Quem foi o relator do acórdão 097/04?

O relator foi António Madureira, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 097/04?

O acórdão foi proferido em 30 de março de 2004.

Acórdão STA (2004) — Funcionário ultramarino, Reforma

Sumário

I - O regime instituído pelo DL n.º 335/90, de 29/10, e legislação complementar, não transferiu para a segurança social portuguesa a responsabilidade pelo pagamento de pensões devidas por instituições de previdência das ex-colónias, limitando-se a permitir que os períodos contributivos determinantes dessa pensões fossem considerados como se tivessem acontecido no âmbito do sistema de segurança social português. II - Assim, o pensionista a quem a CPPCFB deixou de pagar a sua pensão não tem o direito de a exigir do CNP, em acumulação com outra que lhe seria devida pelas contribuições que realizou em Portugal, embora tenha o direito de integrar aquele período contributivo acontecido em Angola na sua carreira global, auferindo do CNP a única pensão que a esta carreira corresponde. III - A determinação das pensões devidas aos respectivos beneficiários traduz o exercício de poderes vinculados, pelo que, nesse labor da Administração, não tem que intervir a consideração do princípio da igualdade. IV - Ademais, o facto de um pensionista da CPPCFB que ulteriormente tenha trabalhado e descontado em Portugal poder auferir uma pensão inferior à que receberia se não dispusesse desse período contributivo no nosso país, advindo essa possibilidade do facto de os salários por ele auferidos em Angola serem superiores aos que recebeu em Portugal e das regras gerais de cálculo das pensões, introduzidas pelo DL n.º 329/93, de 25/9, cujo art. 33º, ao mandar atender aos dez melhores anos de remunerações dos últimos quinze, penaliza as carreiras em que tenha havido uma descida dos níveis salariais, não pode apresentar-se como violador desse princípio, na medida em que advém de um critério aplicado à generalidade dos pensionistas.

Texto

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1. RELATÓRIO 1. 1. A..., com os devidos sinais nos autos, interpôs recurso para este Supremo Tribunal da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra de 9/5/2003, que julgou improcedente a acção por ele proposta contra o Secretário de Estado da Segurança Social (que foi julgado parte ilegítima no despacho saneador, não impugnado) e o Presidente do Conselho Directivo do Centro Nacional de Pensões em que pedia que lhe fosse reconhecido o direito a: a) uma pensão calculada em função dos períodos contributivos feitos para a CPPCFB, tendo em conta os dez melhores anos de salários reais, dos quinze de desconto, revalorizados pelos coeficientes fixados pela Portaria n.º 183/94, de 31 de Março, com efeitos a partir de 1/1/94; b) que aquela pensão fosse acumulada com a pensão correspondente à que foi fixada pela Segurança Social portuguesa e relativa ao trabalho prestado em Portugal; c) pagamento das diferenças entre os montantes da pensão a fixar de acordo com as alíneas anteriores e as já pagas desde aquela data até ao presente. Nas suas alegações formulou as seguintes conclusões: 1.ª) - A sentença proferida no Tribunal a quo fez errada interpretação do Decreto- lei n.º 335/90, de 29 de Outubro, alterado pelos Decretos-lei n.ºs 45/93, de 20 de Fevereiro, e 465/99, de 5 de Fevereiro, do Despacho n.º 16-I/SESS/94, de 24 de Fevereiro, do artigo 55.º do Decreto-lei n.º 329/93, de 25 de Setembro e do artigo 13.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa. 2.ª) - O Decreto-lei n.º 335/90, de 29 de Outubro, não impõe que o reconhecimento dos períodos contributivos verificados nas ex-colónias, nos casos em que as pessoas também descontaram para o sistema de segurança social português, se faça através da confusão de ambos os períodos numa única e mesma carreira do regime geral da segurança social. 3.ª) - Aliás, só nos casos em que os beneficiários das instituições de previdência das ex-colónias não possuam documento certificado comprovativo de tais descontos é que o reconhecimento desses períodos contributivos tem como fim colmatar insuficiências dos prazos de garantia e servir como factor (de cálculo) para a formação das taxas globais de formação das pensões do regime geral da segurança social – artigo 7.º, n.º 3, do Decreto-lei n.º 335/90 e artigo 90.º da Portaria n.º 52/91, de 18 de Janeiro. 4.ª) - O Decreto-lei n.º 335/90 não impede que os períodos a reconhecer sejam autonomamente considerados e acresçam aos eventuais períodos contributivos para a segurança social portuguesa determinando a atribuição de duas pensões (cumulação de pensões) ou resultando numa única pensão que seja o somatório de ambas as parcelas (pensão unificada, à semelhança do que se verifica com as Pensões da Caixa Nacional de Previdência – Decreto-lei n.º 335/90, de 29 de Outubro. 5.ª) - O Despacho n.º 16-I/SESS/94, de 24 de Fevereiro, emite um conjunto de regras procedimentais dirigidas aos serviços de segurança social, norteadas pela interpretação que o governante fazia do Decreto-lei n.º 335/90, de 29 de Outubro (e diplomas subsequentes). 6.ª) - Tal despacho admite que os diplomas em que se fundamenta prevêem a atribuição de uma pensão por força do reconhecimento dos períodos contributivos para a CPPCFB, desde que relevantes nos termos dos estatutos da CPPCFB, e a possibilidade de acumulação de pensões. 7.ª) - O Despacho n.º 16-I/SESS/94 não distingue os destinatários consoante sejam ou não beneficiários do sistema de segurança social português. 8.ª) - O Despacho n.º 16-I/SESS/94 jamais foi declarado inválido ou ilegal, pelo que produz efeitos na esfera jurídica das pessoas a quem se destina – beneficiários da CPPCFB. 9.ª) – O reconhecimento dos períodos contributivos verificados nas ex-colónias é, de facto, excepcional e, como tal, deverá ser considerado, pelo que a lei geral terá sempre de ceder em face da especificidade consagrada nos diplomas próprios. 10.ª) - Viola o princípio da excepcionalidade a actuação da Caixa Nacional de Pensões, já que aplica indiferenciadamente a lei geral a situações que requerem tratamento excepcional e estão particularmente reguladas. 11.ª) - A Caixa Nacional de Pensões, com a sua actuação, criou graves e injustas desigualdades entre os beneficiários da CPPCFB, porquanto funcionários com os mesmo anos e valores de desconto para esta instituição recebem pensões de valor diverso. 12.ª) - A Caixa Nacional de Pensões não atribui o mesmo peso e valor aos períodos reconhecidos e, assim sendo, viola o princípio constitucional da igualdade - artigo 13.º da CRP. 13.ª) - A decisão proferida pelo Tribunal a quo violou o disposto no Decreto- Lei n.º 335/90, de 29 de Outubro, e demais diplomas conexos disciplinadores da matéria do reconhecimento dos períodos contributivos verificados nas ex-colónias, no Despacho n.º 16-I/SESS/94, de 24 de Fevereiro, e artigo 55.º do Decreto-Lei n.º 329/93, de 25 de Setembro. 14.ª) - A decisão proferida pelo Tribunal a quo viola claramente o princípio da igualdade consagrado no n.º 1 do artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa. 15.ª) - É inconstitucional, e como tal deve ser declarada, não só a decisão proferida no tribunal a quo, como a interpretação das normas referidas nas conclusões antecedentes, quando da sua interpretação não resulte o direito do Autor/Recorrente a uma pensão autónoma com base nos períodos contributivos verificados para a CPP/CFB a cumular (ou unificar) com outra calculada com base nos períodos contributivos para a segurança social portuguesa, já que viola o princípio da excepcionalidade dessas normas e das situações contidas na sua previsão e o princípio da igualdade de tratamento entre beneficiários da CPP/CFB. 1. 2. Contra-alegou o recorrido, tendo formulado as seguintes conclusões: 1.ª) - A presente acção foi intentada para ser reconhecido ao Autor, reformado da CPPCFB, uma pensão autónoma liquidada pela Segurança Social de acordo com o período contributivo que descontou para essa instituição até 11/11/75 e calculada de acordo com o Decreto-lei n.º 329/93. 2.ª) - Que aquela pensão seja acumulada com a eventual pensão que já teria do regime geral da Segurança Social portuguesa, tal como determina o artigo 55.º do Decreto-lei n.º 329/93. 3.ª) - Todavia tal pretensão não é possível, por violar a letra e o espírito da lei. 4.ª) - 1. O Despacho 16-I/SESS/94 apenas estabeleceu um conjunto de orientações, permitindo, em 1994, o reconhecimento dos períodos contributivos dos pensionistas de invalidez e velhice da CCF de Benguela, nos termos do Decreto-Lei n.º 335/90, de 29/10, com a redacção do Decreto-Lei n.º 45/93, de 20/2. 2. O reconhecimento dos períodos contributivos pelo sistema de Segurança Social português não se destina à atribuição de uma pensão autónoma, mas sim ao preenchimento ou alteração da carreira contributiva do beneficiário no regime geral relevante para a atribuição futura de pensões (artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 335/90) ou melhoria das pensões já atribuídas (mesmo artigo conjugado com o Decreto-Lei n.º 45/93). 6.ª) - Com a publicação do Desp. Conjunto A-74/97-XIII, de 28/4, ficaram dissipadas quaisquer dúvidas que pudessem existir. 7.ª) - Deste diploma retira-se claramente qual a intenção do legislador, sendo interpretação autêntica da norma em causa. 8.ª) - Na realidade e de acordo com este normativo, artigo 2.º - âmbito de aplicação pessoal - são abrangidos pelo presente despacho conjunto os pensionistas da CPPCFB que em 31/12/93 eram também pensionistas do regime geral da segurança social e que, na sequência da aplicação das respectivas disposições do Decreto-Lei n.º 335/90, de 29/10, e diplomas complementares, bem como dos Despachos 16-I/SESS/94 e 65-I/SESS/94, passaram a receber pensões de montantes inferiores aos que teria se aquela pensão lhes fosse atribuível ao abrigo do disposto no Decreto-Lei n.º 323/93, de 25/9. 9.ª) - Sendo que, nos termos do artigo 4.º do despacho Conjunto, o montante do suplemento social de equiparação é igual à diferença entre o valor da pensão do regime geral que seria calculado aos pensionistas se, em Janeiro de 1994, a pensão fosse atribuível ao abrigo do Decreto-Lei n.º 323/93, de 25/9, e o montante da pensão do regime geral auferida àquela data. 10.ª) - E o mesmo se diga do preâmbulo do Despacho Conjunto, assinado pelos Ministros das Finanças e da Solidariedade e Segurança Social, onde se reconhece a justeza da posição defendida pelo Centro Nacional de Pensões. 11.ª) - Pelo que se não pode aceitar a posição versada nas alegações do recorrente, tanto mais que através de um acto administrativo - Desp. 16-I/SESS/94 - reconheceu-se a possibilidade de aplicação temporal, mesmo após o términos da sua vigência, 31/12/93, do Decreto-Lei n.º 335/90, de 29/10. 12.ª) - Aliás, e como resulta do próprio preâmbulo do despacho 16-I/SESS/94, este diploma apenas veio definir, passa-se a citar. "...algumas regras e procedimentos que permitam a actuação uniforme das instituições de segurança social no reconhecimento dos períodos contributivos e na atribuição de pensões no âmbito do sistema de segurança social portuguesa." 13.ª) - A posição assumida pela Administração - Centro Nacional de Pensões -, e ora posta em crise pelo recurso, veio a ser sufragada no Despacho Conjunto n.º A-74/97-XIII, de 28/4, publicado na II Série do DR, n.º 98. 14.ª) - "Legislador", apesar de reconhecer que a publicação do Desp. 16-I/SESS/94 veio causar diferenças, em concreto, ao universo dos pensionistas da Caixa de Benguela, também reconhece que a posição do Centro Nacional de Pensões é a interpretação correcta. 15.ª) - O próprio "legislador" que, em despacho posterior, vem explicar e reconhecer que a interpretação correcta é a que a Administração seguiu. 16.ª) - Em abono desta tese, vide recente acórdão do STA, proferido no recurso n.º 47 479- da 1.ª Secção/1.ªSubsecção, que se juntou por fotocópia, e que corrobora este princípio. Pela sua acuidade, transcreve-se a seguinte parte, pág. n.º 15: "...Independentemente da determinação do seu valor normativo - não tendo sido publicados na forma legalmente exigida, são meras instruções aos serviços, no uso dos poderes de superintendência, sem valor regulamentar externo, logo insusceptíveis de fundar directamente direitos e obrigações judicialmente exigíveis". 17.ª) - Aliás, dúvidas não existem quando no artigo 13.º do CC que a lei interpretativa se integra na lei interpretada. 18.ª) - Como bem se refere no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 139/92, de 7/4/92, pág. 163/91, in BMJ 416, 230: "A interpretação autêntica, isto é, a fixação obrigatória (para todos os operadores jurídicos) do sentido de uma norma, feita pelo legislador, é algo que integra o próprio exercício da função normativa e, portanto, tratando-se de leis em sentido formal, da função legislativa." 19.ª) - Por último se dirá que o despacho n.º 16-I/SESS/94 não criou qualquer "norma legislativa", apenas determinou o "modus faciendi" como a Administração deveria proceder na aplicação da legislação existente. 20.ª) - E sendo princípio fundamental do sistema da Segurança Social que, no âmbito do regime geral da segurança social não é possível acumular duas pensões aplicadas e calculadas nesse regime. 1. 3. O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu o douto parecer de fls 358, no qual, sufragando as contra-alegações do recorrido jurisdicional, se pronunciou pelo não provimento do recurso. 1. 4. Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir. 2. FUNDAMENTAÇÃO 2. 1. OS FACTOS: A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos: 1. O Autor foi funcionário da Companhia de Caminhos de Ferro de Benguela (CFB), entre 1961 a Novembro de 1975, e beneficiário da Caixa de Previdência do Pessoal do Caminho de Ferro de Benguela; 2. Após a independência de Angola, regressou a Portugal, onde trabalhou, tendo, ao atingir a idade da reforma, passado a auferir pelo CNP uma pensão, que teve no seu cálculo apenas o desconto que efectuara para a Segurança Nacional Portuguesa; 3. Antes disso, porém, o Autor recebia uma pensão de invalidez paga pela CPPCFB, em virtude de doença oftalmológica; 4. O despacho n.º 16-I/SESS/94 reconheceu os períodos de contribuições pagas para a CPPCFB; 5. O autor requereu o reconhecimento do seu período de contribuição para a CPPCNB; 6. O CNP integrou esse período no regime geral de segurança social e atribuiu-lhe uma única pensão recalculada, cujo valor é inferior ao que receberia se fosse seguida a regra da acumulação de pensões; 7. Dá-se por reproduzido o teor do ofício que constitui fls 50 dos autos, em que o Centro Nacional de Pensões procede (face ao requerimento apresentado pelo Autor, nos termos do Despacho 16-I/SESS/94) à revisão do cálculo da pensão, fixando-a em 42 680$00, a partir de 1/1/94. Acrescentam-se-lhe os seguintes: 8. A pensão de invalidez referida em 3. só foi paga pela CPPCFB até Dezembro de 1986, facto que levou o Estado Português a financiar aquela Caixa, permitindo-lhe que ela, até 31/12/93, fosse satisfazendo as pensões devidas aos seus beneficiários, data em que cessou o seu pagamento; 9. A partir de Janeiro de 1997, foi atribuído ao recorrente um suplemento social de equiparação, ao abrigo do disposto nos Despachos do Secretário de Estado da Segurança Social n.ºs 65-I/SESS/94, que constitui fls 59-62 dos autos, e A-74/97-XIII, publicado no DR, II Série, de 28/4/97 (fls 63 dos autos), de 7 870$00 (fls 64). 2. 2. O DIREITO. 2. 2. 1. A matéria em discussão tem sido objecto de tratamento diferenciado na jurisprudência deste STA. Numa primeira fase, foi consagrada a posição de que as pensões resultantes dos descontos efectuados para a CPPCFB eram cumuláveis com as resultantes dos descontos efectuados para a Segurança Social portuguesa (neste sentido, decidiram os acórdãos de 25/1/2001 e de 4/7/2001, proferidos nos recursos n.ºs 46 863 e 47 375, respectivamente). Numa segunda fase, foi consagrada a posição de que essas pensões não eram cumuláveis, apenas relevando os descontos feitos para a CPPCFB para efeitos do cálculo das pensões de acordo com o estabelecido no Decreto-Lei n.º 329/93, de 25/9 (neste sentido, decidiram os acórdãos de 6/11/2 001 e de 5/6/2002, proferidos nos recursos n.ºs 47 479 e 267/02, respectivamente). Estas são também as (antagónicas) posições sustentadas pelo recorrente e pelo recorrido. A sentença recorrida acolheu a posição sustentada nos acórdãos de 6/11/2001 e de 5/6/2002, em cujos fundamentos se louvou. Vejamos, pois, se procede a crítica que lhe é feita. Para o efeito, e tendo em vista uma mais fácil compreensão do problema sub judice, julgamos conveniente começar por fazer um enunciado global desse problema. O autor/recorrente trabalhou, entre 1961 e Novembro de 1975, na Companhia dos Caminho de Ferro de Benguela, tendo sido beneficiário da Caixa de Previdência do Pessoal da Caixa de Previdência do Caminho de Ferro de Benguela (CPPCFB), pela qual lhe foi atribuída uma pensão de invalidez, em virtude de doença oftalmológica. Regressado a Portugal, após a independência de Angola, o autor/recorrente aqui trabalhou até à idade da reforma, tendo-lhe sido concedida pelo CNP, em 31/12/93, uma pensão, calculada apenas com base nos descontos efectuados para a Segurança Social portuguesa, 22 anos, e tendo como referência os cinco melhores anos de retribuições (fls 44 dos autos). Entretanto, tinha continuado a receber a pensão que lhe era devida pela CPPCFB, até que, em 1/1/87, esta entidade deixou de cumprir essa obrigação para com o recorrido e os demais pensionistas, facto que levou o Estado Português a financiar aquela Caixa, permitindo-lhe que ela, até 31/12/93, fosse satisfazendo as pensões devidas aos seus beneficiários, data em que cessou o seu pagamento. Na sequência do Despacho do Secretário de Estado da Segurança Social n.º 16-I/SESS/94, o recorrente requereu o reconhecimento dos períodos de contribuições para a CPPCFB, o que lhe foi deferido, tendo o CNP procedido ao recálculo da sua pensão, no qual foram levados em conta os períodos contributivos ocorridos em Angola e em Portugal e que foi efectuado com base nos dez melhores dos salários revalorizados dos últimos quinze anos de contribuições (fls 50 dos autos). O recorrente discorda, considerando que a legislação aplicável ao caso obrigava a que a CNP lhe pagasse duas distintas pensões: uma, substitutiva da que lhe era devida pela CPPCFB e actualizada de acordo com os critérios insertos na lei portuguesa, e outra, correspondente ao tempo do seu trabalho em Portugal, tendo sido isso que pediu na acção que propôs no TAC, bem como as diferenças entre o que vem auferindo e o que, a seu ver, lhe será devido. A sentença recorrida assim não decidiu, considerando, no essencial, que o regime instituído pelo Decreto-Lei n.º 335/90, de 29/10, e legislação complementar, não transferiu para a segurança social portuguesa a responsabilidade pelo pagamento de pensões devidas por instituições de previdência das ex-colónias, antes se limitando a permitir que os períodos contributivos determinantes dessa pensões fossem considerados como se tivessem acontecido no âmbito do sistema de segurança social português, o que implica o recálculo da pensão nos moldes efectuados pelo recorrido. Vejamos, então, de que lado está a razão, adiantando, desde já, que sufragamos as posições sustentadas, de modo profundo e desenvolvido, nos referidos acórdãos de 6/11/2001 e de 5/6/2002, que, por isso, iremos seguir de perto. E, assim, como se escreveu no acórdão de 6/11/2001, temos que: " A Caixa de Previdência do Pessoal dos Caminho de Ferro de Benguela foi, por última intervenção legislativa, objecto do regulamento aprovado pelo Decreto n.º 48.238, de 9 de Fevereiro de 1968, com a natureza de «caixa de empresa», tendo como escopo gerir a previdência do pessoal do caminho de ferro de Benguela. Com a independência de Angola a empresa, a quem incumbia assegurar o financiamento da Caixa, adquiriu nova nacionalidade. Em 1988, o Despacho Conjunto dos Ministros das Finanças e dos Negócios Estrangeiros (DR-II série, de 9/1/89) dá notícia de dificuldades surgidas no financiamento da CPP/CFB e da grave situação dos pensionistas e adopta medidas tendentes a dotá-la, com carácter provisório e reembolsável, das verbas necessárias ao pagamento das pensões até um montante equivalente ao valor das pensões mínimas do regime geral, mediante transferências do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social. Em 1990, o Desp. 37/SESS/90 (DR-II série de 24/5/90), verificando que se mantinha imprevisível a data da verificação de transferência dos valores das pensões pela República Popular de Angola para Portugal, veio permitir que os montantes das pensões pagas fossem os correspondentes aos fixados pelos regulamentos da CPP/CFB, continuando o abastecimento financeiro da CPP/CFB por parte do IGFSS com carácter provisório e reembolsável. Portanto, até aqui, o legislador não pôs a cargo da segurança social portuguesa a responsabilidade (directa) pelas prestações devidas aos seus pensionistas ou beneficiários pela CPP/CFB. Houve, apenas, intervenções administrativas de apoio financeiro a uma instituição de previdência, com o cuidado de salientar que a responsabilidade pelo financiamento era de uma entidade estrangeira. O DL 335/90, de 29 de Outubro, reconhecendo que, apesar das medidas que procuraram enquadrar no sistema geral da segurança social a situação dos desalojados do Ultramar, se tornava necessário colmatar lacunas de protecção aos beneficiários de instituições de previdência das ex-colónias que, por força das vicissitudes do processo de descolonização estavam impossibilitados de fazer valer os direitos correspondentes às relações jurídicas de seguro social obrigatório para que contribuíram, face ao direito então vigente, sem a correspondente contrapartida actual em prestações, veio estabelecer, com carácter geral, o direito ao reconhecimento dos períodos contributivos nas ex-colónias portuguesas no âmbito do sistema de segurança social português. As pessoas que preenchessem cumulativamente os requisitos enunciados no art.º 1º do DL 335/90 passaram a ter direito «ao reconhecimento, no âmbito do sistema de segurança social português, dos períodos contributivos verificados nas caixas de previdência de inscrição obrigatória dos territórios das ex-colónias portuguesas até à independência desses territórios», com os objectivos de (art.º 2º) a) preenchimento dos prazos de garantia necessários para concessão de pensões de invalidez, velhice e sobrevivência; b) registo de contribuições na carreira do beneficiário, por forma a completá-la, no sentido da melhoria quantitativa das prestações que, de futuro, lhe venham a ser atribuídas no âmbito do sistema de segurança social português. A Portaria nº 52/91, de 18 de Janeiro, veio regular o procedimento para apreciação dos meios de prova para reconhecimento dos períodos contributivos quando os interessados não pudessem fazer a prova por meio de certidão emitida pela instituição de previdência que os abrangeu ou que lhe sucedeu, nos termos do artº 5º do DL 335/90. Este regime teve uma primeira revisão com DL 45/93, de 20 de Fevereiro. O legislador, verificando que, por força do disposto na al. d) do nº 1 do art.º 1º do DL 335/90, que excluía do âmbito de aplicação do diploma quem tivesse já a qualidade de pensionista de qualquer regime de protecção social obrigatória, alguns pensionistas ficavam impossibilitados de «obter melhoria dos quantitativos das suas pensões em função dos anos de actividade a que corresponde o pagamento de contribuições para as instituições das ex-colónias», além de revogar a referida alínea d), veio permitir a reabertura de processos. E foi, seguidamente, completado pelo DL 401/93, de 3 de Dezembro. Todavia, este diploma revela sobretudo preocupações de índole financeira e contabilística em ordem a assegurar a posição de que «no que respeita aos beneficiários a quem havia sido reconhecido o direito a pensões, cujo pagamento é da responsabilidade dos novos países africanos de língua oficial portuguesa, que o encargo assumido pelo Estado Português no que se reporta ao pagamento daquelas pensões tem de ser, necessariamente, entendido sem prejuízo da subsistência daquela responsabilidade»: Finalmente, o DL 465/99, de 5 de Novembro, veio dar nova redacção aos artºs 1, 2º e 3º e revogar o artº 4º do DL 335/90, com a finalidade de alargar aos nacionais não residentes em Portugal o estabelecido pelo DL 335/90 e abolir o prazo para requerer o reconhecimento do direito que até aí era estabelecido. O que até aqui vimos, permite-nos extrair uma primeira conclusão: o legislador não pôs a cargo da segurança social portuguesa o pagamento das pensões estatutárias da CPP/CFB qua tale. Numa primeira fase, limitou-se a financiar esta instituição, a título transitório e reembolsável, para que ela pudesse fazer o pagamento das pensões já reconhecidas. E com o DL 335/90 e legislação complementar, em que em termos genéricos se procurou resolver definitivamente o problema da integração no sistema de segurança social da população desalojada das ex-colónias (cfr. antes o DL 259/77, de 21 de Junho, e o DL 351/81, de 26 de Dezembro), não se visou transferir para a segurança social portuguesa a responsabilidade pelo pagamento de pensões autónomas com base na situação contributiva para as instituições de previdência das ex-colónias de inscrição obrigatória. Apenas se reconheceram os períodos contributivos verificados nessas instituições como se prestados no âmbito do sistema de segurança social português. Portanto, esses períodos contributivos passaram a relevar para suprir a falta ou integrar a carreira contributiva perante o sistema de segurança social em ordem a determinar o direito a prestações nos termos (v. gr., período de garantia, requisitos de atribuição, factores de cálculo) deste sistema, como se os descontos tivessem sido registados no âmbito de instituições nele integradas e nos respectivos regimes. Não é, pois, no regime legal invocado que os recorrentes encontram apoio para a sua pretensão de atribuição de duas pensões cumuláveis a cargo da segurança social portuguesa." Entendimento que sai reforçado com o que se escreveu no acórdão de 5/6/2002, que passamos a transcrever: "Deste modo, é patente que o DL n.º 401/93, de 3/12, não veio contrariar o que nos Decretos-Leis ns.º 335/90 e 45/93 se dispusera, pelo que não pode entrever-se naquele diploma a previsão de que as pensões em dívida por instituições de previdência estrangeiras passariam a ser pagas, autonomamente e como tal, pela segurança social portuguesa. Ao invés, o reconhecimento, constante do diploma, de que era necessário proceder a uma destrinça, para efeitos de contabilidade, entre os montantes imputáveis àquelas instituições e os valores a cargo do Estado Português, é bem revelador de que não se pressupunha que a segurança social estivesse a pagar aos beneficiários precisamente aquela distinta pensão que eles tinham deixado de receber das entidades estrangeiras. Ante o exposto, podemos concluir que, na generalidade, o enquadramento legal do problema do não pagamento das pensões devidas a cidadãos residentes em Portugal por instituições de previdência das ex-colónias não incluía a solução de ser a segurança social portuguesa a assumir a dívida dessas entidades, satisfazendo, na vez delas, as exactas prestações em falta. O que o dito regime legal instituiu, foi a possibilidade de se atender aos períodos contributivos ocorridos nesses territórios, como se eles tivessem acontecido em Portugal, caso em que eles acresceriam ao tempo dos descontos porventura realizados para a segurança social portuguesa, confluindo para uma única pensão. Portanto, e até à luz do estatuído no art. 55º do DL n.º 329/93, de 25/9, carece de base legal a pretensão, acolhida na sentença «sub censura», de que o CNP era obrigado pagar ao ora recorrido uma pensão correspondente à que a CPPCFB lhe deveria normalmente prestar, a qual seria acumulável com a pensão que também lhe seria devida pelas contribuições relacionadas com o seu trabalho em Portugal." Acrescentamos apenas que a solução apontada resulta ainda do estabelecido no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 45/93, pois que a consagração da relevância dos períodos contributivos, nele expressamente consagrada, não pode ter outro significado, na globalidade do regime estabelecido, que não seja a de que esses períodos contributivos, considerados num recálculo da pensão, de acordo com os princípios gerais, leve a um aumento da pensão, pois que, se assim não fosse, ou seja, se esse reconhecimento levasse à atribuição de uma pensão pelos descontos efectuados para a CPPCFB, esses períodos contributivos seriam sempre relevantes. Por outro lado, o n.º 3 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 335/90, na sua parte final, abarca situação diferente da prevista na alínea b) do artigo 2.º do mesmo diploma. Enquanto que esta se refere a aumento quantitativo da pensão, que resulta não só do número de anos de contribuição como também dos montantes de descontos efectuados, a taxa global das pensões, referida naquele n.º 3, abarca apenas o número de anos (taxa global), o que significa que é irrelevante o montante de descontos. Donde resulta que, contrariamente ao defendido pelo recorrente, este preceito não põe em causa o entendimento defendido nos referidos acórdãos de que o artigo 2.º estabelece a regra da relevância do reconhecimento dos períodos contributivos. Improcedem, assim, as conclusões 2.ª, 3.ª e 4.ª das alegações do recorrente. 2.2.2. O recorrente considera ainda que foi violado o despacho 16- I/SESS/94, de 24/2. Mas, continuando a citar o referido acórdão de 6/11/2001:" Pelo Despacho n.º 16-I/SESS/94, de 24 de Fevereiro de 1994 - não publicado no Diário da República - o Secretário de Estado da Segurança Social, reconhecendo a especificidade da situação em que se encontravam centenas de pensionistas da CPP/CFB cujos pagamentos de pensões de invalidez e velhice tinha cessado, fixou «algumas regras e procedimentos, que permitam a actuação uniforme no reconhecimento dos períodos contributivos e na atribuição de pensões no âmbito do sistema de segurança social português» relativamente aos pensionistas de invalidez e velhice que pretendessem o reconhecimento das contribuições pagas para aquela instituição para efeitos do regime instituído pelos DL 335/90, 45/93 e 401/93. Para além de outros aspectos, nomeadamente no capítulo de elementos probatórios, de tramitação de processos e de qualificação das situações e da atribuição transitória de subsídios extraordinários por conta das pensões, importa deste Despacho reter o disposto no nº VIII, do seguinte teor: «As normas reguladoras da acumulação de pensões são aplicáveis às pensões atribuídas por força do reconhecimento dos períodos contributivos, nos termos deste despacho, a partir do mês em que tiver lugar o primeiro processamento, ainda que o mesmo se reporte a período anterior». Estas orientações aos serviços foram complementadas pelo Despacho n.º 65-I/SESS/94, de 19/12/94 - igualmente não publicado no Diário de República - que teve o objectivo de regular a concessão de um suplemento de apoio social aos pensionistas de invalidez e velhice da CPP/CFB que exerceram a faculdade prevista no Desp. 16-I/SESS/94. O pagamento desse subsídio, de montante equivalente à diferença entre o valor da pensão auferida pelo pensionista em Dezembro de 1993 e o daquela a que ele tem direito por referência a Janeiro de 1994 (ou ao primeiro mês em que foi devida) dependia das seguintes condições (Nº II): a) não pagamento de pensão pela Caixa; b) o valor da pensão ou pensões pagas pelo sistema de segurança social português, após a aplicação do Desp. 16-I/SESS/94, ser inferior àquele a que o pensionista tinha direito, em Dezembro de 1993, considerando não só o montante da pensão da Caixa mas, se tal for o caso, o das pensões daquele sistema. Isto é, reconhecendo que a aplicação das regras de cálculo da pensão do regime de segurança social portuguesa poderia conduzir à fixação de uma pensão de montante inferior àquela a que o interessado teria direito face ao regime estatutário da CPP/CFB (embora sem recebê-la efectivamente), este Despacho entendeu manter o nível de protecção social desses pensionistas, mediante a concessão extraordinária de um suplemento de apoio social. Independentemente da questão da determinação do seu valor normativo - não tendo sido publicados na forma legalmente exigida, são meras instruções aos serviços, no uso dos poderes de superintendência, sem valor regulamentar externo, logo insusceptíveis de fundar directamente direitos e obrigações judicialmente exigíveis - não se prevê nestes despachos a atribuição de uma pensão autónoma, a cargo do sistema de segurança social portuguesa, aos beneficiários da CPP/CFB tendo por referência o período contributivo para essa Caixa e as respectivas remunerações de referência. Apenas se previu neles a situação dos já pensionistas da CPP/CFB em Dezembro de 1993 - categoria que os autores nesta acção, embora nela inscritos e com descontos, não chegaram a adquirir - em ordem a evitar ou minimizar reduções significativas de protecção social. Não tendo consistência a pretensão dos autores a uma pensão autónoma pelo sistema de segurança social, calculada nos termos da al. a) do seu pedido (em função dos períodos contributivos para a CPP/CFB, calculada segundo os 10 melhores dos últimos 15 anos de descontos para aquela Caixa, com as remunerações de referência actualizadas), não vem ao caso invocar a permissão legal de acumulação de pensões, nem interessa apurar o sentido do regime estatuído pelo art.º 55º do DL 329/93, com referência ao DL 141/91, de 10 de Abril (define os critérios a que deve obedecer a acumulação de pensões), ou do nº VIII do Despacho 16.I/SESS/94, que se limita a regular os efeitos temporais da acumulação, não a estabelecendo. Também não pode dizer-se que, ao negar aos autores o direito a uma pensão autónoma correspondente ao período contributivo para a CPP/CFB, o CNP tenha violado os princípios da igualdade e da justiça porque se trata de actividade administrativa vinculada e é da lei que resulta que os autores não tem esse direito. Do mesmo modo é inexacta a afirmação das contra-alegações de que é violado o direito ao cômputo de todo o tempo de trabalho na fixação das pensões por velhice ou invalidez (artº 63º/4 da CRP), desde logo, porque o período em causa foi considerado no âmbito da pensão fixada e não é a atendibilidade ou contagem do período de descontos mas a fixação de uma pensão autónoma por dado período que é negada. Finalmente, não há que ponderar a hipótese de aplicação do Despacho Conjunto A-4/97-XIII, além do mais, porque o que neste se estabelece é um suplemento social de equiparação, coisa diferente da que foi pedida e é objecto da acção". Em face do exposto, é de concluir que o despacho 16-I/SESS/94 não pode fundamentar a pretensão do recorrente, por várias ordens de razões, a saber: não foi publicado no Diário da República, pelo que nem sequer lhe pode ser reconhecida uma qualquer eficácia que proviesse da sua força regulamentar (cfr. art. 119.º, n.ºs 1, al. h), e 2, da Constituição); na interpretação que lhe é dada pelo recorrente contrariaria o disposto nas disposições legais referenciadas em 2.2.1., pelo que seria ilegal e, como tal, inaplicável; em face dessas disposições, é de considerar que não é essa a melhor interpretação do despacho, que deve ser interpretado, como já foi referido, no sentido de que se limita a regular os efeitos temporais da acumulação, não a estabelecendo. Soçobra, assim, absolutamente a alegação do recorrente de que se está perante uma norma excepcional, que deve prevalecer perante a lei geral. Improcedem, por isso, as conclusões 5.ª, 6.ª, 7.ª, 8.ª, 9.ª e 10.ª das alegações do recorrente. 2.2.3. Alega ainda o recorrente que a solução consagrada na sentença recorrida viola o princípio da igualdade, estabelecido no artigo 13.º da CRP. Mas também nesta parte lhe não assiste razão. Com efeito, e citando o referido acórdão de 6/11/2001, em parte transcrito na sentença recorrida, temos que: " O autor da acção disse, «in initio», que o CNP tratara diferentemente os pensionistas da CPPCFB que voltaram a laborar, e a descontar, em Portugal e os que, após o seu regresso ao país, mais não trabalharam, por haver calculado a pensão daqueles nos termos do Decreto n.º 45.266, de 23/9/63, e a destes à luz do DL n.º 329/93, de 25/9 (e dos coeficientes revalorizados fixados na Portaria n.º 183/84, de 31/3). E é de crer que a sentença tenha aderido a esta construção, já que levou à matéria de facto essa suposta diferença de tratamento e, na sua fundamentação de direito, afirmou que a pensão do recorrido deveria ser calculada com base no estatuído naquele DL n.º 329/93 e no teor da mencionada portaria. Ora, tem de se admitir que, se o CNP tivesse procedido da maneira descrita sem haver um motivo que justificasse a aludida discriminação entre esses dois grandes grupos de pensionistas da CPPCFB, poderíamos estar perante a denunciada ofensa do princípio da igualdade. Simplesmente, as coisas não se passaram assim – ao menos no que respeita ao aqui recorrido. A pensão que a segurança social portuguesa lhe atribuiu, atendendo embora a todo o seu registo de contribuições, realizadas em Angola e em Portugal, foi directamente calculada com base nos dez melhores salários dos últimos quinze anos, o que significa que, como expressamente resulta da documentação dos autos, o foi à luz dos critérios insertos nos artigos 31º e ss. do DL n.º 329/93, de 25/9 – e não de acordo com o processo de cálculo previsto no art. 80º do Decreto n.º 45.266, nessa parte revogado e substituído por aquele outro diploma. E, na determinação da pensão do ora recorrido, intervieram os coeficientes de correcção previstos na Portaria n.º 183/94, de 31/3, que incidiram sobre as remunerações pretéritas, incluindo as referentes aos dois últimos anos do trabalho prestado pelo recorrido em Angola, que eram os mais antigos daqueles quinze. Nesta conformidade, e não se mostrando que a pensão do recorrido foi calculada nos termos do Decreto n.º 45.266, soçobra a pretensão de se detectar uma violação do princípio da igualdade que adviria do uso desse diploma na realização do referido cálculo. Não obstante, tem de se admitir que o recorrido pode queixar-se de que a sua pensão actual é inferior à atribuída pela segurança social portuguesa a outros pensionistas da CPPCFB que, embora em igualdade de circunstâncias consigo em relação àquela Caixa, nunca em Portugal trabalharam e descontaram. Contudo, esta anomalia não se deve ao uso de critérios distintos na fixação dessas pensões, mas ao facto de os salários auferidos pelo recorrido em Portugal serem muito inferiores às remunerações (actualizadas pelos coeficientes da Portaria n.º 183/94) que a Companhia dos Caminhos de Ferro de Benguela pagou ao recorrido e aos seus colegas em situação equivalente durante as suas carreiras contributivas em Angola. Segundo o art. 33º do DL n.º 329/93, a remuneração de referência para efeitos de cálculo das pensões de invalidez e de velhice é definida por uma fórmula em que se atende às «remunerações dos 10 anos civis a que correspondam remunerações mais elevadas, compreendidos nos últimos 15 anos com registo de remunerações». Portanto, e à luz da lei geral, quem viu o seu nível salarial descer nesses últimos anos da sua carreira contributiva receberá uma pensão proporcionalmente diminuída em relação às expectativas que porventura acalentava quando auferia remunerações mais altas. Mas esta é uma solução que se aplica a todos os contribuintes do regime geral da segurança social portuguesa, sendo inequívoco que o aqui recorrido viu a sua pensão calculada segundo os critérios que a lei impõe para a generalidade dos cidadãos. Assim, o caso do recorrido foi tratado de um modo igual em relação aos demais beneficiários do sistema. É claro que subsiste algum desconforto por se saber que o recorrido, caso não houvesse trabalhado e descontado em Portugal, receberia agora uma pensão substancialmente maior; e esse desconforto é aumentado pelo facto de haver pensionistas da CPPCFB nessa cómoda situação, compreendendo-se que o recorrido se sinta prejudicado em relação a eles. Aliás, a existência de disparidades deste género foi reconhecida pelo Governo, que intentou minorá-las através do «suplemento de apoio social» e do «suplemento social de equiparação» – como atrás dissemos. No entanto, a referida discrepância no resultado do cômputo das pensões do recorrido e desses outros pensionistas da CPPCFB não é razão suficiente para que se atribuam ao recorrido duas pensões, respectivamente reportadas aos períodos contributivos em Angola e em Portugal, como a sentença decidiu; pois a tentativa de assim se eliminar aquela dissonância introduziria uma notória desigualdade de tratamento em relação à generalidade dos beneficiários do regime geral da segurança social, cujas pensões não podem deixar de ser calculadas segundo as regras que ao ora recorrido foram aplicadas. Portanto, o princípio da igualdade – invocado pela sentença «a quo» em abono da obrigatoriedade de se pagar ao ora recorrido uma pensão autónoma da do regime geral, pensão essa exclusivamente reportada ao período contributivo para a CPPCFB – não pode fundar o direito a essa segunda, e diferente pensão do regime geral, que a acção dos autos quis ver reconhecido, sem o que, para além de se ofender directamente o disposto no art. 55º do DL n.º 329/93, se estaria a instaurar uma flagrante diferença de tratamento entre a generalidade dos cidadãos e um grupo especial de beneficiários da CPPCFB, em que se inclui o aqui recorrido. E a impotência do princípio da igualdade para fundar a solução a que a sentença chegou é ainda mais evidente tendo em conta que a matéria em causa, referente aos direitos e obrigações dos pensionistas, está exaustivamente regulada na lei – e de um modo que não acolhe a pretensão do recorrido – pelo que a Administração, ao agir neste domínio, exerce poderes estritamente vinculados. Consequentemente, não se abre aqui o espaço de liberdade relativa onde poderia pontificar o princípio da igualdade, como limite intrínseco de um poder discricionário a exercer (negrito nosso). Em suma: o regime iniciado pelo DL n.º 335/90, de 29/10, não reconhece ao aqui recorrido o direito, que ele quis fazer valer na acção dos autos, de receber da segurança social portuguesa uma pensão correspondente ao seu período contributivo em Angola, pensão essa que seria autónoma da que ele receberia pelas contribuições realizadas em Portugal. E esse direito, que lhe é negado pela lei aplicável, não lhe é indirectamente reconhecível através da invocação do princípio da igualdade, pois este princípio não opera no domínio puramente vinculado a que se refere o caso em apreço e, ainda que assim não fosse, teríamos que a existência de um tal direito introduziria novas e mais alargadas desigualdades, em prejuízo agora da generalidade dos contribuintes do sistema de segurança social. Improcedem, assim, as restantes conclusões das alegações do recurso. 3. DECISÃO Nesta conformidade, acorda-se em negar provimento ao recurso. Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 300 euros e a procuradoria em metade. Lisboa, 30 de Março de 2004. António Madureira – Relator – São Pedro – Fernanda Xavier

Referências Legais

Legislação Nacional

DL 329/93 DE 1993/09/25 ART31 ART33 ART55.
DL335/90 DE 1990/10/29 ART10 ART5 ART7 N3.
DL 45/93 DE 1993/02/20 ART3.
CONST97 ART63 N4 ART119 N1 H N2.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC46863 DE 2001/01/25.; AC STA PROC47375 DE 2001/07/04.; AC STA PROC47479 DE 2001/11/06.; AC STA PROC267/02 DE 2002/06/05.

Sumário

II- Assim, o pensionista a quem a CPPCFB deixou de pagar a sua pensão não tem o direito de a exigir do CNP, em acumulação com outra que lhe seria devida pelas contribuições que realizou em Portugal, embora tenha o direito de integrar aquele período contributivo acontecido em Angola na sua carreira global, auferindo do CNP a única pensão que a esta carreira corresponde.

III- A determinação das pensões devidas aos respectivos beneficiários traduz o exercício de poderes vinculados, pelo que, nesse labor da Administração, não tem que intervir a consideração do princípio da igualdade.

IV- Ademais, o facto de um pensionista da CPPCFB que ulteriormente tenha trabalhado e descontado em Portugal poder auferir uma pensão inferior à que receberia se não dispusesse desse período contributivo no nosso país, advindo essa possibilidade do facto de os salários por ele auferidos em Angola serem superiores aos que recebeu em Portugal e das regras gerais de cálculo das pensões, introduzidas pelo DL n.º 329/93, de 25/9, cujo art. 33º, ao mandar atender aos dez melhores anos de remunerações dos últimos quinze, penaliza as carreiras em que tenha havido uma descida dos níveis salariais, não pode apresentar-se como violador desse princípio, na medida em que advém de um critério aplicado à generalidade dos pensionistas.

Texto Integral

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

1. 1. A..., com os devidos sinais nos autos, interpôs recurso para este Supremo Tribunal da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra de 9/5/2003, que julgou improcedente a acção por ele proposta contra o Secretário de Estado da Segurança Social (que foi julgado parte ilegítima no despacho saneador, não impugnado) e o Presidente do Conselho Directivo do Centro Nacional de Pensões em que pedia que lhe fosse reconhecido o direito a:

a) uma pensão calculada em função dos períodos contributivos feitos para a CPPCFB, tendo em conta os dez melhores anos de salários reais, dos quinze de desconto, revalorizados pelos coeficientes fixados pela Portaria n.º 183/94, de 31 de Março, com efeitos a partir de 1/1/94;

b) que aquela pensão fosse acumulada com a pensão correspondente à que foi fixada pela Segurança Social portuguesa e relativa ao trabalho prestado em Portugal;

c) pagamento das diferenças entre os montantes da pensão a fixar de acordo com as alíneas anteriores e as já pagas desde aquela data até ao presente.

Nas suas alegações formulou as seguintes conclusões:

1.ª - A sentença proferida no Tribunal a quo fez errada interpretação do Decreto- lei n.º 335/90, de 29 de Outubro, alterado pelos Decretos-lei n.ºs 45/93, de 20 de Fevereiro, e 465/99, de 5 de Fevereiro, do Despacho n.º 16-I/SESS/94, de 24 de Fevereiro, do artigo 55.º do Decreto-lei n.º 329/93, de 25 de Setembro e do artigo 13.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa.

2.ª - O Decreto-lei n.º 335/90, de 29 de Outubro, não impõe que o reconhecimento dos períodos contributivos verificados nas ex-colónias, nos casos em que as pessoas também descontaram para o sistema de segurança social português, se faça através da confusão de ambos os períodos numa única e mesma carreira do regime geral da segurança social.

3.ª - Aliás, só nos casos em que os beneficiários das instituições de previdência das ex-colónias não possuam documento certificado comprovativo de tais descontos é que o reconhecimento desses períodos contributivos tem como fim colmatar insuficiências dos prazos de garantia e servir como factor (de cálculo) para a formação das taxas globais de formação das pensões do regime geral da segurança social – artigo 7.º, n.º 3, do Decreto-lei n.º 335/90 e artigo 90.º da Portaria n.º 52/91, de 18 de Janeiro.

4.ª - O Decreto-lei n.º 335/90 não impede que os períodos a reconhecer sejam autonomamente considerados e acresçam aos eventuais períodos contributivos para a segurança social portuguesa determinando a atribuição de duas pensões (cumulação de pensões) ou resultando numa única pensão que seja o somatório de ambas as parcelas (pensão unificada, à semelhança do que se verifica com as Pensões da Caixa Nacional de Previdência – Decreto-lei n.º 335/90, de 29 de Outubro.

5.ª - O Despacho n.º 16-I/SESS/94, de 24 de Fevereiro, emite um conjunto de regras procedimentais dirigidas aos serviços de segurança social, norteadas pela interpretação que o governante fazia do Decreto-lei n.º 335/90, de 29 de Outubro (e diplomas subsequentes).

6.ª - Tal despacho admite que os diplomas em que se fundamenta prevêem a atribuição de uma pensão por força do reconhecimento dos períodos contributivos para a CPPCFB, desde que relevantes nos termos dos estatutos da CPPCFB, e a possibilidade de acumulação de pensões.

7.ª - O Despacho n.º 16-I/SESS/94 não distingue os destinatários consoante sejam ou não beneficiários do sistema de segurança social português.

8.ª - O Despacho n.º 16-I/SESS/94 jamais foi declarado inválido ou ilegal, pelo que produz efeitos na esfera jurídica das pessoas a quem se destina – beneficiários da CPPCFB.

9.ª – O reconhecimento dos períodos contributivos verificados nas ex-colónias é, de facto, excepcional e, como tal, deverá ser considerado, pelo que a lei geral terá sempre de ceder em face da especificidade consagrada nos diplomas próprios.

10.ª - Viola o princípio da excepcionalidade a actuação da Caixa Nacional de Pensões, já que aplica indiferenciadamente a lei geral a situações que requerem tratamento excepcional e estão particularmente reguladas.

11.ª - A Caixa Nacional de Pensões, com a sua actuação, criou graves e injustas desigualdades entre os beneficiários da CPPCFB, porquanto funcionários com os mesmo anos e valores de desconto para esta instituição recebem pensões de valor diverso.

12.ª - A Caixa Nacional de Pensões não atribui o mesmo peso e valor aos períodos reconhecidos e, assim sendo, viola o princípio constitucional da igualdade - artigo 13.º da CRP.

13.ª - A decisão proferida pelo Tribunal a quo violou o disposto no Decreto- Lei n.º 335/90, de 29 de Outubro, e demais diplomas conexos disciplinadores da matéria do reconhecimento dos períodos contributivos verificados nas ex-colónias, no Despacho n.º 16-I/SESS/94, de 24 de Fevereiro, e artigo 55.º do Decreto-Lei n.º 329/93, de 25 de Setembro.

14.ª - A decisão proferida pelo Tribunal a quo viola claramente o princípio da igualdade consagrado no n.º 1 do artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa.

15.ª - É inconstitucional, e como tal deve ser declarada, não só a decisão proferida no tribunal a quo, como a interpretação das normas referidas nas conclusões antecedentes, quando da sua interpretação não resulte o direito do Autor/Recorrente a uma pensão autónoma com base nos períodos contributivos verificados para a CPP/CFB a cumular (ou unificar) com outra calculada com base nos períodos contributivos para a segurança social portuguesa, já que viola o princípio da excepcionalidade dessas normas e das situações contidas na sua previsão e o princípio da igualdade de tratamento entre beneficiários da CPP/CFB.

1. 2. Contra-alegou o recorrido, tendo formulado as seguintes conclusões:

1.ª - A presente acção foi intentada para ser reconhecido ao Autor, reformado da CPPCFB, uma pensão autónoma liquidada pela Segurança Social de acordo com o período contributivo que descontou para essa instituição até 11/11/75 e calculada de acordo com o Decreto-lei n.º 329/93.

2.ª - Que aquela pensão seja acumulada com a eventual pensão que já teria do regime geral da Segurança Social portuguesa, tal como determina o artigo 55.º do Decreto-lei n.º 329/93.

3.ª - Todavia tal pretensão não é possível, por violar a letra e o espírito da lei.

4.ª - 1. O Despacho 16-I/SESS/94 apenas estabeleceu um conjunto de orientações, permitindo, em 1994, o reconhecimento dos períodos contributivos dos pensionistas de invalidez e velhice da CCF de Benguela, nos termos do Decreto-Lei n.º 335/90, de 29/10, com a redacção do Decreto-Lei n.º 45/93, de 20/2.

2. O reconhecimento dos períodos contributivos pelo sistema de Segurança Social português não se destina à atribuição de uma pensão autónoma, mas sim ao preenchimento ou alteração da carreira contributiva do beneficiário no regime geral relevante para a atribuição futura de pensões (artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 335/90) ou melhoria das pensões já atribuídas (mesmo artigo conjugado com o Decreto-Lei n.º 45/93).

6.ª - Com a publicação do Desp. Conjunto A-74/97-XIII, de 28/4, ficaram dissipadas quaisquer dúvidas que pudessem existir.

7.ª - Deste diploma retira-se claramente qual a intenção do legislador, sendo interpretação autêntica da norma em causa.

8.ª - Na realidade e de acordo com este normativo, artigo 2.º - âmbito de aplicação pessoal - são abrangidos pelo presente despacho conjunto os pensionistas da CPPCFB que em 31/12/93 eram também pensionistas do regime geral da segurança social e que, na sequência da aplicação das respectivas disposições do Decreto-Lei n.º 335/90, de 29/10, e diplomas complementares, bem como dos Despachos 16-I/SESS/94 e 65-I/SESS/94, passaram a receber pensões de montantes inferiores aos que teria se aquela pensão lhes fosse atribuível ao abrigo do disposto no Decreto-Lei n.º 323/93, de 25/9.

9.ª - Sendo que, nos termos do artigo 4.º do despacho Conjunto, o montante do suplemento social de equiparação é igual à diferença entre o valor da pensão do regime geral que seria calculado aos pensionistas se, em Janeiro de 1994, a pensão fosse atribuível ao abrigo do Decreto-Lei n.º 323/93, de 25/9, e o montante da pensão do regime geral auferida àquela data.

10.ª - E o mesmo se diga do preâmbulo do Despacho Conjunto, assinado pelos Ministros das Finanças e da Solidariedade e Segurança Social, onde se reconhece a justeza da posição defendida pelo Centro Nacional de Pensões.

11.ª - Pelo que se não pode aceitar a posição versada nas alegações do recorrente, tanto mais que através de um acto administrativo - Desp. 16-I/SESS/94 - reconheceu-se a possibilidade de aplicação temporal, mesmo após o términos da sua vigência, 31/12/93, do Decreto-Lei n.º 335/90, de 29/10.

12.ª - Aliás, e como resulta do próprio preâmbulo do despacho 16-I/SESS/94, este diploma apenas veio definir, passa-se a citar. "...algumas regras e procedimentos que permitam a actuação uniforme das instituições de segurança social no reconhecimento dos períodos contributivos e na atribuição de pensões no âmbito do sistema de segurança social portuguesa."

13.ª - A posição assumida pela Administração - Centro Nacional de Pensões -, e ora posta em crise pelo recurso, veio a ser sufragada no Despacho Conjunto n.º A-74/97-XIII, de 28/4, publicado na II Série do DR, n.º 98.

14.ª - "Legislador", apesar de reconhecer que a publicação do Desp. 16-I/SESS/94 veio causar diferenças, em concreto, ao universo dos pensionistas da Caixa de Benguela, também reconhece que a posição do Centro Nacional de Pensões é a interpretação correcta.

15.ª - O próprio "legislador" que, em despacho posterior, vem explicar e reconhecer que a interpretação correcta é a que a Administração seguiu.

16.ª - Em abono desta tese, vide recente acórdão do STA, proferido no recurso n.º 47 479- da 1.ª Secção/1.ªSubsecção, que se juntou por fotocópia, e que corrobora este princípio.

Pela sua acuidade, transcreve-se a seguinte parte, pág. n.º 15:

"...Independentemente da determinação do seu valor normativo - não tendo sido publicados na forma legalmente exigida, são meras instruções aos serviços, no uso dos poderes de superintendência, sem valor regulamentar externo, logo insusceptíveis de fundar directamente direitos e obrigações judicialmente exigíveis".

17.ª - Aliás, dúvidas não existem quando no artigo 13.º do CC que a lei interpretativa se integra na lei interpretada.

18.ª - Como bem se refere no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 139/92, de 7/4/92, pág. 163/91, in BMJ 416, 230: "A interpretação autêntica, isto é, a fixação obrigatória (para todos os operadores jurídicos) do sentido de uma norma, feita pelo legislador, é algo que integra o próprio exercício da função normativa e, portanto, tratando-se de leis em sentido formal, da função legislativa."

19.ª - Por último se dirá que o despacho n.º 16-I/SESS/94 não criou qualquer "norma legislativa", apenas determinou o "modus faciendi" como a Administração deveria proceder na aplicação da legislação existente.

20.ª - E sendo princípio fundamental do sistema da Segurança Social que, no âmbito do regime geral da segurança social não é possível acumular duas pensões aplicadas e calculadas nesse regime.

1. 3. O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu o douto parecer de fls 358, no qual, sufragando as contra-alegações do recorrido jurisdicional, se pronunciou pelo não provimento do recurso.

1. 4. Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1. OS FACTOS:

A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos:

1. O Autor foi funcionário da Companhia de Caminhos de Ferro de Benguela (CFB), entre 1961 a Novembro de 1975, e beneficiário da Caixa de Previdência do Pessoal do Caminho de Ferro de Benguela;

2. Após a independência de Angola, regressou a Portugal, onde trabalhou, tendo, ao atingir a idade da reforma, passado a auferir pelo CNP uma pensão, que teve no seu cálculo apenas o desconto que efectuara para a Segurança Nacional Portuguesa;

3. Antes disso, porém, o Autor recebia uma pensão de invalidez paga pela CPPCFB, em virtude de doença oftalmológica;

4. O despacho n.º 16-I/SESS/94 reconheceu os períodos de contribuições pagas para a CPPCFB;

5. O autor requereu o reconhecimento do seu período de contribuição para a CPPCNB;

6. O CNP integrou esse período no regime geral de segurança social e atribuiu-lhe uma única pensão recalculada, cujo valor é inferior ao que receberia se fosse seguida a regra da acumulação de pensões;

7. Dá-se por reproduzido o teor do ofício que constitui fls 50 dos autos, em que o Centro Nacional de Pensões procede (face ao requerimento apresentado pelo Autor, nos termos do Despacho 16-I/SESS/94) à revisão do cálculo da pensão, fixando-a em 42 680$00, a partir de 1/1/94.

Acrescentam-se-lhe os seguintes:

8. A pensão de invalidez referida em 3. só foi paga pela CPPCFB até Dezembro de 1986, facto que levou o Estado Português a financiar aquela Caixa, permitindo-lhe que ela, até 31/12/93, fosse satisfazendo as pensões devidas aos seus beneficiários, data em que cessou o seu pagamento;

9. A partir de Janeiro de 1997, foi atribuído ao recorrente um suplemento social de equiparação, ao abrigo do disposto nos Despachos do Secretário de Estado da Segurança Social n.ºs 65-I/SESS/94, que constitui fls 59-62 dos autos, e A-74/97-XIII, publicado no DR, II Série, de 28/4/97 (fls 63 dos autos), de 7 870$00 (fls 64).

2. 2. O DIREITO.

2. 2. 1. A matéria em discussão tem sido objecto de tratamento diferenciado na jurisprudência deste STA. Numa primeira fase, foi consagrada a posição de que as pensões resultantes dos descontos efectuados para a CPPCFB eram cumuláveis com as resultantes dos descontos efectuados para a Segurança Social portuguesa (neste sentido, decidiram os acórdãos de 25/1/2001 e de 4/7/2001, proferidos nos recursos n.ºs 46 863 e 47 375, respectivamente). Numa segunda fase, foi consagrada a posição de que essas pensões não eram cumuláveis, apenas relevando os descontos feitos para a CPPCFB para efeitos do cálculo das pensões de acordo com o estabelecido no Decreto-Lei n.º 329/93, de 25/9 (neste sentido, decidiram os acórdãos de 6/11/2 001 e de 5/6/2002, proferidos nos recursos n.ºs 47 479 e 267/02, respectivamente).

Estas são também as (antagónicas) posições sustentadas pelo recorrente e pelo recorrido.

A sentença recorrida acolheu a posição sustentada nos acórdãos de 6/11/2001 e de 5/6/2002, em cujos fundamentos se louvou.

Vejamos, pois, se procede a crítica que lhe é feita.

Para o efeito, e tendo em vista uma mais fácil compreensão do problema sub judice, julgamos conveniente começar por fazer um enunciado global desse problema.

O autor/recorrente trabalhou, entre 1961 e Novembro de 1975, na Companhia dos Caminho de Ferro de Benguela, tendo sido beneficiário da Caixa de Previdência do Pessoal da Caixa de Previdência do Caminho de Ferro de Benguela (CPPCFB), pela qual lhe foi atribuída uma pensão de invalidez, em virtude de doença oftalmológica.

Regressado a Portugal, após a independência de Angola, o autor/recorrente aqui trabalhou até à idade da reforma, tendo-lhe sido concedida pelo CNP, em 31/12/93, uma pensão, calculada apenas com base nos descontos efectuados para a Segurança Social portuguesa, 22 anos, e tendo como referência os cinco melhores anos de retribuições (fls 44 dos autos).

Entretanto, tinha continuado a receber a pensão que lhe era devida pela CPPCFB, até que, em 1/1/87, esta entidade deixou de cumprir essa obrigação para com o recorrido e os demais pensionistas, facto que levou o Estado Português a financiar aquela Caixa, permitindo-lhe que ela, até 31/12/93, fosse satisfazendo as pensões devidas aos seus beneficiários, data em que cessou o seu pagamento.

Na sequência do Despacho do Secretário de Estado da Segurança Social n.º 16-I/SESS/94, o recorrente requereu o reconhecimento dos períodos de contribuições para a CPPCFB, o que lhe foi deferido, tendo o CNP procedido ao recálculo da sua pensão, no qual foram levados em conta os períodos contributivos ocorridos em Angola e em Portugal e que foi efectuado com base nos dez melhores dos salários revalorizados dos últimos quinze anos de contribuições (fls 50 dos autos).

O recorrente discorda, considerando que a legislação aplicável ao caso obrigava a que a CNP lhe pagasse duas distintas pensões: uma, substitutiva da que lhe era devida pela CPPCFB e actualizada de acordo com os critérios insertos na lei portuguesa, e outra, correspondente ao tempo do seu trabalho em Portugal, tendo sido isso que pediu na acção que propôs no TAC, bem como as diferenças entre o que vem auferindo e o que, a seu ver, lhe será devido.

A sentença recorrida assim não decidiu, considerando, no essencial, que o regime instituído pelo Decreto-Lei n.º 335/90, de 29/10, e legislação complementar, não transferiu para a segurança social portuguesa a responsabilidade pelo pagamento de pensões devidas por instituições de previdência das ex-colónias, antes se limitando a permitir que os períodos contributivos determinantes dessa pensões fossem considerados como se tivessem acontecido no âmbito do sistema de segurança social português, o que implica o recálculo da pensão nos moldes efectuados pelo recorrido.

Vejamos, então, de que lado está a razão, adiantando, desde já, que sufragamos as posições sustentadas, de modo profundo e desenvolvido, nos referidos acórdãos de 6/11/2001 e de 5/6/2002, que, por isso, iremos seguir de perto.

E, assim, como se escreveu no acórdão de 6/11/2001, temos que: " A Caixa de Previdência do Pessoal dos Caminho de Ferro de Benguela foi, por última intervenção legislativa, objecto do regulamento aprovado pelo Decreto n.º 48.238, de 9 de Fevereiro de 1968, com a natureza de «caixa de empresa», tendo como escopo gerir a previdência do pessoal do caminho de ferro de Benguela. Com a independência de Angola a empresa, a quem incumbia assegurar o financiamento da Caixa, adquiriu nova nacionalidade.

Em 1988, o Despacho Conjunto dos Ministros das Finanças e dos Negócios Estrangeiros (DR-II série, de 9/1/89) dá notícia de dificuldades surgidas no financiamento da CPP/CFB e da grave situação dos pensionistas e adopta medidas tendentes a dotá-la, com carácter provisório e reembolsável, das verbas necessárias ao pagamento das pensões até um montante equivalente ao valor das pensões mínimas do regime geral, mediante transferências do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social.

Em 1990, o Desp. 37/SESS/90 (DR-II série de 24/5/90), verificando que se mantinha imprevisível a data da verificação de transferência dos valores das pensões pela República Popular de Angola para Portugal, veio permitir que os montantes das pensões pagas fossem os correspondentes aos fixados pelos regulamentos da CPP/CFB, continuando o abastecimento financeiro da CPP/CFB por parte do IGFSS com carácter provisório e reembolsável.

Portanto, até aqui, o legislador não pôs a cargo da segurança social portuguesa a responsabilidade (directa) pelas prestações devidas aos seus pensionistas ou beneficiários pela CPP/CFB. Houve, apenas, intervenções administrativas de apoio financeiro a uma instituição de previdência, com o cuidado de salientar que a responsabilidade pelo financiamento era de uma entidade estrangeira.

O DL 335/90, de 29 de Outubro, reconhecendo que, apesar das medidas que procuraram enquadrar no sistema geral da segurança social a situação dos desalojados do Ultramar, se tornava necessário colmatar lacunas de protecção aos beneficiários de instituições de previdência das ex-colónias que, por força das vicissitudes do processo de descolonização estavam impossibilitados de fazer valer os direitos correspondentes às relações jurídicas de seguro social obrigatório para que contribuíram, face ao direito então vigente, sem a correspondente contrapartida actual em prestações, veio estabelecer, com carácter geral, o direito ao reconhecimento dos períodos contributivos nas ex-colónias portuguesas no âmbito do sistema de segurança social português.

As pessoas que preenchessem cumulativamente os requisitos enunciados no art.º 1º do DL 335/90 passaram a ter direito «ao reconhecimento, no âmbito do sistema de segurança social português, dos períodos contributivos verificados nas caixas de previdência de inscrição obrigatória dos territórios das ex-colónias portuguesas até à independência desses territórios», com os objectivos de (art.º 2º)

a) preenchimento dos prazos de garantia necessários para concessão de pensões de invalidez, velhice e sobrevivência;

b) registo de contribuições na carreira do beneficiário, por forma a completá-la, no sentido da melhoria quantitativa das prestações que, de futuro, lhe venham a ser atribuídas no âmbito do sistema de segurança social português.

A Portaria nº 52/91, de 18 de Janeiro, veio regular o procedimento para apreciação dos meios de prova para reconhecimento dos períodos contributivos quando os interessados não pudessem fazer a prova por meio de certidão emitida pela instituição de previdência que os abrangeu ou que lhe sucedeu, nos termos do artº 5º do DL 335/90.

Este regime teve uma primeira revisão com DL 45/93, de 20 de Fevereiro.

O legislador, verificando que, por força do disposto na al. d) do nº 1 do art.º 1º do DL 335/90, que excluía do âmbito de aplicação do diploma quem tivesse já a qualidade de pensionista de qualquer regime de protecção social obrigatória, alguns pensionistas ficavam impossibilitados de «obter melhoria dos quantitativos das suas pensões em função dos anos de actividade a que corresponde o pagamento de contribuições para as instituições das ex-colónias», além de revogar a referida alínea d), veio permitir a reabertura de processos.

E foi, seguidamente, completado pelo DL 401/93, de 3 de Dezembro. Todavia, este diploma revela sobretudo preocupações de índole financeira e contabilística em ordem a assegurar a posição de que «no que respeita aos beneficiários a quem havia sido reconhecido o direito a pensões, cujo pagamento é da responsabilidade dos novos países africanos de língua oficial portuguesa, que o encargo assumido pelo Estado Português no que se reporta ao pagamento daquelas pensões tem de ser, necessariamente, entendido sem prejuízo da subsistência daquela responsabilidade»:

Finalmente, o DL 465/99, de 5 de Novembro, veio dar nova redacção aos artºs 1, 2º e 3º e revogar o artº 4º do DL 335/90, com a finalidade de alargar aos nacionais não residentes em Portugal o estabelecido pelo DL 335/90 e abolir o prazo para requerer o reconhecimento do direito que até aí era estabelecido.

O que até aqui vimos, permite-nos extrair uma primeira conclusão: o legislador não pôs a cargo da segurança social portuguesa o pagamento das pensões estatutárias da CPP/CFB qua tale.

Numa primeira fase, limitou-se a financiar esta instituição, a título transitório e reembolsável, para que ela pudesse fazer o pagamento das pensões já reconhecidas.

E com o DL 335/90 e legislação complementar, em que em termos genéricos se procurou resolver definitivamente o problema da integração no sistema de segurança social da população desalojada das ex-colónias (cfr. antes o DL 259/77, de 21 de Junho, e o DL 351/81, de 26 de Dezembro), não se visou transferir para a segurança social portuguesa a responsabilidade pelo pagamento de pensões autónomas com base na situação contributiva para as instituições de previdência das ex-colónias de inscrição obrigatória.

Apenas se reconheceram os períodos contributivos verificados nessas instituições como se prestados no âmbito do sistema de segurança social português. Portanto, esses períodos contributivos passaram a relevar para suprir a falta ou integrar a carreira contributiva perante o sistema de segurança social em ordem a determinar o direito a prestações nos termos (v. gr., período de garantia, requisitos de atribuição, factores de cálculo) deste sistema, como se os descontos tivessem sido registados no âmbito de instituições nele integradas e nos respectivos regimes.

Não é, pois, no regime legal invocado que os recorrentes encontram apoio para a sua pretensão de atribuição de duas pensões cumuláveis a cargo da segurança social portuguesa."

Entendimento que sai reforçado com o que se escreveu no acórdão de 5/6/2002, que passamos a transcrever: "Deste modo, é patente que o DL n.º 401/93, de 3/12, não veio contrariar o que nos Decretos-Leis ns.º 335/90 e 45/93 se dispusera, pelo que não pode entrever-se naquele diploma a previsão de que as pensões em dívida por instituições de previdência estrangeiras passariam a ser pagas, autonomamente e como tal, pela segurança social portuguesa. Ao invés, o reconhecimento, constante do diploma, de que era necessário proceder a uma destrinça, para efeitos de contabilidade, entre os montantes imputáveis àquelas instituições e os valores a cargo do Estado Português, é bem revelador de que não se pressupunha que a segurança social estivesse a pagar aos beneficiários precisamente aquela distinta pensão que eles tinham deixado de receber das entidades estrangeiras.

Ante o exposto, podemos concluir que, na generalidade, o enquadramento legal do problema do não pagamento das pensões devidas a cidadãos residentes em Portugal por instituições de previdência das ex-colónias não incluía a solução de ser a segurança social portuguesa a assumir a dívida dessas entidades, satisfazendo, na vez delas, as exactas prestações em falta. O que o dito regime legal instituiu, foi a possibilidade de se atender aos períodos contributivos ocorridos nesses territórios, como se eles tivessem acontecido em Portugal, caso em que eles acresceriam ao tempo dos descontos porventura realizados para a segurança social portuguesa, confluindo para uma única pensão.

Portanto, e até à luz do estatuído no art. 55º do DL n.º 329/93, de 25/9, carece de base legal a pretensão, acolhida na sentença «sub censura», de que o CNP era obrigado pagar ao ora recorrido uma pensão correspondente à que a CPPCFB lhe deveria normalmente prestar, a qual seria acumulável com a pensão que também lhe seria devida pelas contribuições relacionadas com o seu trabalho em Portugal."

Acrescentamos apenas que a solução apontada resulta ainda do estabelecido no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 45/93, pois que a consagração da relevância dos períodos contributivos, nele expressamente consagrada, não pode ter outro significado, na globalidade do regime estabelecido, que não seja a de que esses períodos contributivos, considerados num recálculo da pensão, de acordo com os princípios gerais, leve a um aumento da pensão, pois que, se assim não fosse, ou seja, se esse reconhecimento levasse à atribuição de uma pensão pelos descontos efectuados para a CPPCFB, esses períodos contributivos seriam sempre relevantes.

Por outro lado, o n.º 3 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 335/90, na sua parte final, abarca situação diferente da prevista na alínea b) do artigo 2.º do mesmo diploma. Enquanto que esta se refere a aumento quantitativo da pensão, que resulta não só do número de anos de contribuição como também dos montantes de descontos efectuados, a taxa global das pensões, referida naquele n.º 3, abarca apenas o número de anos (taxa global), o que significa que é irrelevante o montante de descontos.

Donde resulta que, contrariamente ao defendido pelo recorrente, este preceito não põe em causa o entendimento defendido nos referidos acórdãos de que o artigo 2.º estabelece a regra da relevância do reconhecimento dos períodos contributivos.

Improcedem, assim, as conclusões 2.ª, 3.ª e 4.ª das alegações do recorrente.

2.2.2. O recorrente considera ainda que foi violado o despacho 16- I/SESS/94, de 24/2.

Mas, continuando a citar o referido acórdão de 6/11/2001:" Pelo Despacho n.º 16-I/SESS/94, de 24 de Fevereiro de 1994 - não publicado no Diário da República - o Secretário de Estado da Segurança Social, reconhecendo a especificidade da situação em que se encontravam centenas de pensionistas da CPP/CFB cujos pagamentos de pensões de invalidez e velhice tinha cessado, fixou «algumas regras e procedimentos, que permitam a actuação uniforme no reconhecimento dos períodos contributivos e na atribuição de pensões no âmbito do sistema de segurança social português» relativamente aos pensionistas de invalidez e velhice que pretendessem o reconhecimento das contribuições pagas para aquela instituição para efeitos do regime instituído pelos DL 335/90, 45/93 e 401/93.

Para além de outros aspectos, nomeadamente no capítulo de elementos probatórios, de tramitação de processos e de qualificação das situações e da atribuição transitória de subsídios extraordinários por conta das pensões, importa deste Despacho reter o disposto no nº VIII, do seguinte teor: «As normas reguladoras da acumulação de pensões são aplicáveis às pensões atribuídas por força do reconhecimento dos períodos contributivos, nos termos deste despacho, a partir do mês em que tiver lugar o primeiro processamento, ainda que o mesmo se reporte a período anterior».

Estas orientações aos serviços foram complementadas pelo Despacho n.º 65-I/SESS/94, de 19/12/94 - igualmente não publicado no Diário de República - que teve o objectivo de regular a concessão de um suplemento de apoio social aos pensionistas de invalidez e velhice da CPP/CFB que exerceram a faculdade prevista no Desp. 16-I/SESS/94.

O pagamento desse subsídio, de montante equivalente à diferença entre o valor da pensão auferida pelo pensionista em Dezembro de 1993 e o daquela a que ele tem direito por referência a Janeiro de 1994 (ou ao primeiro mês em que foi devida) dependia das seguintes condições (Nº II):

a) não pagamento de pensão pela Caixa;

b) o valor da pensão ou pensões pagas pelo sistema de segurança social português, após a aplicação do Desp. 16-I/SESS/94, ser inferior àquele a que o pensionista tinha direito, em Dezembro de 1993, considerando não só o montante da pensão da Caixa mas, se tal for o caso, o das pensões daquele sistema.

Isto é, reconhecendo que a aplicação das regras de cálculo da pensão do regime de segurança social portuguesa poderia conduzir à fixação de uma pensão de montante inferior àquela a que o interessado teria direito face ao regime estatutário da CPP/CFB (embora sem recebê-la efectivamente), este Despacho entendeu manter o nível de protecção social desses pensionistas, mediante a concessão extraordinária de um suplemento de apoio social.

Independentemente da questão da determinação do seu valor normativo - não tendo sido publicados na forma legalmente exigida, são meras instruções aos serviços, no uso dos poderes de superintendência, sem valor regulamentar externo, logo insusceptíveis de fundar directamente direitos e obrigações judicialmente exigíveis - não se prevê nestes despachos a atribuição de uma pensão autónoma, a cargo do sistema de segurança social portuguesa, aos beneficiários da CPP/CFB tendo por referência o período contributivo para essa Caixa e as respectivas remunerações de referência.

Apenas se previu neles a situação dos já pensionistas da CPP/CFB em Dezembro de 1993 - categoria que os autores nesta acção, embora nela inscritos e com descontos, não chegaram a adquirir - em ordem a evitar ou minimizar reduções significativas de protecção social.

Não tendo consistência a pretensão dos autores a uma pensão autónoma pelo sistema de segurança social, calculada nos termos da al. a) do seu pedido (em função dos períodos contributivos para a CPP/CFB, calculada segundo os 10 melhores dos últimos 15 anos de descontos para aquela Caixa, com as remunerações de referência actualizadas), não vem ao caso invocar a permissão legal de acumulação de pensões, nem interessa apurar o sentido do regime estatuído pelo art.º 55º do DL 329/93, com referência ao DL 141/91, de 10 de Abril (define os critérios a que deve obedecer a acumulação de pensões), ou do nº VIII do Despacho 16.I/SESS/94, que se limita a regular os efeitos temporais da acumulação, não a estabelecendo.

Também não pode dizer-se que, ao negar aos autores o direito a uma pensão autónoma correspondente ao período contributivo para a CPP/CFB, o CNP tenha violado os princípios da igualdade e da justiça porque se trata de actividade administrativa vinculada e é da lei que resulta que os autores não tem esse direito.

Do mesmo modo é inexacta a afirmação das contra-alegações de que é violado o direito ao cômputo de todo o tempo de trabalho na fixação das pensões por velhice ou invalidez (artº 63º/4 da CRP), desde logo, porque o período em causa foi considerado no âmbito da pensão fixada e não é a atendibilidade ou contagem do período de descontos mas a fixação de uma pensão autónoma por dado período que é negada.

Finalmente, não há que ponderar a hipótese de aplicação do Despacho Conjunto A-4/97-XIII, além do mais, porque o que neste se estabelece é um suplemento social de equiparação, coisa diferente da que foi pedida e é objecto da acção".

Em face do exposto, é de concluir que o despacho 16-I/SESS/94 não pode fundamentar a pretensão do recorrente, por várias ordens de razões, a saber: não foi publicado no Diário da República, pelo que nem sequer lhe pode ser reconhecida uma qualquer eficácia que proviesse da sua força regulamentar (cfr. art. 119.º, n.ºs 1, al. h), e 2, da Constituição); na interpretação que lhe é dada pelo recorrente contrariaria o disposto nas disposições legais referenciadas em 2.2.1., pelo que seria ilegal e, como tal, inaplicável; em face dessas disposições, é de considerar que não é essa a melhor interpretação do despacho, que deve ser interpretado, como já foi referido, no sentido de que se limita a regular os efeitos temporais da acumulação, não a estabelecendo.

Soçobra, assim, absolutamente a alegação do recorrente de que se está perante uma norma excepcional, que deve prevalecer perante a lei geral.

Improcedem, por isso, as conclusões 5.ª, 6.ª, 7.ª, 8.ª, 9.ª e 10.ª das alegações do recorrente.

2.2.3. Alega ainda o recorrente que a solução consagrada na sentença recorrida viola o princípio da igualdade, estabelecido no artigo 13.º da CRP.

Mas também nesta parte lhe não assiste razão.

Com efeito, e citando o referido acórdão de 6/11/2001, em parte transcrito na sentença recorrida, temos que: " O autor da acção disse, «in initio», que o CNP tratara diferentemente os pensionistas da CPPCFB que voltaram a laborar, e a descontar, em Portugal e os que, após o seu regresso ao país, mais não trabalharam, por haver calculado a pensão daqueles nos termos do Decreto n.º 45.266, de 23/9/63, e a destes à luz do DL n.º 329/93, de 25/9 (e dos coeficientes revalorizados fixados na Portaria n.º 183/84, de 31/3). E é de crer que a sentença tenha aderido a esta construção, já que levou à matéria de facto essa suposta diferença de tratamento e, na sua fundamentação de direito, afirmou que a pensão do recorrido deveria ser calculada com base no estatuído naquele DL n.º 329/93 e no teor da mencionada portaria.

Ora, tem de se admitir que, se o CNP tivesse procedido da maneira descrita sem haver um motivo que justificasse a aludida discriminação entre esses dois grandes grupos de pensionistas da CPPCFB, poderíamos estar perante a denunciada ofensa do princípio da igualdade.

Simplesmente, as coisas não se passaram assim – ao menos no que respeita ao aqui recorrido. A pensão que a segurança social portuguesa lhe atribuiu, atendendo embora a todo o seu registo de contribuições, realizadas em Angola e em Portugal, foi directamente calculada com base nos dez melhores salários dos últimos quinze anos, o que significa que, como expressamente resulta da documentação dos autos, o foi à luz dos critérios insertos nos artigos 31º e ss. do DL n.º 329/93, de 25/9 – e não de acordo com o processo de cálculo previsto no art. 80º do Decreto n.º 45.266, nessa parte revogado e substituído por aquele outro diploma. E, na determinação da pensão do ora recorrido, intervieram os coeficientes de correcção previstos na Portaria n.º 183/94, de 31/3, que incidiram sobre as remunerações pretéritas, incluindo as referentes aos dois últimos anos do trabalho prestado pelo recorrido em Angola, que eram os mais antigos daqueles quinze. Nesta conformidade, e não se mostrando que a pensão do recorrido foi calculada nos termos do Decreto n.º 45.266, soçobra a pretensão de se detectar uma violação do princípio da igualdade que adviria do uso desse diploma na realização do referido cálculo.

Não obstante, tem de se admitir que o recorrido pode queixar-se de que a sua pensão actual é inferior à atribuída pela segurança social portuguesa a outros pensionistas da CPPCFB que, embora em igualdade de circunstâncias consigo em relação àquela Caixa, nunca em Portugal trabalharam e descontaram. Contudo, esta anomalia não se deve ao uso de critérios distintos na fixação dessas pensões, mas ao facto de os salários auferidos pelo recorrido em Portugal serem muito inferiores às remunerações (actualizadas pelos coeficientes da Portaria n.º 183/94) que a Companhia dos Caminhos de Ferro de Benguela pagou ao recorrido e aos seus colegas em situação equivalente durante as suas carreiras contributivas em Angola. Segundo o art. 33º do DL n.º 329/93, a remuneração de referência para efeitos de cálculo das pensões de invalidez e de velhice é definida por uma fórmula em que se atende às «remunerações dos 10 anos civis a que correspondam remunerações mais elevadas, compreendidos nos últimos 15 anos com registo de remunerações». Portanto, e à luz da lei geral, quem viu o seu nível salarial descer nesses últimos anos da sua carreira contributiva receberá uma pensão proporcionalmente diminuída em relação às expectativas que porventura acalentava quando auferia remunerações mais altas. Mas esta é uma solução que se aplica a todos os contribuintes do regime geral da segurança social portuguesa, sendo inequívoco que o aqui recorrido viu a sua pensão calculada segundo os critérios que a lei impõe para a generalidade dos cidadãos.

Assim, o caso do recorrido foi tratado de um modo igual em relação aos demais beneficiários do sistema. É claro que subsiste algum desconforto por se saber que o recorrido, caso não houvesse trabalhado e descontado em Portugal, receberia agora uma pensão substancialmente maior; e esse desconforto é aumentado pelo facto de haver pensionistas da CPPCFB nessa cómoda situação, compreendendo-se que o recorrido se sinta prejudicado em relação a eles. Aliás, a existência de disparidades deste género foi reconhecida pelo Governo, que intentou minorá-las através do «suplemento de apoio social» e do «suplemento social de equiparação» – como atrás dissemos. No entanto, a referida discrepância no resultado do cômputo das pensões do recorrido e desses outros pensionistas da CPPCFB não é razão suficiente para que se atribuam ao recorrido duas pensões, respectivamente reportadas aos períodos contributivos em Angola e em Portugal, como a sentença decidiu; pois a tentativa de assim se eliminar aquela dissonância introduziria uma notória desigualdade de tratamento em relação à generalidade dos beneficiários do regime geral da segurança social, cujas pensões não podem deixar de ser calculadas segundo as regras que ao ora recorrido foram aplicadas.

Portanto, o princípio da igualdade – invocado pela sentença «a quo» em abono da obrigatoriedade de se pagar ao ora recorrido uma pensão autónoma da do regime geral, pensão essa exclusivamente reportada ao período contributivo para a CPPCFB – não pode fundar o direito a essa segunda, e diferente pensão do regime geral, que a acção dos autos quis ver reconhecido, sem o que, para além de se ofender directamente o disposto no art. 55º do DL n.º 329/93, se estaria a instaurar uma flagrante diferença de tratamento entre a generalidade dos cidadãos e um grupo especial de beneficiários da CPPCFB, em que se inclui o aqui recorrido. E a impotência do princípio da igualdade para fundar a solução a que a sentença chegou é ainda mais evidente tendo em conta que a matéria em causa, referente aos direitos e obrigações dos pensionistas, está exaustivamente regulada na lei – e de um modo que não acolhe a pretensão do recorrido – pelo que a Administração, ao agir neste domínio, exerce poderes estritamente vinculados. Consequentemente, não se abre aqui o espaço de liberdade relativa onde poderia pontificar o princípio da igualdade, como limite intrínseco de um poder discricionário a exercer (negrito nosso).

Em suma: o regime iniciado pelo DL n.º 335/90, de 29/10, não reconhece ao aqui recorrido o direito, que ele quis fazer valer na acção dos autos, de receber da segurança social portuguesa uma pensão correspondente ao seu período contributivo em Angola, pensão essa que seria autónoma da que ele receberia pelas contribuições realizadas em Portugal. E esse direito, que lhe é negado pela lei aplicável, não lhe é indirectamente reconhecível através da invocação do princípio da igualdade, pois este princípio não opera no domínio puramente vinculado a que se refere o caso em apreço e, ainda que assim não fosse, teríamos que a existência de um tal direito introduziria novas e mais alargadas desigualdades, em prejuízo agora da generalidade dos contribuintes do sistema de segurança social.

Improcedem, assim, as restantes conclusões das alegações do recurso.

3. DECISÃO

Nesta conformidade, acorda-se em negar provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 300 euros e a procuradoria em metade.

Lisboa, 30 de Março de 2004.

António Madureira – Relator – São Pedro – Fernanda Xavier

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