Quem foi o relator do acórdão 047563?

O relator foi Fernanda Xavier, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 047563?

O acórdão foi proferido em 29 de novembro de 2006.

047563 - STA

Sumário

I - A Casa Pia de Lisboa, como instituto público, rege-se pelo princípio da especialidade, apenas podendo prosseguir actividades que se compreendam nas suas atribuições, que consistem «no apoio e desenvolvimento integral e completo de menores de ambos os sexos, desde a idade pré-escolar, carecidos de meio normal e/ou de meios de subsistência, dando preferência aos órfãos e abandonados».(cf. artº6º, nº2, com referência aos nº1 a 5 e artº1º do respectivo estatuto, em vigor à data dos factos, o DL 335/85, de 20.08). II - No entanto, enquanto pessoa colectiva pública de fins assistenciais, os respectivos órgãos têm competência para celebrar contratos de concessão de exploração do jogo do bingo, com vista à obtenção de receitas para prossecução dos objectivos para que foi criada (teoria das competências implícitas), como decorre do artº18º, nº1,g) do seu referido estatuto e do artº4º do Regulamento do Jogo do Bingo (REJB) anexo ao DL 314/95, de 24.11. III - No factor «vantagens que à luz do interesse público ofereçam» as propostas, previsto no nº2 do artº7º do REJB, não relevam apenas as contrapartidas económicas, mas também e sobretudo, a actividade de interesse público a cargo dos concorrentes, pois é a essa actividade que se destinarão as receitas arrecadadas com a exploração da concessão. IV - As questões relativas à compatibilidade de normas de direito interno ordinário ou da interpretação dessas normas aplicadas pelos actos administrativos, face ao direito constitucional ou ao direito comunitário, é de conhecimento oficioso. V - Mas, obviamente, o conhecimento ex officio de tais questões só é imposto se as mesmas relevarem para a decisão do caso sub judice, pois ao tribunal não cabe especular sobre hipóteses académicas, mas sim resolver concretos conflitos. VI - Está fora do objecto do recurso jurisdicional para o Pleno, como tribunal de revista que é, o eventual erro na apreciação das provas, «salvo havendo ofensa de uma disposição expressa da lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova» (cf. artº21º, nº3 do ETAF/84 e artº722º, nº2 do CPC).

Texto

Acordam, em conferência, os juízes do Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: I- RELATÓRIO A..., com os sinais dos autos, interpôs recurso para o Pleno da 1ª Secção, do acórdão da 1ª Subsecção, que negou provimento ao presente recurso contencioso de anulação que interpôs do acto de adjudicação provisória da concessão da exploração de uma sala de jogo do bingo, da autoria do Ministro da Economia, constante do Despacho nº3/2001, de 12 de Janeiro, sendo contra-interessada a CASA PIA DE LISBOA, a quem a concessão foi adjudicada. Termina as suas alegações, formulando as seguintes CONCLUSÕES: A) O presente recurso jurisdicional para o Pleno da 1ª Secção do STA vem interposto do acórdão proferido pela 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA em 06.02.2003, notificado por ofício expedido com data de 10.02.2003, no âmbito do Rec. nº47.563, pelo qual se negou provimento ao recurso contencioso de anulação do acto praticado pelo Ministro da Economia, através do Despacho nº3/2001, de 12 de Janeiro de 2001, notificado à Recorrente por ofício do Subinspector-Geral de Jogos com data de 07.02.2001, recebido em 08.02.2001, pelo qual foi adjudicado provisoriamente ao ora Contra-Interessado, instituto público Casa Pia de Lisboa, a concessão de exploração de uma sala de jogo do bingo na zona oriental de Lisboa, sendo que a ora Recorrente era o outro concorrente no concurso público em causa; B) Para fins de decisão, o acto recorrido fundamentou-se no Parecer nº36/00 do Conselho Consultivo de Jogos, o qual determinou como critério fundamental para a adjudicação provisória que a actividade que é desenvolvida pela Casa Pia de Lisboa é mais vantajosa do que aquela prosseguida pelo Clube A...; C) O ora Recorrente começou por invocar e sustenta nas presentes alegações, a presença de um vício de violação de lei, por violação do nº6 do artº2º e bem assim dos nº1 a 5 do mesmo nº2 do artº2º e do artº1º do DL nº335/85, de 20 de Agosto, consubstanciado no erro de direito em que caiu o acto recorrido ao adjudicar a concessão à proposta apresentada pelo concorrente Casa Pia de Lisboa, pois que essa adjudicação não se mostrava possível, face à impossibilidade legal de o Contra-Interessado poder celebrar o contrato de adjudicação, atento as suas competências, conforme definidas na sua lei orgânica à data da adjudicação, a qual era o DL 335/85, de 20 de Agosto. D) ----------------------------------------------------------------------- E) Segundo o nº6 do artº2º desse diploma, a competência para “ firmar acordos” de que beneficia a Casa Pia de Lisboa, terá de se subordinar a uma prossecução das suas atribuições públicas, conforme definidas no artº1º e nos nº1 a 5 do artº2º desse diploma, as quais se regem pelo princípio da especialidade, espelhado ao nível das competências no princípio da competência por atribuição, o qual arreda uma aplicação abrangente da teoria das competências implícitas; F) Para além disso, sugere o argumento de interpretação literal, bem como o argumento de interpretação sistemática que a possibilidade de contratar que aí se encerra deve ser feita com entidades públicas ou privadas que se associem de forma directa à prossecução das suas atribuições, não havendo, por isso, nesta caso particular, uma capacidade contratual livre, como se de uma pessoa colectiva privada se tratasse, porquanto as pessoas colectivas públicas se acham adstritas ao princípio da especialidade, quer nos seus actos unilaterais, quer nos seus actos contratuais; G) Ainda que se entendesse não proceder a interpretação que resulta do argumento literal, bem como do argumento sistemático, conforme os termos que atrás se desenvolveram, sempre resulta que a vinculação dos contratos celebrados a uma prossecução das atribuições definidas na lei orgânica da Casa Pia de Lisboa implica que os contratos que esta venha a celebrar tenham de ter uma relação ou densidade de imediata satisfação do interesse público a seu cargo, não resultando possível que se sustente, que bastará a afectação de receitas obtidas com a celebração e execução deste contrato às atribuições prosseguidas, para se poder dizer que o mesmo pode ser celebrado vis-à-vis das suas atribuições; H) Isto porque, a entender-se assim, estaria aberta a porta para que quaisquer contratos fossem lícitos celebrar por entidades públicas, desde que os proventos fossem afectados à prossecução dos seus fins, o que, pelos exemplos mostrados não tem qualquer sentido, com o que justifica essa necessidade de mínima relação directa com a satisfação do interesse público para que a Casa Pia de Lisboa possa celebrar o contrato administrativo; I) Essa relação ou ligação mínima está ausente num contrato de concessão de exploração de uma sala de jogo do bingo, pois que a exploração de um jogo de fortuna e azar não preenche a um nível mínimo a exigência de satisfação directa e imediata das atribuições públicas a cargo da Casa Pia de Lisboa, como exige a sua lei orgânica, não podendo contra esta limitação específica provinda das normas estatutárias deste instituto público a argumentação pelo carácter de norma especial que seria o artº4º REJB, pois que esse é apenas uma norma geral de atribuição de competência que tem as normas estatutárias e orgânicas específicas da Casa Pia de Lisboa, como suas normas especiais, logo não as podendo derrogar, ainda que temporalmente posterior a essas; J) Com isso, a adjudicação feita acha-se viciada, porquanto a entidade adjudicante deveria ter atendido a esse facto, o qual é do seu conhecimento, atento o facto de constar de decreto-lei publicado, o qual a Administração pública não pode ignorar, pois incumbe-lhe o cumprimento da legalidade vigente, devendo a decisão recorrida ser revogada e substituída por outra que anule o acto, por erro de julgamento, com violação do nº6 do artº2º, conjugado com os nº1 e 5 do artº2º e artº1º, todos do DL nº335/85, de 20 de Agosto; K) ----------------------------------------------------------------------- L) Como segundo vício e a título subsidiário, a Recorrente invocou no seu recurso contencioso de anulação um outro vício de violação de lei, desta feita por violação do artº7º, nº2 do Regulamento de Exploração de Jogos do Bingo (REJB) anexo ao DL 314/95, de 24 de Novembro, na medida em que, para fins de decisão, o acto recorrido decidiu tendo por base a asserção que «a actividade desenvolvida pela Casa Pia de Lisboa (seria) mais vantajosa para o interesse público do que a do Clube A...», razão fundamental para que tivesse adjudicado provisoriamente a essa a concessão e não à ora recorrente; M) Foi entendimento da autoridade recorrida, secundada na Decisão recorrida, que quando o nº2 do artº do REJB se pronunciou pela necessidade de ser aferida a proposta que deva merecer a adjudicação por referência às “ vantagens que à luz do interesse público” ofereçam, essas vantagens se afeririam por relação à actividade prosseguida por cada uma das entidades em presença, e, por conseguinte, pelo destino da afectação das verbas obtidas com os rendimentos da concessão; N) A ora Recorrente contestou e contesta que essa seja a interpretação e aplicação devida para o respectivo conceito, advogando que resulta da economia do nº2 do artº 7º do REJB que as vantagens que se retirem para o interesse são aquelas que resultarem das propostas e mediante o que nestas conste a título de contrapartidas e não a partir da actividade prosseguida por cada uma das partes ou da afectação que façam das receitas; O) Se for essa a interpretação correcta, então não haverá possibilidade de decisão efectiva quando em presença estivessem dois institutos públicos de fins semelhantes ou de fins distintos e nunca poderá uma entidade privada obter uma concessão quando concorra com uma entidade pública, pois que as atribuições públicas desta última sempre acarretariam uma sobreposição a quaisquer interesses públicos e/ou privados que a entidade pública prosseguisse, pois que os desta entidade privada seriam sempre considerados de menor relevância face aos da entidade pública, o que, convertido em apreciação no concurso, significaria que uma parte pública partiria sempre em vantagem, face a um concorrente privado quando concorressem, o que desvirtua de forma inadmissível o princípio da igualdade entre concorrentes num mesmo acto; P) A questão que se coloca a propósito do artº 7º, nº2 do REJB não se prende com a sindicância dos critérios que a Administração busque para interpretar o conceito indeterminado de maiores vantagens para o interesse público, mas sim a questão de interpretação conforme à lei permite retirar claramente a aferição das vantagens se tenha de fazer perante as propostas e não perante factores exógenos a esta, razão para que não se esteja a por em causa a discricionariedade técnica de que goza a Administração para preenchimento do conceito, mas sim o sentido de interpretação e aplicação que esta faz do preceito legal quanto, tarefa essa para a qual o tribunal administrativo é competente, pois que se situa no campo estrito da interpretação jurídica correcta a dar à norma legal que identifica os valores a serem procurados para efectivação da margem de liberdade de apreciação. Q) Distintamente, a Decisão Recorrida declara que se está perante uma discricionariedade técnica insusceptível de sindicância, quando o uso da discricionariedade técnica implica a margem de liberdade de apreciação, mas não de decisão, já que essa é vinculada à melhor solução no quadro dos valores que o legislador ordenou ao operador administrativo que busque, com o que a correcta interpretação legal da norma em causa (artº7º, nº2 REJB) implica que a margem de liberdade de apreciação aí contida tenha alcance distinto daquele que lhe é imputado e, quando usado erradamente – como o foi- implique a invalidade do acto administrativo e o erro de julgamento de acórdão que não o declarou. Se se aceitasse a visão contida na Decisão Recorrida, não estaríamos na presença de discricionariedade técnica, a qual pode ser sindicada, já que há uma interpretação a fazer à cláusula de competência para fins da utilização da margem de liberdade de apreciação, mas a uma verdadeira discricionariedade onde a apreciação e a decisão são livres. R) Por outro lado, a discricionariedade técnica também está ao alcance da sindicância jurisdicional que este Alto Tribunal promova, quando na presença de uma situação de erro manifesto por emprego de critério manifestamente inadmissível na determinação de qual a proposta que conferira maiores vantagens para o interesse público; S) Sustenta a Recorrente que a correcta interpretação do nº2 do artº7º do REJB impele no sentido de considerar que as vantagens para o interesse público tenham de ser aferidas em face do conteúdo das propostas apresentadas, em que as contrapartidas dos particulares, para além daquilo que legalmente terão de entregar, são os factores predominantes para determinar qual a proposta em condições de ser adjudicatária do concurso, por isso invocou ainda outro vício de violação de lei, consubstanciado em critério inadmissível para preenchimento do conceito de “ actividades mais vantajosas para o interesse público”, a qual arguiu a título subsidiário face ao anterior; T) Para fins deste vício retoma-se o que se dissera a propósito da inadmissibilidade do critério utilizado para determinar o que seja a proposta mais vantajosa para o interesse público, caso se interprete o que a Autoridade Recorrida veio sustentar no acto recorrido a propósito da actividade prosseguida pelas concorrentes, não como uma errada interpretação do conceito, mas antes a sua efectiva compreensão correcta, mas escolha errada de critério para o fim de determinar o seu preenchimento, pois que o critério de adjudicação correcto para aferir da proposta mais vantajosa deveria partir dos próprios termos das propostas e não das actividades prosseguidas pelas partes; U) Pelos mesmos fundamentos, é também inadmissível uma decisão que escolhe como critérios de decisão a proximidade física da sede do concorrente ao local da sala, ou por uma das concorrentes ter um número de sócios efectivos limitados, com direito a votos qualificados, com o que deveria a decisão recorrida ter entendido que procedia o invocado vício de violação de lei, já que a utilização de tais critérios para aferir a proposta mais vantajosa, ainda que se faça uso da margem de liberdade de apreciação, nunca se poderá concluir sobre qual é, questionando e comparando aspectos que patentemente nada têm que ver com o mérito objectivo e intrínseco das propostas, mas antes que têm que ver com aspectos exógenos às propostas. Por se tratar de critério que manifestamente impossibilita que se chegue a uma conclusão acerca da qual a melhor proposta para o interesse público (vantagens para o adjudicante), o critério deveria ter sido considerado ostensivamente inadmissível. Não o tendo sido, a Decisão Recorrida padece de um erro de julgamento. V) Outro vício de violação de lei, desta feita por violação do princípio da igualdade, surge do facto de a concorrente, ora Recorrente, ser preterida no concurso (entre outros factores), por não ter sede no local onde a sala de jogo se irá instalar, pois que se refere textualmente que este foi um aspecto levado em linha de conta para fins de decisão; W)----------------------------------------------------------------------- X) Tal corresponde a uma discriminação não justificada, pois que a motivação que a decisão Recorrida tenta dar para a existência do critério-compensação da cidade por possíveis malefícios da sala de jogo – é manifestamente improcedente por não demonstrada, nem resultante da experiência comum, para além de não existir obrigação de investimento dos rendimentos da concessão no local da sala, nem ser obrigatório ou provável que suceda tal. Para além disto, a existência de sede fora do local da sala, não invalida que o investimento feito com os rendimentos da sala se faça na cidade local da sala; Y) ----------------------------------------------------------------------- Z) O uso de um critério de graduação de proposta com base no local de sede do concorrente viola o princípio da igualdade e seus corolários, quer ao nível do direito nacional, quer ao nível do direito comunitário, porque significa a discriminação injustificada em razão da origem territorial da pessoa colectiva, o que põe em causa a igualdade em que as partes concorrem, para além da liberdade de circulação de capitais e de estabelecimento dentro do território nacional, corolários da garantia da iniciativa privada e de ao nível comunitário- e isto porque entidades comunitárias não portuguesas também podem entrar nestes concursos, designadamente como empresas do sector turístico- se porem em causa os princípios de liberdade de prestação de serviços, não discriminação em função da nacionalidade, reconhecimento mútuo, concorrência e igualdade, constantes, alguns destes expressamente do Tratado da União. A interpretação e aplicação dada ao factor constante do artº7º, nº2 REJB quando usado para privilegiar a entidade com sede local onde a sala de jogo do bingo será instalada e inconstitucional por violação dos preceitos vistos. A Decisão Recorrida violou, pois, ao não anular o acto por violação de lei (princípio da igualdade), os artº 12º, 43º, 49º do Tratado CE e artº13º, nº2, 266º, 2 e 61º, nº1 CRP e 5º, nº1 CPA. AA) A Recorrente invocou ainda um vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto, gerador de anulabilidade, segundo os artº135º e 136º do CPA, pois que se qualifica, para fins de decisão, a Recorrente como um clube integrado na estrutura empresarial da cadeia hoteleira A..., quando tais alegações são infundadas e são controvertidas pela documentação junto ao processo instrutor que demonstra a independência jurídica e a autonomia administrativa e financeira deste clube face à cadeia hoteleira em causa. A Decisão Recorrida corroborou a opinião da Autoridade Recorrida, mas à mesma deve ser assacado um erro de julgamento na apreciação da prova constante do processo instrutor. BB)De facto, quer o acto administrativo, quer a Decisão Recorrida incorreram em erro, pois que falha a concepção segundo a qual a actividade pública da Contra-Interessada da maior interesse publico, atenta a demonstração da actividade que esta levava a cabo e a sua independência jurídica, autonomia financeira e administrativa e autonomia de facto face à cadeia hoteleira A..., já que todos os aspectos apontados no Acórdão em crise conhecem prova contrária nos autos e são apenas circunstâncias para fins de apreciação da integração do Recorrente na estrutura empresarial do grupo económico A... e sua instrumentalização a favor deste último; CC) O Recorrente tem ainda a sustentar o erro de julgamento, quando se indeferiu o pedido de anulação por violação do dever de fundamentação sem obscuridades e contradições, na medida em que o ponto 6.4 do Parecer que está na base do acto recorrido não é claro quanto aos factores predominantes da decisão e seus fundamentos, em especial a graduação dos motivos dados para decisão da adjudicação, circunstância que é reconhecida pela doutrina como pertinente para completa e cabal compreensão do iter cognoscitivo de decisão - A Decisão Recorrida, violou, pois, o artº125º, nº2 CPA. DD) Como último vício – em subsidiariedade face aos restantes – encontrava-se arguido um vício de violação de lei por violação da alínea e) do nº4 do “ Programa de Concursos”, pois que não foram apresentadas pela Casa Pia de Lisboa a estimativa fundamentada de custos de instalação da sala, nem as suas fontes de financiamentos para equipamentos. Contrariamente ao disposto na Decisão Recorrida, na segunda declaração a ... não se afirma como responsável pelos custos do equipamento, nem tal se pode inferir de qualquer interpretação que sistematize essa declaração com a anterior da mesma entidade. Há, pois, que concluir que a proposta da Casa Pia de Lisboa não cumpria o preceito em causa, redundando o acto decisório praticado num acto anulável e, ao não ter assim apreciado pela 1ª Instância, foi o aresto desta inquinado por erro de julgamento com violação do citado preceito, para além de errada apreciação de prova nos termos do art.º 690-A, nº1, alínea a) do CPC, aplicado ex vi artº102º LPTA. * Contra - alegou a entidade recorrida, CONCLUINDO assim: a) No presente recurso jurisdicional, a recorrente limita-se a repetir os argumentos já invocados no recurso contencioso de anulação para demonstrar a ilegalidade do acto impugnado. b) Não indicando o recorrente os pontos do julgado merecedores de censura ou determinantes da sua invalidade, o presente recurso tem, necessariamente, de improceder. c) O douto acórdão recorrido não violou qualquer preceito legal, tendo decidido de forma fundamentada e juridicamente correcta, não padecendo o despacho recorrido de nenhum dos vícios que lhe são imputados. * O Digno Magistrado do MP pediu a manutenção do julgado, por ter feito correcta interpretação e aplicação da lei. * Colhidos os vistos legais, cabe decidir. * II - OS FACTOS O acórdão recorrido considerou assente a matéria de facto seguinte: a) A recorrente e a recorrida particular apresentaram propostas ao concurso público para a concessão de exploração de uma sala de jogo de “bingo” aberto por anúncio publicado no DR II Série de 09.03.2000. b) As propostas foram instruídas nos termos que constam das “relações” de fls.62/65 (Clube A...) e de fls.66/68 (Casa Pia de Lisboa), que se consideram reproduzidas. c) Entre estes documentos incluem-se a “ Declaração” de fls. 209 e a comunicação de fls.208, subscritas por ... Lda, que se consideram reproduzidas. d) O “ Conselho Consultivo de Jogos” analisou as propostas e emitiu o parecer nº36/00, cuja fotocópia consta de fls. 52/59, que se dá por reproduzido e do qual se transcreve, por mais directamente pertinente às questões discutidas no recurso: “ (…) 6.4- Vantagens para o interesse público Conforme já foi salientado, os resultados da exploração do jogo do bingo, no caso da Casa Pia de Lisboa são consignados às respectivas finalidades estatutárias e, no caso do Clube A..., ao desporto de recreação e de rendimento, designadamente a infra-estruturas. Assim sendo, numa situação como na outra, os resultados da exploração da sala de jogo em causa destinam-se a fins de interesse público. A graduação dos concorrentes, para efeitos de adjudicação da concessão, impõe, por isso, que se ajuíze do grau de relevância para o interesse público de que se revestem os objectivos prosseguidos por cada um dos concorrentes. Com este propósito, vejamos: A Casa Pia de Lisboa, como é do conhecimento público, é uma instituição que desenvolve uma actividade social e educativa do mais elevado mérito. Trata-se de uma prestigiada instituição com mais de 200 anos, que se tem dedicado, com o maior sucesso, ao acolhimento e à formação de jovens com as mais diversas carências. A sua actividade desenvolve-se na cidade de Lisboa. O Clube A... é uma associação fechada, já que o número de sócios efectivos, os únicos com direito a voto, não pode exceder os 50, em que o primeiro sócio efectivo tem direito a 27 votos, o segundo sócio efectivo a 25 votos e os restantes 48 sócios a 1 voto cada. Trata-se de um clube integrado na estrutura empresarial da cadeia hoteleira A.... Constitui, no fundo, um instrumento para a concretização das iniciativas de natureza cultural, desportiva e recreativa da referida cadeia hoteleira. A sua sede é em Vilamoura, não se conhecendo quaisquer ligações com a cidade de Lisboa, onde será instalada a sala. 7. Ponderado quanto fica dito, o Conselho Consultivo de Jogos, para efeitos do disposto o nº15 do “ Programa de Jogos” e do artº7º do Regulamento de Exploração do Jogo do Bingo (REJB), aprovado pelo DL nº335/95, de 24 de Novembro, emite, por unanimidade, parecer no sentido de: 7.1. Ambos candidatos serem admitidos ao concurso. 7.2. Considerando-se que a actividade desenvolvida pela Casa Pia de Lisboa é manifestamente mais vantajosa para o interesse público do que o Clube A..., os candidatos serão graduados da forma seguinte: 1ª A Casa Pia de Lisboa; 2ª. Clube A.... 7.3. Ser adjudicada provisoriamente à Casa Pia de Lisboa a exploração de uma sala de jogo do bingo, com funcionamento diário todo o ano, a instalar no Olivais Shopping Center, sito no lote 23, entre a Rua Cidade de Bolama e a Rua Cidade Bissau, com as seguintes obrigações: a) Aplicar a totalidade dos lucros líquidos da exploração nos termos do nº6 do artº28º do REB; b) Obter aprovação da Inspecção-Geral de Jogos para o contrato de conta em participação que pretende celebrar com a empresa ...Lda.. e)- Pelo Despacho nº3/2001, de 12 de Janeiro, o Ministro da Economia adjudicou provisoriamente a concessão à “ Casa Pia de Lisboa”, nos termos do referido parecer. * III - O DIREITO Quanto às conclusões A) a J) das alegações do recorrente: Invoca aqui a recorrente a violação, pelo acto contenciosamente recorrido, do nº6 do artº2º, conjugado com os nº1 a 5 do mesmo preceito legal e artº1º, todos do DL 335/85, de 20.08. Assenta a sua alegação, em síntese, na impossibilidade de celebração do contrato de concessão de exploração da sala de jogo do bingo aqui em causa, pela contra-interessada Casa Pia de Lisboa, por tal constituir uma limitação inultrapassável dos respectivos estatutos, que não a autorizavam a celebrar esse tipo de contrato, mas apenas aqueles que visassem a imediata prossecução das atribuições em que se acha investida (princípio da especialidade), onde não se inclui a exploração e jogos de fortuna e azar. Por isso, entende que o acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento, ao assim não considerar. Ora, o acórdão recorrido, reconhecendo, embora que a Casa Pia de Lisboa, instituto público, se rege pelo princípio da especialidade consagrado no artº160º do CPC, o que significa que só pode desenvolver as atribuições para que foi criada e que vêm expressas no artº2º do respectivo estatuto, em vigor à data dos factos, que era o aprovado pelo citado DL 333/85, de 20.08 e que se verifica consistirem «no apoio e desenvolvimento integral e completo de menores de ambos os sexos, desde a idade pré escolar, carecidos de meio familiar normal e/ou de meios de subsistência, dando preferência aos órfãos e abandonados», objectivos mais pormenorizadamente referidos nos nº1 a 5 do citado preceito, considerou, no entanto e em síntese que, para esse efeito, a Casa Pia de Lisboa necessita de receitas, sendo as provenientes do Orçamento do Estado reconhecidamente insuficientes, já que o próprio estatuto lhe atribui outras (cf. seu artº18º) e, consequentemente, competência aos respectivos órgãos para as angariar, designadamente através de outros contratos (teoria das competências implícitas), embora não todo o tipo de contratos, naturalmente, mas aqueles que visem actividades que, por lei especial, sejam facultadas a pessoas colectivas com a sua natureza, como é o caso do contrato aqui em causa. E, efectivamente, assim é. Com efeito, se é verdade que o nº6 do artº2º do DL 335/85, com referência aos nº1 a 5 e artº1º do referido diploma, normas que o recorrente pretende violadas, dispõe que «para a prossecução das atribuições definidas neste artigo, a Casa Pia de Lisboa poderá solicitar o apoio, colaborar ou firmar acordos com outras instituições ou organismos» e que esses acordos visam o desenvolvimento da sua actividade de instituição destinada à educação e integração social de crianças e jovens carenciados, ou seja, respeitam directamente ao desenvolvimento das suas atribuições definidas nos nº1 a 5 daquele preceito legal tendo em conta o fim específico para que foi criada (cf. artº1º do mesmo diploma), não é menos verdade que a Casa Pia de Lisboa, instituto público, dotado de autonomia financeira (cf. nº3 do referido artº1º), necessita de receitas para desenvolver essas atribuições, por isso, nos termos do nº1 do artº18º do referido diploma legal, além das receitas expressamente referidas nas suas alíneas a) a f), «constituem receitas da Casa Pia de Lisboa, designadamente: (…) g) Outras receitas atribuídas por lei ou provenientes de contratos ou de outros títulos». Ora, os contratos previstos neste último preceito legal manifestamente não são os acordos previstos no citado nº6 do artº2º, que visam cumprir, na substância, as atribuições da Casa Pia, mas antes têm uma finalidade instrumental, que é a obtenção de receitas, com vista a garantir a sua autonomia financeira, de modo a poder levar a cabo a educação e a integração social das crianças e jovens a seu cargo, ou seja, a satisfação do interesse público para que foi criada. Donde se terá de concluir que o legislador previu expressamente a possibilidade de a Casa Pia de Lisboa celebrar outros contratos, além dos acordos previstos no citado nº6 do artº2º, desde que com vista à obtenção de receitas para cumprir os seus objectivos. E, evidentemente, ao permitir à Casa Pia a celebração de contratos com a referida finalidade, o legislador está, implicitamente, a atribuir aos respectivos órgãos, competência para o efeito, embora limitada, naturalmente, aos contratos que, por lei especial, sejam facultados a pessoas colectivas da sua natureza. Ora, como bem se diz no acórdão recorrido, o contrato de concessão de exploração de salas de jogo do bingo é precisamente um contrato que pode ser celebrado ao abrigo do citado alínea g) do nº1 o artº18º, ou seja, com a referida finalidade de obtenção de receitas para a prossecução das atribuições da Casa Pia. É que nos termos do artº4 do Regulamento do Jogo do Bingo (REJB), anexo ao DL 314/95, de 24.11, «o jogo de fortuna e azar do bingo só pode ser concessionado a pessoas colectivas públicas, pessoas colectivas de utilidade pública e empresas do sector turístico que revistam a forma societária.» Portanto, à excepção das empresas turísticas (por razões óbvias de promoção do turismo nacional), o legislador teve o cuidado de só permitir esse tipo de contratos a pessoas colectivas públicas ou de utilidade pública, ou seja, pretendeu salvaguardar que as receitas geradas pelo jogo do bingo se destinassem a fins de interesse público ou interesses altruístas que o Estado fomenta e não a fins lucrativos. Logo, nada obstava a que a Casa Pia de Lisboa celebrasse o contrato que se discute. De resto e como é sabido, as instituições assistenciais são, tradicionalmente, beneficiárias dos proventos do jogo, como é o caso da Santa Casa da Misericórdia. Face ao exposto, não ocorre o alegado erro de julgamento. Improcedem, pois, as conclusões A a J das alegações do recorrente. * Quanto às conclusões L) a V) das alegações do recorrente: Discorda, aqui, o recorrente da decisão contenciosamente impugnada e consequentemente do acórdão que a manteve, na parte em que considerou, para efeitos da adjudicação da concessão aqui em causa, que a actividade desenvolvida pela Casa Pia de Lisboa seria mais vantajosa para o interesse público que a do ora recorrente. Entende, em síntese, que o artº7º, nº2 do REJB, ao definir os critérios da adjudicação, exigindo que, além do mais, se tome em conta na apreciação das propostas, «as vantagens que à luz do interesse público ofereçam», está a referir-se aos benefícios económicos directos para o Estado decorrentes de cada uma das propostas, ou seja, às contrapartidas económicas nelas constantes que são, a seu ver, o que determina qual a proposta mais vantajosa para o interesse público e não às actividades de interesse público que cada um dos concorrentes prossegue e, por conseguinte, ao destino dos rendimentos obtidos com a concessão. Por isso entende que a decisão contenciosamente impugnada atendeu a factores exógenos às propostas, ou seja, usou de critérios inadmissíveis para determinar a proposta mais vantajosa para o interesse público e, com isso, violou a citada norma. Por outro lado, discorda do acórdão recorrido quando declara que se está aqui perante uma discricionariedade técnica insusceptível de sindicância. Entende, em síntese, que o que está em causa não é a discricionariedade técnica de que goza a administração para preenchimento do conceito atrás referido que, de qualquer modo, em situação de erro manifesto pode ser sindicada, mas sim o sentido de interpretação e aplicação que esta faz do preceito legal, o que constitui matéria vinculada. Comecemos pela questão da discricionariedade técnica: Não é verdade que o acórdão recorrido tenha deixado de apreciar o sentido e alcance jurídico da norma pretensamente violada, por considerar que se tratava de matéria insindicável, como parece pretender o recorrente, aliás, contraditoriamente, pois, afinal, acaba por reconhecer que a decisão recorrida secundou o entendimento da autoridade recorrida relativamente à interpretação jurídica que aquela deu ao citado artº7º, nº2 do REJB (vide conclusão M). E, com efeito, o acórdão recorrido em lado algum afirma que se está perante uma discricionariedade técnica insindicável. O que o acórdão recorrido diz, a este propósito, é o seguinte: «Aliás, em bom rigor, a discussão está descentrada relativamente ao que poderia ser relevante face à natureza do poder outorgado ao membro do Governo responsável pela área do turismo com a referida expressão.» (a expressão é «as vantagens que à luz do interesse público ofereçam»). «Efectivamente, com essa expressão, não vinculando a atribuição da concessão a pressupostos susceptíveis de tradução quantitativa ou de conduzir à construção de uma tabela hierarquizante mediante operações de mera interpretação jurídica, o legislador pretendeu outorgar ao órgão decisor o poder discricionário de avaliação do interesse público a proteger com tal concessão do jogo do bingo, nas suas concretas condições de lugar e tempo, face à actividade desenvolvida por cada concorrente. Deste modo, a decisão administrativa só pode ser atacada nessa parte com fundamento nos vícios próprios do exercício do poder discricionário. A argumentação da recorrente agora em apreciação que acabámos de apreciar não integra nenhum deles, designadamente, para nos atermos aos mais verosímeis no caso, desvio de poder ou violação dos limites internos do poder discricionário.» Portanto, o acórdão recorrido não considera o acto contenciosamente recorrido insindicável, pelo contrário, expressamente reconhece a sua sindicabilidade, designadamente quanto aos seus aspectos discricionários, embora, nesse caso, limitada a determinados vícios dado os espaços de valoração próprios da actividade administrativa, o que o recorrente não contesta e até parece concordar. De resto, é pacífica, nesse sentido, a jurisprudência deste Tribunal, designadamente do Pleno Cf. por exemplo, os acs. Pleno de 19.06.2001, rec. 44.307 e da secção de 17.11.04, rec. 1242/03 e de 06.04.06, rec. 269/02.. * Quanto à errada interpretação do nº2 do artº7º do REJB e, consequente utilização, pela administração, de critérios inadmissíveis: Dispõe este preceito que «a decisão de adjudicação é tomada tendo em conta a idoneidade dos concorrentes, a exequibilidade das propostas, as garantias financeiras oferecidas e as vantagens que à luz do interesse público ofereçam»- A discussão centra-se na interpretação a dar a esta norma no que respeita a este último critério. O recorrente pretende que ao se referir a vantagens o legislador está apenas a referir-se às contrapartidas económicas para o Estado decorrentes da concessão e constantes em cada proposta, sem atender às actividades de interesse público que cada um dos concorrentes eventualmente prossegue que, entende, serem um factor externo a essas propostas, e, portanto, critério inadmissível face ao citado preceito. Contrariamente, o acórdão recorrido entende que a vantagem para o interesse público não se mede apenas pela percentagem da venda dos cartões que o candidato oferece, a não ser no caso de empresas turísticas concorrentes, em que o critério fixado no PC é, de facto, o da maior receita bruta, o que, diz, se compreende pois aí o interesse público primário é o da promoção turística que se satisfaz do mesmo modo seja qual for a adjudicatária, o que já não acontece, por exemplo, no caso de clubes desportivos concorrentes, em que expressamente se prevê o critério «de maior relevo ou mérito desportivo» (cf.nº5 e 6 da Portaria nº880/93, de 15.09). O acórdão reconhece que e passamos a citar, «a comparação de vantagens não redutíveis a uma fórmula de expressão quantitativa que as torne comensuráveis suscita dificuldades de valoração (…)», mas isso «…não significa absoluta imprestabilidade do critério, em termos de convencer de que não pode ser ele o consagrado na lei». E conclui: «Note-se que o objectivo político-social da imposição de que os concessionários do jogo do bingo sejam pessoas colectivas de direito público ou de utilidade pública administrativa é, em último termo, proporcionar rendimentos a entes dessa natureza.» Ora, não podemos deixar de concordar com o acórdão recorrido. Acrescentaremos apenas que o facto de o legislador ter exigido expressamente que, no caso da concessão de exploração de salas de jogo do bingo, o concessionário só pode ser uma pessoa colectiva pública ou uma pessoa colectiva de utilidade pública (excepção feita apenas às empresas turísticas, por razões óbvias de promoção do turismo - cf. artº4º do REJB) e o facto de não ter optado pelo critério da «proposta economicamente mais vantajosa», como acontece noutros concursos, mas sim pelo critério das «vantagens à luz do interesse público» (cf. artº7º, nº2 do REJB), é, desde logo, revelador de que essas “vantagens” não são, ou não são apenas as contrapartidas económicas para o Estado constantes das propostas, como pretende o recorrente (com a excepção já referida das empresas turísticas), mas são sobretudo as vantagens sociais, culturais e outras de idêntica natureza que as receitas do jogo visam patrocinar, daí que tais vantagens devam ser aferidas, não por um critério puramente económico, mas «à luz do interesse público» a cargo, naturalmente, dos concorrentes, e, portanto, necessariamente face à actividade por elas desenvolvida em prossecução desse interesse público, pois é a essa actividade de interesse público que se destinarão as receitas arrecadadas com a exploração da concessão. E daí que, na ponderação do interesse público a satisfazer com a adjudicação, assuma especial relevância a actividade da entidade concorrente a que as receitas serão afectadas, ou seja, o “concreto” interesse público que essa actividade visa satisfazer. O conceito de interesse público a que se alude é um conceito jurídico que exprime um critério de discricionariedade, domínio onde a Administração apenas tem de respeitar os limites impostos a este tipo de actividade administrativa, como se salienta no douto acórdão recorrido. Ora, no confronto entre o interesse público a cargo da Casa Pia de Lisboa e o interesse público a cargo do Clube A..., ora recorrente, a entidade recorrida, no uso dessa livre apreciação, considerou ser o primeiro o mais relevante, visto tratar-se de um instituto público de apoio a menores carenciados, enquanto o recorrente é uma associação privada, que se dedica a iniciativas de natureza cultural, desportiva e recreativa, integrado na estrutura empresarial da cadeia hoteleira A.... Não se trata, pois, como pretende o recorrente, da utilização de qualquer critério inadmissível ou qualquer factor externo às propostas apresentadas, mas antes da utilização de um elemento necessariamente presente nessas propostas, face à natureza pública ou de utilidade pública das pessoas colectivas que as apresentaram, e adequado para o preenchimento do critério legal, ou seja, das «vantagens para o interesse público» que aquelas propostas ofereciam. A actuação da Administração não enferma, pois, do apontado erro de interpretação da norma em causa e, portanto, nesta parte, o acórdão recorrido também é de confirmar. * Quanto às conclusões U) a Z das alegações de recurso: Refere ainda o recorrente que o acórdão recorrido errou no julgamento, ao não considerar ostensivamente inadmissíveis, a utilização pela entidade recorrida, como critérios para aferir a proposta mais vantajosa para o interesse público, a proximidade física da sede do concorrente ao local da sala de jogo e o facto dos sócios efectivos do recorrente serem em número limitado, com direito a votos qualificados, aspectos que entende nada terem a ver com o mérito objectivo e intrínseco das propostas, mas sim com aspectos exógenos a estas e, por isso, não é possível através deles saber qual a melhor proposta para o interesse público. Considera, ainda, que o uso de um critério de graduação de proposta com base no local da sede do concorrente constitui uma discriminação não justificada e, por isso violadora do princípio da igualdade. No que respeita à consideração do número de sócios do recorrente e respectivo direito de voto, o acórdão recorrido referiu o seguinte: «Contrariamente ao que a recorrente afirma trata-se de factos absolutamente idóneos para discernir qual das candidaturas oferecia mais vantagens para o interesse público, aceite que foi a interpretação de que o que releva não é a mera vantagem económica imediata da contrapartida oferecida pelo concessionário, mas os interesses que se prosseguem mediante a aplicação dos meios gerados. Com eles caracterizam-se com exactidão os dois concorrentes no que a sua actividade representa para a comunidade; um, como instituição de educação de crianças e jovens desamparados; o outro, como clube desportivo fechado de uma cadeia hoteleira. Efectivamente, o número limitado de sócios efectivos (50), indicia um universo limitado de beneficiários directos da actividade do Clube. O modo como se distribuem os votos, de tal forma que dois detêm a maioria (27%+25%), não deixa lugar para dúvidas de que é um grupo dominado ou facilmente dominável pelos dois primeiros sócios efectivos. A ligação à cadeia de hotéis A... resulta evidente quer de a sua sede estar sedeada no Hotel ...Vila Moura, quer do disposto no artº 2º do Regulamento Interno do Clube. (“O Clube A... tem por fim principal promover a prática do desporto dos seus sócios, programar e organizar, promover e executar o Calendário desportivo da cadeia de Hotéis A... e simultaneamente apoiar as manifestações desportivas do pessoal dessa cadeia de hotéis e das pessoas que lhe solicitem o seu apoio”- cf. fls.157 do proc. Instrutor. Tratava-se, portanto, de optar entre uma instituição que, com a tradição, o prestígio e o bem fazer, historiados no preâmbulo do DL 333/85, tem por atribuições o apoio ao desenvolvimento integral de menores de ambos os sexos, desde a idade pré-escolar, carecidos de meio familiar normal ou de meios de subsistência, dando preferência aos órfãos e abandonados e uma associação privada, com 50 sócios efectivos, que dois deles podem dominar (cfr. artº14º do Regº. Interno-fls.162 do Proc. Intr.), que tem por fim principal «promover a prática do desporto dos seus sócios, programar e organizar, promover e executar o calendário desportivo da cadeia de Hotéis A... e simultaneamente apoiar as manifestações desportivas do pessoal dessa cadeia de hotéis e de outras pessoas que lhe solicitem apoio” e que apresenta como por si apoiadas práticas desportivas de restrito alcance social, como o futebol inter-empresas, ou em regra praticadas por elites sociais e económicas, como o ténis, a vela e o golfe. Neste quadro factual, não vemos na opção do despacho recorrido erro manifesto ou uso de critério inadequado». Considerou também que a atribuição de relevância ao facto de o candidato ter a sua sede na localidade onde se situa a sala de jogo do bingo «não é uma discriminação arbitrária ou inteiramente destituída de razoabilidade. Demonstra, que não há nenhuma relação de proximidade geográfica entre a actividade de interesse público da recorrente e a sala de bingo, ao contrário do que sucede com a Casa Pia de Lisboa. Ou seja, no caso da casa Pia há uma conexão entre o benefício que esta tira da sala do bingo posta a concurso e o benefício que da actividade da Casa Pia retira a cidade onde essa sala está instalada. E esse pode legitimamente ser um critério de valoração das “ vantagens do interesse público”, porque relaciona a aplicação dos proveitos do jogo com a localidade onde o jogo está instalado e onde, em princípio, maiores serão as incidências negativas que sempre o acompanham. Tanto basta para que não possa acusar-se a atendibilidade do factor em causa de ser destituída de fundamento material relevante». Ora, estamos aqui, claramente, no campo do preenchimento, em concreto, do conceito indeterminado «vantagens para o interesse público que ofereçam» as propostas e, portanto, no campo da escolha de um conjunto de elementos objectivos ou de factos (e não de critérios) que, dentro da já referida margem de livre apreciação da administração neste domínio, aquela entendeu de relevar para efeitos de valoração e graduação dos interesses públicos em confronto e, nessa perspectiva, pelas razões referidas no acórdão recorrido, com que, no essencial, se concorda, a ponderação dos referidos elementos, pela administração, não se mostra inadmissível, nem errada, nem discriminatória, como se decidiu. Relativamente a este último aspecto, cabe ainda salientar que resulta da simples leitura da fundamentação do acto impugnado, que a referência nele feita à localização da sede dos concorrentes e à sua proximidade, ou não, do local da sala de jogo a instalar, manifestamente não foi determinante da adjudicação aqui em causa, que assentou na maior relevância para o interesse público da actividade (objectivos prosseguidos) desenvolvida pela Casa Pia de Lisboa, relativamente à desenvolvida pelo recorrente, como, de resto, o próprio reconhece nas suas alegações de recurso (cf. conclusão B), pelo que não é verdade que o recorrente tenha sido preterido pelo simples facto de não ter a sua sede no concelho onde se situa a sala de jogo a instalar, surgindo a mera constatação de tal facto, na fundamentação do acto, como um mero reforço da decisão. O que, desde logo, retira efeitos invalidantes ao vício invocado. * O acórdão recorrido não se pronunciou sobre a matéria da conclusão Z), ou seja, quanto à ali invocada violação dos artº61º, nº1 da CRP e dos artº12º, 43º, 49 do Tratado CE, porque tais vícios do acto não foram invocados pelo recorrente, nem na petição inicial, nem nas alegações de recurso contencioso. Trata-se, pois, de vícios novos imputados ao acto contenciosamente recorrido. Ora, os recursos jurisdicionais visam a apreciação do desacerto das decisões judiciais recorridas (cf. artº676º, nº1 e 684º, nº3 do CPC) e não conhecer de novos vícios do acto contenciosamente impugnado ou de questões novas que aquelas decisões judiciais não apreciaram, excepto se forem de conhecimento oficioso, como é jurisprudência assente deste Tribunal Pleno Cf. por todos, o ac. Pleno da 1ª Secção de 16.10.2003, rec. 45.943 e demais acórdãos do Pleno, nele citados. . É, no entanto, também jurisprudência uniforme deste STA, a de que «a inconstitucionalidade das normas ou a violação dos princípios constitucionais, embora geradoras de mera anulabilidade do acto administrativo, são sempre de conhecimento oficioso, visto o artº207º da Constituição da República (actual artº204º) proibir os tribunais de aplicar normas que a infrinjam ou aos princípios constitucionais nela consignados, pelo que quer a eventual inconstitucionalidade das normas em que o acto se baseou, quer a violação pelo mesmo de princípios constitucionais, não estão sujeitos ao princípio segundo o qual todos os vícios têm que ser arguidos na petição, podendo, pois, sê-lo, apenas no recurso jurisdicional». Cf. por todos, o Ac. Pleno da 1ª Secção de 08.10.1998, rec.34.722 É que há um dever de conformação com a Constituição da República, do direito ordinário e dos actos que o interpretam e aplicam, assente no princípio da hierarquia das normas e que ao juiz cabe fiscalizar,no âmbito dos concretos processos que é chamado a apreciar e decidir. Igualmente esse dever de conformação da legislação ordinária e dos actos administrativos que a aplicam e interpretam existe relativamente ao direito comunitário, face aos princípios estruturantes da ordem jurídica comunitária da aplicabilidade directa e do primado do direito comunitário sobre as ordens jurídicas internas dos Estados Membros (cf. artº10º, 237º e 249º da CE e artº8º, nº4 da CRP, introduzido pela revisão constitucional operada pela Lei 1/2005, de 12.08), pelo que cabe ao juiz nacional, como juiz comum do direito comunitário, assegurar na ordem interna o respeito pelas normas e princípios do direito comunitário nas causas submetidas à sua apreciação, e, nessa medida, o juiz nacional é, de certo modo, o guardião nacional do direito comunitário. Cf. a este propósito, os acórdãos VAn Gend & Loos, Costa/Enel, Ratti, Becker, Van Colson e Kamann, Marleasing, Simmenthal, Peterbroeck, Larsy, entre outros e os acs. deste STA 2ª Secção de 24.11.99, rec. 18911 e de Mota Campos, Direito Comunitário, II vol, 2ªed., p.287 e segs. e 356 e segs Assim, as questões relativas à compatibilidade de normas de direito interno ordinário, ou da interpretação dessas normas, aplicadas pelos actos administrativos, face ao direito constitucional ou ao direito comunitário, são de conhecimento oficioso. Mas, obviamente, o conhecimento ex officio de tais questões, só é imposto se as mesmas relevarem para a decisão do caso sub judice, pois ao tribunal especular sobre hipóteses académicas, mas sim resolver concretos conflitos. Ora, não é o que acontece quanto às invocadas violações, pelo acto contenciosamente impugnado, do artº61º, nº1 da CRP e dos artº12º, 43º e 49º do Tratado CE. Com efeito, o recorrente fundamenta essas violações apenas no facto do acto impugnado assentar num critério de graduação das propostas com base no local da sede dos concorrentes, com o que violaria os princípios contidos nos citados preceitos. Mas como já vimos supra, a propósito da apreciação do acórdão recorrido quanto à violação do princípio da igualdade, o recorrente parte de um pressuposto errado, pois a referência a tal facto, na fundamentação do acto, não surge, de modo algum, como determinante da decisão de adjudicação. Improcedem, pois, as conclusões U) a Z) das alegações de recurso. * Quanto às conclusões AA) e BB): Refere o recorrente que o acórdão recorrido padece do mesmo erro que a decisão recorrida (erro nos pressupostos de facto), quando refere que o recorrente está integrado numa cadeia hoteleira e que é instrumento de concretização das iniciativas de natureza cultural, desportiva e recreativa da referida cadeia, quando tal não corresponde à verdade, como resulta dos documentos juntos ao processo instrutor, concluindo que o acórdão recorrido padece de erro de julgamento na apreciação da prova. Ora, o Pleno de cada secção deste Supremo Tribunal, apenas conhece de matéria de direito, salvo nos processos de conflito, como consta do nº3 do artº21º do ETAF/84, aqui ainda aplicável e nos casos excepcionais previstos no nº2 do artº722º do CPC. E, portanto, sendo um tribunal de revista, está fora do objecto deste recurso jurisdicional o eventual erro na apreciação dos factos em que assentou a decisão judicial recorrida, bem como qualquer erro na apreciação das provas efectuada pelo tribunal “ a quo”, salvo, como se referiu, o disposto no nº2 do artº722º do CPC, ou seja, «salvo havendo ofensa de uma disposição expressa da lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou fixe a força de determinado meio de prova» Cf. por todos, o ac. do Pleno da 1ª Secção de 10.11.2005, rec. 48.400, o que não vem invocado pelo recorrente, que nem sequer, diga-se, especificou os concretos meios probatórios constantes do processo que impunham decisão de facto diversa da decisão recorrida, como impõe o artº 690º, nº1, b) do CPC, pelo que não se apreciará a matéria das conclusões AA) e BB). * Quanto à conclusão CC): Respeita esta conclusão ao vício de fundamentação que o acórdão recorrido julgou improcedente e que o recorrente insiste que se verifica, por o ponto 6.4 do parecer que fundamentou a decisão contenciosamente impugnada não ser, a seu ver, claro, quanto aos aspectos mais ou menos relevantes que determinaram a decisão de adjudicação, ou seja, segundo alega, «ficou a conhecer as razões da decisão, mas não ficou a conhecer o seu peso relativo». O ponto 6.4 do referido parecer encontra-se transcrito na alínea d) do probatório do acórdão recorrido, por sua vez transcrito no P.III supra, por isso nos dispensamos de aqui o voltar a reproduzir e o referido parecer encontra-se por cópia a fls. 52/59 e foi ali dado por reproduzido. Ora, como se refere no acórdão recorrido e o próprio recorrente expressamente reconhece, a fundamentação do acto habilitou-o a conhecer as razões que estiveram na sua base e permitiu-lhe impugná-lo no presente recurso contencioso, onde demonstra ter apreendido perfeitamente bem essas razões, embora discorde delas. Como é sabido, a fundamentação do acto é um conceito relativo que varia em função do concreto tipo de acto e tem especialmente em vista permitir ao interessado a sua impugnação por todos, o recente ac. do STA de 06.04.2006, rec. 269/02 . Ora, esse objectivo foi claramente atingido. O recorrente refere que ficou a conhecer as razões, mas não o seu peso relativo na decisão. Só que, neste tipo de adjudicação, a lei não impõe à administração que estabeleça o peso relativo de cada um dos aspectos ponderados na decisão, já que, como já se referiu, a comparação das «vantagens à luz do interesse público» das propostas não é redutível a uma fórmula quantitativa que as torne comensuráveis, não podendo, assim, conduzir a uma tabela hierarquizante, nem o recorrente demonstra em que medida a falta dessa quantificação tornou obscura a fundamentação, de modo a prejudicar a sua defesa e não se vê efectivamente que a tenha prejudicado. Improcede, pois, a conclusão CC) das alegações do recorrente. * Quanto à conclusão DD) das alegações do recorrente: Finalmente, insiste o recorrente na violação, pelo acto contenciosamente recorrido, da alínea e) do nº4 do Programa de Concursos. Segundo o recorrente a Casa Pia de Lisboa não apresentou, como exigia aquela regra do concurso, a estimativa fundamentada dos custos de instalação da sala e as fontes de financiamentos para equipamentos, pelo que considera que o acórdão recorrido fez errada apreciação da prova também neste ponto, violando o citado preceito legal. O acórdão recorrido julgou improcedente a invocada violação do Programa de Concurso, com a seguinte fundamentação: «A Casa Pia instruiu a sua candidatura com uma declaração da ..., entidade proprietária da sala onde seria instalado o bingo, que diz com clareza os montantes de investimento previsíveis em trabalhos de construção civil e em equipamentos. E fundamenta os de construção civil nos custos por metro quadrado, que são custos padronizados, quando estão em causa meras estimativas, e os de equipamento, no cumprimento de regulamentos em vigor (cf. fls.109 do Proc. Inst.). Quanto às fontes dos correspondentes investimentos, a Casa Pia entregou outra declaração da ... em que esta assume de sua conta a execução e pagamento das obras necessárias à adaptação da sala de jogo do bingo e se compromete a assegurar contratualmente com a Casa Pia os apoios administrativos e técnicos necessários à instalação e exploração da sala de jogo, bem como o fundo da caixa indispensável ao seu funcionamento (cf. fls.108 do proc. Inst.). Não há razão para interpretar esta segunda declaração no sentido de que a ... apenas se compromete a pagar as obras de construção civil e não os equipamentos. Em associação com a declaração da ... anteriormente referida, esta declaração abrange o compromisso de financiamento quer das obras necessárias à adaptação física da área a sala de jogo do bingo, quer dos correspondentes equipamentos.» Ora, como já se referiu, o Pleno funciona nos recursos jurisdicionais interpostos dos acórdãos das Subsecções que decidem em 1ª Instância, como tribunal de revista, pelo que não pode censurar eventual erro na apreciação das provas, salvo havendo ofensa de uma disposição expressa de lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova, o que não é o caso, nem o recorrente a invoca. Não se toma, pois, também conhecimento da matéria da conclusão DD). * IV - DECISÃO Termos em que acordam os juízes deste Tribunal Pleno em negar provimento ao recurso e confirmar o douto acórdão recorrido. Custas pelo recorrente, fixando a taxa de justiça em € 500 e procuradoria em € 250. Lisboa, 29 de Novembro de 2006 – Fernanda Xavier (relatora) - Azevedo Moreira – Santos Botelho - Rosendo José – Angelina Domingues – Pais Borges – Jorge de Sousa – Adérito Santos – Costa Reis.

Sumário

II- No entanto, enquanto pessoa colectiva pública de fins assistenciais, os respectivos órgãos têm competência para celebrar contratos de concessão de exploração do jogo do bingo, com vista à obtenção de receitas para prossecução dos objectivos para que foi criada (teoria das competências implícitas), como decorre do artº18º, nº1,g) do seu referido estatuto e do artº4º do Regulamento do Jogo do Bingo (REJB) anexo ao DL 314/95, de 24.11.

III- No factor «vantagens que à luz do interesse público ofereçam» as propostas, previsto no nº2 do artº7º do REJB, não relevam apenas as contrapartidas económicas, mas também e sobretudo, a actividade de interesse público a cargo dos concorrentes, pois é a essa actividade que se destinarão as receitas arrecadadas com a exploração da concessão.

IV- As questões relativas à compatibilidade de normas de direito interno ordinário ou da interpretação dessas normas aplicadas pelos actos administrativos, face ao direito constitucional ou ao direito comunitário, é de conhecimento oficioso.

V- Mas, obviamente, o conhecimento ex officio de tais questões só é imposto se as mesmas relevarem para a decisão do caso sub judice, pois ao tribunal não cabe especular sobre hipóteses académicas, mas sim resolver concretos conflitos.

VI- Está fora do objecto do recurso jurisdicional para o Pleno, como tribunal de revista que é, o eventual erro na apreciação das provas, «salvo havendo ofensa de uma disposição expressa da lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova» (cf. artº21º, nº3 do ETAF/84 e artº722º, nº2 do CPC).

Texto Integral

Acordam, em conferência, os juízes do Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

A. .., com os sinais dos autos, interpôs recurso para o Pleno da 1ª Secção, do acórdão da 1ª Subsecção, que negou provimento ao presente recurso contencioso de anulação que interpôs do acto de adjudicação provisória da concessão da exploração de uma sala de jogo do bingo, da autoria do Ministro da Economia, constante do Despacho nº3/2001, de 12 de Janeiro, sendo contra-interessada a CASA PIA DE LISBOA, a quem a concessão foi adjudicada.

Termina as suas alegações, formulando as seguintes CONCLUSÕES:

A) O presente recurso jurisdicional para o Pleno da 1ª Secção do STA vem interposto do acórdão proferido pela 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA em 06.02.2003, notificado por ofício expedido com data de 10.02.2003, no âmbito do Rec. nº47.563, pelo qual se negou provimento ao recurso contencioso de anulação do acto praticado pelo Ministro da Economia, através do Despacho nº3/2001, de 12 de Janeiro de 2001, notificado à Recorrente por ofício do Subinspector-Geral de Jogos com data de 07.02.2001, recebido em 08.02.2001, pelo qual foi adjudicado provisoriamente ao ora Contra-Interessado, instituto público Casa Pia de Lisboa, a concessão de exploração de uma sala de jogo do bingo na zona oriental de Lisboa, sendo que a ora Recorrente era o outro concorrente no concurso público em causa;

B) Para fins de decisão, o acto recorrido fundamentou-se no Parecer nº36/00 do Conselho Consultivo de Jogos, o qual determinou como critério fundamental para a adjudicação provisória que a actividade que é desenvolvida pela Casa Pia de Lisboa é mais vantajosa do que aquela prosseguida pelo Clube A...;

C) O ora Recorrente começou por invocar e sustenta nas presentes alegações, a presença de um vício de violação de lei, por violação do nº6 do artº2º e bem assim dos nº1 a 5 do mesmo nº2 do artº2º e do artº1º do DL nº335/85, de 20 de Agosto, consubstanciado no erro de direito em que caiu o acto recorrido ao adjudicar a concessão à proposta apresentada pelo concorrente Casa Pia de Lisboa, pois que essa adjudicação não se mostrava possível, face à impossibilidade legal de o Contra-Interessado poder celebrar o contrato de adjudicação, atento as suas competências, conforme definidas na sua lei orgânica à data da adjudicação, a qual era o DL 335/85, de 20 de Agosto.

E) Segundo o nº6 do artº2º desse diploma, a competência para “ firmar acordos” de que beneficia a Casa Pia de Lisboa, terá de se subordinar a uma prossecução das suas atribuições públicas, conforme definidas no artº1º e nos nº1 a 5 do artº2º desse diploma, as quais se regem pelo princípio da especialidade, espelhado ao nível das competências no princípio da competência por atribuição, o qual arreda uma aplicação abrangente da teoria das competências implícitas;

F) Para além disso, sugere o argumento de interpretação literal, bem como o argumento de interpretação sistemática que a possibilidade de contratar que aí se encerra deve ser feita com entidades públicas ou privadas que se associem de forma directa à prossecução das suas atribuições, não havendo, por isso, nesta caso particular, uma capacidade contratual livre, como se de uma pessoa colectiva privada se tratasse, porquanto as pessoas colectivas públicas se acham adstritas ao princípio da especialidade, quer nos seus actos unilaterais, quer nos seus actos contratuais;

G) Ainda que se entendesse não proceder a interpretação que resulta do argumento literal, bem como do argumento sistemático, conforme os termos que atrás se desenvolveram, sempre resulta que a vinculação dos contratos celebrados a uma prossecução das atribuições definidas na lei orgânica da Casa Pia de Lisboa implica que os contratos que esta venha a celebrar tenham de ter uma relação ou densidade de imediata satisfação do interesse público a seu cargo, não resultando possível que se sustente, que bastará a afectação de receitas obtidas com a celebração e execução deste contrato às atribuições prosseguidas, para se poder dizer que o mesmo pode ser celebrado vis-à-vis das suas atribuições;

H) Isto porque, a entender-se assim, estaria aberta a porta para que quaisquer contratos fossem lícitos celebrar por entidades públicas, desde que os proventos fossem afectados à prossecução dos seus fins, o que, pelos exemplos mostrados não tem qualquer sentido, com o que justifica essa necessidade de mínima relação directa com a satisfação do interesse público para que a Casa Pia de Lisboa possa celebrar o contrato administrativo;

I) Essa relação ou ligação mínima está ausente num contrato de concessão de exploração de uma sala de jogo do bingo, pois que a exploração de um jogo de fortuna e azar não preenche a um nível mínimo a exigência de satisfação directa e imediata das atribuições públicas a cargo da Casa Pia de Lisboa, como exige a sua lei orgânica, não podendo contra esta limitação específica provinda das normas estatutárias deste instituto público a argumentação pelo carácter de norma especial que seria o artº4º REJB, pois que esse é apenas uma norma geral de atribuição de competência que tem as normas estatutárias e orgânicas específicas da Casa Pia de Lisboa, como suas normas especiais, logo não as podendo derrogar, ainda que temporalmente posterior a essas;

J) Com isso, a adjudicação feita acha-se viciada, porquanto a entidade adjudicante deveria ter atendido a esse facto, o qual é do seu conhecimento, atento o facto de constar de decreto-lei publicado, o qual a Administração pública não pode ignorar, pois incumbe-lhe o cumprimento da legalidade vigente, devendo a decisão recorrida ser revogada e substituída por outra que anule o acto, por erro de julgamento, com violação do nº6 do artº2º, conjugado com os nº1 e 5 do artº2º e artº1º, todos do DL nº335/85, de 20 de Agosto;

L) Como segundo vício e a título subsidiário, a Recorrente invocou no seu recurso contencioso de anulação um outro vício de violação de lei, desta feita por violação do artº7º, nº2 do Regulamento de Exploração de Jogos do Bingo (REJB) anexo ao DL 314/95, de 24 de Novembro, na medida em que, para fins de decisão, o acto recorrido decidiu tendo por base a asserção que «a actividade desenvolvida pela Casa Pia de Lisboa (seria) mais vantajosa para o interesse público do que a do Clube A...», razão fundamental para que tivesse adjudicado provisoriamente a essa a concessão e não à ora recorrente;

M) Foi entendimento da autoridade recorrida, secundada na Decisão recorrida, que quando o nº2 do artº do REJB se pronunciou pela necessidade de ser aferida a proposta que deva merecer a adjudicação por referência às “ vantagens que à luz do interesse público” ofereçam, essas vantagens se afeririam por relação à actividade prosseguida por cada uma das entidades em presença, e, por conseguinte, pelo destino da afectação das verbas obtidas com os rendimentos da concessão;

N) A ora Recorrente contestou e contesta que essa seja a interpretação e aplicação devida para o respectivo conceito, advogando que resulta da economia do nº2 do artº 7º do REJB que as vantagens que se retirem para o interesse são aquelas que resultarem das propostas e mediante o que nestas conste a título de contrapartidas e não a partir da actividade prosseguida por cada uma das partes ou da afectação que façam das receitas;

O) Se for essa a interpretação correcta, então não haverá possibilidade de decisão efectiva quando em presença estivessem dois institutos públicos de fins semelhantes ou de fins distintos e nunca poderá uma entidade privada obter uma concessão quando concorra com uma entidade pública, pois que as atribuições públicas desta última sempre acarretariam uma sobreposição a quaisquer interesses públicos e/ou privados que a entidade pública prosseguisse, pois que os desta entidade privada seriam sempre considerados de menor relevância face aos da entidade pública, o que, convertido em apreciação no concurso, significaria que uma parte pública partiria sempre em vantagem, face a um concorrente privado quando concorressem, o que desvirtua de forma inadmissível o princípio da igualdade entre concorrentes num mesmo acto;

P) A questão que se coloca a propósito do artº 7º, nº2 do REJB não se prende com a sindicância dos critérios que a Administração busque para interpretar o conceito indeterminado de maiores vantagens para o interesse público, mas sim a questão de interpretação conforme à lei permite retirar claramente a aferição das vantagens se tenha de fazer perante as propostas e não perante factores exógenos a esta, razão para que não se esteja a por em causa a discricionariedade técnica de que goza a Administração para preenchimento do conceito, mas sim o sentido de interpretação e aplicação que esta faz do preceito legal quanto, tarefa essa para a qual o tribunal administrativo é competente, pois que se situa no campo estrito da interpretação jurídica correcta a dar à norma legal que identifica os valores a serem procurados para efectivação da margem de liberdade de apreciação.

Q) Distintamente, a Decisão Recorrida declara que se está perante uma discricionariedade técnica insusceptível de sindicância, quando o uso da discricionariedade técnica implica a margem de liberdade de apreciação, mas não de decisão, já que essa é vinculada à melhor solução no quadro dos valores que o legislador ordenou ao operador administrativo que busque, com o que a correcta interpretação legal da norma em causa (artº7º, nº2 REJB) implica que a margem de liberdade de apreciação aí contida tenha alcance distinto daquele que lhe é imputado e, quando usado erradamente – como o foi- implique a invalidade do acto administrativo e o erro de julgamento de acórdão que não o declarou. Se se aceitasse a visão contida na Decisão Recorrida, não estaríamos na presença de discricionariedade técnica, a qual pode ser sindicada, já que há uma interpretação a fazer à cláusula de competência para fins da utilização da margem de liberdade de apreciação, mas a uma verdadeira discricionariedade onde a apreciação e a decisão são livres.

R) Por outro lado, a discricionariedade técnica também está ao alcance da sindicância jurisdicional que este Alto Tribunal promova, quando na presença de uma situação de erro manifesto por emprego de critério manifestamente inadmissível na determinação de qual a proposta que conferira maiores vantagens para o interesse público;

S) Sustenta a Recorrente que a correcta interpretação do nº2 do artº7º do REJB impele no sentido de considerar que as vantagens para o interesse público tenham de ser aferidas em face do conteúdo das propostas apresentadas, em que as contrapartidas dos particulares, para além daquilo que legalmente terão de entregar, são os factores predominantes para determinar qual a proposta em condições de ser adjudicatária do concurso, por isso invocou ainda outro vício de violação de lei, consubstanciado em critério inadmissível para preenchimento do conceito de “ actividades mais vantajosas para o interesse público”, a qual arguiu a título subsidiário face ao anterior;

T) Para fins deste vício retoma-se o que se dissera a propósito da inadmissibilidade do critério utilizado para determinar o que seja a proposta mais vantajosa para o interesse público, caso se interprete o que a Autoridade Recorrida veio sustentar no acto recorrido a propósito da actividade prosseguida pelas concorrentes, não como uma errada interpretação do conceito, mas antes a sua efectiva compreensão correcta, mas escolha errada de critério para o fim de determinar o seu preenchimento, pois que o critério de adjudicação correcto para aferir da proposta mais vantajosa deveria partir dos próprios termos das propostas e não das actividades prosseguidas pelas partes;

U) Pelos mesmos fundamentos, é também inadmissível uma decisão que escolhe como critérios de decisão a proximidade física da sede do concorrente ao local da sala, ou por uma das concorrentes ter um número de sócios efectivos limitados, com direito a votos qualificados, com o que deveria a decisão recorrida ter entendido que procedia o invocado vício de violação de lei, já que a utilização de tais critérios para aferir a proposta mais vantajosa, ainda que se faça uso da margem de liberdade de apreciação, nunca se poderá concluir sobre qual é, questionando e comparando aspectos que patentemente nada têm que ver com o mérito objectivo e intrínseco das propostas, mas antes que têm que ver com aspectos exógenos às propostas. Por se tratar de critério que manifestamente impossibilita que se chegue a uma conclusão acerca da qual a melhor proposta para o interesse público (vantagens para o adjudicante), o critério deveria ter sido considerado ostensivamente inadmissível. Não o tendo sido, a Decisão Recorrida padece de um erro de julgamento.

V) Outro vício de violação de lei, desta feita por violação do princípio da igualdade, surge do facto de a concorrente, ora Recorrente, ser preterida no concurso (entre outros factores), por não ter sede no local onde a sala de jogo se irá instalar, pois que se refere textualmente que este foi um aspecto levado em linha de conta para fins de decisão;

X) Tal corresponde a uma discriminação não justificada, pois que a motivação que a decisão Recorrida tenta dar para a existência do critério-compensação da cidade por possíveis malefícios da sala de jogo – é manifestamente improcedente por não demonstrada, nem resultante da experiência comum, para além de não existir obrigação de investimento dos rendimentos da concessão no local da sala, nem ser obrigatório ou provável que suceda tal. Para além disto, a existência de sede fora do local da sala, não invalida que o investimento feito com os rendimentos da sala se faça na cidade local da sala;

Z) O uso de um critério de graduação de proposta com base no local de sede do concorrente viola o princípio da igualdade e seus corolários, quer ao nível do direito nacional, quer ao nível do direito comunitário, porque significa a discriminação injustificada em razão da origem territorial da pessoa colectiva, o que põe em causa a igualdade em que as partes concorrem, para além da liberdade de circulação de capitais e de estabelecimento dentro do território nacional, corolários da garantia da iniciativa privada e de ao nível comunitário- e isto porque entidades comunitárias não portuguesas também podem entrar nestes concursos, designadamente como empresas do sector turístico- se porem em causa os princípios de liberdade de prestação de serviços, não discriminação em função da nacionalidade, reconhecimento mútuo, concorrência e igualdade, constantes, alguns destes expressamente do Tratado da União. A interpretação e aplicação dada ao factor constante do artº7º, nº2 REJB quando usado para privilegiar a entidade com sede local onde a sala de jogo do bingo será instalada e inconstitucional por violação dos preceitos vistos. A Decisão Recorrida violou, pois, ao não anular o acto por violação de lei (princípio da igualdade), os artº 12º, 43º, 49º do Tratado CE e artº13º, nº2, 266º, 2 e 61º, nº1 CRP e 5º, nº1 CPA.

AA) A Recorrente invocou ainda um vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto, gerador de anulabilidade, segundo os artº135º e 136º do CPA, pois que se qualifica, para fins de decisão, a Recorrente como um clube integrado na estrutura empresarial da cadeia hoteleira A..., quando tais alegações são infundadas e são controvertidas pela documentação junto ao processo instrutor que demonstra a independência jurídica e a autonomia administrativa e financeira deste clube face à cadeia hoteleira em causa. A Decisão Recorrida corroborou a opinião da Autoridade Recorrida, mas à mesma deve ser assacado um erro de julgamento na apreciação da prova constante do processo instrutor.

BB) De facto, quer o acto administrativo, quer a Decisão Recorrida incorreram em erro, pois que falha a concepção segundo a qual a actividade pública da Contra-Interessada da maior interesse publico, atenta a demonstração da actividade que esta levava a cabo e a sua independência jurídica, autonomia financeira e administrativa e autonomia de facto face à cadeia hoteleira A..., já que todos os aspectos apontados no Acórdão em crise conhecem prova contrária nos autos e são apenas circunstâncias para fins de apreciação da integração do Recorrente na estrutura empresarial do grupo económico A... e sua instrumentalização a favor deste último;

CC) O Recorrente tem ainda a sustentar o erro de julgamento, quando se indeferiu o pedido de anulação por violação do dever de fundamentação sem obscuridades e contradições, na medida em que o ponto 6.4 do Parecer que está na base do acto recorrido não é claro quanto aos factores predominantes da decisão e seus fundamentos, em especial a graduação dos motivos dados para decisão da adjudicação, circunstância que é reconhecida pela doutrina como pertinente para completa e cabal compreensão do iter cognoscitivo de decisão - A Decisão Recorrida, violou, pois, o artº125º, nº2 CPA.

DD) Como último vício – em subsidiariedade face aos restantes – encontrava-se arguido um vício de violação de lei por violação da alínea e) do nº4 do “ Programa de Concursos”, pois que não foram apresentadas pela Casa Pia de Lisboa a estimativa fundamentada de custos de instalação da sala, nem as suas fontes de financiamentos para equipamentos. Contrariamente ao disposto na Decisão Recorrida, na segunda declaração a ... não se afirma como responsável pelos custos do equipamento, nem tal se pode inferir de qualquer interpretação que sistematize essa declaração com a anterior da mesma entidade. Há, pois, que concluir que a proposta da Casa Pia de Lisboa não cumpria o preceito em causa, redundando o acto decisório praticado num acto anulável e, ao não ter assim apreciado pela 1ª Instância, foi o aresto desta inquinado por erro de julgamento com violação do citado preceito, para além de errada apreciação de prova nos termos do art.º 690-A, nº1, alínea a) do CPC, aplicado ex vi artº102º LPTA.

Contra - alegou a entidade recorrida, CONCLUINDO assim:

a) No presente recurso jurisdicional, a recorrente limita-se a repetir os argumentos já invocados no recurso contencioso de anulação para demonstrar a ilegalidade do acto impugnado.

b) Não indicando o recorrente os pontos do julgado merecedores de censura ou determinantes da sua invalidade, o presente recurso tem, necessariamente, de improceder.

c) O douto acórdão recorrido não violou qualquer preceito legal, tendo decidido de forma fundamentada e juridicamente correcta, não padecendo o despacho recorrido de nenhum dos vícios que lhe são imputados.

O Digno Magistrado do MP pediu a manutenção do julgado, por ter feito correcta interpretação e aplicação da lei.

Colhidos os vistos legais, cabe decidir.

II- OS FACTOS

O acórdão recorrido considerou assente a matéria de facto seguinte:

a) A recorrente e a recorrida particular apresentaram propostas ao concurso público para a concessão de exploração de uma sala de jogo de “bingo” aberto por anúncio publicado no DR II Série de 09.03.2000.

b) As propostas foram instruídas nos termos que constam das “relações” de fls.62/65 (Clube A...) e de fls.66/68 (Casa Pia de Lisboa), que se consideram reproduzidas.

c) Entre estes documentos incluem-se a “ Declaração” de fls. 209 e a comunicação de fls.208, subscritas por ... Lda, que se consideram reproduzidas.

d) O “ Conselho Consultivo de Jogos” analisou as propostas e emitiu o parecer nº36/00, cuja fotocópia consta de fls. 52/59, que se dá por reproduzido e do qual se transcreve, por mais directamente pertinente às questões discutidas no recurso:

“(…)

6.4- Vantagens para o interesse público

Conforme já foi salientado, os resultados da exploração do jogo do bingo, no caso da Casa Pia de Lisboa são consignados às respectivas finalidades estatutárias e, no caso do Clube A..., ao desporto de recreação e de rendimento, designadamente a infra-estruturas.

Assim sendo, numa situação como na outra, os resultados da exploração da sala de jogo em causa destinam-se a fins de interesse público.

A graduação dos concorrentes, para efeitos de adjudicação da concessão, impõe, por isso, que se ajuíze do grau de relevância para o interesse público de que se revestem os objectivos prosseguidos por cada um dos concorrentes.

Com este propósito, vejamos:

A Casa Pia de Lisboa, como é do conhecimento público, é uma instituição que desenvolve uma actividade social e educativa do mais elevado mérito.

Trata-se de uma prestigiada instituição com mais de 200 anos, que se tem dedicado, com o maior sucesso, ao acolhimento e à formação de jovens com as mais diversas carências.

A sua actividade desenvolve-se na cidade de Lisboa.

O Clube A... é uma associação fechada, já que o número de sócios efectivos, os únicos com direito a voto, não pode exceder os 50, em que o primeiro sócio efectivo tem direito a 27 votos, o segundo sócio efectivo a 25 votos e os restantes 48 sócios a 1 voto cada.

Trata-se de um clube integrado na estrutura empresarial da cadeia hoteleira A

Constitui, no fundo, um instrumento para a concretização das iniciativas de natureza cultural, desportiva e recreativa da referida cadeia hoteleira.

A sua sede é em Vilamoura, não se conhecendo quaisquer ligações com a cidade de Lisboa, onde será instalada a sala.

7. Ponderado quanto fica dito, o Conselho Consultivo de Jogos, para efeitos do disposto o nº15 do “ Programa de Jogos” e do artº7º do Regulamento de Exploração do Jogo do Bingo (REJB), aprovado pelo DL nº335/95, de 24 de Novembro, emite, por unanimidade, parecer no sentido de:

7.1. Ambos candidatos serem admitidos ao concurso.

7.2. Considerando-se que a actividade desenvolvida pela Casa Pia de Lisboa é manifestamente mais vantajosa para o interesse público do que o Clube A..., os candidatos serão graduados da forma seguinte:

1ª A Casa Pia de Lisboa;

2ª Clube A

7.3. Ser adjudicada provisoriamente à Casa Pia de Lisboa a exploração de uma sala de jogo do bingo, com funcionamento diário todo o ano, a instalar no Olivais Shopping Center, sito no lote 23, entre a Rua Cidade de Bolama e a Rua Cidade Bissau, com as seguintes obrigações:

a) Aplicar a totalidade dos lucros líquidos da exploração nos termos do nº6 do artº28º do REB;

b) Obter aprovação da Inspecção-Geral de Jogos para o contrato de conta em participação que pretende celebrar com a empresa ...Lda

e) - Pelo Despacho nº3/2001, de 12 de Janeiro, o Ministro da Economia adjudicou provisoriamente a concessão à “ Casa Pia de Lisboa”, nos termos do referido parecer.

III- O DIREITO

Quanto às conclusões A) a J) das alegações do recorrente:

Invoca aqui a recorrente a violação, pelo acto contenciosamente recorrido, do nº6 do artº2º, conjugado com os nº1 a 5 do mesmo preceito legal e artº1º, todos do DL 335/85, de 20.08.

Assenta a sua alegação, em síntese, na impossibilidade de celebração do contrato de concessão de exploração da sala de jogo do bingo aqui em causa, pela contra-interessada Casa Pia de Lisboa, por tal constituir uma limitação inultrapassável dos respectivos estatutos, que não a autorizavam a celebrar esse tipo de contrato, mas apenas aqueles que visassem a imediata prossecução das atribuições em que se acha investida (princípio da especialidade), onde não se inclui a exploração e jogos de fortuna e azar.

Por isso, entende que o acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento, ao assim não considerar.

Ora, o acórdão recorrido, reconhecendo, embora que a Casa Pia de Lisboa, instituto público, se rege pelo princípio da especialidade consagrado no artº160º do CPC, o que significa que só pode desenvolver as atribuições para que foi criada e que vêm expressas no artº2º do respectivo estatuto, em vigor à data dos factos, que era o aprovado pelo citado DL 333/85, de 20.08 e que se verifica consistirem «no apoio e desenvolvimento integral e completo de menores de ambos os sexos, desde a idade pré escolar, carecidos de meio familiar normal e/ou de meios de subsistência, dando preferência aos órfãos e abandonados», objectivos mais pormenorizadamente referidos nos nº1 a 5 do citado preceito, considerou, no entanto e em síntese que, para esse efeito, a Casa Pia de Lisboa necessita de receitas, sendo as provenientes do Orçamento do Estado reconhecidamente insuficientes, já que o próprio estatuto lhe atribui outras (cf. seu artº18º) e, consequentemente, competência aos respectivos órgãos para as angariar, designadamente através de outros contratos (teoria das competências implícitas), embora não todo o tipo de contratos, naturalmente, mas aqueles que visem actividades que, por lei especial, sejam facultadas a pessoas colectivas com a sua natureza, como é o caso do contrato aqui em causa.

E, efectivamente, assim é.

Com efeito, se é verdade que o nº6 do artº2º do DL 335/85, com referência aos nº1 a 5 e artº1º do referido diploma, normas que o recorrente pretende violadas, dispõe que «para a prossecução das atribuições definidas neste artigo, a Casa Pia de Lisboa poderá solicitar o apoio, colaborar ou firmar acordos com outras instituições ou organismos» e que esses acordos visam o desenvolvimento da sua actividade de instituição destinada à educação e integração social de crianças e jovens carenciados, ou seja, respeitam directamente ao desenvolvimento das suas atribuições definidas nos nº1 a 5 daquele preceito legal tendo em conta o fim específico para que foi criada (cf. artº1º do mesmo diploma), não é menos verdade que a Casa Pia de Lisboa, instituto público, dotado de autonomia financeira (cf. nº3 do referido artº1º), necessita de receitas para desenvolver essas atribuições, por isso, nos termos do nº1 do artº18º do referido diploma legal, além das receitas expressamente referidas nas suas alíneas a) a f), «constituem receitas da Casa Pia de Lisboa, designadamente: (…) g) Outras receitas atribuídas por lei ou provenientes de contratos ou de outros títulos». Ora, os contratos previstos neste último preceito legal manifestamente não são os acordos previstos no citado nº6 do artº2º, que visam cumprir, na substância, as atribuições da Casa Pia, mas antes têm uma finalidade instrumental, que é a obtenção de receitas, com vista a garantir a sua autonomia financeira, de modo a poder levar a cabo a educação e a integração social das crianças e jovens a seu cargo, ou seja, a satisfação do interesse público para que foi criada.

Donde se terá de concluir que o legislador previu expressamente a possibilidade de a Casa Pia de Lisboa celebrar outros contratos, além dos acordos previstos no citado nº6 do artº2º, desde que com vista à obtenção de receitas para cumprir os seus objectivos. E, evidentemente, ao permitir à Casa Pia a celebração de contratos com a referida finalidade, o legislador está, implicitamente, a atribuir aos respectivos órgãos, competência para o efeito, embora limitada, naturalmente, aos contratos que, por lei especial, sejam facultados a pessoas colectivas da sua natureza.

Ora, como bem se diz no acórdão recorrido, o contrato de concessão de exploração de salas de jogo do bingo é precisamente um contrato que pode ser celebrado ao abrigo do citado alínea g) do nº1 o artº18º, ou seja, com a referida finalidade de obtenção de receitas para a prossecução das atribuições da Casa Pia.

É que nos termos do artº4 do Regulamento do Jogo do Bingo (REJB), anexo ao DL 314/95, de 24.11, «o jogo de fortuna e azar do bingo só pode ser concessionado a pessoas colectivas públicas, pessoas colectivas de utilidade pública e empresas do sector turístico que revistam a forma societária.»

Portanto, à excepção das empresas turísticas (por razões óbvias de promoção do turismo nacional), o legislador teve o cuidado de só permitir esse tipo de contratos a pessoas colectivas públicas ou de utilidade pública, ou seja, pretendeu salvaguardar que as receitas geradas pelo jogo do bingo se destinassem a fins de interesse público ou interesses altruístas que o Estado fomenta e não a fins lucrativos.

Logo, nada obstava a que a Casa Pia de Lisboa celebrasse o contrato que se discute.

De resto e como é sabido, as instituições assistenciais são, tradicionalmente, beneficiárias dos proventos do jogo, como é o caso da Santa Casa da Misericórdia.

Face ao exposto, não ocorre o alegado erro de julgamento.

Improcedem, pois, as conclusões A a J das alegações do recorrente.

Quanto às conclusões L) a V) das alegações do recorrente:

Discorda, aqui, o recorrente da decisão contenciosamente impugnada e consequentemente do acórdão que a manteve, na parte em que considerou, para efeitos da adjudicação da concessão aqui em causa, que a actividade desenvolvida pela Casa Pia de Lisboa seria mais vantajosa para o interesse público que a do ora recorrente.

Entende, em síntese, que o artº7º, nº2 do REJB, ao definir os critérios da adjudicação, exigindo que, além do mais, se tome em conta na apreciação das propostas, «as vantagens que à luz do interesse público ofereçam», está a referir-se aos benefícios económicos directos para o Estado decorrentes de cada uma das propostas, ou seja, às contrapartidas económicas nelas constantes que são, a seu ver, o que determina qual a proposta mais vantajosa para o interesse público e não às actividades de interesse público que cada um dos concorrentes prossegue e, por conseguinte, ao destino dos rendimentos obtidos com a concessão. Por isso entende que a decisão contenciosamente impugnada atendeu a factores exógenos às propostas, ou seja, usou de critérios inadmissíveis para determinar a proposta mais vantajosa para o interesse público e, com isso, violou a citada norma.

Por outro lado, discorda do acórdão recorrido quando declara que se está aqui perante uma discricionariedade técnica insusceptível de sindicância. Entende, em síntese, que o que está em causa não é a discricionariedade técnica de que goza a administração para preenchimento do conceito atrás referido que, de qualquer modo, em situação de erro manifesto pode ser sindicada, mas sim o sentido de interpretação e aplicação que esta faz do preceito legal, o que constitui matéria vinculada.

Comecemos pela questão da discricionariedade técnica:

Não é verdade que o acórdão recorrido tenha deixado de apreciar o sentido e alcance jurídico da norma pretensamente violada, por considerar que se tratava de matéria insindicável, como parece pretender o recorrente, aliás, contraditoriamente, pois, afinal, acaba por reconhecer que a decisão recorrida secundou o entendimento da autoridade recorrida relativamente à interpretação jurídica que aquela deu ao citado artº7º, nº2 do REJB (vide conclusão M).

E, com efeito, o acórdão recorrido em lado algum afirma que se está perante uma discricionariedade técnica insindicável.

O que o acórdão recorrido diz, a este propósito, é o seguinte:

«Aliás, em bom rigor, a discussão está descentrada relativamente ao que poderia ser relevante face à natureza do poder outorgado ao membro do Governo responsável pela área do turismo com a referida expressão.» (a expressão é «as vantagens que à luz do interesse público ofereçam»).

«Efectivamente, com essa expressão, não vinculando a atribuição da concessão a pressupostos susceptíveis de tradução quantitativa ou de conduzir à construção de uma tabela hierarquizante mediante operações de mera interpretação jurídica, o legislador pretendeu outorgar ao órgão decisor o poder discricionário de avaliação do interesse público a proteger com tal concessão do jogo do bingo, nas suas concretas condições de lugar e tempo, face à actividade desenvolvida por cada concorrente.

Deste modo, a decisão administrativa só pode ser atacada nessa parte com fundamento nos vícios próprios do exercício do poder discricionário. A argumentação da recorrente agora em apreciação que acabámos de apreciar não integra nenhum deles, designadamente, para nos atermos aos mais verosímeis no caso, desvio de poder ou violação dos limites internos do poder discricionário.»

Portanto, o acórdão recorrido não considera o acto contenciosamente recorrido insindicável, pelo contrário, expressamente reconhece a sua sindicabilidade, designadamente quanto aos seus aspectos discricionários, embora, nesse caso, limitada a determinados vícios dado os espaços de valoração próprios da actividade administrativa, o que o recorrente não contesta e até parece concordar. De resto, é pacífica, nesse sentido, a jurisprudência deste Tribunal, designadamente do Pleno Cf. por exemplo, os acs. Pleno de 19.06.2001, rec. 44.307 e da secção de 17.11.04, rec. 1242/03 e de 06.04.06, rec. 269/02

Quanto à errada interpretação do nº2 do artº7º do REJB e, consequente utilização, pela administração, de critérios inadmissíveis:

Dispõe este preceito que «a decisão de adjudicação é tomada tendo em conta a idoneidade dos concorrentes, a exequibilidade das propostas, as garantias financeiras oferecidas e as vantagens que à luz do interesse público ofereçam»-

A discussão centra-se na interpretação a dar a esta norma no que respeita a este último critério.

O recorrente pretende que ao se referir a vantagens o legislador está apenas a referir-se às contrapartidas económicas para o Estado decorrentes da concessão e constantes em cada proposta, sem atender às actividades de interesse público que cada um dos concorrentes eventualmente prossegue que, entende, serem um factor externo a essas propostas, e, portanto, critério inadmissível face ao citado preceito.

Contrariamente, o acórdão recorrido entende que a vantagem para o interesse público não se mede apenas pela percentagem da venda dos cartões que o candidato oferece, a não ser no caso de empresas turísticas concorrentes, em que o critério fixado no PC é, de facto, o da maior receita bruta, o que, diz, se compreende pois aí o interesse público primário é o da promoção turística que se satisfaz do mesmo modo seja qual for a adjudicatária, o que já não acontece, por exemplo, no caso de clubes desportivos concorrentes, em que expressamente se prevê o critério «de maior relevo ou mérito desportivo» (cf.nº5 e 6 da Portaria nº880/93, de 15.09).

O acórdão reconhece que e passamos a citar, «a comparação de vantagens não redutíveis a uma fórmula de expressão quantitativa que as torne comensuráveis suscita dificuldades de valoração (…)», mas isso «…não significa absoluta imprestabilidade do critério, em termos de convencer de que não pode ser ele o consagrado na lei». E conclui: «Note-se que o objectivo político-social da imposição de que os concessionários do jogo do bingo sejam pessoas colectivas de direito público ou de utilidade pública administrativa é, em último termo, proporcionar rendimentos a entes dessa natureza.»

Ora, não podemos deixar de concordar com o acórdão recorrido.

Acrescentaremos apenas que o facto de o legislador ter exigido expressamente que, no caso da concessão de exploração de salas de jogo do bingo, o concessionário só pode ser uma pessoa colectiva pública ou uma pessoa colectiva de utilidade pública (excepção feita apenas às empresas turísticas, por razões óbvias de promoção do turismo - cf. artº4º do REJB) e o facto de não ter optado pelo critério da «proposta economicamente mais vantajosa», como acontece noutros concursos, mas sim pelo critério das «vantagens à luz do interesse público» (cf. artº7º, nº2 do REJB), é, desde logo, revelador de que essas “vantagens” não são, ou não são apenas as contrapartidas económicas para o Estado constantes das propostas, como pretende o recorrente (com a excepção já referida das empresas turísticas), mas são sobretudo as vantagens sociais, culturais e outras de idêntica natureza que as receitas do jogo visam patrocinar, daí que tais vantagens devam ser aferidas, não por um critério puramente económico, mas «à luz do interesse público» a cargo, naturalmente, dos concorrentes, e, portanto, necessariamente face à actividade por elas desenvolvida em prossecução desse interesse público, pois é a essa actividade de interesse público que se destinarão as receitas arrecadadas com a exploração da concessão.

E daí que, na ponderação do interesse público a satisfazer com a adjudicação, assuma especial relevância a actividade da entidade concorrente a que as receitas serão afectadas, ou seja, o “concreto” interesse público que essa actividade visa satisfazer.

O conceito de interesse público a que se alude é um conceito jurídico que exprime um critério de discricionariedade, domínio onde a Administração apenas tem de respeitar os limites impostos a este tipo de actividade administrativa, como se salienta no douto acórdão recorrido.

Ora, no confronto entre o interesse público a cargo da Casa Pia de Lisboa e o interesse público a cargo do Clube A..., ora recorrente, a entidade recorrida, no uso dessa livre apreciação, considerou ser o primeiro o mais relevante, visto tratar-se de um instituto público de apoio a menores carenciados, enquanto o recorrente é uma associação privada, que se dedica a iniciativas de natureza cultural, desportiva e recreativa, integrado na estrutura empresarial da cadeia hoteleira A

Não se trata, pois, como pretende o recorrente, da utilização de qualquer critério inadmissível ou qualquer factor externo às propostas apresentadas, mas antes da utilização de um elemento necessariamente presente nessas propostas, face à natureza pública ou de utilidade pública das pessoas colectivas que as apresentaram, e adequado para o preenchimento do critério legal, ou seja, das «vantagens para o interesse público» que aquelas propostas ofereciam.

A actuação da Administração não enferma, pois, do apontado erro de interpretação da norma em causa e, portanto, nesta parte, o acórdão recorrido também é de confirmar.

Quanto às conclusões U) a Z das alegações de recurso:

Refere ainda o recorrente que o acórdão recorrido errou no julgamento, ao não considerar ostensivamente inadmissíveis, a utilização pela entidade recorrida, como critérios para aferir a proposta mais vantajosa para o interesse público, a proximidade física da sede do concorrente ao local da sala de jogo e o facto dos sócios efectivos do recorrente serem em número limitado, com direito a votos qualificados, aspectos que entende nada terem a ver com o mérito objectivo e intrínseco das propostas, mas sim com aspectos exógenos a estas e, por isso, não é possível através deles saber qual a melhor proposta para o interesse público.

Considera, ainda, que o uso de um critério de graduação de proposta com base no local da sede do concorrente constitui uma discriminação não justificada e, por isso violadora do princípio da igualdade.

No que respeita à consideração do número de sócios do recorrente e respectivo direito de voto, o acórdão recorrido referiu o seguinte:

«Contrariamente ao que a recorrente afirma trata-se de factos absolutamente idóneos para discernir qual das candidaturas oferecia mais vantagens para o interesse público, aceite que foi a interpretação de que o que releva não é a mera vantagem económica imediata da contrapartida oferecida pelo concessionário, mas os interesses que se prosseguem mediante a aplicação dos meios gerados. Com eles caracterizam-se com exactidão os dois concorrentes no que a sua actividade representa para a comunidade; um, como instituição de educação de crianças e jovens desamparados; o outro, como clube desportivo fechado de uma cadeia hoteleira.

Efectivamente, o número limitado de sócios efectivos (50), indicia um universo limitado de beneficiários directos da actividade do Clube. O modo como se distribuem os votos, de tal forma que dois detêm a maioria (27%+25%), não deixa lugar para dúvidas de que é um grupo dominado ou facilmente dominável pelos dois primeiros sócios efectivos. A ligação à cadeia de hotéis A... resulta evidente quer de a sua sede estar sedeada no Hotel ...Vila Moura, quer do disposto no artº 2º do Regulamento Interno do Clube. (“O Clube A... tem por fim principal promover a prática do desporto dos seus sócios, programar e organizar, promover e executar o Calendário desportivo da cadeia de Hotéis A... e simultaneamente apoiar as manifestações desportivas do pessoal dessa cadeia de hotéis e das pessoas que lhe solicitem o seu apoio”- cf. fls.157 do proc. Instrutor.

Tratava-se, portanto, de optar entre uma instituição que, com a tradição, o prestígio e o bem fazer, historiados no preâmbulo do DL 333/85, tem por atribuições o apoio ao desenvolvimento integral de menores de ambos os sexos, desde a idade pré-escolar, carecidos de meio familiar normal ou de meios de subsistência, dando preferência aos órfãos e abandonados e uma associação privada, com 50 sócios efectivos, que dois deles podem dominar (cfr. artº14º do Regº. Interno-fls.162 do Proc. Intr.), que tem por fim principal «promover a prática do desporto dos seus sócios, programar e organizar, promover e executar o calendário desportivo da cadeia de Hotéis A... e simultaneamente apoiar as manifestações desportivas do pessoal dessa cadeia de hotéis e de outras pessoas que lhe solicitem apoio” e que apresenta como por si apoiadas práticas desportivas de restrito alcance social, como o futebol inter-empresas, ou em regra praticadas por elites sociais e económicas, como o ténis, a vela e o golfe.

Neste quadro factual, não vemos na opção do despacho recorrido erro manifesto ou uso de critério inadequado».

Considerou também que a atribuição de relevância ao facto de o candidato ter a sua sede na localidade onde se situa a sala de jogo do bingo «não é uma discriminação arbitrária ou inteiramente destituída de razoabilidade. Demonstra, que não há nenhuma relação de proximidade geográfica entre a actividade de interesse público da recorrente e a sala de bingo, ao contrário do que sucede com a Casa Pia de Lisboa. Ou seja, no caso da casa Pia há uma conexão entre o benefício que esta tira da sala do bingo posta a concurso e o benefício que da actividade da Casa Pia retira a cidade onde essa sala está instalada. E esse pode legitimamente ser um critério de valoração das “ vantagens do interesse público”, porque relaciona a aplicação dos proveitos do jogo com a localidade onde o jogo está instalado e onde, em princípio, maiores serão as incidências negativas que sempre o acompanham. Tanto basta para que não possa acusar-se a atendibilidade do factor em causa de ser destituída de fundamento material relevante».

Ora, estamos aqui, claramente, no campo do preenchimento, em concreto, do conceito indeterminado «vantagens para o interesse público que ofereçam» as propostas e, portanto, no campo da escolha de um conjunto de elementos objectivos ou de factos (e não de critérios) que, dentro da já referida margem de livre apreciação da administração neste domínio, aquela entendeu de relevar para efeitos de valoração e graduação dos interesses públicos em confronto e, nessa perspectiva, pelas razões referidas no acórdão recorrido, com que, no essencial, se concorda, a ponderação dos referidos elementos, pela administração, não se mostra inadmissível, nem errada, nem discriminatória, como se decidiu.

Relativamente a este último aspecto, cabe ainda salientar que resulta da simples leitura da fundamentação do acto impugnado, que a referência nele feita à localização da sede dos concorrentes e à sua proximidade, ou não, do local da sala de jogo a instalar, manifestamente não foi determinante da adjudicação aqui em causa, que assentou na maior relevância para o interesse público da actividade (objectivos prosseguidos) desenvolvida pela Casa Pia de Lisboa, relativamente à desenvolvida pelo recorrente, como, de resto, o próprio reconhece nas suas alegações de recurso (cf. conclusão B), pelo que não é verdade que o recorrente tenha sido preterido pelo simples facto de não ter a sua sede no concelho onde se situa a sala de jogo a instalar, surgindo a mera constatação de tal facto, na fundamentação do acto, como um mero reforço da decisão. O que, desde logo, retira efeitos invalidantes ao vício invocado.

O acórdão recorrido não se pronunciou sobre a matéria da conclusão Z), ou seja, quanto à ali invocada violação dos artº61º, nº1 da CRP e dos artº12º, 43º, 49 do Tratado CE, porque tais vícios do acto não foram invocados pelo recorrente, nem na petição inicial, nem nas alegações de recurso contencioso.

Trata-se, pois, de vícios novos imputados ao acto contenciosamente recorrido.

Ora, os recursos jurisdicionais visam a apreciação do desacerto das decisões judiciais recorridas (cf. artº676º, nº1 e 684º, nº3 do CPC) e não conhecer de novos vícios do acto contenciosamente impugnado ou de questões novas que aquelas decisões judiciais não apreciaram, excepto se forem de conhecimento oficioso, como é jurisprudência assente deste Tribunal Pleno Cf. por todos, o ac. Pleno da 1ª Secção de 16.10.2003, rec. 45.943 e demais acórdãos do Pleno, nele citados. .

É, no entanto, também jurisprudência uniforme deste STA, a de que «a inconstitucionalidade das normas ou a violação dos princípios constitucionais, embora geradoras de mera anulabilidade do acto administrativo, são sempre de conhecimento oficioso, visto o artº207º da Constituição da República (actual artº204º) proibir os tribunais de aplicar normas que a infrinjam ou aos princípios constitucionais nela consignados, pelo que quer a eventual inconstitucionalidade das normas em que o acto se baseou, quer a violação pelo mesmo de princípios constitucionais, não estão sujeitos ao princípio segundo o qual todos os vícios têm que ser arguidos na petição, podendo, pois, sê-lo, apenas no recurso jurisdicional». Cf. por todos, o Ac. Pleno da 1ª Secção de 08.10.1998, rec.34.722

É que há um dever de conformação com a Constituição da República, do direito ordinário e dos actos que o interpretam e aplicam, assente no princípio da hierarquia das normas e que ao juiz cabe fiscalizar,no âmbito dos concretos processos que é chamado a apreciar e decidir.

Igualmente esse dever de conformação da legislação ordinária e dos actos administrativos que a aplicam e interpretam existe relativamente ao direito comunitário, face aos princípios estruturantes da ordem jurídica comunitária da aplicabilidade directa e do primado do direito comunitário sobre as ordens jurídicas internas dos Estados Membros (cf. artº10º, 237º e 249º da CE e artº8º, nº4 da CRP, introduzido pela revisão constitucional operada pela Lei 1/2005, de 12.08), pelo que cabe ao juiz nacional, como juiz comum do direito comunitário, assegurar na ordem interna o respeito pelas normas e princípios do direito comunitário nas causas submetidas à sua apreciação, e, nessa medida, o juiz nacional é, de certo modo, o guardião nacional do direito comunitário. Cf. a este propósito, os acórdãos VAn Gend & Loos, Costa/Enel, Ratti, Becker, Van Colson e Kamann, Marleasing, Simmenthal, Peterbroeck, Larsy, entre outros e os acs. deste STA 2ª Secção de 24.11.99, rec. 18911 e de Mota Campos, Direito Comunitário, II vol, 2ªed., p.287 e segs. e 356 e segs

Assim, as questões relativas à compatibilidade de normas de direito interno ordinário, ou da interpretação dessas normas, aplicadas pelos actos administrativos, face ao direito constitucional ou ao direito comunitário, são de conhecimento oficioso.

Mas, obviamente, o conhecimento ex officio de tais questões, só é imposto se as mesmas relevarem para a decisão do caso sub judice, pois ao tribunal especular sobre hipóteses académicas, mas sim resolver concretos conflitos.

Ora, não é o que acontece quanto às invocadas violações, pelo acto contenciosamente impugnado, do artº61º, nº1 da CRP e dos artº12º, 43º e 49º do Tratado CE.

Com efeito, o recorrente fundamenta essas violações apenas no facto do acto impugnado assentar num critério de graduação das propostas com base no local da sede dos concorrentes, com o que violaria os princípios contidos nos citados preceitos. Mas como já vimos supra, a propósito da apreciação do acórdão recorrido quanto à violação do princípio da igualdade, o recorrente parte de um pressuposto errado, pois a referência a tal facto, na fundamentação do acto, não surge, de modo algum, como determinante da decisão de adjudicação.

Improcedem, pois, as conclusões U) a Z) das alegações de recurso.

Quanto às conclusões AA) e BB):

Refere o recorrente que o acórdão recorrido padece do mesmo erro que a decisão recorrida (erro nos pressupostos de facto), quando refere que o recorrente está integrado numa cadeia hoteleira e que é instrumento de concretização das iniciativas de natureza cultural, desportiva e recreativa da referida cadeia, quando tal não corresponde à verdade, como resulta dos documentos juntos ao processo instrutor, concluindo que o acórdão recorrido padece de erro de julgamento na apreciação da prova.

Ora, o Pleno de cada secção deste Supremo Tribunal, apenas conhece de matéria de direito, salvo nos processos de conflito, como consta do nº3 do artº21º do ETAF/84, aqui ainda aplicável e nos casos excepcionais previstos no nº2 do artº722º do CPC.

E, portanto, sendo um tribunal de revista, está fora do objecto deste recurso jurisdicional o eventual erro na apreciação dos factos em que assentou a decisão judicial recorrida, bem como qualquer erro na apreciação das provas efectuada pelo tribunal “ a quo”, salvo, como se referiu, o disposto no nº2 do artº722º do CPC, ou seja, «salvo havendo ofensa de uma disposição expressa da lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou fixe a força de determinado meio de prova» Cf. por todos, o ac. do Pleno da 1ª Secção de 10.11.2005, rec. 48.400, o que não vem invocado pelo recorrente, que nem sequer, diga-se, especificou os concretos meios probatórios constantes do processo que impunham decisão de facto diversa da decisão recorrida, como impõe o artº 690º, nº1, b) do CPC, pelo que não se apreciará a matéria das conclusões AA) e BB).

Quanto à conclusão CC):

Respeita esta conclusão ao vício de fundamentação que o acórdão recorrido julgou improcedente e que o recorrente insiste que se verifica, por o ponto 6.4 do parecer que fundamentou a decisão contenciosamente impugnada não ser, a seu ver, claro, quanto aos aspectos mais ou menos relevantes que determinaram a decisão de adjudicação, ou seja, segundo alega, «ficou a conhecer as razões da decisão, mas não ficou a conhecer o seu peso relativo».

O ponto 6.4 do referido parecer encontra-se transcrito na alínea d) do probatório do acórdão recorrido, por sua vez transcrito no P.III supra, por isso nos dispensamos de aqui o voltar a reproduzir e o referido parecer encontra-se por cópia a fls. 52/59 e foi ali dado por reproduzido.

Ora, como se refere no acórdão recorrido e o próprio recorrente expressamente reconhece, a fundamentação do acto habilitou-o a conhecer as razões que estiveram na sua base e permitiu-lhe impugná-lo no presente recurso contencioso, onde demonstra ter apreendido perfeitamente bem essas razões, embora discorde delas.

Como é sabido, a fundamentação do acto é um conceito relativo que varia em função do concreto tipo de acto e tem especialmente em vista permitir ao interessado a sua impugnação por todos, o recente ac. do STA de 06.04.2006, rec. 269/02 .

Ora, esse objectivo foi claramente atingido.

O recorrente refere que ficou a conhecer as razões, mas não o seu peso relativo na decisão.

Só que, neste tipo de adjudicação, a lei não impõe à administração que estabeleça o peso relativo de cada um dos aspectos ponderados na decisão, já que, como já se referiu, a comparação das «vantagens à luz do interesse público» das propostas não é redutível a uma fórmula quantitativa que as torne comensuráveis, não podendo, assim, conduzir a uma tabela hierarquizante, nem o recorrente demonstra em que medida a falta dessa quantificação tornou obscura a fundamentação, de modo a prejudicar a sua defesa e não se vê efectivamente que a tenha prejudicado.

Improcede, pois, a conclusão CC) das alegações do recorrente.

Quanto à conclusão DD) das alegações do recorrente:

Finalmente, insiste o recorrente na violação, pelo acto contenciosamente recorrido, da alínea e) do nº4 do Programa de Concursos.

Segundo o recorrente a Casa Pia de Lisboa não apresentou, como exigia aquela regra do concurso, a estimativa fundamentada dos custos de instalação da sala e as fontes de financiamentos para equipamentos, pelo que considera que o acórdão recorrido fez errada apreciação da prova também neste ponto, violando o citado preceito legal.

O acórdão recorrido julgou improcedente a invocada violação do Programa de Concurso, com a seguinte fundamentação:

«A Casa Pia instruiu a sua candidatura com uma declaração da ..., entidade proprietária da sala onde seria instalado o bingo, que diz com clareza os montantes de investimento previsíveis em trabalhos de construção civil e em equipamentos. E fundamenta os de construção civil nos custos por metro quadrado, que são custos padronizados, quando estão em causa meras estimativas, e os de equipamento, no cumprimento de regulamentos em vigor (cf. fls.109 do Proc. Inst.).

Quanto às fontes dos correspondentes investimentos, a Casa Pia entregou outra declaração da ... em que esta assume de sua conta a execução e pagamento das obras necessárias à adaptação da sala de jogo do bingo e se compromete a assegurar contratualmente com a Casa Pia os apoios administrativos e técnicos necessários à instalação e exploração da sala de jogo, bem como o fundo da caixa indispensável ao seu funcionamento (cf. fls.108 do proc. Inst.).

Não há razão para interpretar esta segunda declaração no sentido de que a ... apenas se compromete a pagar as obras de construção civil e não os equipamentos. Em associação com a declaração da ... anteriormente referida, esta declaração abrange o compromisso de financiamento quer das obras necessárias à adaptação física da área a sala de jogo do bingo, quer dos correspondentes equipamentos.»

Ora, como já se referiu, o Pleno funciona nos recursos jurisdicionais interpostos dos acórdãos das Subsecções que decidem em 1ª Instância, como tribunal de revista, pelo que não pode censurar eventual erro na apreciação das provas, salvo havendo ofensa de uma disposição expressa de lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova, o que não é o caso, nem o recorrente a invoca.

Não se toma, pois, também conhecimento da matéria da conclusão DD).

IV- DECISÃO

Termos em que acordam os juízes deste Tribunal Pleno em negar provimento ao recurso e confirmar o douto acórdão recorrido.

Custas pelo recorrente, fixando a taxa de justiça em € 500 e procuradoria em € 250.

Lisboa, 29 de Novembro de 2006 – Fernanda Xavier (relatora) - Azevedo Moreira – Santos Botelho - Rosendo José – Angelina Domingues – Pais Borges – Jorge de Sousa – Adérito Santos – Costa Reis.

Referências Legais

Legislação Nacional

DL 335/85 DE 1985/08/20 ART1 ART2 N1 N2 N3 N4 N5 N6 ART2 ART18.
CPC96 ART160 ART676 ART684 ART722.
DL 314/95 DE 1995/11/24 ART4 ART7 N2 ART4.
PORT 880/93 DE 1993/09/15 ART5 ART6.
CONST ART204 ART8 N4.
ETAF84 ART21 N3.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC269/02 DE 2006/04/06.; AC STAPLENO PROC44307 DE 2001/06/19.; AC STAPLENO PROC45943 DE 2003/10/16.; AC STAPLENO PROC34722 DE 1998/10/08.; AC STA PROC18911 DE 1999/11/24.; AC STAPLENO PROC48400 DE 2005/11/10.; AC STA PROC269/02 DE 2006/04/06.

Doutrina

MOTA CAMPOS DIREITO COMUNITÁRIO VII 2ED PAG287 PAG356.

Sumário

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Texto Integral

I- RELATÓRIO

III- O DIREITO

IV- DECISÃO

Referências Legais

Legislação Nacional

Jurisprudência Nacional

Doutrina