Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do STA
I- A Câmara Municipal de Ovar interpôs recurso jurisdicional do despacho judicial de 7.5.2001, que decidiu ser parte legítima aquela Câmara em relação a acção para reconhecimento de um direito intentada pela sociedade A..., ao abrigo do artigo 68° do D.L. 448/91 de 29 de Novembro, na redacção da Lei 26/96 de 1 de Agosto.
A recorrente defendeu, em síntese, que a acção deveria ter sido instaurada contra o Vereador a quem a Câmara havia delegado os poderes para decidir as operações de loteamento, pelo que o despacho recorrido violara os arts. 69° e 72° da LPTA e 39° do CPA pelo que deveria ser revogado.
O recurso foi admitido com subida diferida a subir com o primeiro recurso que depois daquele houvesse de subir imediatamente e com efeito meramente devolutivo (fls. 191).
II.- Tendo sido interposto recurso da decisão final pela sociedade A..., foi referido nas suas conclusões:
- 1.A decisão recorrida perfilha a tese que a acção para reconhecimento de acto tácito para emissão de alvará de loteamento constitui mera ficção legal ou condição de acesso à via administrativa contenciosa.
- 2.Pelo contrário o pedido da A consubstancia-se na validade do deferimento tácito como direito constitutivo da A. e em consequência de prosseguir as obras de urbanização até alvará final.
- 3.E esse pedido do A é processualmente compaginável com a acção especial de reconhecimento de direitos, atenta a tramitação contida no nº 3 do art. 68° do D.Lei 448/91 (redacção da Lei 26/96 de 1 de Agosto).
- 4.E é por isso que, de acordo com o nº 3 do art.º 68 daquele Decreto-Lei devia o Tribunal ouvir, antes de decidir, obrigatoriamente, a Comissão de Coordenação da Região Centro.
- 5.Deixando de se pronunciar sobre questões que deveria apreciar a sentença é nula por violar o n° 1 alínea d) do art. 668° do CPC.
- 6.A sentença decidindo sem ter em conta a ampliação do pedido em articulado superveniente violou o princípio da adequação formal (art. 265° A do CPC)
- 7.Ao não ser aplicada subsidiariamente a tramitação contida no art. 70 nº 2 da LPTA, face ao despacho revogatório superveniente de 13.4.2001, de indeferimento expresso, seguindo-se os termos do processo civil de declaração na forma ordinária (art. 72° da LPTA) violou-se expressamente essas mesmas disposições normativas processuais.
- 8.E, ao aceitar o articulado superveniente violou, expressamente o disposto no art. 506° do CPC.
- 9.A sentença recorrida indeferindo a ampliação do pedido face a articulado superveniente e julgando pela improcedência da acção violou os princípios constitucionais consagrados nos arts 20° e 268° nº 4 da CRP, por não exercer uma efectiva tutela jurisdicional dos direitos ou interesses legalmente protegidos da Autora recorrente.
III. Contra-alegou a autoridade recorrida que em conclusões e em síntese, referiu o seguinte:
1.- Atenta a decisão expressa do pedido de loteamento a acção que visava o reconhecimento do deferimento tácito não tem objecto, pelo que deve ser julgada extinta.
2.- A legalidade do acto expresso não pode ser discutida no processo de intimação para um comportamento;
3.- Os motivos pelos quais a recorrente adianta que o indeferimento expresso é nulo são vícios supostos e outros são pretensas ilegalidades que gerariam a mera anulabilidade desse acto de indeferimento.
4.- Sendo o indeferimento expresso da autoria do Vereador do Pelouro, não é admissível a declaração da sua nulidade sem que o mesmo seja ouvido em contraditório.
5.- Não se afigura existir qualquer deficite garantístico pelo facto do recorrente dever impugnar o indeferimento expresso que terá substituído o deferimento ficcionado, o qual materialmente apenas se justifica pela inexistência de acto expresso.
IV.- O MP junto do STA sustentou, em resumo, o seguinte:
1.- A A formulou o pedido relativo à condenação da Câmara a reconhecer o direito ao deferimento tácito da operação de loteamento, por falta de deliberação no prazo legalmente fixado;
2.- A sentença a proferir em relação a tal pedido é meramente declarativa ou de simples apreciação.
3.- Na pendência da acção foi proferido acto expresso de indeferimento do pedido de licenciamento do loteamento.
4.- Se o Tribunal além de declarar a existência do deferimento tácito, declarasse o acto tácito nulo, não conformaria a relação jurídica substantiva, uma vez que esta se manteria nos precisos termos definidos por via do silêncio da Administração.
5.- Continuando a Administração a ter poder dispositivo na matéria, o acto expresso de indeferimento não invade a esfera dos poderes do Tribunal, revogando por substituição, anulatoriamente e com efeitos ex tunc o acto silente (art. 145 nº 2 do CPA).
6.- Revogado com efeitos retroactivos o acto de deferimento tácito, o direito é certo e a instância perdeu a sua utilidade, uma vez que ao A não advirá vantagem (qualquer) com a declaração de um direito que está suprimido ab initio.
7.- Só a anulação contenciosa do acto expresso, com os seus efeitos repristinatórios poderá ser útil à interessada, pelo que deve ser declarada extinta a instância por inutilidade superveniente da lide.(nesse sentido, Acórdão de 1994.04.12 recurso n° 33898).
8.- A incontornável modificação subjectiva da instância (a acção vem proposta contra a Câmara e o acto revogatório é de autoria do vereador com poderes delegados) inviabiliza a possibilidade de ampliação do pedido de modo a nele englobar a declaração de invalidade do acto expresso, quer a convolação dos autos para a forma de recurso contencioso de anulação.
9.- Ficando prejudicado o conhecimento do recurso interposto pelo Réu quanto à ilegitimidade passiva e do A na parte relativa à sentença no segmento que conheceu do pedido, devendo ser declarada extinta a instância e negado provimento ao recurso do A na parte restante.
V- As partes foram ouvidas em relação ao parecer emitido pelo MP.
VI.- Colhidos os vistos legais cumpre apreciar.
A)- A decisão recorrida deu como provados os seguintes factos:
1.- Em 30.5.2000, a A na qualidade de dona e legítima proprietária do prédio urbano sito nas ..., Esmoriz, inscrito na matriz predial sob o n° 00869/211088 e outro sito na praia de Esmoriz, omisso na matriz predial e descrito na C. R. Predial sob o n° 00869/211088, requereu à Câmara Municipal de Ovar, o licenciamento da operação de loteamento dos referidos prédios, onde inclui o licenciamento das obras de urbanização, nos termos constantes de fls. 11 e segs. dos autos.
2.- Por despacho do Vereador ... com competência delegada, de 13 de Março de 2001, foi indeferido o pedido dito em 1.
3.- A presente acção deu entrada neste TAC em 27.11.2001.
B) Da fundamentação de facto e de direito
1. Foi interposto recurso do despacho judicial que decidiu ser a Câmara Municipal de Ovar parte ilegítima e recurso da decisão final que não reconheceu a existência do deferimento tácito da A ao licenciamento da operação de loteamento dos seus prédios sitos nas ..., Esmoriz e na Praia de Esmoriz.
Face ao disposto nos arts. 710º e 749° do CPC, por força da aplicação do art. 1° da LPTA, há que julgar, previamente, se a decisão final que não reconheceu a existência do deferimento tácito, é, ou não, de manter, relegando a apreciação da questão da ilegitimidade passiva da Câmara para uma 2ª fase, a não ser confirmada a sentença.
2. Segundo o recorrente e de acordo com as suas conclusões a decisão recorrida seria nula, violando a alínea d) do art. 668° do CPC, por que tendo a A formulado o pedido de reconhecimento da validade do deferimento tácito das operações de loteamento dos seus prédios, o tribunal teria que decidir tal pedido, não obstante ter sido proferido na pendência da acção despacho expresso que indeferiu o pedido de loteamento, o qual estaria ferido de nulidade que o Tribunal deveria apreciar, dado que ao caso seria aplicável o art. 70 n° 2 da LPTA e o princípio da adequação formal constante do art. 265.-A do CPC. Vejamos.
De acordo com o art.º 68° n°.1 do D.L. 448/91 de 29 de Novembro, na redacção da Lei 26/96 de 1 de Agosto, "A Câmara Municipal, a requerimento do interessado, pode reconhecer a existência do deferimento tácito e os respectivos direitos constituídos".
O reconhecimento do deferimento da operação de loteamento, pode, ainda, ser obtido através de acção proposta nos tribunais administrativos de círculo, nos termos do n° 2 do citado art. 68°.
De acordo, ainda, com o nº 3 do art. 68°, a acção para reconhecimento do deferimento tácito e dos direitos construídos à sua sombra é instruída, intervindo no processamento da acção o MP e a Comissão de Coordenação Regional da área, sendo proferida a sentença "concluídas as diligências que se mostrem necessárias".
A esta acção de reconhecimento de direitos é aplicável, segundo o n.º 6 do art. 68°, o art. 69° da LPTA com excepção do seu nº 2 e o art. 70° da mesma LPTA. Ou seja: pretendeu-se com a referida acção suprir a omissão da Administração ao nada decidir, ao manter-se silente perante o pedido formulado pelo administrado, "sancionando" essa actuação, atribuindo efeitos positivos ao seu silêncio.
Tem sido suscitado pela doutrina e jurisprudência, a questão de saber se os efeitos positivos atribuídos ao silêncio da Administração ao considerar verificado o deferimento tácito implicam que se consideram preenchidos tão só os requisitos do deferimento ou/e também o reconhecimento da legalidade do conteúdo dispositivo do acto ficcionado.
O art. 68° do D.L. 448/91 aponta no sentido de que o Tribunal julga não só da existência dos pressupostos positivos e negativos da formação do deferimento, como, também, da legalidade do acto ficcionado, ao ouvir as partes interessadas, o MP, a Comissão de Coordenação Regional da área e ao ter que efectuar as diligências que se afigurem necessárias para decidir o deferimento. Efectivamente, não faria sentido, que alegado que o acto ficcionado seria nulo que o Tribunal não apreciasse tal questão, dado o princípio constante do art. 134° do CPA segundo o qual a nulidade poderia ser apreciada a todo o tempo por qualquer Tribunal.
A A pretendeu com a presente acção que a Câmara Municipal de Ovar fosse condenada a reconhecer o seu direito ao deferimento tácito da operação de loteamento relativa a um seu prédio ocorrido desde 03.07.2000 e relativamente a um seu pedido que dera entrada na Câmara em 30.05.2000.
Proferido o acto expresso do Vereador do Pelouro em 13.03.2001, que indeferiu a operação de loteamento, daí não se pode concluir, sem mais, que com o acto expresso de 13.11.2001 a instância tenha perdido a sua utilidade.
A situação é diferente da julgada no Recurso 33898, no Acórdão da Secção de 12.4.1994, onde instaurada a acção para reconhecimento de um direito, posteriormente à propositura da acção, foi proferido acto expresso que deferiu a operação de loteamento e onde se concluiu no sentido da inutilidade da lide.
Aqui, pelo contrário, a A mantém interesse no prosseguimento da instância, uma vez que a Câmara ao ter deixado, eventualmente, formar-se o acto tácito, pode ter criado expectativas e direitos a favor da A de que poderá ser responsável, em termos de culpa, ao não proferir acto expresso no período entre 03.07.2000 (data em que segundo a A se teria formado o acto tácito) e o acto expresso de 13.3.2001.
Noutra perspectiva, cabendo aos Tribunais assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos (art. 202° n° 2 da CRP), intentada a acção e continuando a autarquia a não aceitar que se tenha formado acto tácito, deve prevalecer o julgamento do Tribunal, perante a questão que lhe foi colocada, independentemente do acto expresso, posterior à introdução do feito em juízo, dado que as decisões dos Tribunais prevalecem sobre as de quaisquer outras autoridades (art. 205° n°.2 da CRP e arts. 47° da LPTA e 141 nº 1 do CPA).
Concebendo o art. 68° do D.L. 448/91 a acção para reconhecimento da existência do deferimento tácito e os respectivos direitos constituídos como acção a processar nos termos do seu n°.3, impunha-se a audição da Comissão de Coordenação Regional da Área para se pronunciar sobre o pedido formulado e que se procedessem às demais diligências necessárias, não tendo o acto expresso a virtualidade de fazer desaparecer o interesse do recorrente quanto à decisão judicial relativa à formação do acto tácito.
3. Face ao que foi anteriormente exposto, o Tribunal "a quo" terá que ouvir a Comissão de Coordenação da Região Centro para decidir a questão da validade do acto tácito, atento o referido no citado art. 68° nº.3 do D.L. 448/91 e proceder às demais diligências probatórias que se mostrem necessárias de acordo com o referido no mesmo número do referido artigo, só podendo concluir-se, após essa indagação, se o acto expresso de 13.11.2001 foi, ou não, revogatório do acto expresso reconhecido pelo Tribunal. Daí que o Tribunal "a quo", pelas razões apontadas, não pudesse concluir, desde logo, que o acto silente, cuja verificação ainda não foi declarada pelo Tribunal só poderia subsistir se inexistisse qualquer decisão expressa sobre a pretensão do requerente na emissão do alvará de loteamento.
Há, pois, que decidir ter incorrido a decisão recorrida em erro de julgamento, que implica a sua revogação, ficando prejudicada a solução a dar às demais questões suscitadas, (art. 660 n°. 2 do CPC), assim se dando provimento ao recurso interposto.
6. Procedendo o recurso há, agora, que apreciar se a acção tinha que ser intentada contra o Vereador a quem a Câmara havia delegado os poderes para decidir.
A resposta a tal questão é claramente negativa.
O pedido da acção foi formulada contra a Câmara. A Câmara tem competência para deliberar sobre o pedido de licenciamento da operação de loteamento - art. 13° do D.L. 448/91-. O art. 68º do D.L. 448/91 nos seus n.ºs. 1 e 3 estabelece que é a Câmara que reconhece a existência do deferimento tácito e que é a Câmara que deve ser citada para os termos da acção. Não se estando perante um acto expresso, mas, antes, perante acto tácito e cabendo a legitimidade passiva à autoridade competente para reconhecer o direito invocado pela A, a Câmara, como órgão do Município e como entidade contra quem foi formulado o pedido, tinha, pois, legitimidade para intervir na presente acção.
Decisão: Termos em que acordam nesta Secção em dar provimento ao recurso interposto pela recorrente e em revogar a decisão recorrida e em negar provimento ao recurso interposto pela Câmara Municipal de Ovar, ordenando a baixa dos autos ao TAC de Coimbra para ali seguirem os seus ulteriores termos.
Sem custas.
Lisboa, 7 de Maio de 2002
Marques Borges – Relator – Adelino Lopes – João Belchior
