Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
... e mulher, ..., ambos identificados nos autos, deduziram contra a Região Autónoma da Madeira (doravante identificada como RAM), e a A..., SA, acção com vista a obter a condenação solidária dos réus no pagamento da quantia de 31.250 euros e respectivos juros vencidos desde a citação e vincendos até efectivo cumprimento, correspondendo essa importância ao valor da indemnização pelos danos materiais e morais sofridos pelos autores por causa das obras de ampliação do Aeroporto da Madeira.
Findos os articulados, o Mm.º Juiz «a quo», no decurso de uma audiência preliminar, absolveu da instância a RAM, por ilegitimidade; e decidiu ainda que o tribunal é materialmente competente e que a A... dispõe de legitimidade processual passiva.
A A..., que ficou sozinha no lado passivo da lide, recorreu então dessas duas últimas pronúncias, tendo o recurso relativo à competência sido admitido a subir imediatamente enquanto que o outro agravo foi recebido com subida diferida.
A A... minutou os dois recursos numa única alegação, tendo aí concluído do modo seguinte:
I – Decorre, quer do contrato de empreitada, quer do regime jurídico aplicável, que a responsabilidade de «todos os trabalhos necessários a garantir a segurança das pessoas empregadas na obra e do público em geral, a evitar danos nos prédios vizinhos e a satisfazer os regulamentos de segurança e de polícia das vias públicas» é do empreiteiro e não do dono da obra.
II – Por outro lado, não existe qualquer vínculo de subordinação do empreiteiro em relação ao dono da obra.
III – Comungamos na íntegra da posição do acórdão de 17/10/96, proc. 39.310, de que, «no contrato de empreitada, não existe qualquer vínculo de subordinação do empreiteiro em relação ao dono da obra, pelo que aquele, em princípio, responde pelos danos causados a terceiro com a execução da obra».
IV – Do exposto resulta manifestamente que a ora agravante A..., dona da obra, é parte ilegítima.
V – Razão pela qual não podemos concordar com a fundamentação do Mm.º Juiz, no sentido de que a excepção de ilegitimidade da A... deve improceder por via do disposto no art.26º do CPC, do alegado na petição inicial e do facto de a A... ser dona da obra.
VI – Ora, o que verificamos é que, da aplicação do art. 26º do CPC, do alegado na petição inicial e do facto de a A... ser dona da obra, decorre precisamente que a A... é parte ilegítima.
VII – O interesse subjacente da A... no presente processo é, quando muito, um interesse indirecto ou reflexo, uma vez que a decisão da causa apenas vai afectar, por via de repercussão, uma relação jurídica de que a A... é titular.
VIII – Quem produziu os danos e tem interesse directo em contradizer é a empreiteira, e não a dona da obra.
IX – Não concordamos também que se qualifique um acto como de gestão pública apenas com base no facto de a dona da obra, A..., ter exercido poderes de autoridade, através das expropriações.
X – A qualificação de acto de gestão pública e privada tem variado ao longo dos anos.
XI – Para a qualificação dum acto como de gestão pública, o que deve relevar é o enquadramento institucional da actividade em causa.
XII – No entanto, mesmo que se entenda que o acto em causa é o acto de gestão pública, hipótese que academicamente levantamos, ainda assim a A... seria parte ilegítima.
XIII – Não resultam da petição inicial quaisquer indícios de que, da conduta da A..., tenham resultado os danos alegados.
XIV – Não se verifica o preenchimento de qualquer um dos tipos de responsabilidade civil extracontratual da Administração.
XV – Por todo o exposto e, em especial, pelo facto de os prejuízos alegadamente provocados com a execução das obras deverem ser ressarcidos pelo empreiteiro e de não existir qualquer vínculo de subordinação entre a A... e o empreiteiro, é notório que o TAC do Funchal é incompetente.
Os recorridos contra-alegaram também numa mesma minuta, tendo oferecido as conclusões seguintes: I – O Aeroporto da Madeira pertence à RAM, a quem compete a administração de portos e aeroportos, e é matéria de interesse específico da Região.
II – Tal infra-estrutura aeroportuária é um bem integrante do domínio público da Região.
III – A A..., SA, empresa constituída com capitais exclusivamente públicos – 80% do Estado e 20% da RAM – é criada especificamente para, no lugar do Estado e da RAM, prosseguir interesses específicos destes entes;
IV – Tendo-lhe sido adjudicada por concessão, em regime de serviço público, a promoção e execução das obras de ampliação do Aeroporto de Santa Catarina, hoje denominado da Madeira.
V – O contrato de concessão de serviços públicos é um contrato administrativo, bem como o consequente contrato de empreitada;
VI – E, consequentemente, a actividade da A..., SA, é considerada de gestão pública.
VII – A legitimidade processual afere-se pelo interesse directo em demandar e contradizer.
VIII – Na sua qualidade de dona da obra, a recorrente A..., SA, tem interesse directo em contradizer, no caso vertente.
IX – Resulta, assim, a competência da jurisdição administrativa, bem como a legitimidade processual da recorrente A..., S A .
O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do não provimento dos recursos.
As questões a decidir são unicamente de direito, pois os dados a subsumir às regras jurídicas adjectivas que regulam a competência do tribunal e a legitimidade passiva consistem no conteúdo da petição inicial e no teor de alguns diplomas extravagantes.
Entremos, pois, na apreciação «de jure».
O presente recurso jurisdicional incorpora dois agravos, conjuntamente interpostos de despachos em que se decidiu ser o TAF do Funchal competente «ratione materiae» para o julgamento da acção dos autos e deter a recorrente legitimidade processual para intervir no lado passivo desse pleito. Assim, e tendo em conta o que se dispõe no art. 3º da LPTA, começaremos por avaliar se o tribunal «a quo» decidiu bem aquele problema da competência; e só na hipótese de essa decisão vir a ser confirmada é que passaremos à apreciação do outro agravo, pois seria absurdo persistir-se no conhecimento da legitimidade processual se anteriormente se concluísse que havia incompetência absoluta para a emissão de quaisquer pronúncias na causa.
Através da acção dos autos, os autores, e ora recorridos, pretendem obter a condenação da recorrente A..., SA, inicialmente demandada com a RAM e o Governo Regional da RAM, no pagamento de uma indemnização pelos danos alegadamente sofridos no decurso da obra de ampliação do Aeroporto da Madeira. E o Mm.º Juiz «a quo» entendeu que o TAF é competente para conhecer da acção na medida em que a dita obra se integrava na chamada «gestão pública», sendo a A... uma «empresa pública concessionária» que exerceu «poderes de autoridade pública» e prosseguiu interesses públicos.
A A..., SA, é uma sociedade de capitais exclusivamente públicos criada pelo DL n.º 453/91, de 11/12; e os estatutos dela, publicados em anexo àquele diploma, dizem-nos que o objecto principal da sociedade é «o estudo, planeamento, construção e exploração dos aeroportos da Região Autónoma da Madeira». Por outro lado, o Decreto Legislativo Regional n.º 8/92/M, de 21/4, adjudicou à A..., S A, em regime de concessão de serviço público, «o direito de promover e executar as obras de ampliação do Aeroporto de Santa Catarina» por um período de vinte e cinco anos, conferindo ainda à concessionária a qualidade de expropriante nas expropriações que fosse necessário realizar.
É inquestionável que são públicos os interesses relacionados com a ampliação do Aeroporto de Santa Catarina ou da Madeira. Todavia, e como melhor veremos «infra», os critérios distributivos da competência «ratione materiae» em sede de responsabilidade civil não radicam precisamente na índole da actividade prosseguida e que se mostre lesiva, mas na natureza jurídica do ente colectivo a quem a lesão seja imputável. Exactamente por isso é que, por exemplo, nunca se duvidou que os concessionários de serviços públicos, desde que de direito privado, devessem responder nos tribunais comuns pelos actos e omissões geradores do seu dever de indemnizar.
A A..., SA, é, como a sua própria denominação social indica, uma pessoa colectiva de direito privado. E a circunstância de os detentores do seu capital serem exclusivamente entidades públicas – o Estado e a RAM – não altera essa natureza da sociedade, que é integrável na categoria que Freitas do Amaral (cfr. Curso de Direito Administrativo, ed. de 1990, vol. I, págs. 560 e ss.) apelida de «sociedades de interesse colectivo». Ora, o referido autor assinala que a tais sociedades – e, portanto, também à ora recorrente – enquanto sujeitos de direito privado (cfr. op. cit., págs. 350 e 563) exteriores à Administração, é aplicável o regime da responsabilidade extracontratual regulado no Código Civil (op. cit., pág. 564). Assim, e nesta linha de entendimento, temos que a competência para conhecer da acção dos autos cabia aos tribunais comuns, e não à jurisdição administrativa.
A conclusão anterior reforça-se decisivamente ante o teor do art. 51º do anterior ETAF, que é o aplicável «in casu», e dos artigos 1º e 2º do DL n.º 48.051, de 21/11/67. Com efeito, ao atribuir aos TAC competência para conhecer das «acções sobre responsabilidade civil», esse ETAF dispunha, na al. h) do n.º 1 do seu art. 51º, que tal responsabilidade era a «do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública»; e o regime previsto no DL n.º 48.051 concerne unicamente à «responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas» – ainda que com extensão a titulares dos seus órgãos e a agentes administrativos (cfr. o art. 3º do diploma). Por sua vez, o novo ETAF, ao definir o âmbito da jurisdição administrativa, só admite que nesta se aprecie a «responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados» se, relativamente a estes, houver dispositivo que pontualmente lhes estenda «o regime específico da responsabilidade do Estado e das demais pessoas colectivas de direito público» (cfr. o art. 4º, n.º 1, al. i). E isto significa que, na ausência de um dispositivo desse género, e ressalvada a ocorrência de quaisquer outras razões extravagantes – que no presente caso nem sequer se figuram – a jurisdição administrativa continua hoje, por regra, a não conhecer da responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito privado, ainda que elas sejam de capitais exclusivamente públicos e estejam incumbidas do desempenho de actividades de interesse público.
Em suma: tendo em conta a natureza da recorrente A..., SA, que é um ente de direito privado e não uma pessoa colectiva de direito público, a competência para conhecer da sua responsabilidade civil extracontratual cabe aos tribunais comuns, e não aos tribunais administrativos. E, como esta conclusão é independente do inegável interesse público da actividade prosseguida pela sociedade, mostra-se irrelevante, para efeitos da determinação da competência do tribunal, que a conduta geradora do alegado dever de indemnizar esteja reportada pelos autores da acção àquela mesma actividade.
Deste modo, e ainda que por motivos algo distintos dos invocados pela recorrente – que fundamentalmente se ateve à índole privada do empreiteiro causador dos danos – procede a sua alegação de que os tribunais administrativos são absolutamente incompetentes para o conhecimento da acção dos autos. E, por via disso, fica prejudicada a apreciação do agravo do despacho que julgara a aqui recorrente detentora de legitimidade processual passiva.
Nestes termos, acordam em:
- a)Conceder provimento ao recurso interposto do despacho que julgara o TAF do Funchal competente para conhecer da acção dos autos, revogando esse mesmo despacho;
- b)Declarar a jurisdição administrativa incompetente para conhecer da mesma acção;
- c)Considerar prejudicado o conhecimento do outro agravo.
Custas pelos recorridos.
Lisboa, 25 de Janeiro de 2005. – Madeira dos Santos (relator) – António Samagaio – Jorge de Sousa.
