Processo n.º 941/02
Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
1 – A... propôs no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, contra o Estado Português, acção emergente de contrato de arrendamento rural, relativo a prédios expropriados, celebrado de acordo com o Decreto-Lei n.º 158/91, de 26 de Abril.
Por sentença de 4-2-2002, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa julgou a acção improcedente.
Inconformada, a Autora interpôs o presente recurso jurisdicional para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:
Ao contrário do defendido na douta decisão recorrida a invocada nulidade está justificada.
Justificação essa que assenta na diminuição das garantias de defesa ao não ser efectuada a audição prévia da interessada, antes da decisão de rescindir o contrato de arrendamento rural relativos aos prédios denominados ... e ....
O que vicia o acto tornando-o nulo.
O acto do secretário de Estado suspendendo o acto de rescisão, nunca foi objecto de acto administrativo em sentido contrário.
Tal acto pelos seus efeitos, revoga de facto o acto de rescisão do contrato.
E se se entender que se está no âmbito de relações jurídicas de natureza eminentemente contratual, mais se deve considerar a suspensão da rescisão, como uma declaração no sentido de repor a vigência do contrato entre as partes, com todas as consequências legais, entre elas a de pagar a renda e gozar os prédios.
O Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa contra-alegou, concluindo da seguinte forma:
- 1.A recorrente interpôs a presente acção emergente de contrato administrativo de arrendamento rural, pedindo que se declare sem efeito a rescisão do contrato de arrendamento rural celebrado entre as partes.
- 2.Como causa de pedir invoca a nulidade do despacho do SR. Ministro da Agricultura, de 22 de Setembro de 1993, que rescindiu o dito contrato de arrendamento, por incumprimento de normativos legais.
- 3.Bem como a pretensa suspensão de tal acto de rescisão, operada, pretensamente, por despacho do SR. Secretário de Estado da Agricultura, de 8 de Janeiro de 1996.
- 4.Os despachos referidos nas conclusões 2ª e 3ª, são verdadeiros actos administrativos (art. 120º, 180º e 186º «a contrario sensu» do CPA).
- 5.Também assim o entendeu a A., pois que requereu a suspensão de eficácia do acto rescisório do contrato de arrendamento, que veio a ser indeferida, e é sabido que tal providência cautelar é privativa dos actos administrativos.
- 6.Ademais, a A. defende, na PI, a nulidade do acto rescisório, vindo, mais tarde, a esclarecer que tal nulidade resultava da omissão da audiência prévia prevista no art. 100º do CPA, bem como defende que o acto do Secretário de Estado revogou o acto rescisório do Ministro.
- 7.Ora, o institutos da revogação e da audiência prévia são exclusivos do acto administrativo.
- 8.A A. não alega, na PI, qualquer facto concreto que integre vício susceptível de determinar a nulidade do acto de rescisão do contrato de arrendamento.
- 9.É certo que, na resposta produzida a pretexto de excepção invocada pelo R., veio a A. dizer que a nulidade do acto rescisório resultava do facto de ter sido omitida a audiência prévia prevista no art. 100º do CPA.
- 10.Tal alegação não pode ser tida em conta, pois a A. deveria ter alegado na PI a factualidade integradora da causa de pedir e fundamentar o respectivo pedido.
- 11.Mas, ainda que assim se não entenda, a verdade é que a omissão de audiência prévia, enquanto vício de forma, por regra, não gera a nulidade do acto, mas sim a mera anulabilidade (ac. do STA, de 15 de Dezembro de 1994, AD, Nº 403, pág. 783).
- 12.E a A. não alega quaisquer factos concretos que, na situação em análise, pudessem integrar vício determinante da nulidade do acto em causa.
- 13.Também, é manifesto que o acto do Secretário de Estado se limitou a suspender a execução do acto rescisório do contrato de arrendamento, e não a suspender o próprio acto e muito menos a revogá-lo.
- 14.Aliás, se o acto rescisório fosse nulo, como defende a A., não poderia o mesmo ser revogado, atento o disposto no art. 139º do CPA, nem o Secretário de Estado poderia revogar um acto do Ministro, atento o estatuído no art. 142º do CPA.
- 15.Assim, a interpretação da A. não faz qualquer sentido e raia os limites da má-fé.
- 16.A tese sustentada pela A. nas alegações, de que é sustentável a tese de que os despachos que serviram de causa de pedir à acção consubstanciam meros actos opinativos ou meras declarações negociais e que, nessa perspectiva, o despacho do Secretário de Estado quis repor em vigor o contrato de arrendamento com as legais consequências não tem qualquer sentido, pois como se demonstrou, cremos, trata-se de verdadeiros actos administrativos.
- 17.Por outro lado está em contradição com a posição defendida pela A. até então, p. ex, com o facto de ter requerido a suspensão de eficácia do acto de rescisão do contrato, que foi indeferida, sendo certo que só os actos administrativos e não as declarações negociais são susceptíveis de ser visados pela referida providência, pelo que esta posição só se pode aceitar como evidente desespero de causa.
- 18.Mas mesmo que, por absurdo, assim se entendesse, é meridianamente claro, que nenhum declaratário normal, face ao simples teor do acto do Secretário de Estado, já sem falar das respectivas envolvências, faria a interpretação de que com tal despacho se quis repor a vigência do contrato de arrendamento.
- 19.Aliás, o R. Estado não tem dúvidas de que a A. sabe que a vontade real do Secretário de Estado não foi, de modo algum, repor a vigência do contrato de arrendamento!
- 20.A douta sentença recorrida entendeu que a A. não alegou ou demonstrou quaisquer factos concretos que integrem vícios determinantes da nulidade do acto do SR. Ministro da Agricultura que rescindiu o contrato de arrendamento ou que ponham em causa a sua plena eficácia, nem vislumbra qualquer nulidade que lhe pudesse ser assacada, pelo que absolveu o R. Estado do pedido.
- 21.É certo que a douta sentença ao decidir como decidiu fez uma correcta interpretação e aplicação do direito à factualidade apurada, não tendo violado quaisquer normativos, que a A., aliás, nem indica, em clara violação do estatuído no art. 690º/2/a) do CPC, “ex vi” do art. 72º/1 da LPTA.
Corridos os vistos legais, cumpre decidir.
2 – Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte matéria de facto:
- i)Em cumprimento do despacho do Senhor Secretário de Estado da Alimentação, de 03.07.91, foi celebrado entre o Estado Português e ..., pai da aqui autora, e este, o contrato de arrendamento rural, relativo aos prédios:
- ii)– prédio rústico denominado “...”, inscrito na matriz predial rústica da freguesia de ..., concelho de Mértola, sob o art. 1º, secção K, com área de 170,55 ha;
- iii)– prédio rústico denominado “...” inscrito na matriz predial rústica, da mesma freguesia de ..., concelho de Mértola, sob o art. 9º, secção N, com a área de 11,0760 ha – cf. doc. 1, fls. 6/7/8;
iv) Tal contrato era celebrado pelo período de 10 anos, podendo ser renovado por períodos de 3 anos – idem;
v) O contrato tem início no dia 1 de Setembro de 1991 – idem;
- vi)Por aditamento ao referido contrato, datado de 08.02.1993, a gestão daqueles prédios passou a ser feita apenas pela aqui autora – doc. 1, fls. 9;
- vii)Datado de 30.09.1993, a autora recebeu um ofício da Direcção Regional de Agricultura, pelo qual era informada de que por despacho do Sr. Ministro da Agricultura de 12.09.1993, fora rescindido o contrato de arrendamento com o Estado de que era titular sobre os prédios rústicos denominados “...” e “...” e que por isso deveria de imediato proceder à sua desocupação – doc. 2 a fls. 10;
- viii)Em 18.05.1995, a autora requereu, previamente à interposição do respectivo recurso contencioso de anulação, a suspensão da eficácia do acto comunicado por aquele ofício da DRAA.
- ix)Tal pedido foi indeferido, por acórdão do STA, de 06.07.95, proferido no proc. 37.750, com fundamento em que a autora não demonstrou factos integradores do requisito da al. a) do n.º 1, do art. 76º da LPTA – doc. de fls. 194 e sgs.;
x) Por ofício da DRAA, datado de 04.08.97, à autora foi dado conhecimento da informação n.º 395/97 da Divisão de Gestão e Estruturação Fundiária, na qual se dizia que “Em execução do despacho do Sr. Director Regional de Agricultura do Alentejo de 16.6.97, cumpre informar:
I 1. Por carta enviada através de faz datado de 16.6.97 veio A..., requerer a emissão de um título de posse dos P. R. “...” e “...” (m.c. 1-K e 9-N, ..., Mértola).
II – Analisado o processo da requerente verificou-se o seguinte: 1. Por despacho de 8.1.96, de Sua Exa. o Senhor Secretário de Estado da Agricultura e do Desenvolvimento rural, exarado no oficio n.º 8970 de 19.12.95 do STA, que a seguir se transcreve, foi determinada a suspensão do despacho de 22,9.93 :
«Dar conhecimento à DRAAL suspenda-se a execução do acto recorrido 8.1.96 Capoulas Santos».
III 2. Assim face ao conteúdo do despacho acima mencionado e dado que existe um contencioso sobre a posse dos prédios “...” e “...”, propomos salvo melhor opinião, o indeferimento do pedido de A..., relativamente à emissão do título de posse destes prédios. (...)” – doc. 3 fls. 12 e 13;
xi) No rosto de tal informação foi exarado despacho do Chefe de Divisão de GEF, de:
“Concordo. À consideração do Sub – Director Regional de Agricultura”. E o Despacho de “Concordo. Transmita-se o teor da informação à interessada (...)” datado de 1.8.97, e da autoria do Director Regional.
xii) A autora recebeu o ofício n.º 841/062/000, datado de 30.01.1995, assinado pelo Chefe da Zona Agrária, sob o assunto “... e ...”, segundo o qual era acusada a recepção de telegrama da autora em 24.01.95, e se dizia
“Nessa data já havia sido executado o despacho de Sua Excelência o Senhor Ministro da Agricultura, que determinou a referida entrega. / No entanto e conforme o solicitado, junto enviamos fotocópia do referido despacho” – doc. 4 a fls. 14.
- xiii)A autora interpôs junto do STA pedido de suspensão de eficácia do acto do Senhor Ministro da Agricultura de 22.09.93, que ordenou a abertura de concurso público através de edital relativamente à exploração dos prédios rústicos “...” e “...”, o qual por acórdão de 19.05.94, foi indeferido com fundamento na existência de fortes indícios de ilegalidade do acto recorrido, por se entender ser irrecorrível tal acto porque insusceptível de lesão imediata na esfera jurídica da recorrente – Acórdão com o n.º 34.210-A – doc. 3 a fls. 220 e sgs;
- xiv)A autora intentou ainda naquele STA – 1ª secção - recurso contencioso de anulação do mesmo acto do Sr. Ministro da Agricultura, a que coube o número 34.201, e que veio a ser rejeitado por Acórdão de 19.10.95, por ilegalidade na sua interposição, tendo procedido a questão prévia da irrecorribilidade, com o mesmo fundamento de que tal acto não produzia efeitos jurídicos externos e por isso não afectar directamente interesses da ali recorrente, aqui autora – doc. 4 a fls. 227 e sgs.
3 – A Autora pede na presente acção que seja declarada sem efeito a rescisão do contrato de arrendamento rural decidida por despacho do Senhor Ministro da Agricultura de 12-9-93, e que, em consequência, seja declarado em vigor o contrato.
Na sentença recorrida foi apreciada a questão prévia da adequação deste meio processual, tendo-se decidido que a Autora podia interpor a presente acção, apesar de o acto que decidiu a rescisão do contrato ter a natureza de acto destacável, sendo susceptível de impugnação através de recurso contencioso.
Por isso, não sendo impugnada esta parte da decisão, tem de considerar-se assente a possibilidade de utilização deste meio processual (art. 684.º, n.º 4, do C.P.C.).
4 – A primeira das causas de pedir invocada pela Autora é a da nulidade do acto do Senhor Ministro da Agricultura de 12-9-93, que decidiu a rescisão do contrato.
Na petição inicial, a Autora não referiu em que se consubstancia a nulidade invocada, vindo a esclarecer, na réplica, que ela deriva do facto de não ter sido «ouvida previamente à decisão desfavorável», como devia por força do disposto no art. 100.º do C.P.A.. (fls. 201).
O facto de a invocação desta falta de prévia audição só ter sido afirmada na réplica não é obstáculo à apreciação deste fundamento da acção, não só por as nulidades de actos administrativos serem invocáveis e serem de conhecimento oficioso a todo o tempo (art. 134.º, n.º 2, do C.P.A.), mas também porque é legalmente admissível a alteração e a ampliação da causa de pedir na réplica (art. 273.º, n.º 1, do C.P.C., aplicável por força do disposto no art. 1.º da L.P.T.A.).
No entanto, os vícios dos actos administrativos apenas provocam nulidade nos casos previstos no art. 133.º do C.P.A. ou em disposição especial, gerando mera anulabilidade, nos restantes casos (art. 135.º do mesmo Código).
O art. 133.º referido estabelece o seguinte:
ARTIGO 133.º
Actos nulos
1 – São nulos os actos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade.
2 – São, designadamente, actos nulos:
- a)Os actos viciados de usurpação de poder;
- b)Os actos estranhos às atribuições dos ministérios ou das pessoas colectivas referidas no artigo 2.° em que o seu autor se integre;
- c)Os actos cujo objecto seja impossível, ininteligível ou constitua um crime;
- d)Os actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental;
- e)Os actos praticados sob coacção;
- f)Os actos que careçam em absoluto de forma legal;
- g)As deliberações de órgãos colegiais que forem tomadas tumultuosamente ou com inobservância do quórum ou da maioria legalmente exigidos;
- h)Os actos que ofendam os casos julgados;
- i)Os actos consequentes de actos administrativos anteriormente anulados ou revogados, desde que não haja contra-interessados com interesse legítimo na manutenção do acto consequente.
A Autora não indica alguma destas disposições ou qualquer disposição especial em que possa enquadrar-se a situação de falta de audiência prévia, nem se vê em qual delas se possa enquadrar.
Designadamente, no que concerne à diminuição das garantias de defesa, invocada pela Autora, não se estaria perante uma situação enquadrável na alínea d) do n.º 2 daquele art. 133.º (o que, de resto não é sequer aventado pela Autora), pois a falta de audiência prévia constitui um mero vício procedimental, que, por si só, não afecta sequer esfera jurídica do interessado. Por isso, a questão da ofensa do conteúdo essencial de um direito fundamental apenas poderia existir se a decisão final do procedimento, com a qual está instrumentalmente conexionada a audiência prévia, tivesse tal potencialidade ofensiva, o que não é manifestamente o caso dos autos, pois o direito ao arrendamento rural que é posto em causa pelo referido acto de 12-9-93, não é qualificado como um direito fundamental. ( ( ) Em geral, considerando que a violação do direito de audiência prévia gera mera anulabilidade, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:
- –de 21-3-1995, proferido no recurso n.º 32515, publicado no Apêndice ao Diário da República de 18-7-97, página 2788;
- –de 26-6-1997, proferido no recurso n.º 41627, publicado no Apêndice ao Diário da República de 23-3-2001, página 5181;
- –de 15-4-1997, proferido no recurso n.º 38618, publicado no Apêndice ao Diário da República de 23-3-2001, página 2681 – de 5-2-1998, proferido no recurso n.º 28897, publicado no Apêndice ao Diário da República de 17-12-2001, página 731;
- –de 13-4-1999, proferido no recurso n.º 41639;
- –de 1-3-2000, proferido no recurso n.º 44545. )
Por isso, tem de concluir-se que, a ter existido tal falta de audiência prévia, se estaria perante um vício que geraria mera anulabilidade.
Estando-se perante uma situação de mera anulabilidade, o vício apenas poderia ser invocado nos termos da legislação reguladora do contencioso administrativo (art. 136.º, n.º 2, do C.P.A.), designadamente dentro do prazo aplicável previsto no art. 28.º da L.P.T.A. para impugnação de actos administrativos com fundamento em vícios não geradores de nulidade ou inexistência, que era o de dois meses a contar da notificação do acto (art. 29.º, n.º 1, da mesma Lei), ocorrendo a caducidade do direito de invocar tal vício em qualquer meio processual se a invocação não for feita nesse prazo.
Por isso, a invocação desse fundamento de anulabilidade vários anos após a notificação do acto ( ( ) Em 18-5-95, a Autora pediu a suspensão de eficácia daquele acto (alínea viii da matéria de facto fixada), pelo que, se não antes, pelo menos nessa data, ocorreu a notificação referida na alínea vii da mesma.
Por outro lado, a invocação da falta de audiência foi feita na réplica, apresentada em 27-9-2001 (fls. 198). ) é manifestamente intempestiva.
Para além disso, no caso em apreço, da matéria de facto fixada não resulta que a Autora não tenha sido ouvida antes de ser proferido o despacho referido, pelo que, também por falta de suporte factual, a acção não poderia proceder com aquele fundamento.
5 – O outro fundamento da acção é o de o acto de 8-1-96, praticado pelo Senhor Secretário de Estado da Agricultura e do Desenvolvimento Rural, ter revogado o acto que decidiu a rescisão do referido contrato de arrendamento rural.
No entanto, como resulta das alíneas x) e xiii) do probatório, nesse despacho de 8-1-96 não se decidiu a revogação daquele acto de 12-9-93, mas sim de um acto posterior a este, de 22-9-93, em que se ordenara a abertura de concurso público relativo à exploração dos prédios rústicos a que se reporta o referido contrato de arrendamento rural.
Este acto de 22-9-93 é um acto distinto relativamente ao de 12-9-93, pelo que a sua revogação não implica a deste, pois é perfeitamente concebível que não se decida não colocar a concurso um novo contrato de arrendamento rural e, concomitantemente, manter a rescisão do contrato anterior.
Assim, não se fazendo naquele acto de 8-1-96 qualquer referência, explícita ou implícita, a este acto de 12-9-93, nem implicando a suspensão do acto de 22-9-93, a revogação do anterior, tem de concluir-se que o primeiro não operou a revogação deste.
Por isso, também com este fundamento a acção não pode proceder.
Termos em que acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida.
Custas pela recorrente.
Lisboa, 16 de Outubro de 2002.
Jorge de Sousa – Relator – Costa Reis – Abel Atanásio
