0300A/03 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, em subsecção, na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: 1. “A....” vem requerer a suspensão de eficácia do despacho do Secretário de Estado da Administração Educativa, de 17 de Julho de 2002, que ordenou a reposição, por parte da ora requerente, da quantia de 89.678,42 €. O pedido vem formulado ao abrigo do disposto no artigo 76.º, n.º 2, da LPTA. 1.1. Para alicerçar o pedido, alega, em síntese, que: Mostra-se cabalmente cumprida a exigência de prestação de garantia por qualquer das formas previstas no Código de Procedimento e de Processo Tributário (C.P.P.T.), artigos 169º e 199º, na medida em que constituiu em 29 de Janeiro de Dezembro de 2003, a favor do requerido Ministério da Educação, a garantia bancária n.º 320-02-0619095 prestada pela “B...”, de valor igual ao montante cuja reposição se pretende; Fica o requerido, desta forma, com a certeza e a segurança de que, no caso de ser negado provimento ao recurso contencioso de anulação, o seu "crédito" será imediatamente satisfeito; O interesse público não sofre, pelo decretamento da requerida suspensão de eficácia, qualquer lesão ; O interesse público que o acto recorrido visa proteger é a contra-prestação paga pelo Estado, no âmbito de contratos de associação, como sinalagma da prestação do ensino; O Estado ao celebrar estes contratos está explicitamente a reconhecer à rede pública de ensino da área geográfica em que as escolas privadas se situam, dificuldades e insuficiências, para materializar o dever, de matriz constitucional, do Estado prestar ensino a todos os cidadãos, particularmente no que ao período de escolaridade obrigatória diz respeito; É esta "ratio" que determina o Estado a celebrar com escolas privadas os referidos contratos de associação, visando que estas escolas se substituam ao Estado no cumprimento efectivo da obrigação de prestar ensino; Mediante os quais, o Estado português paga à entidade privada um certo "preço" (subsídio) proporcional ao encargo que cada aluno representa para a escola particular ou privada, aferido pelo custo equivalente por aluno na escola pública (custo de manutenção e funcionamento); O Estado português, através da participação das escolas privadas, satisfaz o imperativo de assegurar a todos os cidadãos portugueses o direito ao ensino, designadamente ao nível da escolaridade obrigatória; O requerente presta ensino a 530 alunos, e tem contratados 50 professores; Atenta a missão pública em que o requerente se encontra investido, o interesse público "in casu" poderia mesmo ser posto em causa pela improcedência da suspensão ora requerida, uma vez que a obrigação de reposição imediata da importância em questão, teria consequências imprevisíveis na saúde financeira e no equilíbrio orçamental do requerente, com naturais reflexos ao nível da qualidade do ensino que assegura aos seus alunos; Aliás, a qualidade do ensino assegurado aos alunos do requerente deve merecer redobradas preocupações a qual está directamente relacionada com a maior ou menor capacidade financeira da entidade proprietária do Colégio; A capacidade de gestão do Colégio ficaria significativamente tolhida se tivesse que se tornar refém de uma qualquer entidade bancária, em consequência do não decretamento da suspensão que ora se requer; Tal situação, no limite, poderia mesmo conduzir o requerente a um pesado endividamento perante a banca e a um estrangulamento da sua capacidade empresarial, tornando-se incapaz de, no futuro, decidir o seu próprio destino; O recurso contencioso é legal sendo, nomeadamente, tempestiva a sua interposição. 1.2. A autoridade requerida respondeu, dizendo, no essencial: A requerente declara ter prestado a caução a que se refere o n.º 2 do art. 76.º da LPTA, mas tal não é verdade, pois se deve entender que a garantia que é exigida nesta disposição legal só satisfaz os fins garantísticos visados se não for temporariamente limitada, sendo, por isso, uma garantia ilimitada; A garantia bancária junta ao requerimento pela ora requerente não satisfaz esta exigência, pois pode não ser renovada quando ainda pode estar por decidir o presente recurso; Também não se encontra satisfeito o requisito da não determinação de grave lesão do interesse público previsto no n.º 2 do art.º 76º da LPTA; A situação do requerente insere-se no âmbito mais vasto de um elevado número de escolas particulares com quem o Estado, através das Direcções Regionais de Educação, tem vindo a celebrar contratos de associação destinados a suprir as insuficiências da rede pública de ensino e que, na sequência de acções inspectivas, se verificou não estarem a cumprir os termos daqueles contratos, designadamente no que se refere à utilização dos montantes concedidos para, pagamento de remunerações de pessoal e respectivos encargos sociais; O apuramento das diversas situações de incumprimento dos contratos referidos determinou a instauração de processos disciplinares às entidades proprietárias de inúmeras escolas que se encontram actualmente em fase de instrução e/ou decisão e que poderão eventualmente conduzir à denúncia dos contratos celebrados; Entende-se que o interesse público em apreciação se consubstancia na utilização dos subsídios concedidos pelo Estado para fins diversos daqueles a que se destinavam, com o consequente prejuízo para o erário público; Sendo certo que a celebração de contratos entre o Estado e as escolas particulares, com o objectivo de suprir as insuficiências da rede pública de ensino, visa a prossecução de um interesse público constitucionalmente protegido, a ele se sobrepõe, no entanto, o interesse público que se traduz na adequada gestão e utilização dos dinheiros públicos, competindo ao Estado a imediata correcção das situações e a recuperação daqueles dinheiros, logo que detectados incumprimentos dos contratos; O recurso contencioso é manifestamente ilegal, por extemporaneidade. 1.3. A Exmª. Magistrada do Ministério Público emitiu parecer no sentido do deferimento da pretensão do requerente, no essencial por estar provada a prestação de caução nos termos legalmente exigidos e por não resultar da suspensão grave lesão do interesse público, na linha do que foi decidido em diversos arestos deste STA, perante situações similares. Sem vistos (artigo 78.º, n.º 4, da LPTA), cumpre decidir. 2. 2.1. Com relevância para a decisão, apuram-se os seguintes factos relevantes: O requerente celebrou com a Direcção Regional de Educação do Centro, nos termos previstos no DL n.º 553/80 de 21.1, contratos de associação; Contra o requerente foi instaurado processo disciplinar; Por despacho do Secretário de Estado da Administração Educativa, de 17.7.02, foi aplicada à ora requerente a pena de multa de oito salários mínimos e determinada a imediata reposição nos cofres do Estado de 17.978.908$00 (doc. 1, fls. 8-14); Em relação ao ano de 1998/99, as despesas de funcionamento do Colégio, conforme consta do contrato de associação, foram de 43.061.045 (doc. 3, fls. 16); O requerente apresenta a Garantia Bancária NRº 320-02-0619095, datada de 29 de Janeiro de 2003, prestada pela “B...”, pela qual este se obriga a pagar ao Ministério da Educação, à primeira solicitação, a quantia de 89.678,42 € (oitenta e nove mil seiscentos e setenta e oito euros e quarenta e dois cêntimos) (doc. 2. fls. 15); Conforme o ponto 3 dessa garantia, ela “é válida desde o dia 29 de Janeiro e manter-se-á em vigor pelo prazo de um ano a contar dessa data, sendo sucessiva e automaticamente renovada pelo período de 6 meses, salvo se até ao termo daquele prazo ou de qualquer das suas renovações, o BANCO vier a declarar expressamente a sua não renovação”. 2.2.1. A suspensão de eficácia vem pedida com fundamento no n.º 2 do artigo 76.º da LPTA, que dispõe: “Estando em causa o pagamento de uma quantia, a suspensão é concedida quando não determine grave lesão do interesse público e tenha sido prestada caução por qualquer das formas previstas no Código de Processo das Contribuições e Impostos.” Os requisitos são, portanto, dois, sendo que a falta de algum determina a improcedência da pretensão. Comecemos por ver se é de considerar validamente prestada a caução. O Código de Procedimento e de Processo Tributário, que substituiu o CPCI, dispõe sobre a prestação de garantia no artigo 199.º, cujo n.º 5 diz: “A garantia será prestada pelo valor da dívida exequenda, juros de mora até ao termo do prazo de pagamento limite de cinco anos e custas a contar até à data do pedido, acrescida de 25% da soma daqueles valores.” E o n.º 6: “As garantias referidas no n.º 1 serão constituídas para cobrir todo o período de tempo que foi concedido para efectuar o pagamento, acrescido de três meses, e serão apresentadas no prazo 15 dias a contar da notificação ....” No caso, a garantia de pagamento da importância a repor deve reportar-se ao período que mediar entre o pedido de suspensão e a decisão transitada em julgado do recurso interposto do acto que ordena a reposição, acrescido também de três meses, pois só dessa maneira se produz o objectivo da norma que é, como reconhece o requerente no artigo 8.º do seu requerimento, o de a autoridade requerida ter a “segurança de que, no caso de ser negado provimento ao recurso contencioso de anulação, o seu «crédito» será imediatamente satisfeito”. Numa primeira aparência, a garantia fornecida mostra-se capaz de assegurar o crédito garantido. Tanto mais que se trata de garantia à primeira solicitação, nos termos da qual “2. A reclamação de pagamento pelo Beneficiário ao Banco no âmbito da presente garantia, será efectuada através de comunicação escrita dirigida pelo Beneficiário ao Banco, não sendo necessário o preenchimento de qualquer outra formalidade e ficando desde já estabelecido que o Banco não terá, em caso algum, de apreciar a justiça ou legalidade do pedido feito pelo Beneficiário, nos termos da presente garantia, nem os motivos ou fundamentos da sua reclamação, limitando-se a realizar o pagamento no prazo de vinte e quatro horas a contar da recepção da referida comunicação escrita e pelo montante estabelecido”. E seria indiscutivelmente assim se essa garantia estivesse prestada para o período acima indicado como exigido pela norma. Porém, não é isso que acontece. Analisando a garantia bancária documentada a fls. 15, verifica-se que ela pode não cobrir o período de tempo que vai até ao trânsito em julgado da decisão do recurso contencioso de que a suspensão é dependência, acrescido de três meses. Na verdade, na medida em que na garantia se inclui cláusula de validade por um ano e renovações automáticas sucessivas por seis meses, e ficando essas renovações dependentes da exclusiva vontade livre e unilateral do Banco de não emitir declaração de não renovar, não há qualquer segurança de que o período de tempo coberto abarque o necessário à emissão de decisão final e transitada do processo contencioso. Assim, se se determinar a suspensão opera-se o protelamento do momento da intervenção da autoridade requerida com vista a efectivar a reposição, protelamento pelo tempo que demorar a prolação de decisão com trânsito em julgado. Ora, tal adiamento não terá como contrapartida a segurança de que exarada tal decisão, e no caso de ser negado provimento ao recurso contencioso de anulação, se possa imediatamente obter a quantia a repor, pois que, nos termos da cláusula 3. da garantia apresentada, pode ela ter já desaparecido, pela sua não renovação. E diga-se que, nestes casos, não fará sentido deferir a suspensão pelos sucessivos períodos de validade da garantia, já que o decisivo é que a garantia exista no termo do processo. Com efeito, não estando assegurada a satisfação do crédito no termo do processo, a garantia na pendência do recurso é uma simples aparência, uma simples ilusão de garantia. É que, bastaria que no dia anterior ao trânsito em julgado da decisão se fizesse caducar a garantia para que o efeito da mesma tivesse sido nenhum, em termos do que a caução exigida no n.º 2 do artigo 76.º da LPTA pretende acautelar. Nestes termos, divergindo, agora, da linha jurisprudencial anteriormente perfilhada, entende-se que atento o n.º 2 do artigo 76.º da LPTA e os n.ºs 1, 5 e 6 do artigo 199.º do CPPT , não se pode considerar idónea e validamente prestada a caução da obrigação de reposição que impende sobre o requerente, pelo que o pedido de suspensão de eficácia não pode ser atendido ao abrigo daquele n.º 2 do artigo 76.º 2.2.2. Apesar de o requerente ter formulado o pedido sustentando-se no n.º 2 do artigo 76º da LPTA, a verdade é que não está o tribunal impedido de o apreciar ao abrigo do n.º 1, se tiverem sido carreados para os autos factos que possam preencher os requisitos impostos neste número. Não se trata de qualquer violação do princípio do dispositivo, antes de verificar se o efeito jurídico pretendido pela requerente pode ser obtido, ainda que sob fundamento diverso do que apontara. E, como se sabe, o tribunal não está sujeito às alegações das partes no que toca à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito ( artigo 664.º do CPC ). 2.2.2.1. A suspensão de eficácia de actos administrativos ao abrigo do n.º 1 do artigo 76.º depende da verificação cumulativa dos requisitos elencados nas suas três alíneas: (i) a execução do acto causar provavelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso; (ii) a suspensão não determinar grave lesão do interesse público; e (iii) do processo não resultarem fortes indícios de ilegalidade da interposição do recurso. 2.2.2.1.a) Resulta dos autos que a requerente se dedica à gestão e exploração do estabelecimento de ensino A.... O montante a repor, à luz do contrato de associação de 1998/99, representa cerca de metade das despesas de funcionamento (mais precisamente, 41,75%), o que dá bem a ideia da importância que para a requerente se reveste. É de aceitar que o seu imediato e integral pagamento colocaria o Colégio numa situação de extrema dificuldade, e se bem que não se possa antecipar se produziria o seu colapso financeiro não é de subestimar, as consequências ao nível da própria qualidade de ensino que ministra. É esta qualidade de ensino que não se pode quantificar, mas cuja degradação, ainda que por um período limitado no tempo, na hipótese de o requerente sobreviver, seria irreparável para o interesse da educação dos seus alunos que ao Colégio incumbe preservar. Assim, os danos advindos com a execução do acto seriam provavelmente de difícil reparação, pelo que se verifica o requisito positivo previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo 76.º. 2.2.2.1.b) É indiscutível o interesse público que se traduz na adequada gestão e utilização dos dinheiros públicos, competindo ao Estado a imediata correcção das situações e a recuperação daqueles dinheiros, logo que detectados incumprimentos dos contratos que tenha celebrado. Mas há-de aceitar-se que o não pagamento imediato da quantia ordenada repor não é, por si, susceptível de pôr em causa a satisfação das necessidades colectivas da comunidade. Se a reposição daquela quantia pode afectar irreversivelmente os interesses do requerente, ela não é correspondentemente capaz de determinar uma lesão da mesma intensidade do interesse colectivo. E, no caso, nada nos autos revela que o Estado tenha deixado de celebrar contratos de associação com o requerente, antes o contrário, conforme a indicação do artigo 12.º da resposta da autoridade requerida, que só aponta a denúncia de contratos celebrados com diversas escolas como uma eventualidade. O que significa que o Estado Português reconhece que a continuação da actividade do Colégio em nada lesa o interesse geral sob o ponto de vista da prevenção. Conclui-se, assim, e em suma, pela verificação deste segundo requisito. 2.2.2.1.c) Quanto ao terceiro requisito, sustenta a requerida a manifesta ilegalidade, por extemporaneidade, do recurso contencioso. Acontece que em relação à notificação eleita pelo requerente e recorrente como determinando o início do prazo de recurso não se detecta ultrapassagem do prazo legal de impugnação. O mais que na matéria vem sustentado pela autoridade requerida envolve a análise mais detalhada da natureza do acto. Quer dizer, a percepção da bondade de arguição da requerida não é de imediata e manifesta evidência, pelo que, simetricamente, se deverá dizer que não é manifesta a ilegalidade da interposição de recurso. E outrossim, em análise perfunctória, própria deste incidente, não se descortinam outras causas de manifesta ilegalidade da interposição de recurso. Dá-se, pois, por verificado o requisito negativo exigido na alínea c), do n.º 1 do artigo 76.º. 3. Pelo exposto, nos termos previstos no artigo 76.º, n.º 1, da LPTA, acordam em deferir o pedido do requerente, decretando a suspensão da eficácia do acto na parte em que ordena a reposição de 17.978.908$00 (89.678,42 €). Sem custas. Lisboa, 25 de Fevereiro de 2003 Alberto Augusto Oliveira – Relator – Polibio Henriques – Pires Esteves