IIFUNDAMENTAÇÃO
- 1.De Facto
- 1.Tendo em vista o disposto no nº 6 do artº 713º do CPC, dá-se por reproduzida a Matéria de Facto (M.ª de F.º) registada na sentença, e ainda a seguinte:
- 2.Dá-se por reproduzido o acórdão do Tribunal Central Administrativo de 7/JUN/01, documentado a fls. 6-10.
- 3.Por despacho de 12 de Junho de 2001 do Secretário Regional da Educação e Cultura, foi reaberto o processo disciplinar e formulada nova acusação;
- 4.Tendo ao final sido aplicada à ora recorrida (por despacho daquela entidade de 31/OUT/01) a pena de demissão, substituída pela suspensão do abono da pensão de aposentação pelo período de quarto anos, tudo como consta da informação do instrutor do processo disciplinar em cujo rosto foi exarado aquele despacho, peças documentadas a fls. 32-49, o que aqui se dá por reproduzido ;
- 5.De tal despacho de 31/OUT/01, foi requerida a suspensão de eficácia que foi indeferida;
- 6.Também do mesmo foi interposto recurso contencioso que corre seus termos no Tribunal Central Administrativo (TCA).
- 2.Do Direito
A ora recorrida intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal Agregado de Ponta Delgada acção com vista a efectivar a responsabilidade civil extracontratual da REGIÃO AUTÓNOMA DOS AÇORES.
O pedido radicou, em resumo, na seguinte ordem de factos:
Sendo a A. oficial administrativa, por despacho do Sr. Secretário Regional da Educação e Cultura de 2 de Dezembro de 1997 foi-lhe instaurado processo disciplinar, em resultado do que veio a ser punida com a pena disciplinar de demissão.
Tendo interposto recurso contencioso de anulação para o Tribunal Central Administrativo, foi aquele despacho punitivo anulado.
Entretanto a A foi aposentada por invalidez, sendo que entre a data do despacho punitivo e a da passagem à reforma, a A. não foi abonada de qualquer vencimento, ficando ainda privada até ao resto da sua vida da pensão de aposentação correspondente ao período que mediou entre a data do acto punitivo e a da passagem à situação de aposentada por não lhe ter sido contado aquele tempo na respectiva pensão, tudo devido àquele acto punitivo ilegal.
Sustentou o M.P. na sua contestação (e continua sustentar) que devia ter sido a instância suspensa, na acção declarativa, até à decisão do recurso contencioso interposto da pena disciplinar (de demissão, substituída pela suspensão do abono da pensão de aposentação pelo período de quatro anos) que foi aplicada à ora recorrida, pois que o processo disciplinar foi reaberto em virtude de aquela anulação se ter devido à circunstância de a 1.ª acusação ter sido irregularmente deduzida, tudo como consta na M.ª de F.º.
Assumiria assim tal circunstancialismo a natureza de causa prejudicial, para os efeitos previstos no artigo 279° n° I do Código de Processo Civil.
Tal constitui, pois, a única questão que cumpre decidir, pois que, tendo a Administração dado cumprimento ao aludido acórdão anulatório do 1.º acto punitivo, retomando o processo disciplinar com a dedução de nova acusação, e face à instauração da presente acção não mais pode discutir-se, em contrário o que alega o M.º P.º, da (im)propriedade da sua utilização, concretamente remetendo a interessada para o disposto nos artºs 5º e 7º do Dec. Lei nº 256-A/77, de 17/JUN, até porque o eventual julgado anulatório pode vir a ser acatado espontaneamente.
A tal respeito, a sentença já havia expendido no essencial que, “o facto básico da causa de pedir alegada pela A. é a decisão punitiva que foi anulada contenciosamente; é daqui que a A. retira os seus pedidos; é a partir da decisão que foi anulada que à A. não foi abonado qualquer vencimento.
Ora, uma futura decisão do contencioso administrativo sobre a segunda decisão disciplinar...não retira relevância ao facto de a A. ter deixado de receber o vencimento desde a data da primeira decisão até à data da aposentação – e é isso mesmo que a A. pede” (é nosso o sublinhado), motivo por que entendeu não se verificar a suscitada questão prejudicial desencadeadora da pretendida suspensão de instância.
Vejamos, pois:
Nos termos do art.279º. nº 1 do CPC, o tribunal pode ordenar a suspensão da instância, quando a decisão da causa estiver dependente do julgamento de outra já proposta, ou quando ocorrer outro motivo justificativo.
Segundo o n.º 2 do art.º284.º do CPC, uma causa é prejudicial de outra quando a decisão daquela pode fazer desaparecer o fundamento ou razão de ser desta.
Verifica-se a relação ou nexo de dependência ou prejudicialidade, quando a decisão ou julgamento de uma acção (a dependente) é atacada ou afectada pela decisão ou julgamento emitido noutra (a prejudicial). In Código de Processo Civil Actualizado e Anotado, de Luso Soares e outros, em anotação ao artº 279º do CPC, com citação de abalizada doutrina e jurisprudência.
Vejam-se a propósito, e por mais recentes, os seguintes acórdãos deste STA: de 26/05/1998 (rec. 43034); de 03/07/2001 (rec. 47454), e de 02-10-2002 (rec. 0303/02).
A prejudicialidade exige, pois, para além da conexão que possa verificar-se entre duas causas, uma dependência jurídica de uma em relação à outra, por forma a que a solução dada a esta comporte um alcance de julgamento susceptível de influenciar a solução da segunda.
Será o caso dos autos?
Será de, como se afirma na sentença, não se dar o caso de a decisão duma (no caso a que for proferida no processo disciplinar) poder afectar o julgamento a proferir na outra (na que está em causa)?
A resposta à questão que é colocada está necessariamente ligada à dos efeitos a atribuir a acto do género do que sancionou de novo o administrado, acto este praticado na sequência da execução de julgado que, como se viu, havia anulado anterior acto de demissão por haver assentado em acusação irregularmente deduzida.
Isto é, se se entender que aquele novo acto sancionador reporta os seus efeitos à data da prática do primeiro acto que puniu a ora recorrida, é óbvio que, em contrário do decidido, se dá o caso de a decisão no recurso contencioso atinente à impugnação da 2.ª pena de demissão ser de molde a afectar o julgamento a proferir no processo que está em causa.
Estando em causa anulação de acto punitivo e do processo disciplinar a partir da acusação, com fundamento de violação da falta de audiência, disse-se no acórdão deste STA de 25/FEV/86( rec.10684-A-Pº, in AD 293-625 e segs.):
“(...)
A solução da questão depende, assim, da noção de execução de sentença, em especial quando anula actos renováveis.
A execução da sentença anulatória de acto administrativo consiste na prática pela Administração – a quem incumbe tirar as consequências da anulação – dos actos e operações materiais necessários à reintegração da ordem jurídica violada, de modo a restabelecer a situação do interessado à data do acto ilegal e a reconstituir , se for caso disso, a situação que o mesmo teria se o acto não tivesse sido praticado. Esta actividade executória impõe-se pelo facto de o acto anulado desaparecer da ordem jurídica, tudo se passando como se nunca tivesse existido. Daí que os actos e operações da Administração, em cumprimento da sentença, tenham de ter, naturalmente, efeitos retroactivos que preencham o vazio jurídico produzido pela projecção para o passado dos efeitos da decisão anulatória, que destruiu totalmente a eficácia do acto, desde a data da sua prática.
Todavia, esses efeitos retroactivos são em direito administrativo excepcionais. A regra é a da não retroactividade dos actos administrativos, regra que os autores, nacionais e estrangeiros, apontam como um dos grandes princípios do direito administrativo europeu, aliás em consonância com a jurisprudência administrativa dos respectivos países (v., por exemplo, na literatura jurídica portuguesa, M. Caetano, Manual de Direito Administrativo, Tomo 1, 10." ed., pág. 529; M. Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, Vol. I, pág. 511; J. M. Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, 1, pág. 331; e na literatura estrangeira, M. Stassinopoulos, Traité des actes administratifs, pág, 232; A. M. Sandulli, Manuale di Diritto Admministrativo, 13." ed., 1, pág. 637, E. Garcia de Enterria e T. R. Fernanàez, Curso de Derecho Administrativo, 1, pág. 491; R. Odent, Contentieux Administratif, Fasc. V, pág. 1751; J. M. Auby e R. Drago, Traité du Contentieux Administratif, 2." ed., Tomo II, pág. 423; R. Chapus, Droit du Cantentieux Administratif, 1982, pág. 447). O princípio tomou mesmo a dignidade de norma legal em Espanha (art.º 45º, da Ley de Procedimento Administrativo).
(...).
A justificação da irretroactividade dos actos administrativos radica no princípio da legalidade e na segurança jurídica, já que a retroacção suporia um poder administrativo sobre o passado que destruiria a certeza e a estabilidade das relações jurídicas estabelecidas (V. E. Garcia de Enterria e T. R. Fernandez, op. cit., pág. 492, e Sandulli, op. e loc. cit.).
Em casos determinados e limitados, os actos administrativos podem ter força retroactiva. Um desses casos consiste, precisamente, pela própria natureza da actividade desenvolvida, na execução das decisões dos tribunais, anulatórias de actos administrativos.
(...)
Recorda-se que o acto punitivo foi anulado pelo Ac. de 3-7-80 por falta de uma formalidade essencial do processo de formação da vontade administrativa. Quando assim sucede, o acto é renovável mediante a emissão de um acto substitutivo cujo sentido e conteúdo podem ser, ou não, idênticos ao do acto anulado. A Administração está, no entanto, obrigada, em cumprimento da sentença anulatória, a observar a formalidade essencial faltosa.
Porém, quando a Administração é livre de actuar, não tem necessariamente de renovar o acto, podendo conformar-se com a eliminação do acto ilegal. No caso vertente, o poder de punir é discricionário, pelo que o seu titular tem a faculdade de abster-se de o usar, se assim entender mais conveniente ou oportuno face ao interesse público, ou mais conforme ao direito e à justiça (vid. C. Debbash, Contentieux Administratif, 2.. ed., pág. 758).
Não parece contudo que o autor do acto anulado pelo Ac. de 3-7-80 pense tomar essa atitude abstencionista (embora não seja ainda de excluir), dado que mandou proceder à reinstrução do processo disciplinar. Dispõe-se, portanto, a renovar o acto, tendo naturalmente em conta os dados fornecidos pela nova instrução (expurgada do vício de que enfermava o processo).
Essa actividade representa, sem dúvida, cumprimento da decisão anulatória, mas apenas cumprimento ou execução parcial. Para a execução integral, a Administração terá de reconstituir a situação do arguido que existiria se o acto anulado nunca tivesse sido praticado, suprimindo todos os efeitos deste, positivos ou negativos, e eliminando os seus actos consequentes.
A reintegração da ordem jurídica violada mantém os seus efeitos até à aplicação de nova sanção ou da renovação do acto.
O acto substitutivo, ao contrário do que decidiu o acórdão recorrido, baseando-se na obra de Freitas do Amaral intitulada A execução das sentenças dos Tribunais Administrativos não tem, porém, eficácia retroactiva, não obstante se inserir na execução. Em primeiro lugar, por força da própria lei, que dispõe que a pena produz os seus efeitos a partir da sua notificação ao arguido (art.º 59.º, do EDFCE, artº 67º, 1, do Estatuto Disciplinar de 1979, e artº 70º do Estatuto Disciplinar vigente). Em segundo lugar, as razões que militam a favor da retroactividade dos actos de execução das sentenças anulatórias só são válidas relativamente à reconstituição da situação existente à data do acto anulado, e que são actos obrigatórios para a Administração, não estando nesse caso os actos punitivos renovados que não são obrigatórios. Em terceiro lugar, se a renovação do acto tivesse efeitos retroactivos, frustrar-se-ia a reintegração da ordem jurídica violada pois tudo se passaria como se o acto ilegal, anulado, continuasse a produzir efeitos desde a data da sua emissão, tornando na prática inútil um recurso contencioso que mereceu provimento (solução chocante quando se pensa que, em regra, a justificação da retroactividade dos efeitos do acto administrativo tem em vista favorecer e não prejudicar o administrado). Em quarto lugar, a retroactividade dos efeitos do novo acto punitivo deixaria sem efectiva sanção jurídica a actuação ilegal da Administração, permitindo ainda manter uma situação, criada por essa actuação, lesiva de direitos ou interesses legítimos do recorrente.
Do exposto se conclui que a reinstrução do processo disciplinar não pode obstar à reintegração da ordem jurídica violada, ou seja, à prática dos actos e operações materiais que coloquem o funcionário arguido na situação em que se encontraria se não tivesse sido punido pelo acto anulado e, se for caso disso, na situação em que se encontraria se este não tivesse sido praticado (reconstituição da carreira)
(...)”.
Doutrina em tudo idêntica, para além do que será referido ao deante, foi reafirmada no acórdão do Pleno de 15/DEZ/87 (in AD 317-657).
Será que a mesma se mantém válida após a vigência do CPA, a cujo projecto aludia, aliás, o acórdão registado?
Na verdade, aparentemente, a possibilidade de atribuir efeitos retroactivos a um acto do género é imposta pela alínea b) do nº 1 do artº 128º do CPA, ao prescrever que, “têm eficácia retroactiva os actos administrativos...que dêem execução a decisões dos tribunais administrativos, anulatórias de actos administrativos”.
Atente-se, no entanto, na ressalva contida na parte final do mesmo dispositivo, introduzida pelo Dec. Lei 6/96, de 31 de Janeiro: “salvo tratando-se de actos renováveis”.
Criticando a posição, no sentido da retroactividade de tais actos, que entende ser defendida por ESTEVES DE OLIVElRA/PEDRO GONÇALVES/PACHECO DE AMORIM, em anotação ao citado artigo do CPA, afirma Margarida Cortez, que, aderir a um tal entendimento significa admitir a inutilidade da proibição legal da retroactividade, na medida que equivale a reconhecer que os actos de execução de actos renováveis só não têm eficácia retroactiva quando não houver lugar à sua prática, por força da renovação in Cadernos de Justiça Administrativa 7-32 e segs., concluindo a mesma A. que uma tal interpretação restritiva daquela ressalva contida na parte final do citado inciso do CPA não foi querida pelo legislador, pois “que outro significado pode dar-se à estatuição em análise que não o de conferir utilidade à anulação de actos renováveis e, indirectamente o de dignificar o direito das formas, uma vez que grande parte dos actos renováveis é constituído por actos inválidos por vícios de forma”? .
Tal também é o entendimento que este STA vem expendendo em geral e também para decisões punitivas proferidas na sequência de outro acto anterior, anulado contenciosamente. Isto é, que os actos administrativos que dêem execução a decisões anulatórias de actos administrativos têm, em regra eficácia retroactiva; mas, tratando-se, de actos renováveis, os efeitos produzem-se desde a data em que foram praticados, ou seja, "ex nunc" Entre outros, poderão ver-se os acórdãos de 22/04/1999 (rec. 28957A) e de 13/04/2000 (rec. 31616). .
Especificamente para actos da espécie do que está em causa, pode ver-se a pronúncia contida no Acórdão de 14/FEV/95 (Rec. 36265), no sentido de que, “a decisão punitiva proferida na sequência de outra anterior, anulada contenciosamente, produz efeitos apenas para o futuro”.
E, na verdade, a ser de outro de modo, e como já sustentava o Prof. Afonso Queiró, frustrar-se-ia a reintegração da ordem jurídica violada pois tudo se passaria como se o acto ilegal, anulado, continuasse a produzir efeitos desde a data da sua emissão, tornando na prática inútil um recurso contencioso que mereceu provimento, sendo que, a retroactividade dos efeitos do novo acto punitivo deixaria sem efectiva sanção jurídica a actuação ilegal da Administração, permitindo ainda manter uma situação, criada por essa actuação, lesiva de direitos ou interesses legítimos do recorrente In RLJ, nº 119, ano 1986-1987, pp 302 e segs..
Ao cabo e ao resto seriam aqueles direitos ou interesses legalmente protegidos que ficariam sem tutela, em afronta à garantia constitucionalmente assegurada (cf. nº 4 do artº 268º da CRP).
Volvendo agora ao caso que nos ocupa, e tendo presente o exposto, pode assim afirmar-se, no plano da enunciada prejudicialidade, que a decisão que vier a ser proferida no processo disciplinar (concretamente na hipótese de não vir a ser anulado o novo acto punitivo), não interfere com a causa de pedir na presente acção, nem que, a solução que vier a ser dada na presente acção dependa da que for dada naquele outro processo de recurso contencioso atinente à impugnação do novo acto punitivo, sendo também que não é afectada a coerência dos julgados que também preside à suspensão em causa.
É que, aquela decisão, mercê da sua irretroactividade, não arreda a circunstância de a A. ter deixado de receber as importâncias que pede mercê de uma actuação administrativa que foi anulada contenciosamente, que é o que está em causa na presente acção.
Não tem pois razão o M.P. quando afirma que devia ter sido a instância suspensa, na acção declarativa, até à decisão do recurso contencioso interposto da aludida pena disciplinar.
