01694/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O abono do diferencial a que se referem os artºs. 1º e 2° do D.L 299/97, de 31-10, não é extensivo aos primeiros Sargentos do Exército, em regime de contrato.

II- A atribuição do diferencial de remunerações previsto no DL 299/97, de 31-10, decorre de anomalias do sistema remuneratório estabelecido para as carreiras dos quadros permanentes pelo que, tendo a prestação do serviço militar em regime de contrato, natureza e regulamentação legal específicas, a não extensão daquele diferencial aos militares neste último regime, não consubstancia tratamento discriminatório, violador do Princípio Constitucional da Igualdade.

Acordam na 1ª Secção do supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A. .., solteiro, residente na Urbanização ..., lote ..., ..., ... Póvoa de Santa Iria recorreu para este Supremo Tribunal do Acórdão proferido no Tribunal Central Administrativo que negou provimento ao recurso interposto do acto tácito imputado ao Ex.mo CHEFE DE ESTADO MAIOR DO EXÉRCITO, formulando as seguintes conclusões:

a) ao contrário do que entendeu o acórdão recorrido, o Dec. Lei n.º 299/97, de 31 de Outubro é aplicável a militares que prestem serviço em regime de contrato, na medida em que tal diploma, como consta do seu preâmbulo, teve o objectivo de terminar com uma situação de relativa desigualdade remuneratória, com prejuízo dos princípios enformadores da prestação do serviço militar e da coesão que garanta a necessária eficácia no cumprimento das missões;

b) por outro lado, de acordo com uma velha máxima de interpretação da lei, “ubi lex non distinguit, non distinguere debemus”. Assim, na medida em que o art. 2º do Dec. Lei n.º 299/97, de 31 de Outubro não faz qualquer distinção entre primeiros – sargentos dos quadros permanentes e primeiros – sargentos em regime de contrato, não parece que o intérprete possa proceder a tal distinção;

c) é que tal interpretação configuraria uma verdadeira interpretação “contra legem” uma vez que foi propósito nítido do legislador não proceder a tal distinção, porque quis assegurar o fim de desigualdades que perturbassem o bom cumprimento das missões;

d) a intenção do legislador foi a de não proceder a qualquer distinção, assegurando uma efectiva igualdade entre primeiros – sargentos contratados e do quadro permanente, cuja distinção passa pelo grau de vinculação à carreira, assegurando, por um lado o respeito dos princípios constitucionais nesta matéria, e por outro, o bom cumprimento das missões enquanto objectivos da feitura da legislação em causa;

e) contrariamente ao que decidiu o Tribunal “a quo” encontra-se violado o “princípio do sistema retributivo” e o princípio da equidade interna, que numa correcta e rigorosa interpretação do art. 401º do EMFAR impõem que, como se reconhece na decisão recorrida, a remuneração se baseie “nos níveis retributivos dos correspondentes postos de militares dos quadros permanentes”, e foi precisamente isso que se pretendeu no art. 2º do Dec. Lei 299/97, de 31 de Outubro;

f) a interpretação que o acórdão recorrido fez do Dec. Lei 299/97, de 31 de Outubro viola o princípio da igualdade consagrado no art. 13º da nossa Constituição, uma vez que o próprio legislador pretendeu com o Dec. Lei 299/97 foi terminar com situações de discriminação e desigualdade que prejudicam o bom cumprimento das missões, e ao não distinguir, pretendeu que os militares em regime de contrato fossem abrangidos para não ficarem, eles próprios, discriminados;

g) a decisão recorrida reflectiu uma interpretação que viola o princípio constitucional que consagra salário igual para trabalho igual estabelecido no art. 59º, n.º 2 da Constituição, na medida em que procede a distinções entre militares contratados e do quadro permanente, que nem o legislador ordinário pretendeu, nem o legislador constitucional quis que fosse permitido.

A entidade recorrida não contra alegou.

O M.P. junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso, sublinhando ser nesse sentido a orientação deste Supremo Tribunal.

Colhidos os vistos legais, foi o recurso submetido à conferência para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

O Acórdão recorrido deu como assente a seguinte matéria de facto:

a) em 4 de Fevereiro de 1998, o recorrente apresentou um requerimento dirigido ao Senhor Chefe do Estado Maior do Exército com o seguinte teor:

“A. .., 1º SAR RC INFª. NIM 00479091, no activo e na efectividade de serviço colocado no Batalhão de Adidos, vem respeitosamente expôr e requerer o seguinte: - Com a entrada em vigor do Dec. Lei 299/97, de 31OUT, visou-se a reposição do equilíbrio remuneratório, na carreira de Sargentos, no posto de primeiro – sargento no activo, nos diferentes ramos das Forças Armadas; - refere-se no preâmbulo do referido Dec. Lei, a existência de uma “situação de relativa desigualdade, com prejuízo dos princípios enformadores da prestação do serviço militar e da coesão que garanta eficácia no cumprimento das missões”; - vem assim, o supracitado Dec. Lei, no seu n.º 2, conceder o direito a um diferencial remuneratório “(...) aos primeiros – sargentos do Exército (...) na situação de activo (...)”, que reunam as condições de antiguidade e remuneração expressa neste preceito; remete seguidamente para as regras constantes nos artigos subsequentes; - Estando o requerente na situação de activo, comprovado no lado esquerdo do seu boletim de vencimento, e julgando-se, salvo melhor opinião, dentro das condições requeridas nos citados artigos; vem obstar à circular n.º 36/97 Pº LEG 0211.00/97 da Chefia de Abonos e Tesouraria, consagrar o “o direito ao recebimento de um diferencial de remuneração aos primeiros – sargentos dos quadros permanentes das Forças Armadas no activo”; Desde sempre, em matérias remuneratórias, não existiu diferenciação ou desigualdades entre militares dos quadros permanentes e em regime de contrato, possuindo ambos a mesma condição de militares e recebendo mensalmente o mesmo Subsídio de Condição Militar; Das interpretações da CHAT, e desconhecendo-se os pressupostos ou normas legais de onde terá retirado as suas conclusões, ao enviar a supra citada circular, resultou a distorção de um diploma legal que procurava corrigir uma situação de desigualdade de tratamento entre primeiros – sargentos dos diferentes ramos das Forças Armadas. Partindo-se, assim, para uma desigualdade mais gravosa, já que provocou no que concerne à antiguidade no posto, apenas por pertencerem ao Quadro Permanente, tenham direito ao referido diferencial, em detrimento dos pertencentes ao Regime de Contrato; Julga o requerente, salvo melhor opinião, que foi substancialmente violada e dissipada a intenção do legislador no referido Decreto Lei, bem como não foram tidos em consideração alguns artigos do EMFAR, nomeadamente, art. 46º e 401º, sendo que os princípios tantas vezes proclamados da igualdade de tratamento, da dignidade, da proibição do livre arbítrio e da equidade interna, não foram consubstanciados nesta acção do CHAT; face ao exposto, e tendo em conta a situação de desigualdade verificada e fundamentada, reputada pelo requerente como ilegal, vem o mesmo dar a V.Exa. conhecimento desta situação – doc. de fls. 16.

b) através do ofício de 12 de Março de 1998, n.º 002827, foi comunicado ao ora recorrente de que o assunto versado no requerimento foi objecto de estudo e que se encontrava para despacho de S. Exa. General CEME – doc. de fls. 17 c) sobre o referido requerimento não recaiu qualquer despacho.

2.2. Matéria de direito

O Acórdão recorrido negou provimento ao recurso, considerando que (i) o art. 2º do Dec. Lei 299/97, de 31/10, é apenas aplicável aos primeiros sargentos pertencentes aos quadros permanentes (QP), sendo que o recorrente é militar em regime de contrato (RC); (ii) que tal interpretação não viola o princípio da equidade interna, nem os princípios do sistema retributivo; (ii) nem o princípio da igualdade.

Nas suas alegações de recurso o recorrente insurge-se contra o referido entendimento: nas conclusões 1ª a 4ª defende que o Dec. Lei 299/97, de 31/10 se aplica também aos primeiros sargentos que prestem serviço em Regime de Contrato; nas conclusão 5º defende que o entendimento contrário viola o princípio do sistema retributivo e nas conclusões 6ª e 7ª defende que o entendimento acolhido no Acórdão viola o princípio da igualdade e o princípio segundo o qual a trabalho igual corresponde salário igual.

Vejamos cada uma das questões, pelas ordem por que foram levantadas.

i) interpretação do art. 2º do Dec.Lei 299/97, de 31/10

O Dec. Lei 299/97, de 31/10, dispôs, no seu art. 1º : “Sempre que um primeiro sargento dos quadros permanentes da Marinha, na situação de activo, aufira remuneração inferior à de sargento com menor antiguidade e posto, tem direito ao abono de um diferencial de remuneração a calcular nos termos do n.º 3.

E, o art.º 2 do mesmo artigo (precisamente o texto legal em causa nestes autos), diz-se o seguinte: “O direito ao abono do diferencial referido no artigo anterior aplica-se aos primeiros – sargentos do Exército e da Força Aérea, na situação de activo sempre que aufiram menor remuneração e tenham igual ou maior antiguidade no posto em relação aos primeiros sargentos da Marinha abrangidos por aquele artigo, sendo para o efeito, aplicáveis as regras dos artigos 3º e 4º do presente diploma”.

Parece evidente que o art.º 2 deve ser interpretado tendo em conta o art. 1º, e este é inequívoco ao limitar a sua extensão aos primeiros sargentos do quadro permanente. Não faria sentido que o n.º 1 limitasse a aplicação do diploma aos primeiros sargentos da Marinha dos quadros permanentes, e que o n.º 2, ao tonar extensivo o regime do n.º 1 aos demais primeiros sargentos dos outros ramos das Forças Armadas se aplicasse também aos militares em regime de contrato. Como se disse no Acórdão deste Supremo Tribunal de 24/04/2002, rec. 47664, e com o qual concordamos inteiramente:

“(...)É notório que os preceitos transcritos não estabelecem uma total equiparação entre sargentos da Marinha e sargentos do Exército ou da Força Aérea. Enquanto a norma do art° 1º tem como destinatários os primeiros sargentos que aufiram "remuneração inferior à de sargento com menor antiguidade ou posto", já no art° 2° o termo de comparação na "antiguidade no posto" se reporta "aos primeiros sargentos da Marinha". Ou seja, o diferencial previsto no art° 2° é atribuído sempre que os sargentos do Exército ou da Força Aérea, aufiram remuneração inferior à de um outro sargento da Marinha, com igual ou menor antiguidade no posto.

O problema suscitado pelo recorrente resulta de, enquanto o art° 1º delimita expressamente o campo de incidência subjectiva aos “primeiros sargentos dos quadros permanentes da Marinha", o art° 2° referir os 'primeiros sargentos do Exército e da Força Aérea", sem qualquer restrição em função do regime de prestação de serviço.

Porém, como se considerou no acórdão recorrido, o art° 2° só pode ter como destinatários os primeiros sargentos do "quadro permanente do Exército e da Força Aérea", já que, visando o diploma em apreço acabar com determinadas diferenciações remuneratórias, não seria certamente intenção do legislador criar em seu lugar outras diferenciações sem aparente fundamento lógico, aplicando o regime instituído pelo referido diploma, nos termos do seu art° 1º apenas aos sargentos da Marinha que integram o "quadro permanente" e acabando por aplicar esse mesmo regime, nos termos do art° 2° a todos os primeiros sargentos do Exército e da Força Aérea, independentemente de pertencerem ao "quadro permanente" ou prestarem serviço em regime de contrato. O art° 2°, vem na sequência lógica do estabelecido no art° 1º, visando eliminar ou prevenir que inter - ramos se verificasse a anomalia que o artº 1º (e antes dele o DL 80/95) veio corrigir na Armada. Não se vislumbram razões para dar aos sargentos em regime do contrato dos restantes ramos das forças armadas o que o artº 1º recusa aos sargentos da marinha no mesmo regime de prestação de serviço, i.e., para fazer brotar nova anomalia de quem veio corrigir uma anomalia.

Deste modo, a situação do recorrente, prestando serviço em regime de contrato, não é abrangida pelo art° 2° do DL 299/97 (...)”.

Improcedem, assim, as conclusões 1ª a 4ª.

ii) violação da equidade interna e dos princípios do sistema retributivo.

O recorrente entende que a interpretação acima referida viola o princípio do sistema retributivo e da equidade interna. Estes princípios, no entender do recorrente impunham que todos os sargentos de qualquer dos ramos das Forças Armadas e qualquer que seja a sua vinculação (quadro permanente ou regime de contrato) devem ter a mesma retribuição.

Vejamos se tem razão.

O regime remuneratório dos militares em regime de contrato têm direito ”(...) nos termos definidos em legislação própria, à remuneração adequada à especificidade do serviço que presta, ao posto e ao tempo de permanência neste” art. 401º do EMFAR – Dec. Lei 34/A/90, de 24/1, com as alterações do Dec. Lei 152/92, de 31/7.

O regime jurídico que define as remunerações dos militares em regime de voluntariado e contrato não impõe um estrita igualdade remuneratória entre os militares em Regime de Contrato e do Quadro Permanente. O que ressalta dos mesmos, como se diz no Acórdão recorrido, é que a remuneração dos militares em regime de contrato se há-de basear, nos níveis retributivos dos correspondentes postos dos militares dos quadros permanentes. No Acórdão deste Supremo Tribunal acima transcrito demonstra-se, em termos com os quais concordamos inteiramente, que não estão violados os princípios da equidade e do sistema retributivo:

“(...) Esta interpretação não colide com o disposto na al. b) do nº 1 do artº 7º do DL 361/91, de 10 de Setembro, diploma que estabeleceu os termos da criação e atribuição de incentivos aos cidadãos para prestação de serviço efectivo nos regimes de voluntariado e de contrato, a que se refere o artº 4º da Lei nº 30/87, de 7 de Julho. Este preceito reconhece aos militares em regime de contrato uma remuneração baseada nos níveis retributivos dos correspondentes postos dos militares dos quadros permanentes, não uma remuneração rigorosamente igual, deixando a sua concretização para legislação complementar.

De todo o modo, tendo o mesmo título de valência formal do DL 361/91, o disposto no DL 299/97 prevaleceria sobre essa regra de equiparação, por ser posterior (artº 7º/2 do Cod. Civ.).

Também não procede o argumento que o recorrente retira do artº 53º da Lei nº 174/99, de 21 de Setembro, que passou a dispor que as compensações financeiras e materiais dos militares em regime de contrato abrangem, designadamente, "a) Uma remuneração baseada nos níveis retributivos dos correspondentes postos dos militares dos quadros permanentes incluindo os abonos, diferenciais suplementos e subsídios geralmente aplicáveis.".

Admitindo, a benefício de raciocínio, que esta disposição tenha o alcance que o recorrente pretende, trata-se de diploma legal posterior à interposição do recurso contencioso - limite de atendibilidade do jus superveniens no recurso contencioso do indeferimento tácito - e não há elementos de hermenêutica legislativa que permitam atribuir-lhe natureza interpretativa, pelo que não constitui parâmetro de validade do indeferimento tácito impugnado. Aliás, o mesmo sucede com o artº 20º do Regulamento anexo ao DL 320-A/2000, de 15 de Dezembro, que consagra um regime de equiparação remuneratória dos militares em regime de contrato e do quadro permanente mas, ainda assim, de realização progressiva ou faseada no tempo (...)”.

Improcede, assim, a conclusão 5ª.

iii) violação do princípio da igualdade e do princípio que consagra salário igual, para trabalho igual.

Defende o recorrente que a interpretação seguida (não aplicação do art. 2º do Dec. Lei 299/97, de 31/10 aos primeiros sargentos em regime de voluntariado e contrato) viola o princípio da igualdade consagrado no art.13º da Constituição e o princípio de que para igual trabalho corresponde salário igual consagrado no art. 59º, n.º 2 da Constituição.

Sobre este aspecto e para além do Acórdão que temos vindo a seguir de muito perto, pronunciou-se este Supremo Tribunal no sentido de que não havia violação do princípio da igualdade (Ac. do STA de 17/04/2002, rec. 47803). Considerou-se neste Acórdão, sobre esta questão:

“(...) Persiste o Recorrente em afirmar, neste recurso jurisdicional, que o indeferimento contenciosamente impugnado, viola o artº 13º da C.R.P., pelo que, o acórdão recorrido, ao concluir pela não violação deste preceito constitucional teria procedido a uma errada interpretação legal do citado normativo, pois que sufragaria um tratamento desigual, discriminatório e arbitrário, "do dito princípio do sistema retributivo, nos outros dois Ramos (Marinha e Força Aérea) como ainda e também em relação a todos os restantes postos dos três Ramos (Exército, Marinha e Força Aérea)".

Também aqui carece de razão.

De facto, a proibição de discriminações a que se reporta o princípio da igualdade consagrado no artº 13º da CRP não significa uma exigência da igualdade absoluta em todas as situações, nem proíbe diferenciações de tratamento apenas impedindo que se estabeleçam relações discriminatórias materialmente infundadas, "sem qualquer fundamento razoável ou sem qualquer justificação objectiva e racional", como bem se deixou expresso no acórdão recorrido.

Ora, na situação em debate, a atribuição do diferencial de remunerações previsto no DL 299/97, decorre de anomalias do sistema remuneratório estabelecido para as carreiras dos quadros permanentes, sendo certo que, a prestação do serviço militar em regime de contrato tem natureza e regulamentação legal específicas (ver designadamente artº 388º e segs. do EMFAR).

Nesta conformidade, nenhuma censura merece o acórdão recorrido ao concluir que "estando em causa formas distintas de prestação de serviço militar efectivo, a atribuição aos militares dos quadros permanentes do diferencial remuneratório em causa não consubstancia qualquer tratamento discriminatório em relação aos militares em regime de contrato que ofenda o princípio constitucional da igualdade".

Também o Acórdão deste Tribunal de 24/04/2002, rec. 47664, se segue idêntico entendimento:

“(...) Efectivamente, tratando-se de acto praticado no exercício de poder estritamente vinculado, a violação do princípio constitucional da igualdade, mais precisamente do princípio "para trabalho igual salário igual", só assume relevo na medida em que conduza ao afastamento do regime legal com o qual a actuação da Administração se conformou.

Como afirma o Tribunal Constitucional em inúmeros acórdãos, o princípio da igualdade, entendido como limite objectivo da discricionariedade legislativa, não veda à lei a realização de distinções, antes lhe proíbe a adopção de medidas que estabeleçam desigualdades de tratamento materialmente infundadas, sem qualquer fundamento razoável ou sem qualquer justificação objectiva e racional. Em suma, traduz-se na ideia geral da "proibição do arbítrio", entendida esta teoria não como um critério definidor do conteúdo do principio da igualdade, mas antes como expressando e limitando a competência de controlo judicial. A proibição do arbítrio constitui um critério essencialmente negativo, com base no qual são censurados apenas os casos de flagrante e intolerável desigualdade, não podendo o juiz controlar se o legislador, num caso concreto, encontrou a solução mais adequada ao fim, a mais razoável ou a mais justa.

Ora, a desigualdade de tratamento contemplada na norma impugnada, deixando de fora da correcção de anomalias do funcionamento do sistema retributivo os primeiros-sargentos em regime de contrato, embora possa conduzir a que primeiros-sargentos em regime de contrato - em todos os ramos, tenha-se em conta - aufiram retribuição inferior à de primeiros-sargentos do QP, não viola os limites da discricionariedade legislativa assim entendida. Encontra fundamento material bastante na diferente e mais exigente formação específica imposta aos militares do QP.

Efectivamente, o principio "para trabalho igual salário igual" não proíbe que o mesmo tipo de trabalho seja remunerado em termos quantitativamente diferentes, conforme seja feito por pessoas com mais ou menos habilitações. O que seria arbitrário era que o desempenho de trabalho da mesma natureza e quantidade, por trabalhadores com as mesmas habilitações, antiguidade e categoria ("posto", relativamente aos militares) e inseridos em carreira com estrutura e exigências de acesso semelhante fosse diferentemente retribuído. Claro que, face a liberdade de conformação que detém, o legislador pode conceder igual remuneração a situações de prestação de trabalho da mesma natureza e quantidade por trabalhadores dotados de diferentes habilitações gerais ou específicas. Mas, poderá identicamente o legislador atribuir-lhes desiguais remunerações, sem que, por isso, esteja a ferir o principio inscrito no artº 13º e no artº 59º/1/a) da CRP. (...)”.

Tendo em conta as razões acima transcritas consideramos que também improcedem as conclusões 6ª e 7ª.

3. Decisão

Face ao exposto, os juizes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente. Taxa de justiça 350 €. Procuradoria: 50%.

Lisboa, 6 de Maio de 2003.

António São Pedro – Relator – Fernanda Xavier – João Belchior