Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo
1. Relatório
A. .., B..., C... e D..., identificados nos autos, recorrem para este Supremo Tribunal do RESOLUÇÃO DO CONSELHO DE MINISTROS, N.º 130/99, de 9 de Setembro, publicada no DR II Série n.º 229, de 30 de Setembro, que determinou a cessação da intervenção do Estado na empresa em nome individual E..., mediante a sua restituição aos herdeiros de ..., que demonstrem ter justo título, aos quais competirá proceder ao pagamento do seu passivo, nos termos do previsto no n.º 2 do art. 20º do Dec. Lei 422/76, de 29 de Maio, pedindo:
a) a declaração de nulidade ou a anulação apenas na parte em que imputou aos herdeiros de ... a responsabilidade pelo pagamento do passivo da empresa, mantendo-se como válidas a cessação da intervenção do Estado na empresa e a sua restituição aos herdeiros, ou;
b) se assim se não entender possível, a declaração de nulidade ou anulação de toda a Resolução.
Nas suas alegações finais, formularam as seguintes conclusões:
a) na resposta apresentada, a autoridade recorrida aceitou e confessou parte substancial do pedido e causa de pedir formulados pelos recorrentes, uma vez que assumiu a responsabilidade do Estado pelo pagamento de todas as dívidas nascidas com e devido à intervenção do Estado na firma “E...”;
b) na resposta apresentada, a autoridade recorrida expressamente confessou-se responsável – a si e ao Estado – pelo pagamento de todas as dívidas a trabalhadores contraídas durante o período da intervenção do Estado na empresa, tais como as dívidas a trabalhadores, ao fisco e à segurança social;
c) a confissão da autoridade recorrida deve abranger também a responsabilidade pelas dívidas que foram devidas a essa mesma intervenção, como sejam as dívidas às instituições bancárias cuja falta de pagamento, quer do capital, quer dos respectivos juros, se deveu única e exclusivamente à intervenção do Estado na empresa;
d) os recorrentes aceitam a assunção da responsabilidade do Estado por parte da autoridade recorrida, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 567º do Cód. Proc. Civil, responsabilidade essa que abrange tanto os actos de gestão pública, como os actos de gestão privada;
e) a confissão feita pela autoridade recorrida, no que respeita à responsabilidade do Estado pelas dívidas nascidas com, e devido à, intervenção do Estado, na firma “E...”, devem ser associados os efeitos previstos nos art.os 352º a 358º do Cód. Civil;
f) a responsabilidade do Estado pelo pagamento das dívidas nascidas com a intervenção do Estado na forma “E...” e devidas a essa intervenção, para além de ter sido admitida e confessada pela autoridade recorrida, decorre de uma forma inequívoca e indiscutível das normas legais aplicáveis, bem como dos mais elementares princípios gerais de direito;
g) a cessação da intervenção do Estado na empresa constituía uma exigência legal e constitucional desde 1978;
h) a restituição da empresa aos herdeiros, seus legítimos proprietários, constituía, para além de uma possibilidade legal, um imperativo moral e constitucional;
i) pelo contrário, a imputação aos herdeiros da responsabilidade pelo pagamento do passivo da empresa constitui uma violação clara e inaceitável da lei constitucional e ordinária, e dos mais elementares princípios gerais de direito em matéria de responsabilidade civil;
j) impõe-se, por isso, impedir que à ilegalidade de decisão de intervenção do Estado na forma, à ilegalidade da sua manutenção por mais de 25 anos e à ilegalidade da inexecução da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo por 1 ano e seis meses, se venha a acrescentar a ilegalidade da não assunção, por parte do Estado –Administrador e possuidor do estabelecimento comercial durante todos estes anos – da responsabilidade pelos actos praticados pelos administradores por si nomeados durante o período da intervenção;
k) é absolutamente inaceitável que 25 anos após ter decretado a intervenção na empresa, O Estado tivesse vindo imputar a responsabilidade do pagamento do passivo de uma empresa que possuiu, geriu e administrou - directamente, através de um administrador por si nomeado – durante todo esse período; e imputar a quem, embora proprietário da mesma, se encontrou afastado da empresa, de facto desde Julho de 1974, e de facto e de direito, desde 1975, e não teve quaisquer responsabilidades na constituição do referido passivo;
l) a responsabilidade do Estado Português pelos actos praticados pelo administrador por si nomeado é a responsabilidade do comitente pelos actos dos seus comissários, de acordo com o previsto nos art.os 500º e 501º do Cód. Civil, atendendo à natureza privado dos actos de gestão em causa;
m) mesmo que se considerasse como de gestão pública os actos de gestão praticados pelo administrador nomeado pelo Estado – nos efeitos produzidos ao nível das relações da empresa (ou seus proprietários) com o Estado – ainda assim, sempre seria o Estado solidariamente responsável pelos mesmos, não só de acordo com o disposto no art. 22º do CRP e no Dec. Lei 48051, como das regras gerais em matéria de responsabilidade civil;
n) o próprio acto de intervenção do Estado na empresa, enquanto acto de gestão pública, gera a responsabilidade do Estado pelos prejuízos daí decorrentes, nos termos do Dec. Lei 48051, sendo que um desses prejuízos decorre do não cumprimento das obrigações assumidas na Concordata celebrada em 1971;
o) a responsabilidade do Estado pelo pagamento do passivo da empresa decorre da circunstância de, desde a ocupação até aos nossos dias, o titular da empresa, primeiro e, depois, a herança, não terem tido a posse do estabelecimento em causa, pois estiveram, de direito absolutamente impedidos de intervir na gestão do estabelecimento comercial intervencionado ou na de qualquer dos respectivos elementos patrimoniais;
p) os herdeiros não podem assim ser responsabilizados pelo pagamento do passivo da empresa, pois caso o fossem, essa responsabilização acarretaria uma violação dos princípios constitucionais da certeza e da segurança jurídica e do próprio direito de propriedade, direito de natureza análoga aos direitos liberdades e garantias, constitucionalmente consagrado (art. 62º da CRP) ao representarem uma ablação patrimonial com cuja execução o respectivo destinatário não poderia razoavelmente contar;
q) a responsabilidade do Estado pelo pagamento do passivo da firma em causa abrange, assim, sem qualquer margem para dúvidas, as seguintes dívidas: i) as dívidas aos trabalhadores, incluindo os respectivos juros, judicialmente reconhecidas e declaradas pelo Tribunal do Trabalho de Tomar, dívidas que foram todas elas contraídas durante o período da intervenção, e ii) as dívidas ao fisco e à segurança social contraídas durante o período em que se manteve a situação de intervenção do Estado na empresa;
r) mas a responsabilidade do Estado pelo pagamento do passivo da empresa “E...” abrange também as dívidas que já existiam ao tempo em que foi decretada a intervenção do Estado na empresa, mas cujo pagamento não foi efectuado devido a essa mesma intervenção;
s) a responsabilidade do Estado deve incluir, nas obrigações já existentes antes da intervenção do Estado na empresa – as últimas prestações devidas aos credores, no âmbito da Concordata assinada em 1971, uma vez que foi por causa dela que as mesmas não foram compridas;
t) uma vez que o não pagamento das referidas dívidas foi devido, num primeiro momento, à ocupação da empresa pelos seus trabalhadores, e num segundo momento, à intervenção do Estado na empresa, ou seja, o incumprimento das obrigações de pagamento subjacentes às dívidas em causa é imputável a terceiros, não pode a herança responder por essas dívidas pois a causa do seu não pagamento ou do incumprimento da Concordata que as define, não é imputável ao Sr. ..., nem aos seus herdeiros;
u) não constituindo dívidas do Senhor ..., as referidas dívidas não constituem um encargo da herança pelo qual a herança tenha de responder, sob pena de se ter violado o estabelecido no art. 2068º do Cód. Civil;
v) na resposta da autoridade recorrida, não é alegado nem provado nenhum facto que demonstre qual era s situação económica em que se encontrava em empresa no momento da sua intervenção, ou seja, em Março de 1975, e muito menos é alegado ou provado qualquer facto que possa ser imputado ao proprietário da empresa, proprietário esse que à data da intervenção se encontrava proibido de entrar na mesma há 9 meses;
w) a não imputabilidade do incumprimento das referidas obrigações ao Sr. ... e, nessa medida, aos seus herdeiros, na medida da herança, mas antes a terceiros – sejam eles os trabalhadores ou o Estado exonera os herdeiros da responsabilidade por esse pagamento, bem como pelos prejuízos causados com esse incumprimento, uma vez que não é possível imputar uma responsabilidade quando falta um dos principais pressupostos da mesma – a culpa;
x) caso assim não venha a entender esse Venerando Tribunal, o que não se concede e só por cautela de patrocínio se analisa, quando muito os herdeiros só poderiam ser responsabilizados pela dívida de capital existente à data da ocupação e posterior intervenção do Estado, reclamada pelas referidas instituições bancárias, uma vez que os juros de mora são directamente imputáveis ao não pagamento das restantes prestações da concordata que só ocorreu por força dessa ocupação e intervenção;
y) a imputação ao Estado da responsabilidade pelo pagamento do passivo da firma “E...” constitui ainda uma exigência da aplicação de vários princípios gerais de direito, nomeadamente os princípios da justiça, da igualdade e da proporcionalidade;
z) a condição aposta ao acto recorrido, da qual resulta a imputação da responsabilidade pelo pagamento da empresa intervencionada aos herdeiros, viola, assim, o direito de propriedade, direito de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias; viola os princípios da justiça, da igualdade, da certeza e da segurança jurídicas; viola o disposta no n.º 2 do art. 10º e do n.º 2 do art. 20º do Dec. Lei n.º 422/76, de 29 de Maio; viola o disposto nos art.ºs 500º e 501º do Cód. Civil; viola o disposto no art. 2068º do Cód. Civil e, por último, viola os princípios gerais do direito em matéria de responsabilidade civil;
aa) o acto recorrido padece, assim, na parte em que impõe aos herdeiros o pagamento do passivo da empresa, do vício de violação de lei, com os fundamentos atrás invocados;
bb) o acto recorrido padece, ainda, na parte em que impõe aos herdeiros o pagamento do passivo da empresa, do vício de forma, por falta de audiência prévia, uma vez que não é de aplicar o disposto no art. 103º do CPA.
O Ex.mo Senhor PRIMEIRO MINISTRO respondeu tempestivamente pugnado pela legalidade do acto impugnado, formulando nas alegações finais as seguintes conclusões:
a) a Resolução do Conselho de Ministros n.º 130/99 é o resultado da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra que determinou a desintervenção na forma E...;
b) de entre as várias formas de desintervenção legalmente admissíveis o Governo no âmbito da sua competência política, escolheu a restituição da empresa aos herdeiros dos seus titulares;
c) considerando que a intervenção havia determinado a suspensão dos processos executivos então pendentes, a desintervenção determina, naturalmente, a possibilidade de reactivar aqueles processos;
d) os referidos processos executivos, e não o presente recurso directo de anulação, são a sede própria para discutir a responsabilidade pelas dívidas da firma “E...”;
e) por aquelas dívidas hão-de responder os herdeiros de ... que pretendam aceder à herança, no que concerne às dívidas contraídas antes da intervenção do Estado na firma, bem como o Estado pelas resultantes da sua gestão pública;
f) pelo que o acto sob censura não padece dos vícios de violação de lei que os recorrentes lhe assacam;
g) a Resolução do Conselho de Ministros 130/99, porque urgente, dado o requerimento de execução de sentença apresentado pelos recorrentes e várias vezes por estes solicitada, enquadrou-se na alínea a) e do n.º 1 e na alínea a) do n.º 2, ambos do Art. 103º do CPA, estava dispensada de audiência prévia;
h) razão pela qual não padece o acto recorrido do alegado vício de forma por falta de audiência prévia.
Neste Tribunal o M.P. emitiu parecer no sentido do recurso merecer provimento, devendo declarar-se nulo o segmento da Resolução 130/99 que atribui aos herdeiros da empresa a responsabilidade pelo passivo, por usurpação de poder, visto que se trata de dirimir um conflito de interesses que sai fora do âmbito de atribuições do Governo, e anulando-se o segmento restante, ou seja, na parte em que determinou a cessação da intervenção do Estado na dita empresa, nos termos do n.º 1 do art. 20º do Dec. Lei 422/76, de 29/5, por tal desintervenção não ter sido precedida ou acompanhada de nenhuma medida com vista ao saneamento económico - financeiro.
Ouvida a entidade recorrida sobre o novo vício arguido pelo M.P. pronunciou-se esta no sentido da sua improcedência.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
2. Fundamentação
2.1. Matéria de facto
Com interesse para a decisão estão assentes os seguintes factos:
a) ... era empresário em nome individual sendo titular da firma “E...” complexo fabril de deslanagem, lavandaria de lã, penteação de lãs e fibras, curtumes, grudes, confecção de luvas, adubos e venda de combustíveis líquidos para automóveis – doc. 3 junto com a petição inicial;
b) Em 9 de Janeiro de 1969 foi decretada judicialmente a falência da firma, como empresa individual, pelo que a apreensão dos bens que constituíam o activo da massa falida abrangeu não só a empresa mas também todo o património do Sr. ...;
c) Por proposta do Administrador da falência, foi aceite pela maioria dos credores a suspensão da falência, tendo tal proposta siso homologada em 31 de Março de 1971. Nos termos da concordata, os credores aceitaram, com ressalva da clausula “regresso de melhor fortuna”, uma redução nos seus créditos, obrigando-se o Sr. ... a pagar-lhes 35% dos créditos reclamados em 7 prestações vencíveis entre 1972 e 1978 – doc. 5 junto com a petição inicial;
d) As prestações decorrentes da aludida Concordata foram pontualmente cumpridas, nos anos de 1972, 1973 e 1974 – doc. 6 junto com a petição;
e) Em Julho de 1974, foi a fábrica ocupada pelos respectivos trabalhadores, tendo estes expulso das instalações fabris o Sr. ..., seu proprietário, e proibida a sua entrada no perímetro industrial;
f) A 4ª prestação devida no âmbito da Concordata não foi paga;
g) O Sr. ... veio a falecer em 18 de Outubro de 1974;
h) Na sequência do falecimento do Sr. ..., em 9-11-74, foi instaurado, no Tribunal Judicial da Comarca de Torres Novas, o inventário judicial obrigatório;
i) Por Resolução do Conselho de Ministros, de 20 de Março de 1975, publicada no DG, II Série, n.º 83, de 9 de Abril, foi decretada a intervenção do Estado na empresa e foram designados como Administradores, por parte do Estado, os Srs. Drs. ... e ... - doc. 7 junto com a petição inicial;
j) Por despacho do então Secretário de Estado da Indústria Ligeira foi suspenso o pagamento da 5ª prestação ,não tendo sido liquidadas as restantes – doc. 8 junto com a petição inicial;
k) Após o falecimento da viúva do Sr. ..., a Sr. ..., procedeu-se à cumulação de inventários;
l) Em 2 de Novembro de 1978, por Resolução do Conselho de Ministros n.º 203/78, publicada no DR, 1ª Série, de 23 de Novembro, foi solicitado ao M.P. a apresentação do requerimento da falência da empresa – doc. 9 junto com a petição inicial;
m) Na mesma Resolução, foi reservada para o Estado, ao abrigo do disposto no n.º 3 do art. 1º do Dec. Lei 150/78, de 20/6, a titularidade dos bens e direitos que constituíam o património da firma “E...”, bens esses que foram descritos no anexo à referida resolução, tendo sido nomeado o Sr. ... como Administrador a título transitório dos bens;
n) Todos os pedidos de falência apresentados, primeiro pelo M.P. e mais tarde por um dos Bancos credores, foram rejeitados quer pelo Tribunal da comarca de Torres Novas, quer pelo Tribunal da Relação de Coimbra – doc. 10, junto com a petição inicial;
o) Não tendo sido decretada a falência da empresa, continuou a intervenção do Estado na empresa, mantendo-se também em exercício de funções o Administrador designado pelo Estado, Dr. ...;
p) Em 1985, as dificuldades de tesouraria agravaram-se, os salários deixaram de ser pagos e os trabalhadores abandonaram a empresa e interpuseram acções em tribunal, tendo vindo a obter sentenças favoráveis;
q) O valor das dívidas aos trabalhadores reconhecidas pelo Tribunal do Trabalho de Tomar ascende a mais de 87.000.000$00, quantia a que acrescerão os juros de mora em valor que rondará 133.000.000$00;
r) Em meados de Abril de 1988, a firma cessou a sua actividade, tendo praticamente todo o seu equipamento fabril e veículos sido vendido e retirado por via de penhoras e arrematações em hasta pública em processos executivos, de natureza laboral, aos quais o Administrador designado pelo Estado não se opôs;
s) Durante todos estes anos, a empresa acumulou dívidas ao Estado provenientes de contribuições, impostos e similares, dívidas essas cujo valor exacto se desconhece mas que rondarão a quantia de 140.000.000$00, acrescido de juros de mora – cfr. ofício do Chefe de Repartição das Finanças de Torres, que constitui o doc. 19 junto aos autos;
t) Pelo menos desde 1978, e em especial desde 1981, que os herdeiros desencadearam junto das mais variadas autoridades públicas e governamentais, todos os esforços no sentido de cessar a situação de intervenção do Estado na firma, e de lhes ser restituída a empresa – cfr. doc.s 20 a 24, juntos com a petição inicial;
u) Como o Estado não fez cessar a situação de intervenção, foi proposta uma acção para o reconhecimento de um direito contra o Governo da República Portuguesa – doc. 25 junto com a petição inicial;
v) Por sentença do Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra do dia 18 de Março de 1998, foi reconhecido o direito à imediata cessação da intervenção do Estado na empresa iniciada em 9 de Abril de 1975, ao abrigo do Dec. Lei 660/74, de 25 de Novembro – doc. 26 junto com a petição inicial;
w) Na sequência da sentença acima referida, foi solicitada ao Sr. Ministro da Economia a imediata desintervenção do Estado na firma e a assumpção, por parte deste, de todas as responsabilidades decorrentes do período de intervenção e dos actos praticados pelos administradores por si nomeados, nos termos gerais da responsabilidade do comitente pelos actos dos seus comitidos – doc. 27 junto com a petição inicial;
x) Apesar das insistências junto do Ministério da Economia, os meses foram decorrendo sem que cessasse a situação de intervenção do Estado na firma – cfr. docs. 28 a 30 juntos com a petição;
y) Perante a situação descrita na alínea anterior, foi desencadeado o processo judicial de execução de sentença, com vista à declaração de inexistência de causa legítima de inexecução – doc. 31 junto com a petição inicial;
z) No dia 30/9/99, foi publicada a Resolução do Conselho de Ministros n.º 130/99, de 9 de Setembro, com o seguinte teor: “1. Determinar a cessação da intervenção do Estado na empresa em nome individual E..., mediante a sua restituição aos herdeiros de ..., que demonstrem ter justo título, aos quais competirá proceder ao pagamento do seu passivo, nos termos do previsto no n.º 2 do art. 20º do Dec. Lei 422/76, de 29 de Maio. 2. A presente resolução produz efeitos decorridos que sejam 60 dias a contar da data da sua publicação”– cfr. cópia junta a fls. 72 dos autos - é este o acto objecto deste recurso;
aa) Após terem tido conhecimento da referida Resolução, pela leitura do Diário da República, os herdeiros de ... e de ... solicitaram ao Sr. Ministro da Economia informação acerca do real montante do passivo da firma, que o Conselho de Ministros pretendia que fosse por eles assumido – cfr. doc. 32, junto com a petição inicial;
bb) Mas não lhes foi dada qualquer resposta;
cc) Os herdeiros efectuaram diligências para apuramento desse passivo e concluíram que as dívidas aos trabalhadores reconhecidas e declaradas pelo Tribunal do Trabalho de Tomar é de montante não inferior a 87.000.000$00, acrescida de juros de mora em montante estimado de 133.000.000$00;
dd) Para além das dívidas aos trabalhadores existem dívidas ao Fisco e à Segurança Social, que se encontram relacionadas na Repartição de Torres Novas, em montante superior a 100.000.000$00 – doc. 33, junto com a petição inicial;
ee) Para além das dívidas atrás referidas, existem ainda as dívidas reclamadas por algumas instituições financeiras, em sede de inventário judicial, instaurado no Tribunal Judicial da Comarca de Torres Novas – doc. 34 e 35 juntos com a petição inicial;
ff) Quando entrou em vigor a Resolução do Conselho de Ministros 130/99, de 9 de Setembro que determinou, como se viu a cessação da intervenção do Estado (o que ocorreu em 1 de Dezembro de 1999) a Repartição de Finanças de Torres Novas, no dia 9 de Dezembro de 1999, citou a cabeça de casal da herança de ... e de ... “únicos proprietários do estabelecimento...” para, no prazo de 30 dias, pagar as quantias correspondentes às dívidas fiscais da empresa em causa, acrescidas de custas e juros de mora - doc.s 39 a 41, juntos com a petição inicial;
gg) Na sequência das referidas citações, no dia 13 de Dezembro de 1999, foram constituídas penhoras sobre os bens do património do Senhor ... – doc. 42 junta com a petição inicial;
hh) A cabeça de casal deduziu oposição nos 67 processos de execução fiscal instaurados pela Repartição de Finanças de Torres Novas – cfr. a título de exemplo doc. 43 junta com a petição de recurso;
2.2. Matéria de Direito
a) questões a decidir
Os recorrentes imputam ao acto recorrido o vício de violação de lei, compreendendo a violação dos seguintes princípios e disposições legais: i) violação do direito de propriedade; ii) violação da justiça, igualdade, certeza e segurança jurídica; iii) violação do disposto no art. 10º, n.º 2 e art. 20º do Dec. Lei 422/76, de 29 de Maio; iv) violação do disposto nos art.ºs 500º e 501º do C. Civil; v) violação do disposto no art. 2068º do C. Civil; v) violação do vício de forma por falta do audiência prévia, não sendo caso de aplicação do art. 103º do C. P. Adm.
O M.P. no seu parecer arguiu dois vícios novos. Relativamente ao segmento do acto que impôs o pagamento do passivo da empresa aos herdeiros do seu anterior proprietário arguiu o vício de usurpação do poder, gerador de nulidade (fls. 658 dos autos). Relativamente ao segmento do acto que determina a cessação da intervenção do Estado o vício de violação do art. 20º do Dec. Lei 422/76, de 29 de Maio (por o acto não ter sido precedido ou acompanhado de nenhuma medida com vista ao saneamento económico – financeiro, designadamente das exemplificadas no n.º 1 do referido art. 20º).
Impõe-se, assim, começar por conhecer do vício de usurpação de poder, dado que a procedência do mesmo implica a nulidade do acto (cfr. art. 57º da LPTA).
i) usurpação de poder
O M.P. recorta o vício nos seguintes termos: “ (...) A Resolução do Conselho de Ministros ao estabelecer que competirá aos herdeiros do anterior proprietário da empresa o pagamento do passivo da mesma está a exorbitar as suas competências, invadindo a esfera do poder judicial. Na verdade, embora os herdeiros do proprietário em nome individual, sejam, em abstracto responsáveis pelas dívidas da herança, não cabe à Administração determinar unilateral e autoritariamente a responsabilidade dos mesmos pelo pagamento do passivo da empresa objecto da intervenção do Estado, nele incluindo toda e qualquer dívida, o que os recorrentes contestam e sempre contestaram – cfr. sentença do TAC de Coimbra, junta a fls. 49 e seguintes, bem como a petição e alegações do recurso – está a dirimir um conflito de interesses, função essa que está constitucionalmente cometida aos Tribunais - cfr. art. 202º da C.R.P. O acto recorrido, no segmento em causa, padece pois do vício de usurpação do poder, que, aqui e nos termos do art. 27º, al. a) da LPTA, expressamente se argui (...)” – cfr. parecer de fls. 658.
A entidade recorrida entende que não existe tal vício, argumentando nos seguintes termos: “ (...) o entendimento da autoridade recorrida, expresso no acto sob censura, é o de que pelas dívidas anteriores à intervenção do Estado deverão responder os herdeiros de ... que não repudiaram a herança e que, por seu turno, pelas dívidas resultantes directa e exclusivamente daquela intervenção responderá o Estado. E onde serão apuradas aquelas “abstractas” responsabilidades? Muito naturalmente nos Tribunais, onde os credores da firma E..., hajam reclamado os seus créditos, na medida em que, como bem se entende, não é nem na Resolução do Conselho de Ministros, nem no presente recurso, que se poderia aferir do montante e da titularidade daquelas responsabilidades. Em lado algum da RCM em discussão nos presentes autos se encontra qualquer indício de usurpação de poderes judiciais uma vez que, repete-se, em lado algum daquela RCM se encontra qualquer referência à imputação directa de quaisquer responsabilidades aos herdeiros, mas tão só uma referência à existência de credores e de processos executivos suspensos em razão da intervenção do Estado na empresa os quais, como é sabido, são reactivados com a desintervenção. Em conclusão, tal como prevê o art. 2068º do Código Civil, pelas dívidas da herança responde a herança e, no caso especial que ora nos ocupa, dada a natureza da firma intervencionada, também o património dos herdeiros; pelas dívidas decorrentes da intervenção do Estado responderá o Estrado, na exacta medida em que para elas haja contribuído. Estas responsabilidades serão, naturalmente, apuradas na sede própria”.
Estamos perante um vício de usurpação de poder sempre que a Administração, através de acto administrativo, decida em matérias reservadas aos tribunais ou ao legislador, ainda que a “lei lhe atribua esse poder”. Neste último caso, isto é, pre – existindo uma de lei atribuindo à Administração a prática de tais poderes, o Tribunal deve desaplicar tais normas e declarar a nulidade do acto administrativo praticado, por usurpação de poder – ESTEVES DE OLIVEIRA, e outros, Código de Procedimento Administrativo, pág. 644. É um vício que ofende o princípio da separação de poderes – art. 111º, 1 da CRP - (incompetência agravada), que a lei comina expressamente com a sanção de nulidade – cfr. art. 133º, n.º 2, al. a) do Cód. Proc. Administrativo.
Vejamos, antes de mais, em que termos a doutrina e a jurisprudência têm recortado as fronteiras da função jurisdicional e administrativa.
“O quid especificum do acto jurisdicional reside em que ele não apenas pressupõe, mas é necessariamente praticado para resolver uma questão de direito; se ao tomar-se uma decisão ... se actua, por força da lei, para se conseguir a produção de um resultado prático diferente da paz jurídica decorrente da resolução dessa questão de direito, então estaremos perante um acto jurisdicional; (...) a distinção entre elas (função jurisdicional e função administrativa) é de ordem teleológica – objectiva: em cada caso, há que proceder à interpretação da lei, para se concluir qual é a finalidade objectiva que, com o exercício de determinada competência legal, necessariamente se realiza" – RODRIGUES QUEIRÓ, citado no Ac. deste STA de 6-6-2002, Apêndice ao DR, 1998, pág. 6578. A diferença entre as funções jurisdicionais e administrativas tem sido também recortada na jurisprudência do Tribunal Constitucional, através do campo dos interesses em jogo e da finalidade prosseguida: "A separação real entre função jurisdicional e a função administrativa, passa pelo campo dos interesses em jogo: enquanto a jurisdição resolve litígios em que os interesses em confronto são apenas os das partes, a Administração, embora na presença de interesses alheios realiza o interesse público" – cfr. Ac. 280/99 do Tribunal Constitucional de 9 de Março de 1989, BMJ, 385, pág. 155 citando o Acórdão do mesmo Tribunal n.º 104/85 e 41º da Comissão Constitucional.
Este mesmo critério tem sido seguido por este Supremo Tribunal. “(...) Haverá acto jurisdicional, quando a sua prática se destina a realizar o próprio interesse público da composição de conflito de interesses (entre particulares, entre estes e interesses públicos ou entre estes, quando verificados entre entes públicos diferentes), tendo pois, como fim específico a realização do direito ou da justiça; há acto administrativo, quando a composição de interesses em causa tem por finalidade a realização de qualquer outro interesse público, que ao ente público compete levar a cabo, representando aquela composição, por conseguinte, um simples meio ou instrumento desse outro interesse” – Acórdão de 16 de Junho de 1992, Acórdãos Doutrinais, 371, pág. 1188.
Vejamos, agora, se a actividade prosseguida pela Administração na Resolução em causa se enquadra na função jurisdicional ou administrativa, tendo em conta o critério acima exposto.
A Resolução em causa tem um sentido expresso que diverge bastante do sentido que a entidade recorrida lhe atribui para afastar o vício de usurpação de poder.
Com efeito, ao refutar a argumentação do M.P. quanto a este vício, a entidade recorrida diz que:
(...) Em lado algum da RCM em discussão nos presentes autos se encontra qualquer indício de usurpação de poderes judiciais uma vez que, repete-se, em lado algum daquela RCM se encontra qualquer referência à imputação directa de quaisquer responsabilidades aos herdeiros, mas tão só uma referência à existência de credores e de processos executivos suspensos em razão da intervenção do Estado na empresa os quais, como é sabido, são reactivados com a desintervenção(...).
A Resolução em causa tem a seguinte redacção:
“1. Determinar a cessação da intervenção do Estado na empresa em nome individual E..., mediante a sua restituição aos herdeiros de ..., que demonstrem ter justo título, aos quais competirá proceder ao pagamento do seu passivo, nos termos do previsto no n.º 2 do art. 20º do Dec. Lei 422/76, de 29 de Maio. 2. A presente resolução produz efeitos decorridos que sejam 60 dias a contar da data da sua publicação”.
É, portanto, bem claro que, no acto impugnando, a Administração efectivamente impôs aos herdeiros do titular da empresa em nome individual intervencionada, a responsabilidade por todo o seu passivo, sem sequer ter feiro a distinção entre o passivo anterior e posterior à intervenção do Estado na gestão da empresa. A argumentação da entidade recorrida não pode acolher-se, na medida em que tem como pressuposto e referência uma resolução que não exprimiu esse sentido, nem o mesmo se pode inferir dos termos claros em que a Resolução está redigida. Tal argumentação faria sentido, sim, com outra Resolução totalmente omissa sobre a responsabilidade do passivo da empresa. Nesse caso, mas apenas nesse caso, se deixaria em aberto a questão de saber quem responderia pelas dívidas da empresa intervencionada, após a cessação da intervenção, e em que termos: Estado ? herdeiros do titular da empresa ? com ou sem benefício da excussão dos bens da empresa ?, pelas dívidas as contraídas antes ou depois da intervenção na gestão da empresa ?.
Mas não foi isso que a Administração fez. A Administração impôs, através de acto administrativo, que o passivo da empresa fosse suportado pelos herdeiros do titular da empresa em nome individual intervencionada. Esta imposição resulta, para além dos termos literais da Resolução, do seu preâmbulo. Depois de considerar a “premência de uma solução” e a natureza e dimensão dos interesses envolvidos, diz-se no preâmbulo: “(...) Ao mesmo tempo, e a fim de possibilitar a todos os credores o exercício, em tempo, do seus direitos, designadamente nos processos executivos e no inventário, entende-se conveniente fazer depender a produção de efeitos desta resolução de um período de tempo que permita àqueles credores desencadearem os procedimentos que lhe estão facultados nos termos da legislação em vigor. Tal condicionalismo permitirá também o registo das hipotecas previstas no art. 15º, n.º 1 do Dec. Lei 422/76, de 29 de Maio”.
Com tal imposição a Administração, em termos materiais, dirimiu um conflito de interesses entre os credores da empresa intervencionada e os seus potenciais devedores (herdeiros do titular da empresa ou Estado), e nessa medida a função parece-nos materialmente jurisdicional. Com efeito, a determinação da responsabilidade pelas dívidas é, a fim e ao cabo, a resposta à questão de saber quem é o devedor de uma obrigação, e por isso, em termos materiais é uma questão jurisdicional. Os interesses reflectidos e prosseguidos pela regulação da responsabilidade civil, contratual ou extra - contratual, são apenas os da justa composição de eventuais litígios. O regime da responsabilidade contratual de um comerciante em nome individual e respectiva transmissão “mortis causa”, definido no Direito Comercial e no Direito das Sucessões, prossegue exclusivamente a “justa composição” de eventuais litígios. Todavia, como acima se disse, é admissível a prática pela Administração de actos materialmente jurisdicionais, desde que integrados num procedimento administrativo, com vista à realização do interesse público prosseguido através do acto.
O Dec. Lei 422/76, de 29 de Maio regula o regime da intervenção do Estado na gestão das empresas privada. Foi ao abrigo do art. 20º, 2 deste diploma que cessou a intervenção e foi imposto o pagamento do passivo aos herdeiros do titular da empresa intervencionada. Este n.º 2 permite a imposição das “medidas que forem necessárias ao saneamento económico financeiro da empresa, nomeadamente a sua transformação em empresa de economia mista, ou toda e qualquer operação de fusão, cisão, aumento de capital, emissão de obrigações ou outras que se tornem necessárias para aquele efeito”. Isto quer dizer que, com a finalidade de obter o saneamento económico da empresa pode a Administração tomar as medidas necessárias para aquele efeito. Neste caso, as medidas são impostas sob a cominação do art. 24º, 1, al, b) do mesmo diploma, isto é a “integração da empresa no património do Estado ou de empresas ou institutos públicos, sem prejuízo de direitos de terceiros”. Com esta cominação, é permitido ao Estado, ao fim e ao cabo, a aquisição da titularidade da própria empresa. Se com a intervenção pública na gestão, subsistia a “nua – titularidade” (a gestão efectiva da empresa era exercida pelo Estado) o incumprimento das obrigações inerentes à cessação da intervenção tinha uma consequência muito mais gravosa, traduzida, ao fim e ao cabo, numa autêntica expropriação ou nacionalização. Neste procedimento, quer a imposição das medidas, quer as consequências do seu incumprimento, integram-se na função administrativa, uma vez que são tomada no prosseguimento dos interesses que justificavam a cessação da intervenção do Estado numa empresa privadas. As medidas permitidas podiam inclusivamente, modificar ou extinguir “privilégios estatutários” atribuídos a acções, obrigações ou partes sociais, desde que julgados injustificados, e a sua imposição não configura o vício de usurpação do poder (art. 23º do Dec. Lei 422/76, de 29 de Maio).
Podemos aceitar que estas medidas integrariam a função administrativa, enquanto fossem um mero instrumento ao serviço de uma finalidade pública (o saneamento de uma empresa privada intervencionada, gerida pelo Estado). E, nestes termos, a questão passa a ser a de saber se a medida concretamente tomada se inclui (ou exorbita) no âmbito desta mera instrumentalidade.
A resposta à questão é em nosso entender negativa, por duas razões: (i) não é uma medida “necessária ao saneamento da empresa”, porque esta cessou há muito a sua actividade, (ii) nem é uma medida meramente instrumental porque os seus efeitos não se esgotam no procedimento em que foi proferida. Na verdade, a circunstância da empresa já ter cessado a sua actividade mostra que a imposição do passivo se não inclui no leque das medidas admissíveis para o seu saneamento económico – financeiro (a violação da regra atributiva de competência, determina a incompetência – cfr. art. 56º da LPTA para os casos de delegação de poderes inexistente, ou inválida). Por outro lado, sempre que a actividade materialmente jurisdicional seja absorvida pelo exercício da função administrativa, a consequência é a de tais actos apenas produzirem efeitos no procedimento respectivo (cfr. art. 31º, n.º 4 do C. P. Adm.). A projecção dos efeitos da decisão administrativa fora do procedimento é a demonstração óbvia de que essa decisão não é meramente instrumental da actividade administrativa. Ora, no caso dos autos, a imposição do passivo aos herdeiros, tal como consta da Resolução em causa, produz efeitos jurídicos próprios fora deste procedimento, designadamente, no âmbito das relações entre os herdeiros do titular da empresa e os credores. Com esta Resolução – se a mesma pudesse produzir todos os seus efeitos jurídicos - os credores da empresa poderiam executar todo o património dos herdeiros, não estando limitados aos bens da empresa, nem sequer da sua quota parte da herança.
Verifica-se, assim, o vício de usurpação de poder (incompetência absoluta) quanto ao elemento do acto que impõe o pagamento do passivo da empresa em nome individual aos herdeiros do seu titular.
iii) projecção do vício sobre toda a deliberação.
Todavia, com a resolução desta primeira questão, surge uma outra. A nulidade de parte do acto, afecta toda a deliberação, ou afecta apenas a parte que impõe o pagamento do passivo, sem quaisquer repercussões sobre a parte, que determina o fim da intervenção do Estado?
A resposta depende da possibilidade de cindirmos a vontade da Administração expressa no acto, por forma a que cada um dos seus elementos se justifique com total independência e autonomia. É possível distinguir, na resolução, a regulação de duas situações concretas, através de duas injunções:
- a cessação da intervenção, mediante a entrega da empresa aos herdeiros do titular;
- a imposição do pagamento do passivo.
Na nossa análise anterior concluímos que o primeiro comando era o correspondente ao fim prosseguido (a cessação da intervenção), e que o segundo apesar de acessório, extravasara a mera instrumentalidade na prossecução dessa finalidade.
Do texto da Resolução em causa, não se pode inferir que os herdeiros da empresa possam recusar-se a aceitar o passivo e, dessa forma, condicionar (suspendendo ou resolvendo) a eficácia do acto. No preâmbulo fala-se num “condicionalismo”, mas referindo-o ao ponto 2 da Resolução sobre a sua vigência, o qual determina que “a presente resolução produz efeitos decorridos que sejam 60 dias a contar da sua publicação”, situação que nada tem a ver com a questão ora em apreço.
O que resulta da Resolução é que o passivo da empresa fica a cargo dos herdeiros do titular da empresa, e deste modo, uma imposição de encargos aos beneficiários do acto. Estamos, assim, perante um “modo”, ou seja perante uma clausula, ou elemento acessória como fonte ou causa de obrigações jurídicas impostas ao seu destinatário – a condição suspende ou resolve os efeitos do acto, mas não obriga; o modo não suspende, nem resolve, tais efeitos mas obriga – cfr. para o negócio jurídico privado, MANUEL DE ANDRADE, Teoria Geral da Relação Jurídica, vol. II, pág. 394.
Em que medida a invalidade do modo, implica a invalidade de todo o acto ?
Nos termos do art. 121º do Código de Procedimento Administrativo os actos administrativos podem ser sujeitos a condição, termo ou modo desde “que estes não sejam contrários à lei”. Poderíamos ser levados a pensar que, perante este artigo, a invalidade do modo configurava um vício de violação de lei do próprio acto.
Mas não tem sido esse o entendimento da doutrina. Para o actos vinculados a questão é mais simples, uma vez que se o elemento válido do acto, estiver em conformidade com normas legais vinculativas, é evidente a irrelevância da invalidade do elemento acessório.
Nos actos discricionários, a questão é mais complexa, mas não se aceita que a invalidade do “modo” implique sempre a invalidade do elemento principal. Para MARCELO CAETANO a questão deve ser resolvida com base na teoria geral da interpretação do acto, com vista a determinar se o “elemento acessório funcionou, ou não, como motivo determinante da prática ou do conteúdo essencial do acto” – Manual de Direito Administrativo, Vol I, pág. 568. ESTEVES DE OLIVEIRA e outros, sustentam que “o acto ou o efeito principal é de manter (na parte não inválida) se, sabendo que não podia incluir a clausula acessória inválida, fosse de supor que, mesmo assim, o seu autor quereria o acto principal” - Código de Procedimento Administrativo, pág. 574 -. SANTOS BOTELHO e outros, também defendem que, a “invalidade da clausula acessória não provoca em regra a invalidade do acto, a não ser que a vinculação de tal clausula tenha sido a razão determinante da prática do acto” – Código de Procedimento Administrativo, anotação 18 ao art. 121º.
No caso dos autos, será que, caso a entidade recorrida tivesse previsto a invalidade do elemento acessório, ainda assim quereria o elemento principal, ou seja, se tivesse previsto que não era lícito impor por acto administrativo o pagamento do passivo aos herdeiros do titular da empresa, ainda assim, continuaria a querer fazer cessar a intervenção do Estado na empresa ?
Do preâmbulo da Resolução podemos ver que a entidade recorrida agiu visando fundamentalmente dar por finda a intervenção do Estado. “Importa, assim,- diz o preâmbulo- regularizar a situação, declarando a imediata cessação da intervenção do Estado, o que aliás, o Tribunal Administrativo de Coimbra, por sentença de 18 de Março de 1998, também reconheceu”. É, assim, claro que não foi a imposição do passivo o fim determinante da cessão da intervenção, mas sim – nas suas próprias palavras – regularizar a situação perante o reconhecimento judicial do direito dos “herdeiros” a que cessasse a intervenção do Estado.
Do tipo de acto proferido e das medidas que o podem acompanhar, permitidas pelo art. 20º, 1 e 2 e 24º do Dec. Lei 422/76, de 29 de Maio de 1976, pode deduzir-se que as imposições que, de algum modo, podem ser determinantes ou condicionantes da cessação da intervenção são apenas aquelas que dizem respeito ao saneamento económico – financeiro da empresa. A imposição do pagamento do passivo não se inclui nesse âmbito, até porque a empresa em causa cessou a actividade há muitos anos.
Em todo caso, e na dúvida – conforme ESTEVES DE OLIVEIRA, ob. cit. pág. 575 - “no caso da condição ilegal, ela se consideraria incindível do respectivo acto, enquanto a clausula modal já seria cindível dele, não originado a sua invalidade global, podendo ainda atender-se, no mesmo sentido, a outros princípios de direito, como o da estabilidade das relações jurídicas administrativas ou da conservação dos actos administrativos e o da confiança dos administrados”.
Temos, assim, elementos bastantes para concluir que a imposição do passivo aos herdeiros não foi causa determinante do acto (essa causa foi a decisão judicial que reconheceu o direito à cessação da intervenção e a situação irregular em que ficou, a partir de então, essa intervenção), sem que exista qualquer elemento que permita supor que corresponderia à vontade da entidade recorrida não determinar o fim da cessação da intervenção, se tivesse previsto a invalidade do modo.
Assim, face ao critério acima exposto, impõe-se concluir que a invalidade da clausula acessória, não acarreta necessariamente a invalidade do acto, na sua totalidade.
iii) invalidade do acto, na parte em que determina a cessação da intervenção na empresa.
Todavia, impõe-se apreciar a invalidade autónoma da primeira parte da deliberação, uma vez que o M.P. imputou a este segmento da Resolução o vício de violação do art. 20º do Dec. Lei 422/76, de 29 de Maio. A recorrente não lhe imputa qualquer vício, pedindo inclusivamente que seja declarada nula, ou anulada apenas a parte da Resolução que impôs o pagamento do passivo aos herdeiros do titular da empresa, só, subsidiariamente pedindo a invalidade da totalidade do acto.
O M.P. entende que não foi cumprido o disposto neste artigo por a cessação da intervenção não ter sido precedido de ou acompanhado de nenhuma medida com vista ao saneamento económico ou financeiro da empresa, designadamente nas exemplificadas no n.º 1 do referido art. 20 do Dec. Lei 422/76, de 29 de Maio.
Parece-nos, todavia que não tem razão.
O dever de fazer cessar intervenção fora já definido por decisão transitada em julgado do Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra, onde se reconheceu o “direito à imediata cessação da intervenção do Estado” - (cfr. al. v) da matéria de facto). Por outro lado, a empresa, desde Abril de 1988, que cessou toda a sua actividade. A entidade recorrida enquadrou a desintervenção no âmbito da execução da sentença julgado, tendo inclusivamente invocado este facto para fundamentar a não audiência dos interessados (cfr. conclusão g) das alegações e preâmbulo da mesma Resolução).
Deste modo, para fazer cessar a intervenção, não estava a Administração obrigada a tomar qualquer medida com vista ao saneamento da empresa. A partir da decisão judicial que reconheceu o direito à imediata cessação da intervenção do Estado, tal desintervenção nunca poderia ficar dependente de medidas com vista ao seu saneamento económico.
Não existe, assim, qualquer vício gerador de invalidade da parte da deliberação, relativa à cessação da intervenção do Estado.
iv) conclusão
Do exposto decorre que a deliberação recorrida é parcialmente invalida, devendo declarar-se apenas a nulidade dessa parte, subsistindo a Resolução na parte válida. Dado que o presente recurso contencioso é de mera anulação (art. 6º do ETAF) não tem cabimento neste processo a definição dos efeitos jurídicos decorrentes da alegada confissão da entidade recorrida, perante a posição processual por esta assumida - cfr. alíneas d) e e) das alegações.
3. Decisão
Face ao exposto, os juizes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em julgar procedente o recurso e declarar nulo o segmento da Resolução impugnada, na parte em que esta determina que competirá aos herdeiros de ... o pagamento do passivo da empresa, subsistindo a sua validade em tudo o mais.
Sem custas.
Lisboa, 3 de Junho de 2003.
António São Pedro – Relator – João Belchior – Fernanda Xavier (Vencida. Conforme declaração junta)
DECLARAÇÃO
Embora aceitando a análise feita no acórdão, relativamente ao acto recorrido, quando se entende que o mesmo contém um elemento acessório (art°121 ° do CPA), não determinante da prática ou conteúdo essencial do acto principal, que é a "cessação da intervenção do Estado na empresa em causa", concluo, por isso mesmo e diversamente, que se não verifica o alegado vício de usurpação de poder, porque afinal o elemento principal e determinante da prática do acto recorrido insere-se na actividade administrativa e não na jurisdicional, sendo o elemento acessório (ou seja, quando no acto se refere que, "competirá aos herdeiros proceder ao pagamento do passivo da empresa, nos termos previstos no art.º 20° DL 422/76, de 29.05"), ainda que potencialmente jurisdicional, meramente instrumental daquela actividade. Quer dizer, a finalidade do acto recorrido, pelo menos a principal, não foi resolver a questão de direito relativa ao passivo da empresa, mas sim determinar a cessação da intervenção do Estado, aliás já decidida judicialmente. E isso competia ao Conselho de Ministros. Questão diferente é já, a da validade e efeitos daquele elemento acessório do acto, o que já não interfere com a competência do seu autor.
