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Acordam, em conferência, no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: A Associação «A…………..», B………………, C………………, D…………… e E…………. interpuseram o presente recurso do aresto da Secção que indeferiu o seu pedido de suspensão da eficácia – apresentado como acção popular – da Resolução do Conselho de Ministros n.º 4-A/2015, publicada na 1.ª Série do DR de 20/1/15 e que aprovara o caderno de encargos da venda directa de referência de acções representativas de até 61% do capital social da F………….-SGPS, SA. Os recorrentes findaram a sua alegação de recurso com as conclusões seguintes: i- O D. Acórdão recorrido interpretou erradamente o artigo 120º, n.° 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) na justa medida em que, a “ratio” da norma pressupõe uma ponderação entre a defesa dos interesses públicos, por contraponto à defesa dos interesses privados sendo pois em função dessa ponderação que se determinará se, o decretar da providência provocará, danos desproporcionais face aos interesses privados que se quer salvaguardar. ii- No caso vertente inexiste conflito desta natureza, ou seja, um conflito entre interesses públicos e interesses privados porquanto, em causa está sim um conflito entre dois interesses públicos — o de protecção do erário público superiormente demonstrado, contra o alegado interesse público — nunca exemplificado e fundamentado pelo recorrido, refira-se — da venda da F…………………. iii- Pelo que, entendem os Recorrentes não ser aqui de aplicar a ponderação de interesses do n° 2 do artigo 120° do CPTA porquanto esta apenas respeita ao confronto entre ponderação de interesses públicos versus a ponderação de interesses privados. iv- Por conseguinte, e de resto como o D. Acórdão recorrido admite, os critérios das alíneas a) e b) do n.° 1 do artigo 120° do CPTA encontram-se preenchidos o que equivale a dizer que, não é manifesta a ausência do direito invocado e que se está perante uma situação passível de dano irreversível ou de elevada reparação, devido à constituição duma situação de facto consumado - sempre seria de esperar o decretamento da providência cautelar em apreço pois, em causa, está um conflito entre dois interesses públicos e não um conflito perante interesses públicos e privados. Mais se diga que, v- No que concerne aos factos dados como assentes no D. Acórdão recorrido e que sustentaram o não decretamento da providência cautelar, entendem os Recorrentes só se pode ter por assente que o D. Acórdão recorrido laborou em erro sobre a apreciação da matéria de facto. Porquanto, vi- Entendeu o D. Acórdão recorrido que dano para interesse nacional invocado pelos recorridos seriam superiores aos danos invocados pelos Recorrentes, acolhendo em tal juízo de ponderação os eventuais danos e os prejuízos efectivos nos interesses nacionais especificadamente indicados como resultando irremediavelmente prejudicados com a suspensão da privatização, tal como foram descritos pelos recorridos. Porém, vii- Conforme profusamente explanado no decurso de todo o processo cautelar, inexiste incumprimento algum no que tange a obrigações constantes do Memorando de Entendimento da Troika que consideraram que os objectivos de privatização delineados no Memorando de Entendimento, se encontram já cumpridos com as restantes privatizações das sociedades que pertencem ao sector empresarial do Estado, constituirão opções políticas do Governo e não têm qualquer intervenção das instâncias internacionais. Ou seja, viii- Não existindo qualquer compromisso perante aquelas instâncias internacionais no que concerne à reprivatização da F…………, este argumento de prejuízo para o interesse nacional, não pode ser valorado — como e na medida em que o foi, porquanto se constata que inexiste qualquer incumprimento do Memorando de Entendimento ou do Programa de Assistência Económica e Financeira que pudesse ser alvo de sanções ou agravamento das condições impostas por aquela entidade ao nosso país, consubstanciadores de eventuais danos para o interesse público. Pelo que, ix- A sua consideração para a ponderação na fundamentação da rejeição da presente providência, configura um erro de julgamento que se pretende sanado com o provimento do presente recurso. De igual modo, x- No que tange ao alegado desinteresse dos investidores em virtude do decretamento da Providência Cautelar, entendem os Recorrentes não poder colher o argumento vertido no D. Acórdão recorrido no que concerne aos efeitos da providência ao putativo desinteresse, pelo consórcio vencedor, no processo de reprivatização da F………., perante a iminência do decretamento da suspensão do processo, tanto mais que a providência em crise, conforme supradito, não tem a virtualidade de reverter o negócio como acima explanado. Por outro lado, xi- No que respeita à alegada proibição de recapitalização pública da F…………. pela Comissão Europeia, só se pode ter por assente que, no decurso do processo cautelar não só o recorrido se contradiz, chegando mesmo a assumir a possibilidade dessa mesma recapitalização como ainda, nunca, em momento algum, logrou demonstrar ou fazer prova dessa alegada impossibilidade. De resto, mais se diga xii- Não logrou o recorrido fazer prova da alegada situação de rotura financeira em que se encontra a F………. limitando-se a juntar como prova, um quadro em excel cujos valores, são desprovidos de certificação e autenticação pela F………... Mais, xiii- Não é de aceitar, sem mais que se dê por assente como verdade universal a afirmação que, do decretamento da providência e assim, da suspensão, ainda que provisória, do processo de reprivatização ora em crise, resulte prejuízo irreparável ante o clima de retoma da confiança na economia nacional. xiv- Aceitar com tamanha ligeireza tal afirmação equivalerá a dizer que - reduzindo tal afirmação ao absurdo - a aplicação da Lei e o exercício dos direitos de cidadania tendo em vista a protecção do interesse público junto das instâncias judiciais, potencia a desfruição da confiança dos investidores e dos mercados na economia nacional, como assim e ainda a própria economia nacional. xv- Assim concluem os Recorrentes que, o D. Acórdão recorrido sustentou a sua decisão apenas e tão-somente nas conjecturas e suposições vertidas pelos recorridos, tanto no procedimento cautelar como nos demais incidentes, mormente na resolução fundamentada. Pelo que, xvi- Ante a gritante ausência de prova que sustente tais alegações nunca poderá admitir-se como assente o quadro factual tal como o foi e sempre deveria o D. Acórdão recorrido pronunciar-se no sentido do decretamento da providência cautelar em apreço. Adicionalmente, xvii- Pese embora tenha o recorrente alegado que a Resolução 4-A/20215 de 15 de Janeiro enferma de um vício de ilegalidade derivada do Decreto-Lei 181-A/2014 de 24 de Dezembro, de pela violação do artigo 5° da Lei-quadro das Privatizações, conforme fundamentos de facto e de direito aí explanados, é certo que o D. Acórdão recorrido e sobre tal vício se não pronunciou, assim se constatando pois clara omissão de pronúncia. Mas mais, xviii- Entendem os Recorrentes que o D. Acórdão recorrido laborou em erro no que tange à aplicação do critério de proporcionalidade estabelecido no artigo 120º, n,° 2, do CPTA concretamente, no que concerne ao critério da ponderação de interesses, com fundamento na proporcionalidade dos prejuízos alegados pelas partes no pleito e que culminou com a improcedência do pedido de decretamento da providência cautelar. xix Tanto mais que, como consabido exige-se desproporcionalidade e não superioridade sendo certo que, os interesses invocados e que sopesaram na decisão que ora se impugna são desprovidos de um peso tão considerável que conduza a um desproporcional prejuízo “na balançada ponderação” da providência cautelar e cujos requisitos demonstrados pelos ora Requerentes se acharam verificados (periculum in mora e fumus boni juris). xx- Assim entendendo os Recorrentes que o D. Acórdão recorrido mal andou ainda no que tange à correcta valoração e aplicação do critério de proporcionalidade estabelecido no artigo 120.°, n.° 2, do CPTA. Por último, e por mera cautela de patrocínio sempre se diga que, xxi- Deve o presente Recurso ser admitido no que tange à apreciação da matéria de facto nos termos do n°1 do artigo 149° do CPTA e da alínea a) do n°1 do artigo 25° do ETAF sob pena de, assim se não entendendo atendendo apenas ao do n° 3 do artigo 12° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) se considerar a sua não admissão inconstitucional, por violação dos Princípios Constitucionais da Igualdade, da Justiça e da Tutela Jurisdicional Efectiva do Princípio da Igualdade da Instância patentes nos artigos 13°, 17°, 20° e 268° da Constituição da República Portuguesa e por violação do artigo 10º da Declaração Universal dos Direitos do Homem. O Conselho de Ministros contra-alegou, concluindo do seguinte modo: De acordo com a jurisprudência pacífica do STA, são considerados matéria de facto - e, por esse motivo, insuscetível de ser reapreciada em recurso para o Pleno - a seleção de factos, a sua imputação, a sua relação de causalidade com a lesão do interesse público, bem como o juízo comparativo de probabilidade sobre o peso relativo dos danos que ameaçam os interesses em presença, feitos no acórdão recorrido, que subjazem ao juízo de ponderação de interesses. São juízos formulados a partir de factos, sempre que nessa ponderação ou valoração intervenha apenas um critério retirado das máximas da experiência comum, ou do homem médio, sem apelo a máximas ou ponderações só existentes na ordem jurídica. É esse o caso do presente recurso. II. O verdadeiro e único objecto das censuras dos Recorrentes reside nos juízos efetuados no acórdão recorrido em sede da ponderação de interesses, conforme confessam os próprios Recorrentes - e não de qualquer análise jurídica. Como tal, semelhantes questões encontram-se subtraídas aos poderes de cognição do Pleno do STA. Por estas razões, a reapreciação do juízo feito pelo tribunal a quo sobre a ponderação dos interesses em confronto não cabe nas competências do Pleno, pelo que deve ser recusada. III. A norma do artigo 12.°, n.° 3 do ETAF, segundo a qual o Pleno do STA só conhece matéria de direito não é violadora dos princípios da igualdade, da tutela jurisdicional efetiva e da justiça quando aplicada aos processos da competência do STA em primeiro grau de jurisdição, pois (1) tal distinção assenta em critérios objetivos, aplicando-se a toda e qualquer pessoa que se encontre nas situações a que a lei faz corresponder diferentes estatuições no que respeita à competência dos tribunais; (ii) porque as partes em processos da competência inicial do STA, não dispondo de uma instância de reapreciação da matéria de facto, beneficiam, em compensação, da maior experiência e conhecimentos dos juízes do tribunal supremo da jurisdição administrativa, o que logicamente diminui o risco de erros na apreciação da matéria de facto; (iii) porque a incompetência do Pleno para conhecer de matéria de facto se aplica aos recursos interpostos quer pelo Autor, quer pela Entidade Demandada; (iv) por fim, tal solução legal não deixa qualquer parte juridicamente indefesa perante as atuações administrativas ou cria uma situação de impunidade destas face ao direito e ao controlo jurisdicional. Tão pouco resulta de uma correta interpretação das demais normas definidoras da competência do Pleno do STA, designadamente do disposto no artigo 149.°, n.° 1 do CPTA e do artigo 25.°, n.° 1, alínea a), do ETAF, qualquer obrigação do Pleno de conhecer do recurso relativo a matéria de facto, desde logo porque a norma constante do artigo 12.°, n.° 3, do ETAF prevalece em concreto, por se tratar de uma lex specialis; O artigo 120°, n.° 2 do CPTA não tem por objetivo restringir as possibilidades de ponderação aos conflitos entre interesses públicos e privados. Como é lógico, não se encontra excluída a ponderação de interesses públicos que eventualmente se encontrem em conflito no âmbito de providências conservatórias ou antecipatórias que digam respeito a relações jurídicas administrativas (logo, sujeitas à jurisdição administrativa), sempre que seja esse o caso. É, pois, plenamente aplicável ao presente caso; VI. A ponderação a que se refere o artigo 120.°, n.° 2 do CPTA faz apelo a juízos de proporcionalidade em sentido estrito ou de proibição do excesso. O Tribunal não deve decretar a providência quando entender que os danos que resultariam para o interesse público da concessão da medida cautelar se mostram superiores aos danos que podem resultar para a Requerente da recusa da suspensão de eficácia do ato. A lei exige, pois, uma situação de superioridade, não de desmesura VII. O douto acórdão recorrido analisou (ainda que, evidentemente, de uma forma sumária e perfunctória, em consonância com a natureza cautelar do processo) a questão da ilegalidade derivada dos atos suspendendos por violação da Lei-Quadro das Privatizações pelo Decreto-Lei nº181-A/2014 , de 24 de dezembro, bem como as demais ilegalidades invocadas no requerimento cautelar e nessa análise fundamentou, inclusivamente, a sua decisão de considerar verificado o requisito do fumus boni iuris. Não padece, pois, de qualquer omissão de pronúncia. VIII. Ainda que assim não se entenda, deve concluir-se que o douto acórdão recorrido encerra um correto e razoável juízo acerca da ponderação dos interesses em presença, bem como quanto à suficiência da fundamentação da resolução fundamentada. Os argumentos esgrimidos pelos Recorrentes nesta sede limitam-se a repisar aqueles que já havia aduzido no requerimento cautelar, sem refutar minimamente as razões invocadas pelos ora Recorridos na sua oposição, ou sequer os fundamentos do douto acórdão recorrido. IX. Por fim, o «fundado receio», requisito para o decretamento de providência conservatória, nem dispensa a existência ou invocação de factos, nem impõe sobre o requerente um ónus da prova impraticável ao exigir que invoque factos que ainda não se verificaram. O que exige é que o seu receio se fundamente em factos concretos (sendo, por esse motivo, adjetivado por lei como «fundado»), ou, no mínimo, factos cuja ocorrência acarretaria, com toda a probabilidade, um dano para os interesses que pretende acautelar. Por isso, esteve bem o acórdão recorrido no tocante à ponderação de interesses. Contra-alegou também a requerida G…………. (SGPS), SA, que apresentou as seguintes conclusões: A defesa do erário público alegada pelos Recorrentes não foi suficientemente caracterizada para permitir uma adequada identificação com os interesses tuteláveis pela ação popular de acordo com o artigo 52.°, nº 3, da Constituição da República Portuguesa, do artigo 1º da Lei de Ação Popular e do artigo 9.°, nº 2, do CPTA, pelo que aqueles se apresentam em juízo como atores populares sem se perceber ao certo que interesses difusos visariam defender e de que maneira é que esta sua iniciativa visaria protegê-los. Apesar de impugnarem e pedirem a suspensão da eficácia, como ato administrativo, da RCM 4-A/2015, todas as ilegalidades e efeitos atacados pelos Recorrentes dirigem-se ao caderno de encargos aprovado por aquela Resolução - nesse sentido, veja-se paradigmaticamente o alegado nos pontos 17 e 18 do requerimento inicial. É inequívoco que o caderno de encargos constitui um regulamento (composto por normas) e não um ato administrativo (uma decisão individual e concreta). Os Recorrentes pretendem a suspensão e a declaração de nulidade de toda a RCM e, por inerência, de todo o Caderno de Encargos, pelo que não se pode dissociar a natureza regulamentar deste último do pedido que foi efetuado, até porque essa não foi a intenção dos Recorrentes, que claramente visaram a impugnação do referido Caderno de Encargos, como expressamente afirmam nas suas peças processuais. Ao contrário do que foi decidido no Acórdão recorrido, os Recorrentes deveriam obedecer às regras do contencioso de normas previstas no CPTA. Vindo pedida na ação principal a declaração de nulidade ou a anulação do Caderno de Encargos, e não a sua desaplicação num caso concreto, o qual nem sequer é identificado, verifica-se que o que os ora Recorrentes visam, na prática, é uma declaração de ilegalidade com força obrigatória geral daquele instrumento normativo, o que não é admissível, à luz do artigo 73.°, nº 1, do CPTA. Ainda que se entendesse que o que estaria em causa seria um pedido de desaplicação de normas ao caso concreto e não um pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, o que por mera cautela de patrocínio se alega, sem conceder, continuar-se-ia a chegar à mesma conclusão, porque não foi identificado o tal suposto “caso concreto” que justificaria a desaplicação e porque, relacionado com isto, os interesses difusos que os Recorrentes alegam vir defender não são lesados pelas normas do Caderno de Encargos que impugnam, as quais definem o enquadramento normativo da privatização mas não são diretamente operativas face àqueles, não os lesando. A aceitação da existência de legitimidade ativa num caso como o presente redundaria, na prática, em fazer “letra morta” das normas processuais que regulam o acesso ao contencioso de normas. Face ao exposto, a ação principal intentada pelos Recorrentes estará condenada ao insucesso, por falta da verificação dos pressupostos desse meio processual e falta de legitimidade ativa. O que demonstra o fumus malus da pretensão apresentada, conduzindo à necessária improcedência do processo cautelar, pela existência de circunstâncias que obstam ao conhecimento do mérito da ação principal, de acordo com a alínea a) (a contrario) e alínea b) do n.° 2 do artigo 120.° do CPTA. Ao ter decidido contrariamente, o Acórdão recorrido violou estas disposições do CPTA, devendo por isso, nessa parte, ser revogado e substituído por outra decisão que reconheça a improcedência do processo cautelar também por esse motivo e de acordo com o que ficou aqui evidenciado. No que respeita às contra-alegações relativas ao recurso que foi apresentado pelos Recorrentes, importa concluir: A invocação pelos Recorrentes da inconstitucionalidade do nº 3 do art. 12.° do ETAF é improcedente, tendo a jurisprudência deste Supremo Tribunal vindo a considerar, sem desvios, que a mesma não é inconstitucional: não existe violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva porque a decisão da matéria de facto é realizada por um órgão colegial de elevada hierarquia na pirâmide dos tribunais e não há violação do princípio da igualdade, porque as situações subjacentes também não são iguais - isto é, não é igual recorrer da matéria de facto fixada pela primeira instância e recorrer da matéria de facto fixada pelo STA. Os restantes princípios invocados pelos Recorrentes - da justiça, da igualdade da instância, e, conceda-se, o da tutela jurisdicional efetiva, especificado no artº. 268.°, nº 4 da CRP não operam autonomamente dos princípios da tutela jurisdicional efetiva e da igualdade. Se a norma cumprir esses dois princípios, cumpre necessariamente os restantes. Pelos motivos apontados também não existe qualquer violação do artigo 10º da Declaração Universal dos Direitos do Homem. Improcede igualmente a alegação dos Recorrentes quanto aos arts. 149.° do CPTA e al. a) do nº 1 do art. 25º do ETAF, normas de onde retiram uma “obrigatoriedade da apreciação da matéria de facto”. O art. 12°, n.º 3, do ETAF é especial em relação a elas, e sobre elas prevalece. Não sendo essa norma inconstitucional, não pode a matéria de facto ser revista pelo Pleno da Secção deste Alto Tribunal, devendo o recurso circunscrever-se às questões de direito suscitadas. Ao contrário do que é propugnado pelos Recorrentes, a ponderação de interesses imposta pelo nº 2 do artigo 120.° do CPTA pode e deve ser feita quando estejam em causa interesses públicos contrapostos, o que nem é o caso dos autos, pois os Recorrentes atuam alegadamente em defesa de interesses difusos. A posição dos Recorrentes é definitivamente desmentida pela jurisprudência do STA, que sempre procedeu à ponderação de interesses exigida pelo artigo 120.°, nº 2, do CPTA, sem distinção quanto à natureza pública ou privada dos interesses em presença, sendo inúmeros os casos de providências cautelares em que estão em oposição interesses públicos distintos (como sucede nos casos de processos cautelares intentados por municípios contra outras pessoas coletivas públicas, por exemplo). Tanto basta para concluir que essa interpretação dos Recorrentes está inteiramente desprovida de amparo na lei, na literatura jurídica ou na prática dos Tribunais. Deve, por isso, ser liminarmente afastada. Tudo o que foi contestado no restante recurso respeita aos factos sopesados na ponderação de interesses. Essa parte sobrante, porém, vem prejudicada pela improcedência das questões anteriores. Improcedendo a inconstitucionalidade do art. 12.° do ETAF, continua vedada a apreciação da matéria de facto pelo Pleno, o que conduz à improcedência dos demais fundamentos invocados pelos Recorrentes. Os Recorrentes nunca demonstram que os danos associados ao não decretamento da providência eram graves e verosímeis, pelo que, ao falharem essa demonstração, os Recorrentes não abordam satisfatoriamente o principal motivo de recusa da sua providência. Sem prejuízo de se remeter para as contra-alegações do Conselho de Ministros nesta matéria, não procede qualquer um dos argumentos invocados pelos Recorrentes para tentar pôr em causa a ponderação de interesse efetuada pelo Acórdão recorrido. O Acórdão recorrido apreciou efetivamente o suposto vício de ilegalidade derivada da Resolução nº 4-A/2015, de 15 de Janeiro, por violação, pelo Decreto-Lei nº 181-A/2014 , de 24 de Dezembro, do art. 5.º da Lei-quadro das Privatizações, designadamente quando considerou que estaria cumprido o pressuposto do fumus non malus iuris, e quando recusou existir manifesta ou evidente procedência da pretensão formulada no processo principal, pelo que inexistiu qualquer omissão de pronúncia. Os danos invocados pelos Recorrentes no requerimento inicial eram abstratos, genéricos, conclusivos, desfasados ou irrelevantes para a situação concreta e mesmo quando eram minimamente concretizados, os danos invocados eram hipotéticos e virtuais, bem tendo decidido o Acórdão recorrido por não os considerar relevantes, nada tendo sido alegado no recurso ora interposto que o desminta. Ao contrário do que sustentam os Recorrentes, não é verdade que uma providência conservatória só pode ser recusada se os danos no seu decretamento se revelarem desproporcionalmente superiores, antes estabelecendo o CPTA que a providência é recusada sempre que “os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores aos danos que podem resultar da sua recusa”, não se exigindo, pois, que os danos sejam desproporcionalmente superiores para recusar a providência. De resto, se há interesse desproporcionalmente superior, é o interesse dos Recorridos no não decretamento. O interesse no decretamento da providência é abstrato, particular, remoto e improvável. O interesse público no não decretamento é material, coletivo, direto e verosímil. O interesse público prevalece sobejamente, e assim deve prevalecer a decisão recorrida, negando- se provimento ao recurso. O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos: 1) Em concretização daquilo que consta do Programa do XIX Governo Constitucional em matéria de «Transportes, Infraestruturas e Comunicações» [consultável in: «www.portugal.gov.pt/media/130538/programa-gc19.pdf» - e cujo teor aqui se tem por reproduzido] veio a ser publicada no DR Iª. Série, n° 216, de 10.11.2011, a RCM n° 45/2011, datada de 13.10.2011 e que aqui se dá por integralmente reproduzida, donde se extrai, nomeadamente, o seguinte: “O setor dos transportes e das infraestruturas apresenta um conjunto de desafios bastante heterogéneo, que, em alguns casos, apresenta riscos substanciais para o equilíbrio financeiro do País. A título de exemplo, salientam -se as seguintes situações: i) Os transportes públicos são cruciais para o desenvolvimento económico, para a melhoria das condições de vida das populações e para a coesão social e territorial. Tem-se verificado, porém, ao longo das últimas décadas, um défice operacional contínuo nas empresas do setor empresarial do Estado desta área, mesmo após o pagamento de indemnizações compensatórias, o qual, associado à realização de projetos de investimento de fraco retomo económico maioritariamente suportados com recurso ao crédito, conduziu a uma significativa acumulação de endividamento, pondo em causa a sustentabilidade financeira futura destas empresas, com todas as consequências que daí podem advir para os seus utilizadores, trabalhadores e para o País; (...) v) O setor do transporte aéreo, de crescente importância para a economia nacional, tem ainda uma escala diminuta face ao contexto europeu e mundial, apresentando um enorme potencial de crescimento face às vantagens competitivas únicas de que dispõe. Nesse sentido, torna-se indispensável a definição de uma estratégia de crescimento de longo prazo, reconhecendo a importância do transporte aéreo e do sistema aeroportuário no desenvolvimento económico do País; (…) Por outro lado, importa sublinhar que Portugal se encontra hoje numa situação económica e financeira crítica, a qual resultou de um descontrolo das finanças públicas, que tornou evidente a inconsequência de práticas e investimentos de racionalidade duvidosa. Como corolário desta situação, o Estado Português foi obrigado a solicitar ajuda externa às instituições internacionais, tendo para o efeito assinado um Memorando de Entendimento com a União Europeia, o Banco Central Europeu e o Fundo Monetário Internacional, no qual ficou estabelecido um conjunto de reformas que o nosso país se comprometeu a implementar. O cumprimento integral dos compromissos assumidos é condição necessária para recuperar a confiança dos parceiros internacionais e o acesso ao financiamento externo, requisitos essenciais para ultrapassar as atuais dificuldades e relançar o crescimento económico de Portugal. O Plano Estratégico dos Transportes concretiza um conjunto de reformas estruturais a implementar no setor dos transportes e das infraestruturas, enquadradas pelo princípio basilar de que os recursos públicos disponibilizados pelos contribuintes portugueses são limitados. Algumas das medidas preconizadas no Plano Estratégico dos Transportes têm impactes sobre a sociedade portuguesa. Sublinha-se, porém, que a atitude conservadora de não realização das reformas necessárias, evidentes e urgentes de que o setor carece, apenas serve para agravar, ainda mais, a situação económico-financeira a que o País foi conduzido. Assim: Nos termos da alínea g) do artigo 199° da Constituição, o Conselho de Ministros resolve: 1 - Aprovar o Plano Estratégico dos Transportes, em anexo à presente resolução e que dela faz parte integrante, baseado nos seguintes vetores de atuação prioritária: Cumprir os compromissos externos assumidos por Portugal e tomar o setor dos transportes financeiramente equilibrado e comportável para os contribuintes portugueses; Assegurar a mobilidade e a acessibilidade a pessoas e bens, de forma eficiente e adequada às necessidades, promovendo a coesão social; Alavancar a competitividade e o desenvolvimento da economia nacional. 2 - Delegar no Ministro da Economia e do Emprego a implementação do Plano Estratégico dos Transportes, incluindo a execução das medidas nele preconizadas e de outras que se revelem necessárias ao cumprimento dos seus objetivos. 3 - Determinar que a presente resolução entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação ...“, sendo que no quadro do ponto 8º do referido Plano Estratégico de Transportes extrai-se quanto à “F………….” que “. . .8.2 – F………… (...) A F………….., S.A. (F……….), é hoje uma das maiores e mais reconhecidas empresas portuguesas, empregando cerca de 12 000 trabalhadores e ocupando um lugar de destaque na economia portuguesa, sendo a sua maior exportadora. (...) É a companhia de bandeira portuguesa e apresenta-se na vanguarda na negociação e desenvolvimento de rotas, com um robusto conjunto de destinos europeus e mundiais; por outro lado assegura as ligações com as ilhas portuguesas, numa clara visão de coesão nacional. (...) Tirando partido da posição geográfica de Portugal, tem uma posição privilegiada a nível mundial, operando rotas para o Brasil e África que importa consolidar e capitalizar, assumindo-se como pedra basilar na estratégia da empresa. (...) Usando o Aeroporto de Lisboa como hub e os acordos de parceria em regime de partilha de códigos (code-share), a F…………. vem desenvolvendo uma estratégia bem-sucedida que lhe permitiu aumentar em 77% o número de passageiros transportados, entre 2000 e 2010. (...) Por outro lado é vista pelas organizações internacionais de transporte aéreo como uma companhia cujas margens de crescimento são apelativas e cuja expansão previsível reafirmará a sua posição no contexto europeu - e mundial. (...) 8.2.1 - Processo de privatização (...) Considerando que a legislação comunitária impede a atribuição de auxílios financeiros estatais a empresas que operem em ambientes concorrenciais, como é o caso da F………….., verifica-se que desde 1997 não existem auxílios financeiros do Estado à F…………. (...) Pesem embora as melhorias registadas nos resultados do Grupo F…….., a sua estrutura de balanço e posição financeira encontra-se descapitalizada, pelo que urge reequilibrar e consolidar as contas da transportadora. (...) O processo de privatização da F………., acordado pelo Estado Português no âmbito do programa de auxílio financeiro externo, será concluído até ao final de 2012, sendo uma oportunidade de repor os níveis de capital da empresa, alinhando-os com os standards da indústria, dando resposta à estratégia futura da F……………. para enfrentar a forte concorrência que se vive no mercado de aviação comercial. (...) Existem, no entanto, alguns pontos relevantes que vão além do valor arrecadado com esta privatização e que serão devidamente acautelados no caderno de encargos do processo de privatização, tais como a demonstração de um modelo de negócio alinhado com os interesses nacionais na manutenção de uma companhia aérea de bandeira nacional, as ligações entre o Continente e a as Regiões Autónomas, à manutenção e potenciação do hub em Portugal e o desenvolvimento das rotas internacionais para a Europa, Brasil, Médio e Extremo Oriente e África - contribuindo para reforçar os laços históricos e culturais que ligam estes destinos a Portugal e a crescente importância destes mercados para o desenvolvimento da economia portuguesa - que se apresentam como fatores críticos na seleção do parceiro estratégico para a F……………”. No Diário da República, Iª Série, nº 248, de 24.12.2014, foi publicado o D.L. nº. 181- A/2014, tendo-se procedido no mesmo à aprovação do processo de reprivatização indireta do capital social da F……………., S.A. mediante a reprivatização do capital social da F…………., SGPS, S.A.. No Diário da República, Iª Série, n.º 13, de 20.01.2015, foi publicada a R.C.M. nº 4-A/2015, datada de 15.01.2015 e que aqui se dá por integralmente reproduzida [ACTO SUSPENDENDO], donde se extrai, nomeadamente, o seguinte: “O Governo definiu, no âmbito do setor do transporte aéreo, um projeto de crescimento a longo prazo, que passa pela reprivatização da F…………., SA. (F……….., SA.), a qual foi também um dos objetivos e medidas previstos no Programa de Assistência Económica e Financeira acordado com a União Europeia, o Fundo Monetário Internacional e o Banco Central Europeu, no quadro das medidas a adotar com vista à criação das melhores condições para o desenvolvimento futuro da empresa e do seu crescimento sustentável. Nesse quadro, e considerando encontrarem-se reunidas as condições para o efeito, o Governo aprovou, através do Decreto-Lei nº 181-A/2014 (...) um novo processo de reprivatização indireta do capital social da F………., S.A., mediante a reprivatização do capital social da F………., SGPS, S.A. (F…………….. - SGPS, S.A.). Ficou estabelecido que o processo de reprivatização seria efetuado através de uma venda direta de referência de até 61% das ações representativas do capital social da F………. - SGPS, SA., e de uma oferta de venda destinada aos trabalhadores desta sociedade e de outras que com ela se encontrem em relação de domínio ou de grupo, de até 5% do capital social daquela sociedade. Adicionalmente, ficou ainda estabelecida uma opção de venda a favor do Estado, que pode alienar capital remanescente da F……………. - SGPS, S.A., ao adquirente na venda direta de referência, podendo ainda ser acordada com este uma opção de compra, nos termos do caderno de encargos da operação. Neste contexto, ao mesmo tempo que se desenvolveram diversos contactos junto de diversas entidades de referência no setor da aviação civil e de forma a promover a competitividade do processo procedeu-se a um levantamento de potenciais investidores interessados em participar na presente operação de reprivatização, entendendo o Governo ser este o momento adequado para aprovar as condições específicas a que obedece a reprivatização do capital social da F……….. - SGPS, S.A., designadamente o caderno de encargos da venda direta de referência, o regime da opção de venda e de compra e algumas condições da oferta a trabalhadores. Esta resolução será, posteriormente, complementada com outras que se afigurem necessárias para a conclusão do processo, nos termos definidos no Decreto-Lei nº 181-A/2014 (…). Como resulta do Decreto-Lei nº 181-A/2014 (...) pretende-se com o processo de reprivatização, além de promover o desenvolvimento estratégico do Grupo F………., assegurar o reforço da capacidade económico-financeira da F………, SGPS, S.A., e F………., S.A., e da sua estrutura de capital, maximizando ao mesmo tempo o encaixe financeiro do Estado. Foram ouvidos os sindicatos que manifestaram interesse em participar no processo de reprivatização, integrando um grupo de trabalho criado para o efeito. O resultado desse grupo de trabalho traduziu -se num acordo com os sindicatos participantes, o qual inclui um conjunto de compromissos de estabilidade laboral a assegurar no âmbito do processo de reprivatização. Assim, o Conselho de Ministros, ao abrigo do disposto no artigo 8° do Decreto-Lei nº 181-A/2014 (...) aprova o caderno de encargos da venda direta de referência a realizar no âmbito do processo de reprivatização indireta do capital social da F………, S.A., assim como algumas das condições a que fica sujeita a oferta de venda dirigida a trabalhadores da F……….. - SGPS, S.A., e de outras sociedades do Grupo F……….., identificadas no anexo II à presente resolução. De forma a reforçar a absoluta transparência do processo de reprivatização, o Governo decidiu colocar à disposição do Tribunal de Contas e, no aplicável, da Comissão do Mercado de Valores Mobiliários, todos os elementos informativos respeitantes aos procedimentos adotados no âmbito da referida operação. Assim: Nos termos do artigo 8º do Decreto-Lei nº 181-A/2014 (...), e das alíneas c) e g) do artigo 199º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve: 1 - Aprovar, no anexo I à presente resolução, da qual faz parte integrante, o caderno de encargos da venda direta de referência de ações representativas de até 61% do capital social da F……………, SGPS, S.A. (F………… - SGPS, S.A.), a realizar no âmbito do processo de reprivatização indireta (reprivatização) do capital social da F…………., S.A. (F…………., S.A.). 2 - Aprovar, no anexo i à presente resolução, da qual faz parte integrante, algumas condições da oferta destinada a trabalhadores da F………… - SGPS, S.A., e das demais sociedades participadas pela F……….- SGPS, S.A., identificadas no referido anexo (denominadas em conjunto por «Grupo F………….»), a realizar no âmbito da reprivatização, em momento a determinar posteriormente, na qual os referidos trabalhadores podem adquirir, em condições preferenciais relativamente às da venda direta de referência, ações representativas de até 5% do capital social da F……….. - SGPS, S.A. 3 - Determinar que o preço de exercício da opção de venda e da opção de compra a que se referem os n°s 2 e 3 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 181-A/2014 (...), por parte, respetivamente, do Estado e do adquirente, corresponde, no mínimo, ao preço no âmbito da venda direta de referência, devendo os critérios e fórmulas de majoração do preço de exercício constar das propostas no âmbito do processo de venda direta. 4 - Determinar que a G…………………,. (SGPS), S.A., caso conclua pela não verificação das condições de que depende a opção de compra que tenha sido contratada nos termos do nº 3 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 181-A/2014 (...), designadamente por incumprimento de determinadas obrigações que vierem a ser definidas no âmbito dos instrumentos contratuais a celebrar no âmbito da reprivatização, pode proceder à extinção dessa opção por simples notificação expedida até ao quinto dia útil anterior ao início do seu período de exercício. 5 - Delegar na Ministra de Estado e das Finanças, com a faculdade de subdelegação na Secretária de Estado do Tesouro, os poderes bastantes para determinar as demais condições acessórias que se afigurem convenientes, bem como para praticar os atos de execução que se revelarem necessários à concretização da operação de reprivatização. 6 - Determinar que, até à liquidação física das compras e vendas a realizar na venda direta de referência e no âmbito da oferta pública de venda de ações da ……….. - SGPS, S.A., a trabalhadores da F……….. - SGPS, S.A., e das demais sociedades do Grupo F………. o Conselho de Ministros pode suspender ou anular o processo de reprivatização, conforme previsto no artigo 10° do Decreto-Lei n° 181-A/2014 (...), desde que razões de interesse público o justifiquem. 7 - Determinar que, no caso de se verificar a suspensão ou o termo do processo de reprivatização ao abrigo do disposto no número anterior, os potenciais proponentes não têm direito, por algum desses factos, a qualquer indemnização ou compensação, independentemente da sua natureza. 8 - Determinar que após a conclusão do processo de reprivatização, o Governo coloca à disposição do Tribunal de Contas e, no aplicável, da Comissão do Mercado de Valores Mobiliários todos os elementos informativos respeitantes ao mesmo. 9 - Determinar que a presente resolução entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação”. IV) E do “Caderno de encargos da venda direta de referência”, enquanto anexo I à referida Resolução, resulta, nomeadamente, que: “(…) Artigo 1º. Objeto O presente caderno de encargos regula os termos e as condições da venda direta de referência de ações representativas do capital social da F………….., SGPS, S.A. (F………. - SGPS, S.A.), a realizar no âmbito do processo de reprivatização indireta do capital social da F……………, S.A. (F…………, S.A.). A venda direta de referência compreende a alienação, por negociação particular, de um ou mais lotes indivisíveis de ações representativas do capital social da F…………..- SGPS, S.A., a um ou mais investidores nacionais ou estrangeiros, individualmente ou em agrupamento. A venda direta de referência das ações indicadas no número anterior é contratada com um ou mais proponentes que venham a ser selecionados como adquirentes das ações objeto da venda direta. No âmbito da venda direta de referência, as ações a adquirir pelo proponente ou proponentes selecionados são alienadas pela G……………. (SGPS), S.A. (G…………). (…) Artigo 5. Critérios de seleção Os critérios a utilizar para a seleção de uma ou mais entidades que procedam à aquisição de ações identificadas no nº 2 do artigo 1º são os seguintes: A contribuição para o reforço da capacidade económico-financeira da F……………… - SGPS, e da F………., S.A., e da sua estrutura de capital, designadamente a qualidade do plano de capitalização e a sua execução através de novos ativos e recursos no que concerne ao proponente, assim como as condições associadas à disponibilização dos mesmos, de modo a contribuir para a sustentabilidade e valorização das empresas e para o crescimento da sua atividade, bem como a preservação do valor e do peso relativo do capital remanescente detido pelo Estado e do valor da opção de venda; O valor apresentado para a aquisição das ações representativas do capital social da F………… - SGPS, S.A., objeto da venda direta de referência, designadamente, o preço por ação, o encaixe financeiro global, a qualidade e valor dos métodos e fórmulas de majoração das opções de venda e de compra e, em geral, a possibilidade de concretização da venda direta em prazo, condições de pagamento e demais termos adequados para a salvaguarda dos interesses patrimoniais do Estado; A apresentação e garantia de execução de um adequado e coerente projeto estratégico, tendo em vista a preservação e promoção do crescimento da F………, S.A., com respeito pelo cumprimento dos objetivos delineados pelo Governo para o processo de reprivatização, a promoção do reforço da sua posição concorrencial enquanto operador de transporte aéreo à escala global nos mercados atuais e em novos mercados, a manutenção da integridade, identidade empresarial e autonomia do Grupo F………. designadamente conservando a marca F………. e a sua associação a Portugal e assegurando que a sede e a direção efetiva do Grupo F………., continuam a estar localizadas em Portugal a contribuição para a preservação e desenvolvimento das qualidades operacionais e comerciais do Grupo F………. e a valorização e desenvolvimento dos seus recursos humanos; A capacidade para assegurar o cumprimento, de forma pontual e adequada, das obrigações de serviço público que incumbam à F……….., S.A., incluindo no que concerne às ligações aéreas entre os principais aeroportos nacionais e das regiões autónomas, quando aplicável, bem como a continuidade e reforço das rotas que sirvam as regiões autónomas, a diáspora e os países e comunidades de expressão ou língua oficial portuguesa; A contribuição para o crescimento da economia nacional, incluindo no que respeita à manutenção e ao desenvolvimento do atual hub nacional, como plataforma de crucial importância estratégica nas relações entre a Europa, África e a América Latina; A ausência de condicionantes jurídicas ou económico-financeiras do proponente para a concretização da venda direta de referência, nomeadamente a minimização de conflitos de interesse entre as atividades do proponente e as do Grupo F…………, bem como a mitigação de riscos para os interesses patrimoniais do Estado e para a prossecução dos objetivos relativos aos critérios das alíneas anteriores; A respetiva experiência técnica e de gestão no setor da aviação, a sua idoneidade e capacidade financeira, bem como as garantias eventualmente prestadas para cumprimento dos critérios constantes das alíneas anteriores; A assunção de compromissos em matéria de estabilidade laboral, designadamente a expressa vinculação ao cumprimento, nos termos legais e constitucionais, do acordo entre o Governo, sindicatos e a F………., SGPS, S.A., bem como o respeito por todos os acordos coletivos vigentes; A contribuição para o reforço da estrutura e da estabilidade acionista da F……….- SGPS, e da F………, S.A., nomeadamente através da implementação de um modelo de governo societário que tenha em conta a específica natureza da F………. - SGPS, S.A., a atividade desenvolvida pela F………., SA., e os objetivos delineados pelo Governo para o processo de reprivatização. (…) Artigo 21.° Regime de indisponibilidade das ações adquiridas por venda direta de referência As ações a alienar por venda direta de referência, bem como o número de ações da F………….- SGPS, S.A., e da F………. - S.A., que sejam necessárias para assegurar a maioria dos direitos de voto e o controlo efetivo desta última sociedade ficam submetidas ao regime de indisponibilidade previsto no artigo 7° do Decreto-Lei nº 181-A/2014 (...), por um período de cinco anos. Os instrumentos jurídicos a celebrar com o proponente podem estabelecer a indisponibilidade de outros ativos das empresas referidas no número anterior ou do Grupo F………. (…) Artigo 22.° Direito de preferência Findo o período de indisponibilidade referido no artigo anterior, o Estado Português goza de direito de preferência na transmissão a terceiros, pelo proponente ou proponentes selecionados nos termos do artigo 14º, doravante designado por transmitente, das ações por estes adquiridas no âmbito da venda direta de referência. Para efeitos do exercício do direito de preferência, o transmitente comunica tal intenção ao Estado Português, por carta registada, juntando a proposta firme de aquisição com a especificação da identidade do proposto adquirente, da quantidade de ações que pretende transmitir, do preço unitário de cada ação, das condições de pagamento, do projeto estratégico para a empresa, e dos demais termos e condições da transmissão. Caso o Estado Português pretenda exercer o seu direito de preferência, deve informar o transmitente desse facto, mediante carta registada, no prazo de 120 dias a contar da receção da comunicação referida no número anterior. O não exercício do direito de preferência dentro do prazo estabelecido no número anterior, confere ao transmitente o direito de proceder, após o termo do referido prazo e nas condições constantes da proposta firme de aquisição mencionada no nº 2, à transmissão das ações em causa. (…) Artigo 27º Suspensão ou anulação do processo de reprivatização O Governo reserva -se o direito de, em qualquer momento e até à decisão final, suspender ou anular o processo de reprivatização, sempre que razões de interesse público o justifiquem. O Conselho de Ministros reserva-se o direito de não aceitar qualquer das propostas apresentadas no âmbito da venda direta de referência, ficando, neste caso, sem qualquer efeito a oferta pública de venda dirigida a trabalhadores. Caso venha a ocorrer alguma das situações previstas nos números anteriores, os interessados ou proponentes não têm direito a qualquer indemnização ou compensação, independentemente da respetiva natureza ou fundamento”. No dia 14.05.2015, o Conselho de Ministros aprovou a “Resolução Fundamentada” (cfr. fls. 430/438 dos autos e cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido), donde se extrai, nomeadamente, o seguinte: “ … A Associação «A………….», juntamente com alguns cidadãos em nome individual, apresentou requerimento inicial de providência cautelar no Supremo Tribunal Administrativo, l. Secção (processo nº 469/15), em que deduz, contra o Conselho de Ministros, pedido de suspensão de eficácia da Resolução do Conselho de Ministros nº 4-A/2015, de 15 de janeiro, que aprovou o Caderno de Encargos do procedimento de venda direta de referência de ações representativas de até 61% do capital social da F………….. SGPS, SA. (F………… - SGPS, S.A.), a realizar no âmbito do processo de reprivatização indireta (reprivatização) do capital social da F……………, S.A. (F………………. S.A.). Na providência, os Requerentes solicitaram que o Conselho de Ministros e os contrainteressados fossem citados com a expressa advertência de que estariam proibidos de executar o ato, nos termos do n° 1 do artigo 128º e do artigo 129º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. A citação não foi realizada com tal advertência, sendo duvidoso que os artigos em causa se apliquem ao caso em apreciação. De todo o modo, e para evitar quaisquer dúvidas quanto a este aspeto, o Conselho de Ministros decidiu aprovar a presente resolução fundamentada. A suspensão de execução da Resolução do Conselho de Ministros nº 4-A/2015 ou dos atos administrativos previstos nessa resolução ou praticados em sua execução, implicaria a suspensão do processo de privatização da F…………. - SGPS, S.A., ou, mais especificadamente, do procedimento de venda direta de referência em curso. Essa suspensão seria gravemente prejudicial para o interesse público pelos seguintes motivos: A F……….. - SGPS, S.A., é uma sociedade de capitais integralmente públicos, que tem por objeto a gestão de participações sociais. A F………… - SGPS, S.A., é única acionista da F………….., S.A., que tem por objeto principal a exploração de serviços de transporte aéreo de passageiros, carga e correio, bem como a prestação dos serviços e a realização das operações comerciais, industriais e financeiras relacionadas, direta ou indiretamente, com a referida exploração, detendo ainda obrigações de serviço público no que respeita à exploração de determinadas rotas. A atividade desenvolvida pela F………… - SGPS, S.A., e suas participadas, em particular a F……….., S.A., assume indiscutível relevância na vida social e económica do país, quer como meio de transporte de pessoas e bens, quer como elemento de ligação e de proximidade. Com efeito, em 2014, a F………, S.A., ofereceu aos seus passageiros e clientes de carga o acesso a 113 destinos localizados nos diversos continentes, servidos a partir de Portugal, transportou 11,4 milhões de passageiros e 85,1 milhares de toneladas de carga e correio. Destaca-se, ainda, o importante contributo do Grupo F……………. para o crescimento sustentado do País, desempenhando um papel fundamental no esforço de integração de Portugal na economia global, através do significativo impacto económico decorrente do desenvolvimento das suas atividades diretas, bem como pelo efeito catalisador exercido sobre outros sectores produtivos. De referir que as ligações criadas entre cidades e mercados representam um importante ativo indutor de um espectro diversificado de atividades que contribuem significativamente para o crescimento do PIB, enquanto facilitador de investimento direto estrangeiro, de clusters de negócio e de especialização, nomeadamente no setor do turismo, entre outros impactos em cadeia sobre a capacidade produtiva da economia Portuguesa. O Grupo F……….. é ainda um empregador de relevo com um total de 13.268 colaboradores. Não obstante a relevância deste grupo empresarial na vida social e económica do país, pelos motivos acima referidos, o Grupo enfrenta sérias dificuldades no plano financeiro e operacional, à semelhança do que ocorreu com outras companhias aéreas de bandeira detidas por Estados Europeus no passado. A privatização da F…….. - SGPS, S.A., é assim um imperativo económico e financeiro, que se encontra refletido no Programa do XIX Governo Constitucional e corresponde aliás a um compromisso assumido pelo Governo Português no Memorando de Entendimento que celebrou com o Banco Central Europeu, o Fundo Monetário Internacional e a Comissão Europeia, no contexto do Programa de Assistência Económico-Financeira, bem como no Plano Nacional de Reformas 2015-2019, que estabelece os compromissos assumidos por Portugal no âmbito do Tratado sobre a Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária. A esse respeito, importa relembrar que, conforme é sabido, embora o referido programa se encontre concluído, Portugal assumiu compromissos que ultrapassam o período de duração do plano e que continuará sob uma vigilância apertada, durante alguns anos - pelo menos, até pagar, no mínimo, 75% dos 52 mil milhões de euros recebidos ao abrigo do programa de assistência (que soma 78 mil milhões). A reprivatização é, portanto, uma solução que corresponde quer a um compromisso internacional do Estado português quer ao cumprimento do compromisso político inscrito no Programa do Governo. Sem pretensões de exaustividade quanto a esta matéria, refira-se que a situação financeira consolidada da F…………. - SGPS, S.A tem vindo a agravar-se acentuadamente nos últimos oito anos. O capital próprio consolidado da F……….. - SGPS, S.A., é negativo em € 512M a 31 de dezembro de 2014, refletindo uma estrutura financeira desequilibrada, muito assente no recurso a capitais alheios, dada a impossibilidade de aceder à capitalização pelo seu atual acionista, em função de, pelos motivos que adiante se expõem, tal capitalização ter sido limitada pelo facto de a F………. - SGPS, S.A., ser totalmente detida pelo Estado português. O Grupo F……….’ opera num mercado fortemente concorrencial. O Estado encontra-se, por isso, particularmente exposto à proibição de lhe conceder auxílios que restrinjam ou falseiem a concorrência. Geralmente, as exceções a esta proibição envolvem contrapartidas severas para a empresa auxiliada. Foi o que sucedeu em 1994, quando o Estado português injetou capital na F………. - SGPS, S.A.. Como tem sido apanágio dos processos de recapitalização pública de companhias aéreas na Europa, a Comissão impôs então fortes restrições ao Grupo F……….. - redução de custos, despedimentos e redução de frotas -, todas com o propósito de impedir que o auxílio estadual prejudicasse o equilíbrio do mercado. Ainda que a concessão de apoio financeiro pelo Estado ao Grupo F………. fosse autorizada pela Comissão Europeia, facilmente se concluiria que qualquer auxílio do Estado português à F………… - SGPS, S.A., teria como contrapartida uma reestruturação violenta da empresa, mudando definitivamente a dimensão e identidade da empresa e tendo consequências adversas no plano económico e social. Acresce, por outro lado, que a situação de instabilidade que a empresa enfrenta levou a que a capacidade da empresa recorrer a financiamentos de médio e longo prazo ficasse altamente prejudicada. Com efeito, essa instabilidade tem condicionado fortemente a avaliação do risco de crédito da F…………. - SGPS, S.A. por parte da generalidade das instituições financeiras, fazendo com que a sua divida consolidada atingisse € 1,092M em finais de março de 2015, da qual mais de metade com vencimento neste ano, sendo de € 424M a concentração em contratos de apoio temporário à tesouraria, sob a forma de linhas de crédito de curto prazo, apenas renováveis mediante acordo explícito dos financiadores. Em todo o caso, e para além disso, o clima de instabilidade da empresa latente nos últimos tempos agrava a situação descrita: os efeitos na tesouraria do Grupo F………. do conflito laboral iniciado no 2° semestre de 2014 e recomeçado em abril deste ano, que se pontuou pela declaração e concretização de várias greves - a última das quais de 10 dias (a maior duração desde há mais de 3 décadas) - são particularmente gravosos. De facto, tais efeitos levam a que a empresa veja com muita urgência a necessidade de acesso a fundos que lhe permitam solver os seus compromissos de curto prazo e efetuar a necessária reestruturação imposta pela degradação das condições de mercado decorrentes, por um lado, da pressão das companhias aéreas vulgarmente denominadas de «Low Cost», cada vez mais presentes no mercado nacional, e, por outro, dos efeitos das greves na relação de confiança com os passageiros, particularmente ferida pelos acontecimentos recentes e pelos anúncios públicos de novo recurso à greve a breve trecho. Estes elementos evidenciam a necessidade urgente do reforço da capacidade económico-financeira do Grupo F…………. Essa necessidade é unânime e não é recente, tendo sido reconhecida inclusivamente pelo anterior Governo, designadamente pelo então Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações que, no âmbito dos trabalhos da Comissão para a Reestruturação Económica e Financeira da F…….., admitiu que «A recapitalização do Grupo F……….. é uma necessidade urgente e sem ela a empresa encontra-se numa situação fragilizada correndo riscos de, face a uma nova crise de mercado ou de aumento de preços dos combustíveis, a empresa ser arrastada para uma situação de rutura financeira e de impossibilidade de, por si só, solver os seus compromissos» (Resposta disponível em http://www.parlamento.pt/Actividade Parlamentar/Páginas/Detalhe Pergunta Requerimento.aspx?BID=S4130). A privatização da F………… - SGPS, S.A., em particular no calendário agora delineado pelo Governo, afigura-se assim como o meio mais idóneo (provavelmente o único) suscetível de resgatar o Grupo F……….. da situação de rutura financeira em que se encontra. Em consequência, o processo de reprivatização da F………. - SGPS, S.A., corresponde ao cumprimento e satisfação de um compromisso internacional do Estado português e de um compromisso político interno do Governo, correspondendo também a um imperativo de boa gestão e à única alternativa imediata de financiamento da empresa (pressuposto da sua consolidação no mercado). Não está em causa, portanto, nem a legitimidade da opção pelo processo de privatização nem o seu mérito face ao contexto e objetivos. A providência cautelar foi requerida em momento crucial para o processo de privatização: no dia 15 de Maio, sexta-feira, termina o prazo para apresentação das propostas. A paralisação, neste momento, do processo de privatização pelo tempo necessário até à decisão da providência cautelar colocaria em causa o procedimento em curso e a própria privatização, tal como configurada no processo em tramitação. Com efeito, suspender o procedimento agora, quando as propostas se encontram em fase de compleição, destruiria a confiança depositada pelos investidores e pelo mercado no processo, gerando um risco sério de demover os investidores de apresentar propostas vinculativas no momento em que o processo fosse retomado, O risco de confiança é, neste caso, excecionalmente alto, O procedimento que os requerentes pretendem colocar em crise é já a segunda tentativa de vender a F………… - SGPS, S.A., na presente legislatura. Suspender o procedimento, nesta fase, gera, seguramente, um défice de confiança pública na venda da F………- SGPS, S.A., para além do admissível já que dificilmente ultrapassável. De resto, o mero atraso no procedimento - ainda que continuasse nele a haver interesse, o que não se tem por seguro - daria origem a severos custos para a própria empresa e consequentemente para o interesse público. As propostas a apresentar no dia 15 sustentam-se num processo de avaliação e análise do Grupo F………. nas suas diversas vertentes, realizado com recurso a um suporte documental vasto. O adiamento do processo suscitaria, decerto, a necessidade de proporcionar aos interessados a repetição em grande medida desse complexo e dispendioso processo, com grande probabilidade da situação financeira continuar a degradar-se até à altura dessa nova avaliação. Note-se que a conclusão não atempada do processo ou o seu arrastamento «indefinido» impedirão, com enorme probabilidade, o necessário reforço da capacidade económico-financeira da empresa em tempo útil, o que põe em causa a sua viabilidade a breve prazo e bem assim a sua capacidade de responder aos compromissos financeiros. É importante destacar, aliás, que não é apenas o interesse neste procedimento que está em causa. Como referido acima, a privatização corresponde a um esforço (provavelmente o único possível) de viabilidade para a F………. - SGPS, S.A., pelo menos com a sua configuração atual. Com efeito, suspender o procedimento e adiar a privatização agravaria a situação de stress de tesouraria em que o Grupo F……… se encontra e conduziria, com toda a probabilidade, à permanência das fortes limitações ao recurso ao financiamento bancário a que já se aludiu. Na atual situação de impossibilidade de recurso a injeções de capital pelo acionista público, sem crédito bancário o Grupo F……….. pode ficar privado de meios para assegurar o seu funcionamento. Em suma, suspender a privatização acarreta o risco (relevante e insuscetível de ser ignorado) de condenar o Grupo F………… a uma reestruturação profunda ou, no limite, à sua insolvência (ou, pelo menos, agravando os riscos de uma e de outra) em prejuízo dos interesses dos trabalhadores, dos contribuintes, da economia nacional e dos superiores interesses do Estado. Como mencionado, o clima de incerteza causado pela suspensão do procedimento não afeta apenas a viabilidade da privatização e do Grupo F………. Essa incerteza pode condicionar a escolha de voar na F………. e, por inerência, a escolha de voar para Portugal, sacrificando duramente o setor do turismo. Esse efeito de desconfiança pode ainda alastrar a outros setores da economia, contaminados afinal pela volatilidade do mercado num assunto de tão capital importância. Ou seja, os efeitos nefastos da suspensão do procedimento de reprivatização são difíceis de calcular e contabilizar, tendo em conta que não se repercutem apenas em aspetos materiais, mas também em aspetos imateriais, cujos impactos não são sequer mensuráveis no imediato mas que podem vir a assumir uma dimensão considerável, muito para além do setor do transporte aéreo. Portugal não pode correr estes riscos. O interesse público que compete ao Governo defender sairia gravemente prejudicado pela suspensão neste momento do processo de privatização da F………… - SGPS, S.A., pelo que se adota a presente resolução. Assim, com os fundamentos acima referidos, através desta resolução reconhece-se que existe grave prejuízo para o interesse público na suspensão da eficácia da Resolução do Conselho de Ministros nº. 4-A/2015 (...) nos termos e para os efeitos previstos na parte final do nº 1 do artigo 128º do CPTA ...“. VI) No Diário da República, Iª Série, n.º 98, de 21.05.2015, foi publicada a RCM nº 32-A/2015, datada de 21.05.2015 e que aqui se dá por integralmente reproduzida, donde se extrai, nomeadamente, o seguinte: “ … No âmbito do processo de reprivatização indireta do capital social da F………., S.A. (F………, S.A.), mediante a reprivatização do capital social da F…………, SGPS, S.A. (F……….- SGPS, S.A.), aprovado através do Decreto-Lei nº. 181-A/2014 (...), e nos termos do caderno de encargos aprovado em anexo à Resolução do Conselho de Ministros nº 4-A/2015 (...) ficou estabelecido que o processo de reprivatização seria efetuado através de uma venda direta de referência de até 61% das ações representativas do capital social da F……….. - SGPS, S.A., e de uma oferta de venda destinada aos trabalhadores desta sociedade e de outras que com ela se encontrem em relação de domínio ou de grupo, de até 5% do capital social daquela sociedade. Adicionalmente, ficou estabelecida uma opção de venda a favor do Estado, que pode alienar o capital remanescente da F…………- SGPS, S.A., ao adquirente na venda direta de referência, com o qual poderá também, ser contratada uma opção de compra em determinadas circunstâncias. Nos termos do caderno de encargos, o procedimento integrou uma primeira etapa, tendo por fim a apresentação de propostas vinculativas por investidores nacionais ou estrangeiros que formulem proposta de aquisição das ações com perspetiva de investimento estável e de longo prazo e que se identifiquem com os objetivos estabelecidos para o presente processo de reprivatização, com vista ao desenvolvimento estratégico da F………….. - SGPS SA., podendo incluir uma fase eventual de negociações com um ou mais proponentes. O prazo para a apresentação de propostas vinculativas de aquisição das ações objeto do processo de venda direta de referência terminou às 17h00 do passado dia 15 de maio de 2015, nos termos do Despacho da Ministra da Estado e das Finanças nº. 1469-A/2015, de 9 de fevereiro, publicado na 2ª série, do Diário da República, nº 29, de 11 de fevereiro, tendo sido recebidas duas propostas vinculativas e uma proposta que, por não respeitar os requisitos mínimos legalmente exigidos pelo caderno de encargos, não deve ser considerada para efeitos de apreciação e avaliação no contexto do presente processo de reprivatização. Determina o artigo 13º do caderno de encargos, aprovado em anexo à Resolução do Conselho de Ministros nº. 4-A/2015 (...) que a G………. (...), após audição da F……….- SGPS, S.A., quanto à adequação aos interesses da sociedade das propostas vinculativas de projetos estratégicos, elabora um relatório fundamentado com uma apreciação de cada um dos proponentes e das respetivas propostas, determinando o seu mérito relativo em função dos critérios de seleção previstos no artigo 5º do referido caderno de encargos, podendo concluir pela existência de propostas de mérito equivalente. Em função do relatório elaborado, de acordo com o disposto no artigo 14º do caderno de encargos, compete ao Conselho de Ministros selecionar uma ou mais propostas vinculativas de aquisição de ações, ou, em alternativa, determinar que se realize uma fase de negociações com um ou mais proponentes, com vista à apresentação de propostas vinculativas melhoradas e finais, escolhendo para o efeito os proponentes que são convidados para as negociações. Nos termos do relatório elaborado pela G…………, conclui-se fundamentadamente que as duas propostas vinculativas apresentadas têm mérito equivalente, contendo atributos que permitem presumir que possam ainda vir a ser melhoradas no decurso de um processo negocial, propondo-se, em consequência, o convite de ambos os concorrentes para uma fase de negociações. Nos termos do mesmo relatório, conclui-se igualmente que a terceira proposta recebida não respeita os requisitos mínimos legalmente exigidos pelo caderno de encargos, pelo que não deve ser incluída no acervo de propostas vinculativas consideradas para efeitos de apreciação e avaliação no contexto do processo de reprivatização da F……….. - SGPS, S.A.. Assim: Nos termos do nº 2 do artigo 14º do caderno de encargos aprovado em anexo à Resolução do Conselho de Ministros nº 4-A/2015 (...), do artigo 8º do Decreto-Lei nº 181- A/2014 (...), e das alíneas c) e g) do artigo 199º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve: 1 - Determinar, em conformidade com o disposto no relatório apresentado pela G……… (...), que a proposta apresentada pela H……….., SGPS, S.A., por não preencher os requisitos mínimos legalmente impostos pelo caderno de encargos do processo de reprivatização da F………….., SGPS, S.A., aprovado em anexo à Resolução do Conselho de Ministros nº 4-A/2015 (...) não seja incluída no acervo de propostas vinculativas a ser tomado em consideração para efeitos da respetiva análise e avaliação. 2 - Determinar que a G……….., nos termos previstos no seu relatório, comunique à H…………., SGPS, S.A., a decisão de não considerar a proposta por si apresentada para efeitos de avaliação à luz do presente processo de reprivatização. 3 - Determinar que seja realizada uma fase de negociações para a qual devem ser convidados os seguintes proponentes: Agrupamento I………., constituído pela J………………. e por L…………; Agrupamento M…………., constituído pela N………. e pela sociedade O…….SGPS.SA. 4 - Determinar que a G………. proceda, nos termos previstos no seu relatório, ao envio aos proponentes referidos no número anterior da carta-convite para a fase de negociações, prevista no nº 2 do artigo 14º do caderno de encargos, aprovado em anexo à Resolução do Conselho de Ministros nº 4-A/2015 (...) devendo subsequentemente dar início às negociações. 5 - Determinar que a presente resolução produz efeitos a partir da data da sua aprovação.…” VII) Por escritura outorgada em 02.04.2015 em Cartório Notarial de Lisboa foi constituída associação denominada de “Associação A………….”, aqui ora Requerente, a qual se rege por Estatutos anexos e dos quais se extrai, nomeadamente, que se trata de “associação cívica, sem fins lucrativos, constituída por tempo indeterminado, de natureza altruísta, destinada à consagração e defesa de valores cívicos consagrados na Constituição da República Portuguesa e dotada de personalidade jurídica, constituída de harmonia e em conformidade com o estabelecido pelo regime jurídico das associações” [ artº 01 . nº 2] e que contam-se entre os seus “fins e atribuições” o “n) Intervir, também política e civilmente, contra a alienação total ou maioritária das Empresas estratégicas do Setor empresarial do Estado; (...) r) Dinamizar a realização de petições, ações populares, referendos e iniciativas legislativas de cidadãos (…)” [ 04°]. Mediante ofício sob a referência 022804, datado de 27.11.2014, sob o assunto “REPRIVATIZAÇÃO DE ATÉ 66% DO CAPITAL SOCIAL DA F……….., SGPS, SA - AVALIAÇÃO FINANCEIRA”, remetido pela “G…………..” à “P………., SA” foi comunicado por aquela a esta que “vem por este meio agradecer ... a apresentação da Proposta de Assessoria Financeira para avaliação da F………., SGPS, SA, de 21 de novembro, e informar que, no âmbito das consultas realizadas e à subsequente análise das propostas recebidas, a «P…………, SA» foi selecionada para a prestação da referida Assessoria. (...) Assim, confirmamos a adjudicação da V/proposta, nos seguintes termos financeiros ...“ [cfr. doc. n.° 01 junto com a oposição do requerido «CM» e inserto a fls. 485 dos autos cujo teor aqui se dá por reproduzido]. Mediante ofício sob a referência 022805, datado de 27.11.2014, sob o assunto “REPRIVATIZAÇÃO DE ATÉ 66% DO CAPITAL SOCIAL DA F……….., SGPS, SA – AVALIAÇÃO FINANCEIRA”, remetido pela “G……….” à “Q…………..” foi comunicado por aquela a esta que “vem por este meio agradecer ... a apresentação da Proposta de Assessoria Financeira para avaliação da F……….., SGPS, SA, de 21 de novembro, e informar que, no âmbito das consultas realizadas e à subsequente análise das propostas recebidas, a «Q……………..» foi selecionada para a prestação da referida Assessoria. (...) Assim, confirmamos a adjudicação da V/proposta, nos seguintes termos financeiros ...“ [doc. n. 02 junto com a oposição do requerido «CM» e inserto a fls. 486 dos autos cujo teor aqui se dá por reproduzido]. Resulta, no que releva para os autos, do “Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Política Económica” assinado por Portugal com o Banco Central Europeu, o Fundo Monetário Internacional e a Comissão Europeia no quadro do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro UE/FMI [ - na versão datada de 17.05.2011 - sob o ponto 3.31. [relativo a “Privatizações”] que “ (o) Governo acelerará o programa de privatizações. O plano existente para o período que decorrerá até 2013 abrange transportes (Aeroportos de Portugal, F………, e a R………..) (...). O plano tem como objetivo uma antecipação de receitas de cerca de 5,5 milhões de euros até ao final do programa, apenas com alienação parcial prevista para todas as empresas de maior dimensão. O Governo compromete-se a ir ainda mais longe, prosseguindo a alienação acelerada da totalidade das ações na …… e na ………, e tem a expectativa que as condições do mercado venham a permitir a venda destas duas empresas, bem como da F………., até ao final de 2011. O Governo identificará, na altura da segunda avaliação trimestral, duas grandes empresas adicionais para serem privatizadas até ao final de 2012. Será elaborado um plano atualizado de privatizações até março de 2012 ...“ [doc. n° 02 junto com requerimento de incidente declaração de ineficácia de atos de execução indevida dos requerentes cautelares e inserto a fls. 578/579 dos autos cujo teor aqui se dá por reproduzido]. Consta, no que releva para os autos, do ponto 15 [relativo a “Privatizações”] da “Carta de Intenções”, datada de 26.05.2014 e remetida pelo Governo Português à Diretora-geral do FMI no quadro da conclusão da décima segunda e última avaliação ao abrigo do Mecanismo Alargado de Financiamento do Programa de Ajustamento referido em X), que “ objetivos inicialmente fixados para o programa de privatizações foram ultrapassados, estando o Governo ainda a considerar o alargamento deste programa a outros ativos através de venda ou concessão, (...) Os resultados financeiros da F………………., incluindo os da sua subsidiária no Brasil, registaram uma melhoria significativa em 2013, e o Governo irá avaliar o relançamento do processo de privatização da empresa no decurso deste ano...” [cfr. doc. nº 03 junto com a oposição do requerido «CM» e inserto a fls. 487/500 dos autos cujo teor aqui se dá por reproduzido]. Consta, no que releva para os autos, dos pontos 06, 13 e 14 [relativos respetivamente, a “Consolidação orçamental de médio prazo”, a “Setor Empresarial do Estado” e “Privatizações”], do Anexo I do “Memorando de Políticas Económicas e Financeiras” do Programa de Ajustamento referido em X), na versão datada de 28.03.2014, que “ (o)s esforços de consolidação orçamental irão prosseguir em 2015, com vista a alcançar um limite do défice de 2,5% do PIB, baseado num ajustamento do saldo primário estrutural da ordem de 1% do PIB, garantindo-se assim uma saída com êxito do Procedimento dos Défices Excessivos da UE. É ainda de salientar que, para manter a dívida pública numa trajetória descendente, será necessário um esforço anual de consolidação orçamental de 0,5% do PIB nos anos seguintes, em conformidade com os requisitos de sustentabilidade das finanças públicas a médio prazo, constantes do Tratado Europeu sobre Estabilidade, Coordenação e Governação. Do Documento de Estratégia Orçamental de 2014, que será apresentado à CE até ao final de abril, constarão os limites máximos de despesa dos ministérios, bem como as medidas de ajustamento que lhes estão subjacentes, com vista a cumprir os compromissos orçamentais assumidos a nível europeu. Em particular, as medidas a seguir apresentadas contribuirão para a concretização dos planos de médio prazo descritos no Documento de Estratégia Orçamental de 2014”, que “os encargos com o endividamento herdado ainda continuam a penalizar os resultados financeiros da maioria destas empresas. Mantêm-se os objetivos de redução de custos para estas empresas, devendo as restantes continuar a promover o respetivo equilíbrio operacional. É ainda de salientar a implementação de uma nova estratégia global de gestão do endividamento com o objetivo de garantir a sustentabilidade financeira das empresas públicas de transportes e pôr termo à acumulação de pagamentos em atraso ...“ e que “(o) programa de privatizações ultrapassou o objetivo inicialmente fixado. (…) A venda da transportadora aérea nacional (F…………) encontra-se suspensa. No entanto, o Governo permanece empenhado em encontrar potenciais compradores da totalidade do grupo, pretendendo relançar o processo de privatização no decurso deste ano ...“ [cfr. doc. n° 04 junto com a oposição do requerido «CM» e inserto a fls. 501/517 dos autos cujo teor aqui se dá por reproduzido]. Resulta, no que releva para os autos, do “Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Política Económica” do Programa de Ajustamento referido em X) – 10ª. atualização, na versão datada de 28.02.2014, que “ conformidade com o Regulamento (UE) nº 407/2010 do Conselho, de 11 de maio de 2010, que cria um Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira (MEEF), em particular do seu Artigo 3 (5), a décima atualização do Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Política Económica (MECPE) descreve as condições gerais de política económica, previstas na Decisão de Execução 2011/344/UE de 17 de maio de 2011, relativa à concessão de assistência financeira da União Europeia a Portugal. (...) O primeiro desembolso previsto ao abrigo do Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira foi disponibilizado após a entrada em vigor do MECPE e do Contrato de Empréstimo. (...) A Decisão de Execução do Conselho prevê que a disponibilização dos desembolsos adicionais dependerá do resultado positivo das avaliações sobre o cumprimento das condições gerais de política económica, que terão lugar durante os três anos de vigência do programa. Estas avaliações medirão os progressos realizados no cumprimento dos critérios estabelecidos na Decisão de Execução do Conselho, no Memorando de Políticas Económicas e Financeiras (MPEF), no presente MECPE atualizado e nas Recomendações do Conselho ao abrigo do Procedimento dos Défices Excessivos. (…) A décima primeira avaliação trimestral avaliou o cumprimento das metas estabelecidas até ao final de dezembro, bem como a necessidade e possibilidade de serem tomadas novas medidas. A presente atualização do MECPE reflete os resultados da décima primeira avaliação. As subsequentes avaliações trimestrais examinarão o cumprimento das metas estabelecidas para o final do trimestre precedente ou, se for caso disso, até à data da missão. (...) Serão tomadas medidas adicionais, caso as metas não sejam cumpridas ou se antecipe o incumprimento das mesmas. As autoridades portuguesas comprometem-se a consultar a Comissão Europeia (CE), o Banco Central Europeu (BCE) e o Fundo Monetário Internacional (FMI) sobre a adoção de políticas abrangidas pelo âmbito do presente Memorando, facultando-lhes um prazo suficiente para a respetiva avaliação. Em colaboração com as autoridades portuguesas, os técnicos da CE, BCE e FMI irão monitorizar e avaliar os progressos na aplicação do programa, bem como acompanhar a evolução da situação económica e financeira. Os técnicos verificarão também se a aplicação e efeitos das medidas tomadas pelas autoridades portuguesas estão em conformidade com os compromissos assumidos em versões anteriores do Memorando de Entendimento, podendo, se tal não for o caso, voltar a inscrevê-las no MECPE posteriormente. Para o efeito, as autoridades portuguesas obrigam-se a prestar oportunamente todas as informações que lhes sejam solicitadas. Em domínios em que se antecipem riscos de atrasos significativos na implementação das políticas ao abrigo do programa, as autoridades portuguesas, em colaboração com a CE, BCE e FMI, comprometem-se a considerar a possibilidade de recorrer a assistência técnica. (…) Antes do desembolso das parcelas, as autoridades portuguesas obrigam-se ainda a apresentar um relatório sobre o cumprimento das condições gerais de política económica”, sendo que, mormente dos pontos 1 e 03.15. [ a “Política orçamenta!” e a “Privatizações”] consta que “ o défice das Administrações Públicas para 4% do PIB em 2014 e 2,5% do PIB em 2015, através de medidas estruturais de elevada qualidade, minimizando o impacto da consolidação nos grupos mais vulneráveis, e pôr termo à acumulação de novos pagamentos em atraso. No médio prazo, o processo de consolidação orçamental será mantido até se atingir uma posição de equilíbrio orçamental, nomeadamente através da contenção da despesa. (...) Política orçamental em 2015 (...) 1.14. O Governo irá atingir um défice das Administrações Públicas não superior a 2,5% do PIB em 2015 e a pôr termo à acumulação de pagamentos em atraso a fornecedores domésticos. (...) 1.15. O Governo irá especificar as medidas necessárias para a consecução da meta do défice estabelecida para 2015. Os planos detalhados serão refletidos no Documento de Estratégia Orçamental de 2014, do qual constarão também os limites máximos de despesa dos ministérios. De forma a cumprir os requisitos da EU a nível orçamental, deste documento deverão ainda constar detalhes sobre os planos orçamentais de médio prazo. O Documento de Estratégia Orçamental será publicado até ao final de abril de 2014. (...) 1.16. A estratégia de consolidação para 2015 apoia-se, entre outras, nas medidas seguintes (…) iii. Outras medidas que o Governo está a considerar incluem, entre outras, (...) o lançamento de concessões no setor dos transportes, novas medidas de reorganização das empresas do SEE (incluindo fusões e novas privatizações) ”, que “foi Governo prossegue a implementação do plano de privatizações ao abrigo da nova lei-quadro das privatizações, tendo sido ultrapassado o objetivo de receitas de privatizações inicialmente fixado em cerca de 5,5 mil milhões de euros. (...) O concurso para a privatização da transportadora aérea nacional F………… será lançado assim que as condições de mercado melhorarem”, que “os encargos com o endividamento herdado ainda continuam a penalizar os resultados financeiros da maioria destas empresas. Mantêm-se os objetivos de redução de custos para estas empresas, devendo as restantes continuar a promover o respetivo equilíbrio operacional. É ainda de salientar a implementação de uma nova estratégia global de gestão do endividamento com o objetivo de garantir a sustentabilidade financeira das empresas públicas de transportes e pôr termo à acumulação de pagamentos em atraso...“ e que “(o) programa de privatizações ultrapassou o objetivo inicialmente fixado. (...) A venda da transportadora aérea nacional (F………….) encontra-se suspensa. No entanto, o Governo permanece empenhado em encontrar potenciais compradores da totalidade do grupo, pretendendo relançar o processo de privatização no decurso deste ano ...“ [doc. nº 05 junto com a oposição do requerido «CM» e inserto a fls. 518/543 dos autos cujo teor aqui se dá por reproduzido}. Através da Resolução da Assembleia da República n° 84/2012, publicada no DR Iª Série, a° 127, de 03.07.2012, foi aprovado o Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária assinado em Bruxelas em 02.03.2012. O “Grupo F…………”, enquanto empregador, tem, ao seu serviço, um total de 13.268 colaboradores, e, no ano de 2014, ofereceu aos seus passageiros e clientes de carga o acesso a 113 destinos localizados nos diversos continentes, servidos a partir de Portugal, tendo transportado 11,4 milhões de passageiros e 85,1 milhares de toneladas de carga e correio. O mesmo “Grupo” desempenha um papel fundamental na vida social e económica do País e no esforço de Portugal na sua integração na economia global, mercê quer do impacto económico no desenvolvimento de atividades diretas quer do efeito catalisador sobre outros setores produtivos, mormente, no setor do turismo. O “Grupo” enfrenta sérias dificuldades no plano financeiro e operacional, sendo que a situação financeira consolidada da “F…………… - SGPS, SA” tem vindo a agravar-se, com capital próprio consolidado em 31.12.2014 negativo em 512M, sendo que a dívida consolidada em termos de empréstimos atingiu, em fins de março de 2015, o valor de cerca de 1.094.664.846,98 €, da qual cerca de metade com vencimento neste ano, sendo de 444.778.503,20 € a concentração em contratos de apoio temporário à tesouraria sob a forma de linhas de crédito de curto prazo (doc. nº 06 junto com a oposição do requerido «CM» e inserto a fls. 544 dos autos (mapa de amortização da dívida do Grupo F………. a 31.3.2015) e cujo teor aqui se dá por reproduzido). No Diário da República, I ª Série, nº 251, de 28.12.2012, foi publicada a RCM nº. 111-B/2012, donde se extrai, nomeadamente, o seguinte: “O XIX Governo Constitucional aprovou, através do Decreto-Lei nº. 210/2012, de 21 de setembro, as 3ª e 4ª fases do processo de reprivatização indireta do capital social da F………… S.A. F……….., S.A.), mediante a reprivatização do capital social da F…………., SGPS, S.A. (F……….. SGPS, S.A.), cujas condições específicas foram estabelecidas no caderno de encargos, aprovado em anexo à Resolução do Conselho de Ministros nº. 88-A/2012, de 19 de outubro (Caderno de Encargos). De acordo com o referido decreto-lei, a 3ª fase de reprivatização compreende uma ou mais operações de aumento de capital da F……….. SGPS, S.A., bem como de alienação de ações representativas do respetivo capital social a um ou mais investidores, ao passo que a 4ª fase de reprivatização tem subjacente uma oferta pública de venda das ações representativas do capital social da F…….. SGPS, S.A., reservadas para a aquisição por trabalhadores da F………. SGPS, S.A., e de trabalhadores de outras empresas do Grupo F……… (…) O Governo apreciou a proposta vinculativa em conformidade com o disposto no artigo 14º do Caderno de Encargos, tendo nesse âmbito entendido, desde logo, que a referida proposta não incluía elementos que permitissem ao Governo formar um juízo conclusivo quanto à existência de garantias de pagamento do preço devido pela alienação das ações, nem continha evidência da disponibilidade dos meios financeiros indispensáveis para promover a adequada recapitalização da F………., S.A., assim como para dotar a empresa dos recursos apropriados para fazer face às suas necessidades futuras de financiamento, designadamente assegurando a manutenção ou o refinanciamento da dívida atual da mesma. Assim: Nos termos dos nºs. 1 e 3 do artigo 14.ºdo Caderno de Encargos, aprovado em anexo à Resolução do Conselho de Ministros nº 88-A/2012, de 19 de outubro, e das alíneas c) e g) do artigo l99º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve: Determinar a conclusão: Do processo de venda direta com a rejeição da proposta vinculativa apresentada pela J………….. para aquisição e subscrição das ações representativas do capital social da F……………,, SGPS, S.A., no âmbito da 3ª fase de reprivatização, por a mesma não satisfazer de forma integral os critérios de seleção estabelecidos no artigo 5º do Caderno de Encargos, aprovado em anexo à Resolução do Conselho de Ministros nº 88-A/2012, de 19 de outubro, em particular os constantes das alíneas m) e n) do referido artigo, na medida em que não salvaguarda adequadamente o interesse público, designadamente por não acautelar devidamente os interesses patrimoniais do Estado, ou não conferir suficientes garantias financeiras para a boa concretização e execução do processo de reprivatização; Da 4ª fase do processo de reprivatização indireta da F………….,, S.A.. 2 - Determinar que todos os elementos informativos respeitantes à 3ª e 4ª fases do processo de reprivatização indireta da F………… S.A., sejam colocados à disposição do Tribunal de Contas, e arquivados na G……………. (SGPS), S.A., por um período de cinco anos. 3 - Determinar que a presente resolução produz efeitos a partir da data da sua aprovação…”, XIX) O presente processo cautelar deu entrada em juízo no dia 20.04.2015 (cfr. fls. 02 dos presentes autos] - Os Requerentes, notificados da resolução fundamentada referida em V), vieram, em 23.05.2015, pronunciar-se sobre a mesma ao abrigo do artº 128º, nº 4, do CPTA deduzindo incidente de declaração de ineficácia de atos de execução indevida [fls. 547/652 dos autos e cujo teor aqui se dá por reproduzido]. Passemos ao direito. O acórdão recorrido indeferiu o pedido de suspensão da eficácia de uma certa RCM, inserida no procedimento de reprivatização da F…………., por considerar que a ponderação dos interesses em presença na lide era favorável à subsistência dos efeitos do acto. Neste recurso, tal aresto recebe ataques diversos, merecendo prioridade de análise a nulidade que lhe vem imputada – enquadrável no art. 615º , n.º 1, al. d), do CPC . Na conclusão XVII da sua minuta, os recorrentes vêm arguir a nulidade do acórdão por ele não se haver pronunciado sobre um «vício de ilegalidade» atribuído ao acto «in initio litis» – o vício resultante de ele alegadamente afrontar o DL n.º 181-A/2014 , de 24/12, e o art. 5º da LQP. É verdade que o aresto recorrido não emitiu um julgamento acerca da existência desse vício. Mas só teria de fazê-lo se, concomitantemente, o julgasse evidenciado, por forma a logo concluir pela manifesta procedência da pretensão ínsita nos autos principais («vide» o art. 120º, n.º 1, al. a), do CPTA). Fora desta hipótese extrema, a decisão do instrumento cautelar não passa obrigatoriamente por uma análise pormenorizada das ilegalidades atribuídas ao acto suspendendo – pois essa tarefa tem a sua sede própria na acção principal. E o que tal decisão deve ver é se a providência pedida globalmente goza do chamado «fumus boni juris», por este requisito constar, aliás com feição negativa, do art. 120º, n.º 1, al. b), 2.ª parte, do CPTA. Ora, o aresto «sub censura» aludiu às múltiplas ilegalidades invocadas no requerimento inicial. Individualizou até, nessa sua referência, o mencionado «vício de ilegalidade» que os recorrentes consideram esquecido (§ LI do acórdão). E, a propósito de todos os vícios do acto suspendendo, descritos na peça inicial, o aresto concluiu que, por um lado, nenhum deles era evidente ou visível (§ LIII) e, por outro lado, que não era já manifesta a improcedência dessas ilegalidades (§ LVII). É agora claro que o acórdão «sub censura» emitiu, relativamente ao vício em causa, a pronúncia adequada aos seus poderes cognitivos e ao «thema decidendum» que, face à índole dos autos, se lhe apresentava. Pelo que não ocorre a nulidade arguida e improcede a conclusão XVII da alegação de recurso. Como antecedente necessário de um ataque à decisão de facto, os recorrentes afirmam, na conclusão XXI da minuta de recurso, que o art. 12º, n.º 3, do ETAF - onde se dispõe que este Pleno só conhece de matéria de direito – é inconstitucional por violação dos princípios da igualdade, da justiça, da tutela jurisdicional efectiva e da igualdade da instância (a que ligam os arts. 13º, 17º, 20º e 268º da CRP), bem como por ofensa do art. 10º da Declaração Universal dos Direitos do Homem. Mas os recorrentes estão muito equivocados. A circunstância do Pleno do STA apenas conhecer de matéria de direito não ofende qualquer ideia de igualdade, pois essa regra é igual para todos; e nada justifica ou impõe que recursos tipicamente diversos devam observar um mesmo regime. Assim, a previsão de que, nas apelações, o tribunal «ad quem» conheça «do facto e do direito» (art. 149º, n.º 1, do CPTA) circunscreve-se aos recursos a interpor para os TCA’s, posto que a primazia organizativa do art. 12º, n.º 3, do ETAF exclui absolutamente a possibilidade do Pleno julgar «de factis». Tal preceito do ETAF não fere um ideal de justiça, ou quaisquer direitos, liberdades e garantias, visto não poder daí deduzir-se, de modo válido e constringente, a necessidade de serem revisíveis os julgamentos de facto emanados de uma das Secções do STA. Ademais, esse art. 12º, n.º 3, é manifestamente alheio à independência ou à imparcialidade do Pleno. E, por último, a norma não afecta o princípio da tutela jurisdicional efectiva, já que este não exige o reconhecimento universal de um duplo grau de jurisdição em matéria de julgamentos de facto («hoc sensu», cf. o acórdão do Pleno deste STA, proferido em 15/10/99, no recurso n.º 28.207). Por conseguinte, soçobra claramente a conclusão que esteve em apreço. Conforme já dissemos, essa conclusão dos recorrentes preparava a viabilidade dos seus ataques ao julgamento de facto realizado na Secção, os quais constam das conclusões V a XVI da minuta de recurso. E, porque nos recusámos a desaplicar o art. 12º, n.º 3, do ETAF, torna-se imediatamente óbvio que tais censuras dos recorrentes – inclinadas apenas ao desatendimento de certos factos – só poderão frutificar se, contra as próprias expectativas deles, incorporarem a denúncia de algum «error juris». Poderia falar-se de um erro deste género se as denúncias dos recorrentes envolvessem a ideia – que já seria jurídica – de que a Secção deu por demonstrada tal factualidade afrontando as normas, do Código Civil ou do CPC, cuja activação subjaz a qualquer julgamento de facto. Todavia não é esse, nas conclusões em apreço, o sentido das críticas dos recorrentes – que nenhum fundamento jurídico aí indicam. O que eles simplesmente afirmam é que a Secção considerou factos que, por não estarem seguramente demonstrados, devia desconsiderar. Mas os recorrentes esquecem que a decisão dos procedimentos cautelares se basta por uma prova indiciária ou de primeira aparência. Nesses processos, o tribunal toma ou rejeita os factos, trazidos pelas partes, segundo juízos de mera verosimilhança; e, para além disso, deduz deles as consequências factuais apropriadas, ainda que numa linha de simples probabilidade. Tudo isso – que corresponde ao que o acórdão recorrido fez – situa-se no plano da decisão de facto; pelo que a bondade dessa actuação e dos seus resultados está fora do âmbito de cognição deste Pleno, que apenas enfrenta «quaestiones juris». Deste modo, e «ex vi legis», não estamos em condições de rever o aresto recorrido no que respeita aos pontos factuais tratados nas conclusões V a XVI da minuta de recurso – razão por que as mesmas improcedem. Nas suas quatro primeiras conclusões, os recorrentes recusam a própria possibilidade de realização da ponderação de interesses, efectuada no acórdão recorrido, sustentando que ela legalmente pressupunha uma contraposição entre «interesses públicos e privados» – como diz o art. 120º, n.º 2, do CPTA – que não existe «in casu», pois todos os interesses conflituantes detêm natureza pública. Mas a interpretação literal que os recorrentes fazem dessa norma não capta bem a sua «ratio». Tal preceito prevê que, em certas situações, o desfecho do procedimento cautelar seja antecedido de uma ponderação judicial dos interesses em presença, sopesando-se os danos decorrentes da sua lesão. E tais interesses são os invocados pelo requerente e pelo requerido em prol, respectivamente, do êxito ou do fracasso da providência. Assim, a expressão «interesses públicos» corresponde aos que o acto suspendendo, por definição, acolhe e prossegue; e, por contraste, os «interesses privados» consistem naqueles que o pedido de suspensão visa acautelar. Portanto, estes últimos são identificados na lei como «privados» por diferirem dos «interesses públicos», inerentes ao acto – e é esse o autêntico sentido da dita fórmula legal. Todavia, encarados fora dessa relação, unitiva dos dois tipos de interesses, tais interesses «privados» até podem ser genuinamente públicos – seja por caberem nas atribuições de um ente público instaurador da providência, quando esta se discuta entre entes desse género, seja por serem assumidos e defendidos pelos particulares que requereram a suspensão de eficácia. Portanto, os «interesses privados» de que a norma fala não o são absolutamente, mas só «secundum quid»: são «privados» dentro da relação que os opõe aos «públicos», discerníveis no acto; contudo, fora dessa relação, nada impede que os interesses defendidos pelo requerente do meio cautelar sejam públicos, embora estranhos ao acto – sem que essa sua índole pública exclua a eventual necessidade de se proceder à ponderação dita no art. 120º, n.º 2, do CPTA. Aliás, não se percebe por que motivo a ponderação de interesses só haveria de fazer-se se eles fossem de diferente natureza; quando, afinal, o fim de uma operação do género consiste em medir os interesses contrapostos assumidos pelas partes, sejam eles públicos ou privados. Deste modo, o acórdão recorrido, ao dispor-se a sopesar os interesses em confronto e os danos que os afectariam, não violou o estatuído no art. 120º, n.º 2, do CPTA, razão por que improcedem as conclusões I a IV da minuta de recurso. Nas suas conclusões XVIII a XX, os recorrentes acometem a ponderação de interesses realizada pela Secção porque o juízo emitido se baseou em razões de «superioridade» – dos danos que o deferimento da providência traria aos interesses públicos prosseguidos pelo acto sobre os prejuízos que a negação dela causaria aos interesses a acautelar com a propositura do presente processo – e não nas razões de «desproporcionalidade» que constariam do art. 120º, n.º 2, do CPTA. Depara-se-nos aqui uma crítica «de jure» e, nessa medida, cognoscível por este Pleno. Mas uma crítica destituída de fundamento. «Ponderar» significa, etimologicamente, «pesar». E o que o art. 120º, n.º 2, do CPTA impõe ao julgador é que compare e sopese os «danos» aí referidos a fim de determinar quais são os «superiores». Esta operação, em que se mede e coteja a magnitude de danos, nada tem a ver com a autêntica proporcionalidade (ou o seu oposto) – pois esta é uma qualidade lógica, embora mais apropriada ao exercício retórico, cujo sentido fundamental é o de, impregnando relações diversas, permitir aproximá-las e, «in fine», analogá-las. Pode, evidentemente dizer-se – por liberdade de linguagem – que, no juízo a emitir ao abrigo do art. 120º, n.º 2, do CPTA, o tribunal deve ver em que medida os «danos» aí referidos são «desproporcionais». Mas, então, este vocábulo somente significará «com proporções, ou magnitudes, diferentes e maiores» – o que vem a redundar nos danos «superiores» aludidos no preceito. Este não contém, portanto, algum critério normativo – orientador da ponderação de interesses – diferente do expressamente indicado; pois o único critério aí acolhido consiste em medir os danos em cotejo para apurar os superiores e os inferiores e decidir em conformidade. É, pois, claríssimo que o aresto recorrido, ao ajuizar sobre a ponderação de interesses segundo um critério de superioridade e de inferioridade, observou precisamente o que, naquele art. 120º, n.º 2, se estabelece. Donde a improcedência das quatro conclusões que ultimamente estiveram em apreço. E, porque findam aqui as várias censuras dos recorrentes, seguir-se-á a necessidade de se confirmar o aresto da Secção – a não ser que esse resultado deva desvanecer-se por causa do pedido de ampliação do âmbito do recurso («vide» o art. 636º , n.º 1, do CPC ), formulado pela recorrida G………… Atentemos neste problema. Desde logo, convém genericamente recordar que o art. 278º , n.º 3, 2.ª parte, do CPC afasta o conhecimento da questão formal que aproveitaria à parte vencedora se esta ganhar a causa por razões de mérito. E esta regra é transponível para o presente recurso. A providência foi indeferida por motivos de fundo; e essa pronúncia, que foi integralmente favorável aos requeridos, merece, como vimos, inteira confirmação. Sendo assim, perde sentido avaliar se o aresto «sub specie» deveria ser revogado e substituído por outra decisão de indeferimento, assente nas razões de forma – ligadas à ilegitimidade activa e à natureza puramente regulamentar do acto – que a recorrida G………….. invocou naquele seu pedido de ampliação. Entendemos, portanto, que esse pedido ampliativo apresenta uma feição subsidiária e que o conhecimento dele está prejudicado pelo desfecho, de não provimento, dado ao recurso interposto e agora decidido. Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso e em confirmar o acórdão recorrido. Dada a isenção de que gozam, os recorrentes não vão condenados nas custas do recurso – o que, todavia, não prejudica a sua eventual responsabilidade nos termos dos ns.º 6 e 7 do art. 4º do RCP. Lisboa, 12 de Novembro de 2015. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – António Bento São Pedro – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa – Carlos Luís Medeiros Carvalho – José Augusto Araújo Veloso – José Francisco Fonseca da Paz – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano – Ana Paula Soares Leite Martins Portela – Maria do Céu Dias Rosa das Neves.
