0731/04 - Supremo Tribunal Administrativo

A inobservância do prazo na apresentação do relatório crítico, para avaliação do desempenho nos termos previstos no artº 5º, nº 3 do Decreto Regulamentar nº 14/92 de 4/78, não é uma das situações previstas no Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores do Ensino Básico, aprovado pelo DL nº 139-A/90, de 28/4, que tenha por efeito a inconsideração de tempo de serviço para efeitos de progressão nos escalões.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo RELATÓRIO A…, identificada nos autos, intentou, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso de anulação do despacho, de 17 de Agosto de 2000, do Secretário de Estado da Administração Educativa que indeferiu a sua pretensão a ser remunerada pelo índice do 7º escalão da carreira docente desde 1 de Outubro de 1999. Por acórdão, de 17 de Março de 2004,o Tribunal Central Administrativo negou provimento à impugnação contenciosa. Inconformada, a impugnante interpõe recurso dessa decisão para este Supremo Tribunal apresentando alegações com as seguintes conclusões: 1º-A recorrente interpôs recurso contencioso do acto praticado pelo Sr. Secretário de Estado da Administração Educativa, em 17/8/00 por entender que o mesmo padece do vício de violação de lei ao determinar que não pode ser recuperado para efeitos de progressão ao escalão, o tempo de serviço correspondente ao atraso na apresentação da sua avaliação para progredir ao 6º escalão (período que medeia entre Junho e Dezembro de 1996). 2º-Entende a recorrente que as normas violadas pelo referido acto são as seguintes: o art. 8º do DL nº 60/92 , de 24 de Agosto, o art. 69º, nº 1 do Estatuto Orgânico de Macau, o art. 47º , nº 1 do E.C.D. e o art. 20º , nº 3 e 6 do DL nº 312/98 , de 10 de Agosto. 3º-Por acórdão proferido em 17/3/04, o T.C.A. viria a negar provimento ao referido recurso não procedendo à anulação da decisão recorrida. 4º-A recorrente entende, e salvo o devido respeito, que tal acórdão não faz a correcta interpretação e aplicação da lei. 5º-De facto e em primeiro lugar, entre Setembro de 1995 e 31/8/1998, a recorrente esteve a exercer funções docentes em Macau encontrando-se então abrangida pela legislação em vigor nesse território. 6º-Como completou o módulo de tempo de serviço necessário à progressão ao 6º escalão nesse período (Junho de 1996) tinha necessariamente que ser avaliada pela legislação que vigorava em Macau não lhe sendo exigível a apresentação da avaliação à data em vigor na Metrópole, e prevista no Estatuto da Carreira Docente e na legislação complementar sobre essa matéria. 7º-Tanto é assim que foi avaliada com base nessa mesma legislação (cfr. doc. nº 7 junto à p.r.). 8º-Mas mesmo que assim se não entenda ainda assim o acto recorrido é ilegal. 9º-Com efeito, embora tivesse completado o módulo de tempo de serviço do 5º escalão em Junho de 1996, a recorrente não deixou de apresentar o seu processo de avaliação para progredir ao 6º escalão em Dezembro de 1996. 10º-Embora o acórdão recorrido entenda que o período em que a recorrente atrasou a apresentação da sua avaliação não pode ser considerado tal entendimento não tem suporte na lei. 11º-Efectivamente, a interpretação efectuada pelo mesmo acórdão relativamente ao disposto nos artigos 9º e 10º dos Decretos-Lei nºs 409/89, de 18 de Novembro e 312/99, de 10 de Agosto conjugadas com o disposto no Dec. Reg. nº 14/92, de 4 de Julho é completamente limitadora ao limitar dos direitos do pessoal docente. 12º-Para além disso, contraria toda a filosofia subjacente ao regime jurídico da carreira docente que valoriza o tempo de serviço prestado em funções docentes relevando-o integralmente para efeitos de progressão na carreira (cf. a título de exemplo a Portaria nº 584/99 , e 2 de Agosto e art. 37º do E.C.D.). 13º-Também do próprio regime jurídico da avaliação de desempenho previsto nos arts. 39º e seguintes do E.C.D. decorre (art. 48º, nº 1) que só a atribuição da menção qualitativa de “Não Satisfaz” é que determina que não seja considerado o período a que respeita, para efeitos de carreira. 14º-Finalmente, a prevalecer a argumentação do recorrido estaríamos perante uma violação do princípio “ non bis in idem ” que proíbe a aplicação de uma dupla penalização pelos mesmos factos – neste caso a nível remuneratório e de contagem de tempo de serviço. 15º-Por tudo isto, assiste à recorrente o direito a progredir ao 7º escalão da carreira docente em 1-10-99 porque perfez 16 anos de serviço, em Junho de 1999. 16º-O douto acórdão recorrido padece de ilegalidade, pelo que tem que ser revogado. A autoridade recorrida contra-alegou propugnando pela manutenção do acórdão recorrido. O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu o seu douto parecer nos seguintes termos: “Em nosso parecer, da exigência da verificação cumulativa dos três requisitos previstos no art. 9º , nº 1 do Decreto-Lei nº 409/89 , de 18 de Novembro – decurso do tempo de serviço prestado em funções docentes, avaliação do desempenho e frequência com aproveitamento de módulos de formação – não resulta prejudicado, para efeito de progressão ao escalão seguinte da carreira docente, o tempo de serviço docente efectivo correspondente ao atraso verificado no processo de avaliação para acesso ao escalão anterior, devido a tardia apresentação pelo docente do relatório crítico da actividade por si desenvolvida, nos termos do art. 5º, nºs 1 e 3 do Decreto Regulamentar nº 14/9, de 4 de Julho. Solução contrária não se mostra compatível com o disposto no art. 37º, nº e do E.C.D. aprovado pelo Decreto-Lei nº 139-A/90 , de 28 de Abril nem com os arts. 36º e 37º do mesmo Estatuto, alterado pelo Decreto-Lei nº 1/98 ,de 2 de Janeiro, onde se enunciam as situações de não consideração na contagem do tempo de serviço efectivo em funções docentes, para efeitos da progressão na carreira, nas quais aquela se não inclui. Por outro lado, nos termos do art. 9º , nº 1 do Decreto-Lei nº 409/89 , de 18 de Novembro, “a progressão nos escalões da carreira docente faz-se por decurso de tempo de serviço efectivo prestado em funções docentes” e não pelo preenchimento do módulo de tempo apropriado no escalão anterior, conforme o entendeu o douto Acórdão recorrido e o acto contenciosamente impugnado. Neste sentido, o Acórdão deste STA, rec. 47728, em que, a propósito, se destacou o facto de “a carreira docente ser uma carreira horizontal em que não há lugar a um escalonamento por degraus ou patamares e por outras especialidades de regime que levaram à criação de uma carreira especial”. De onde resulta, conforme sustenta a recorrente, que a inobservância do prazo previsto no nº 3 do art. 5º do Decreto Regulamentar nº 14/92 , de 4 de Julho e o inerente atraso no processo de avaliação do desempenho do doente apenas importa o adiamento do seu vencimento pelo escalão seguinte, ao qual ele podia ter atempadamente progredido. Procedendo, assim, as conclusões das alegações da recorrente, somos de parecer dever conceder-se provimento ao recurso, revogando-se o douto Acórdão recorrido e anulando-se o acto contenciosamente impugnado, por procedência do alegado vício de violação de lei.” Colhidos os vistos legais, cumpre decidir: FUNDAMENTAÇÃO OS FACTOS No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos: A recorrente começou a exercer funções docentes no ano lectivo de 1982/83; E foi posicionado no 5º escalão em Junho de 1992, por ter completado 9 anos de tempo de serviço docente para progressão na carreira em Maio do mesmo ano; A recorrente foi colocada em comissão de serviço no território de Macau no período compreendido entre 1.09.95 a 1.09.98; Com vista ao direito ao posicionamento no 6º escalão, a recorrente apenas entregou o seu processo de avaliação em 27.12.96, pelo que a Escola Secundária … posicionou-a no 6º escalão em 1.03.97; Por despacho de 8.06.00 do Snr. Director Regional Adjunto da DREL de Lisboa foi indeferida a pretensão da recorrente de ser integrada no 7º escalão, pelo facto de não ter apresentado atempadamente o respectivo processo de avaliação do desempenho; A recorrente interpôs recurso hierárquico de tal decisão, ao qual foi negado provimento; Em 14.11.2000, a recorrente interpôs o presente recurso contencioso. O DIREITO A questão a apreciar por este Supremo Tribunal apresenta-se com os seguintes contornos: a recorrente, por ter completado, em 1 de Junho de 1996, 16 anos de serviço em funções docentes, reclamou, junto da Administração, através de impugnação administrativa do acto de processamento de vencimentos que é objecto do recurso contencioso, o direito à progressão ao 7º escalão, com efeitos a partir de 1 de Outubro de 1999, com fundamento no disposto no art. 20º , nº 6 do DL nº 312/99 , de 10 de Agosto; a autoridade recorrida indeferiu a pretensão da requerente, negando provimento à impugnação administrativa, com os seguintes fundamentos: “ 1- A professora supra mencionada vem interpor recurso do despacho proferido em 8.6.2000 pela Senhora Directora Regional Adjunta de Educação que a manteve no 6º escalão até 1.04.2000; 2 – A recorrente foi posicionada no 5º escalão em Junho de 1992, por ter completado 9 anos de serviço docente para progressão na carreira em Maio do mesmo ano; 3 – A recorrente foi colocada em comissão de serviço no território de Macau no período compreendido entre 1.09.95 a 1.09.98; 4 – Em Junho de 1996, a mesma deveria ter sido posicionada no 6º escalão por ter completado 13 anos de tempo de serviço docente em Maio de 1996, desde que cumpridos os requisitos exigidos no artigo 5º do Decreto Regulamentar nº 14/92 , de 4 de Julho, ou seja, a entrega do processo de avaliação do desempenho 60 dias antes da conclusão do módulo de tempo de serviço, do qual constasse o relatório crítico respeitante aos anos lectivos de 1993/1994 e 1994/1995 e a apresentação de dois créditos; 5 – A recorrente vem entregar o seu processo de avaliação em 27/12/96, ou seja, seis meses depois do direito ao posicionamento no 6º escalão, acresce ainda dizer que a mesma o poderia ter feito até Setembro de 1995, data em que foi colocada no território de Macau; 6- A Escola Secundária …, vem atribuir-lhe a menção qualitativa de satisfaz e a posicioná-la no 6ºescalão a 1.03.1997, data a partir da qual começa a contabilizar o módulo de tempo de serviço para o posicionamento no 7º escalão, 7 – Assim, em 30.09.99 a recorrente apenas contabiliza, para efeitos de progressão na carreira, 15 anos e 6 meses de tempo de serviço docente, por não ter entregue atempadamente o respectivo processo de avaliação e por consequência lhe ser descontado o tempo de serviço que medeia entre 1.06.96 e 1.03.97, data em que a mesma foi posicionada no 6º escalão.”; (iii) o acórdão recorrido sufragou, no essencial, este entendimento, considerou que o acto impugnado não padecia de vício de violação de lei e negou provimento ao recurso contencioso dizendo, a respeito: “(…) O art. 9º do Dec. Lei nº 409/89, aplicável ao caso, preceituava que a progressão nos escalões da carreira docente resulta do decurso do tempo de serviço efectivo prestado em funções docentes, da avaliação do desempenho e da frequência com aproveitamento de módulos de formação. Tal regime foi, aliás, mantido no art. 10º do Dec. Lei nº 312/99, de 10 de Agosto, no sentido da cumulação dos aludidos requisitos. Ora, como refere a entidade recorrida, o que está em causa nos presentes autos é a data do acesso da recorrente ao 6º escalão, e não ao 7º, já que a progressão a este se faz contabilizando o respectivo módulo de tempo de serviço a partir do posicionamento naquela. O posicionamento da recorrente no 6º escalão poderia ter ocorrido em Junho de 1996, por virtude do decurso de 13 anos de serviço docente exigidos para o efeito, mas veio a ocorrer apenas em Março de 1997, por razão inteiramente imputável à recorrente, ou seja, por não ter apresentado o processo de avaliação do seu desempenho nos anos lectivos de 1993/94 e 1994/95 “até 60 dias antes da conclusão do módulo de tempo de serviço efectivo prestado em funções docentes necessário a tal progressão”, nos termos do disposto no art. 5º , nº 3 do Decreto Regulamentar nº 14/92 , de 4 de Julho. (…) (…) Deste modo, e por força da exigência legal da verificação dos três requisitos acima enunciados, foi devidamente descontado à recorrente o tempo de serviço que medeia entre 1 de Junho de 1996 e 1 de Março de 1997, data esta em que a recorrente adquiriu o direito de acesso ao 6º escalão, pelo que o módulo de tempo de serviço necessário para a recorrente ser posicionada no 7º escalão apenas termina em Março de 2000.” (iv) a recorrente discorda desta decisão, alegando, além do mais, que o período em que atrasou a apresentação da sua avaliação não pode ser inutilizado para efeitos de progressão ao 7º escalão, que a solução perfilhada pelo acórdão contraria a filosofia subjacente ao regime jurídico da carreira docente que valoriza o tempo de serviço prestado em funções docentes relevando-o e aproveitando-o integralmente para efeitos de progressão na carreira e desrespeita as normas dos artigos 9º e 10º dos Decretos-Lei nºs 409/89, de 18 de Novembro e 312/99, de 10 de Agosto conjugados com o Dec. Reg. nº 14/92, de 4 de Julho. 2.2.2. No quadro descrito, é nuclear saber se o facto de a docente não ter respeitado o prazo previsto no art. 5º , nº 3 do Decreto Regulamentar nº 14/92 de 4 de Julho, implica, nos termos do julgamento do acórdão recorrido, desconto de tempo de serviço, para efeitos da sua progressão nos escalões, Importa, pois, antes de mais, convocar a lei que, ao tempo, regulava a matéria. À data em que foi praticado o acto da Escola Secundária … que posicionou a recorrente no 6º escalão, vigorava o DL nº 409/89 de 18 de Novembro, cujo art. 9º se transcreve: Artigo 9º Progressão 1- A progressão nos escalões da carreira docente faz-se por decurso de tempo de serviço efectivo prestado em funções docentes, por avaliação do desempenho e pela frequência com aproveitamento de módulos de formação. 2- A progressão ao escalão seguinte da carreira produz efeitos no dia 1 do mês seguinte ao da verificação do tempo de serviço efectivo prestado em funções docentes necessário à progressão. Convergindo com o tribunal “a quo”, entendemos que o nº 1 do preceito tem por sentido, inequívoco, que a progressão estava na dependência da verificação cumulativa de três requisitos: tempo de serviço, avaliação do desempenho e frequência com aproveitamento de módulos de formação. No caso concreto, nenhuma controvérsia existe acerca da frequência e aproveitamento em acções de formação. Deter-nos-emos, apenas, sobre os outros dois elementos. Antes de mais, o tempo de serviço. E como nota que interessa à decisão do recurso, temos que o tempo relevante não é determinado só pela mera sucessão dos dias em prestação de serviço efectivo. Veja-se, a propósito, o Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário, aprovado pelo DL nº 139-A/90 de 28 de Abril: SUBCAPÍTULO II Condições de acesso na carreira SECÇÃO I Tempo de serviço efectivo em funções docentes Art. 37º Serviço efectivo em funções docentes 1- Não são considerados na contagem de tempo de serviço efectivo prestado em funções docentes, para efeitos de progressão e promoção na carreira docente, os períodos referentes a: Requisição, destacamento e comissão de serviço para o exercício de funções não docentes ou que não revistam natureza técnico - pedagógica; Licença sem vencimento por 90 dias; Licença sem vencimento por um ano; Licença para acompanhamento do cônjuge no estrangeiro; Licença de longa duração; Perda de antiguidade 2 – Na contagem de tempo de serviço docente efectivo prestado em cada escalão não é ainda considerada, para efeitos de progressão, a totalidade dos períodos de ausência, nos casos em que esta exceda o produto do número de anos de escalão por sete semanas. 3- Para efeitos do cômputo previsto no número anterior, são consideradas como ausências todas as faltas justificadas, seguidas ou interpoladas, exceptuadas as faltas por acidente em serviço e por doença protegida ou prolongada. 4 – Para efeitos do presente diploma, entende-se por funções de natureza técnico –pedagógica as que, pela sua especialização ou especial relação com o sistema de educação e de ensino, requerem, para o respectivo exercício, as qualificações e exigências de formação próprias do pessoal docente. A par destas situações de ausência, o Estatuto prescreve, em conexão com a qualidade do serviço prestado, no art. 47º, nº 1 que: “A atribuição da menção qualitativa de Não satisfaz determina que não seja considerado o período a que respeita, para efeitos de progressão e promoção na carreira, ou, tratando-se de docente em pré-carreira, para efeitos de ingresso na carreira”. Feita esta ligação, passemos à segunda condição necessária à progressão – a avaliação do desempenho. A Lei de Bases do Sistema Educativo – Lei nº 46/86 , de 14 de Outubro - estabelece, no art. 36º, nº 2, que «a progressão na carreira deve estar ligada à avaliação de toda a actividade desenvolvida, individualmente ou em grupo, na instituição educativa, no plano da educação e do ensino e da prestação de outros serviços à comunidade, bem como às qualificações profissionais, pedagógicas e científicas». Dando cumprimento a este preceito, o Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensino Básico e Secundário (aprovado pelo DL nº 139-A/90 , de 28 de Abril), define, no seu art. 39º, os princípios orientadores da avaliação do desempenho e remete (nº 4) para diploma regulamentar a disciplina do respectivo procedimento. O regime procedimental foi fixado no Decreto Regulamentar nº 14/92 de 4 de Julho, sendo que, nos termos deste diploma (art. 5º, nº 1), o processo de avaliação inicia-se com a apresentação de um relatório crítico da actividade por eles desenvolvida no período de tempo de serviço a que se reporta a avaliação do desempenho. Mais diz o art. 5º, nº 3 que “os docentes integrados na carreira devem apresentar o relatório no decurso do ano escolar em que haja lugar à progressão na carreira, até 60 dias antes da conclusão do módulo de tempo de serviço efectivo prestado em funções docentes necessário a tal progressão, devendo o relatório incidir sobre as actividades desenvolvidas ao longo dos anos escolares subsequentes à última avaliação ”. No caso sujeito, é certo que a recorrente não respeitou o prazo procedimental e apresentou o relatório cerca de seis meses depois da conclusão do módulo de tempo de serviço necessário à progressão do 5º para o 6º escalão. O ponto é saber se a inobservância do prazo determina a inconsideração do período do atraso para efeitos de progressão nos escalões. A autoridade recorrida entendeu que sim e, nos termos da fundamentação coeva e contextual do acto administrativo, foi esse o único motivo invocado para o indeferimento da pretensão da recorrente. O tribunal “a quo” julgou que o acto não padecia de ilegalidade. Apreciando, diremos, antes de mais, tendo presente que a autoridade recorrida não considerou o atraso na apresentação do relatório crítico como questão impeditiva quer do início do procedimento, quer da tomada de posição sobre o respectivo objecto (cf. art. 83º CPA), que não importam à economia do presente acórdão, ponderações, de índole adjectiva, acerca da natureza peremptória ou meramente disciplinadora do prazo ou da configuração do seu incumprimento como questão prévia procedimental. E isto, porque à margem de eventuais perplexidades, a Administração aceitou o relatório e com ele iniciou e desenvolveu o procedimento de avaliação que só se extinguiu com o acto final expresso de atribuição da menção qualitativa de “Satisfaz”. Com este acto, que, por natureza, tem eficácia retrospectiva, por reportar os efeitos da sua avaliação à actividade docente desenvolvida antes de 1 de Junho de 1996, ficou preenchida uma das condições – avaliação qualitativamente positiva – necessárias à progressão de escalão Posto isto, estava a Administração vinculada ao dever de em acto de verificação (vide Sérvulo Correia, in “Noções de Direito Administrativo” , p. 457), constatar se estavam, ou não cumpridas as demais condições e, em caso afirmativo, integrar a requerente no 6º escalão. E, entendemos, divergindo do decidido em juízo considerado juridicamente válido pelo acórdão recorrido, que a autoridade não tinha fundamento legal para extrair da inobservância do prazo procedimental o concreto efeito substantivo que dele retirou. Precisando, não se descortina base legal para a sua decisão de não considerar na contagem do tempo de serviço prestado em funções docentes o período equivalente ao atraso na apresentação do relatório crítico da actividade. A lei não comina, expressamente, o retardamento com essa consequência. Acerca dos efeitos do incumprimento do prazo, no Decreto Regulamentar nº 14/92 , que o fixa, há silêncio. No texto normativo primário, de habilitação - Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário, aprovado pelo DL nº 139-A/90 de 28. 4., constata-se que o tempo da inobservância daquele prazo não faz parte do elenco dos períodos a não considerar na contagem do tempo de serviço efectivo para efeitos de progressão e promoção na carreira. Não é, seguramente, uma das situações de ausência previstas no art. 37º. E não há norma, conexionada com a avaliação do desempenho que determine aquela inconsideração. Neste domínio, como vimos, apenas a atribuição da menção qualitativa de “Não satisfaz” “determina que não seja considerado o período a que respeita, para efeitos de progressão e promoção na carreira.” (art. 46º, nº 1). A lei prescreveu, expressamente, o efeito, gravoso, de inconsideração do tempo de serviço para as situações de afastamento do exercício da função docente e para os casos de desempenho com qualidade insatisfatória. Não é difícil entrever nesta disciplina de progressão na carreira o intuito de estimular os profissionais a manterem-se no exercício da docência e de privilegiar o ensino de qualidade. E não se descortina subsídio interpretativo no sentido que, no espírito do legislador, o mero retardamento na apresentação do relatório crítico seja equiparável aos casos de ausência da docência ou de prática com qualidade não satisfatória, de tal sorte que o aplicador deva, no silêncio da lei, reconhecer, no desrespeito desta norma de natureza instrumental, a existência de uma razão de semelhança a impor, por analogia, idêntica medida (cf. Karl Larenz, in “Metodologia da Ciência do Direito” , p. 417), ainda que suceda, como no caso em apreço, que todo o tempo de serviço tenha sido dedicado às funções docentes e com uma prestação de qualidade. Procedem, pois, as conclusões da recorrente. DECISÃO Pelo exposto, acordam: dar provimento ao recurso jurisdicional; conceder provimento ao recurso contencioso; anular o acto administrativo impugnado. Sem custas. Lisboa, 30 de Novembro de 2004. – Políbio Henriques (relator) – Rosendo José – António Madureira.