Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
A..., identificada nos autos, interpôs recurso jurisdicional do acórdão do TCA que, por falta originária de objecto, rejeitou o recurso contencioso deduzido de um indeferimento tácito imputado ao Ministro dos Negócios Estrangeiros e recaído sobre o recurso hierárquico que ela havia interposto do acto silente, atribuído ao Director-Geral dos Assuntos Comunitários, que teria indeferido um pedido de revisão do seu posicionamento nos escalões e índices retributivos.
A recorrente terminou a sua alegação de recurso, enunciando as conclusões seguintes:
1 – Tendo em consideração as razões de facto e de direito aduzidas no recurso hierárquico interposto para a autoridade recorrida e no recurso contencioso, verifica-se que a inversão de posições relativas existentes entre os índices remuneratórios da recorrente e os dos colegas identificados no recurso resultou, tão só, da aplicação dos diplomas de descongelamento e, muito particularmente, do DL n.º 61/92.
2 – A inversão de posições relativas que constitui objecto do recurso especial previsto no n.º 5 do art. 21º do DL n.º 404-A/98 é apenas a que resulta da aplicação das normas deste diploma.
3 – Sendo assim, no caso em apreço, a recorrente não podia lançar mão do recurso previsto no n.º 5 do art. 21º, mas sim do recurso normal para o ministro da tutela, por não ocorrer o primeiro dos requisitos estabelecidos nesta disposição legal.
4 – Por consequência, a autoridade recorrida tinha o dever legal de decidir, nos termos dos artigos 9º e 175º do CPA.
5 – O douto acórdão recorrido, ao decidir que o recurso hierárquico devia ter sido interposto para os três membros do Governo, nos termos do n.º 5 do art. 21º do DL n.º 404-A/98, fez errada interpretação e aplicação desta norma aos factos e razões de direito em que a recorrente fundamentou os recursos hierárquico e contencioso.
6 – A injustiça na posição relativa, e a referência ao disposto no n.º 2 do art. 21º, não pode justificar a decisão do acórdão recorrido visto que, no contexto do recurso hierárquico, deve ser entendida como reportando-se ao princípio da igualdade, princípio este que estruturou todo o recurso hierárquico, bem como o recurso contencioso.
A autoridade recorrida contra-alegou, defendendo que o recurso hierárquico se fundara na previsão do n.º 5 do art. 21º do DL n.º 404-A/98, de 18/12, pelo que deveria ter sido dirigido também ao Ministro das Finanças e ao membro do Governo responsável pela Administração Pública, sem o que o silêncio do Ministro dos Negócios Estrangeiros não poderia significar indeferimento. Assim, o recorrido considerou que o acto tácito contenciosamente acometido não se formara, propugnando pela confirmação do aresto «sub censura».
O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do provimento do recurso jurisdicional, por entender que o recurso hierárquico, embora dirigido apenas a uma das três autoridades que sobre ele haveriam de emitir pronúncia, envolvia, para esse seu destinatário explícito, o dever legal de o decidir.
A matéria de facto pertinente é a dada como provada na decisão «sub censura», que aqui se dá por integralmente reproduzida – como estabelece o art. 713º, n.º 6, do CPC.
Passemos ao direito.
Confrontada com o que considerou ser um indeferimento tácito de um requerimento destinado ao Director-Geral dos Assuntos Comunitários – em que pedira a revisão do seu posicionamento na escala salarial – a aqui recorrente interpôs desse acto silente um recurso hierárquico que dirigiu ao Ministro dos Negócios Estrangeiros. E, interpretando o silêncio desta última autoridade como indeferimento da sua pretensão, veio ela a recorrer contenciosamente dele, apresentando no TCA a respectiva petição de recurso.
Contudo, através do aresto «sub judicio», o TCA rejeitou o recurso contencioso por considerar que aquele recurso hierárquico devia ter sido dirigido, não apenas ao referido Ministro, mas também ao Ministro das Finanças e ao membro do Governo responsável pela Administração Pública, nos termos do disposto no art. 21º, n.º 5, do DL n.º 404-A/98, de 18/12, razão por que o indeferimento tácito impugnado não se teria formado, carecendo o recurso contencioso, «ab initio», de objecto.
No presente recurso jurisidicional, a recorrente sustentou «expressis verbis» que o recurso hierárquico que deduziu não cabia na previsão daquele art. 21º, n.º 5, pelo que, ao indicar como destinatário apenas o ministro da tutela, estaria correctamente dirigido, nos termos gerais do art. 169º, n.º 2, do CPA. Ora, não é admissível interpretar os termos adoptados no recurso jurisdicional como envolvendo uma aceitação implícita de que o TCA teria decidido bem se o recurso hierárquico fosse de incluir na previsão daquele art. 21º, n.º 5; e antes deve o presente recurso ser encarado como contendo uma crítica completa ao aresto recorrido, que abranja a questão da existência do dever legal de decidir o recurso hierárquico independentemente da justeza da subsunção dele ao estatuído naquele preceito do DL n.º 404-A/98. Afinal, o que a recorrente pretende ver reconhecido é a existência daquele dever legal, condição do aparecimento do acto tácito, apresentando-se o problema da diversidade do recurso hierárquico em relação ao aludido preceito como um meio argumentativo ao serviço daquele fim; ademais, ela não deixou, no n.º 4 da sua alegação, de fazer uma referência a esse seu intento mais geral, indicando ser essa a verdadeira questão a resolver.
Portanto, e na esteira do sugerido pelo Ex.º Magistrado do MºPº, damos por assente que o âmbito deste recurso jurisdicional não se cinge à mera averiguação da conformidade entre o que a recorrente pedira no recurso hierárquico e o que o mencionado art. 21º, n.º 5, estatuía; de modo que o «thema decidendum» consiste, não exclusivamente em determinar se a recorrente deveria ter dirigido o seu recurso hierárquico às três autoridades referidas no art. 21º, n.º 5, mas, sobretudo, em ver que consequências procedimentais, e adjectivas, se deverão extrair da direcção realmente imprimida ao recurso hierárquico.
Comecemos por atentar na redacção do falado art. 21º n.º 5. Dispõe ele que «os recursos apresentados com fundamento na inversão das posições relativas detidas pelos funcionários ou agentes à data da publicação do presente diploma e que violem o princípio da coerência e da equidade que presidem ao sistema de carreiras serão resolvidos por despacho conjunto dos ministros da tutela, das Finanças e do membro do Governo responsável pela Administração Pública». Sintomaticamente, a norma não exige que os recursos a que alude sejam, desde logo, dirigidos às autoridades referidas, mas apenas impõe que a resolução deles se faça por despacho conjunto, delas emanado. Ora, esta solução legal admite que o ministro da tutela, que normalmente é o destinatário único do recurso hierárquico, avalie da possibilidade de decidir sozinho ou, ao invés, da necessidade de submeter o assunto a despacho conjunto – resolvendo essa alternativa consoante o alcance que entreveja na pretensão enunciada. Note-se que a exigência de que determinados recursos hierárquicos sejam decididos através de despacho conjunto significa o reconhecimento de que esses casos devem ser ponderados à luz de critérios vários, cujo conhecimento integral só é perfeitamente obtido pelo concurso das autoridades em questão. Ora, se é o âmbito do assunto, em todos os prolongamentos de que ele é susceptível, que introduz a necessidade do despacho conjunto, compreende-se que a entidade «ad quem» deva ponderar a natureza do caso que lhe foi directamente apresentado, tomando a iniciativa de o submeter à consideração das outras autoridades referidas na lei se concluir que assim o exige a índole do problema.
Ante o exposto, a circunstância de o recurso hierárquico deduzido pela recorrente tomar como destinatário único o Ministro dos Negócios Estrangeiros não era impeditiva de que o mesmo recurso viesse a ser decidido por um despacho conjunto das três autoridades mencionadas no art. 21º, n.º 5, do DL n.º 404-A/98, de 18/12. Consequentemente, o dito recurso hierárquico não enfermava de uma falta originária, relacionada com a determinação da entidade a quem era dirigido. E, se a entidade «ad quem», num acesso de zelo formal, porventura entendesse que o recurso hierárquico padecia de um lapso por não indicar os outros intervenientes no despacho conjunto a proferir, cumpriria então que a recorrente tivesse sido convidada a suprir essa hipotética deficiência, nos termos dos artigos 74º, n.º 1, al. a), e 76º do CPA (cfr., neste sentido, o acórdão deste STA de 8/5/02, rec. n.º 47.917).
Assente o ponto anterior, resta ver se o silêncio que a tal recurso se seguiu pode ter o sentido de indeferimento do meio impugnatório; e é claro que só uma resposta positiva se ajusta harmoniosamente com o que atrás dissemos. Realmente, obtida a certeza de que o recurso hierárquico, ainda que houvesse de ser decidido por despacho conjunto de três entidades, estava correctamente dirigido àquela que, das três, era o normal destinatário desse género de meios graciosos, há que concluir pela possibilidade de essa entidade «ad quem» agir por forma a indeferir a pretensão. É que, se esta possibilidade não existisse, também não faria sentido afirmar-se que o recurso hierárquico necessário fora bem dirigido a apenas uma das referidas entidades, já que a direcção imprimida a esses recursos só é boa se acarretar para os seus destinatários o dever legal de os decidirem. Afinal, a primeira perfeição de um recurso hierárquico consiste em ele ser susceptível de decisão.
Vejamos mais de perto a solução esboçada no anterior parágrafo. O art. 109º do CPA diz-nos que o indeferimento tácito supõe um silêncio imputável a quem tinha o dever legal de decidir um certo pedido; e que esse dever é o corolário da detenção da competência para decidir o mesmo assunto. Quando a lei prevê uma competência conjunta de vários órgãos para resolver pretensões determinadas, isso significa que o deferimento delas exige a conjunção das vontades desses órgãos; mas, inversamente, isso denota também que a vontade de indeferir, revelada por um dos órgãos, basta para que ocorra o indeferimento da pretensão que esteja em causa.
Deste modo, e ainda que o recurso hierárquico dos autos só pudesse obter provimento através de despacho conjunto das entidades mencionadas no art. 21º, n.º 5, do DL n.º 404-A/98, nunca poderia recusar-se à autoridade recorrida a quota parte de competência para se pronunciar sobre o recurso hierárquico; portanto, ela tinha o dever legal de decidir o mesmo recurso e, se exercesse tal dever no sentido do indeferimento, esta solução assumir-se-ia como definitiva, por então se tornar certo que era impossível a prolação de um despacho conjunto de deferimento (cfr., v.g., o acórdão do STA de 28/2/02, rec. n.º 48.112).
Aplicando as anteriores considerações «in casu», temos que a autoridade impugnada, independentemente de poder, ou não, conceder provimento sozinha ao recurso hierárquico, tinha o dever legal de se pronunciar sobre ele e podia, através do seu mero silêncio, obstar ao deferimento da pretensão. Sendo assim, o indeferimento tácito que foi objecto do recurso contencioso formou-se realmente – não nos cabendo agora apurar se ele é só atribuível ao Ministro recorrido ou se o deverá também ser aos membros do Governo referidos naquele art. 21º n.º 5; e, tendo-se formado aquele indeferimento silente, o recurso contencioso tinha efectivamente objecto, ao invés do que decidiu o aresto «sub censura».
Nestes termos, acordam em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional e em revogar o acórdão recorrido, devendo os autos baixar ao TCA a fim de que aí se decida do mérito do recurso contencioso, se nenhuma outra questão prévia a tal obstar.
Sem custas.
Lisboa, 16 de Outubro de 2002.
Madeira dos Santos – Relator – Isabel Jovita – Jorge de Sousa
