário.

No artº 3º nº 1 do Regime de Autonomia, Administração e Gestão dos Estabelecimentos da Educação Pré-escolar e dos Ensino Básico e Secundário refere-se que “autonomia é o poder reconhecido à escola pela administração educativa de tomar decisões nos domínios estratégico, pedagógico, administrativo, financeiro e organizacional, no quadro do seu projecto educativo e em função das competências e dos meios que lhe estão consignados”.

Esta autonomia aqui referida diz respeito tão só ao projecto educativo do estabelecimento de ensino e em função dos das competências e dos meios que lhe estão afectados.

E por projecto educativo deve entender-se “o documento que consagra a orientação educativa da escola, elaborado e aprovado pelos seus órgãos de administração e gestão para um horizonte de três anos, no qual se explicitam os princípios, os valores, as metas e as estratégias segundo os quais a escola se propõe cumprir a sua função educativa” (artº 3º nº 2 al. a) daquele Regime).

Confunde, pois , a recorrente autonomia do projecto educativo, com autonomia, qualidade das pessoas que são detentoras de personalidade jurídica.

Aliás, tudo o que vem dizendo está totalmente de acordo com o regime jurídico da autonomia da escola, aprovado pelo DL. nº 43/89, de 3/2, que se aplica às escolas oficiais dos 2º e 3º ciclos do ensino básico e às do ensino secundário (artº 1º).

Aqui se entende por autonomia da escola a capacidade de elaboração e realização de um projecto educativo em benefício dos alunos e com a participação de todos os intervenientes no processo educativo e traduzindo-se este, designadamente, na formulação de prioridades de desenvolvimento pedagógico, em planos anuais de actividades educativas e na elaboração de regulamentos internos para os principais sectores escolares (artº 2º nºs 1 e 2).

É, pois, diferente o conceito de autonomia próprio de quem é detentor de personalidade jurídica e o de autonomia num processo educativo por parte de um estabelecimento de ensino.

Não tendo a recorrente autonomia administrativa, então, não se lhe aplica o disposto no artº 9º da Lei de Bases da Contabilidade Pública (Lei nº 8/90, de 20/2), segundo o qual os serviços e organismos dotados de autonomia administrativa e financeira disporão de personalidade jurídica.

Em suma, não é a recorrida detentora de personalidade jurídica e, concomitantemente, personalidade judiciária (em sentido em tudo idêntico: Ac. do STA de 27/5/98-rec. nº 43 509).

A falta de personalidade judiciária conduz à absolvição da instância (arts. 288º nº 1 al. c), 493º nº 2, 494º al. c) e 495º, todos do CPC), tal como foi decido pelo tribunal “a quo”.

Face a tudo o exposto, improcedendo todas as conclusões das alegações da recorrente, nega-se provimento ao presente recurso jurisdicional, confirmando-se a sentença recorrida.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 1 de Julho de 2003.

Pires Esteves – Relator – António Madureira – Fernanda Xavier