Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
1. RELATÓRIO
A. .., ... e ..., médicos veterinários, melhor identificados nos autos, interpuseram, no Tribunal Central Administrativo (TCA), recurso contencioso do despacho do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas de 18/12/98, que alegam ter determinado a marcação de faltas injustificadas aos recorrentes nos dias 21 a 24 de Dezembro de 1 998, assacando-lhe vários vícios de violação de lei, designadamente dos artigos 5.º, 7.º e 8.º da Lei n.º 65/77, de 26/8, e artigo 57.º da CRP.
Por acórdão de 1/6/2 000, foi o recurso rejeitado, por manifesta ilegalidade na sua interposição, dado ser um acto meramente interno, não definidor de qualquer situação jurídica dos recorrentes e, como tal, não lesivo de quaisquer direitos ou interesses deles juridicamente tutelados.
Com ele se não conformando, interpuseram os recorrentes o presente recurso jurisdicional, em cujas alegações formularam as seguintes conclusões:
1.ª - Vem o presente recurso interposto do douto acórdão proferido nos autos em epígrafe em 1/6/2000.
2.ª - O douto acórdão de que ora se recorre decidiu rejeitar, por alegada “manifesta ilegalidade de interposição”, o recurso interposto pelos aqui recorrentes do despacho do Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas de 18/12/98.
3.ª - Aquele despacho ministerial decidiu, em síntese, declarar ilegal a greve convocada e realizada pelos médicos veterinários funcionários do Ministério da Agricultura nos passados dias 21 a 24 de Dezembro de 1 998 e ordenar aos serviços a marcação de faltas injustificadas dadas por aqueles médicos, entre os quais os recorrentes, por motivo da referida greve.
4.ª - Ao contrário do que propugna o douto acórdão recorrido, o despacho em causa é perfeitamente susceptível de impugnação contenciosa, não constituindo um acto de natureza interna, nem muito menos genérico e abstracto, sendo que os seus destinatários estão determinados ou, pelo menos, são, determináveis.
5.ª - Actos internos são aqueles que, dentro da categoria dos actos que não definem situações jurídicas, não incidem sobre um situação jurídica da Administração com um particular .
7.ª - No caso concreto do despacho recorrido, trata-se de um acto que define uma situação jurídica – a pretensa ilicitude da greve dos dias 21 e 24 de Dezembro de 1 998 e a correspondente aplicação de faltas injustificadas (regime do artigo 11.º da Lei da Greve) – e incide clara e concretamente sobre uma relação jurídica precisa da Administração com os médicos veterinários grevistas, ora recorrentes.
8.ª - Acto abstracto é aquele cuja abstracção resulta da circunstância do acto constituir a previsão de uma situação objectiva, que, como tal, não se esgota numa única aplicação, antes volta a aplicar-se sempre em casos concretos.
9.ª - Acontece que o despacho recorrido não constitui qualquer previsão de um a situação objectiva, mas antes declara como ilegal, em concreto, a greve realizada pelos médicos veterinários entre os dias 21 e 24 de Dezembro de 1 998, decide marcar faltas injustificadas àqueles médicos, aqui recorrentes, e ordena respectiva execução aos serviços respectivos – não é, portanto, um acto abstracto.
10.ª - E também não é um acto genérico, na definição do acórdão recorrido: “a generalidade deriva da indeterminação e indeterminabilidade dos destinatários do acto.
11.ª - Ora, o despacho contenciosamente recorrido tem os seus destinatários bem determinados, ou, se se quiser, perfeitamente determináveis.
12.º - Acresce que mesmo os actos plurais ou os actos gerais não podem deixar de se definir como actos administrativos, ainda que se dirijam a um grupo inorgânico.
13.ª - Mas, ainda que se entendesse que esse acto apenas visava produzir efeitos lesivos – como efectivamente veio a produzir, após a sua execução – é quanto basta para definir como acto administrativo impugnável contenciosamente.
15.ª - É, pois, manifesta a capacidade do despacho ministerial para lesar direitos e interesses legalmente protegidos dos ora recorrentes.
16.ª - Ao decidir como decidiu, o douto acórdão recorrido violou, por errónea aplicação e incorrecta interpretação, o disposto nos artigos 120.º do CPA, 25.º da LPTA e 268.º, n.º 1 da Constituição da República.
O recorrido não contra-alegou.
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O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu parecer, no sentido de ser negado provimento ao recurso.
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Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir.
2. FUNDAMENTAÇÃO
2.1. OS FACTOS:
O douto acórdão recorrido deu como provados os seguintes factos:
1. Pelos Serviços do Ministério da Agricultura, do desenvolvimento Rural e das Pescas, foi prestada a “INFORMAÇÃO”, constante de fls 18-19, que se reproduz, subordinada a “ASSUNTO –Greve decretada pelo Sindicato Nacional dos Médicos Veterinários” onde se refere o seguinte:
“1- O Sindicato Nacional dos Médicos Veterinários decretou, para os dias 21 a 24 do corrente mês, uma greve de âmbito nacional, com a qual, entre outros, pretende paralisar os serviços da inspecção sanitária durante o referido período.
(...)
7- Conclui-se, assim, que a greve decretada sofre de ilicitude, com a consequente sujeição dos trabalhadores grevistas ao regime do artigo 11.ºda Lei da Greve.”
2. Na informação a que se alude no número anterior, a entidade recorrida proferiu, em 18/12/98, o seguinte despacho:
“Concordo.
Envie-se aos organismos que possuam médicos veterinários para conhecimento e procedimento em conformidade.”
3. O DIREITO:
O que está em causa, no presente recurso jurisdicional, é a qualificação do acto recorrido. Saber se se está perante um acto interno, que apenas produziu os seus efeitos nas relações inter-orgânicas do Ministério da Agricultura, sem ter definido a situação jurídica dos recorrentes no caso concreto, como defende o acórdão recorrido, ou, se, pelo contrário, se está perante um verdadeiro acto administrativo, ou seja, perante um acto de que definiu a sua situação jurídica, lesando-lhes direitos e interesses juridicamente protegidos, como defendem os recorrentes.
A definição de um e outro tipo de actos está correctamente enunciada, quer no acórdão recorrido, quer nas alegações da recorrente, centrando-se as divergências apenas na sua aplicação ao caso concreto.
Debruçando-nos sobre a matéria, diremos, no plano doutrinal, que a distinção entre actos administrativos stricto sensu, actos administrativos definitivos e executórios, na terminologia do Código Administrativo e da LPTA (cfr. os seus artigos 815.º e 25.º, respectivamente), e outras categorias de actos, designadamente os actos internos e os actos de conteúdo genérico, nem sempre se mostrou tarefa fácil, principalmente anteriormente à publicação do CPA, que tentou resolver essas dificuldades.
Para o efeito, definiu “os actos administrativos como as decisões dos órgãos da Administração que, ao abrigo de normas de direito público, visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta” (art.º 120.º). Observando, no n.º 11 do seu preâmbulo, que “a fim de evitar dúvidas e contradições que têm perturbado a nossa jurisprudência, sublinha-se, com particular energia, que só há acto administrativo aí onde a decisão administrativa tiver por objecto uma situação individual e concreta (art.º 120.º) e contiver a identificação adequada do destinatário ou destinatários (art.º 123.º, n.º2, alínea b))”.
Aplicando estes princípios ao caso sub judice, consideramos que, tal como decidiu o acórdão recorrido, o acto impugnado não é de qualificar como um acto administrativo stricto sensu, isto é, um acto definidor de situações num caso concreto, mas sim como um acto interno, consubstanciador de instruções dirigidas aos serviços relativamente a uma situação futura, que ia abranger, em determinadas condições, uma certa categoria de funcionários.
Os funcionários referidos como seus destinatários não foram individualizados, mas referidos abstractamente na sua categoria.
Por outro lado e mais decisivamente, tal acto não definiu directamente a situação de cada um dos funcionários aí contemplados, que carecia de acções individualizadoras, mais não sendo que uma disposição genérica, uma directriz dirigida aos serviços dependentes sobre o tratamento a dar às faltas que eventualmente viessem a ser dadas ao abrigo da greve decretada.
Era em face delas que os serviços tinham que actuar, praticando actos individuais que, embora aplicando o quadro genérico pré definido, definissem a situação de cada um dos faltosos.
O acto impugnado mais não fez do que definir esse quadro genérico, dirigindo uma directriz aos serviços, que, em face das situações concretas que se lhes deparassem, tinham que executar, definindo, nesses actos de execução, a situação jurídica dos funcionários.
Donde resulta que o acto impugnado é, de facto, como decidiu o acórdão recorrido, um acto interno, que apenas produz efeitos nas relações inter-orgânicas do Ministério da Agricultura e não um acto administrativo stricto sensu, pelo que não lesou quaisquer direitos dos recorrente – a sua lesividade seria simplesmente mediata e não actual (cfr., neste sentido, por todos, os acórdãos deste STA de 28/11/2 001 e 11/12/2 001, proferidos nos recursos n.ºs 45 075 e 48 069, respectivamente).
Como nele decisivamente se escreveu, “No momento em que foi praticado o acto, não estavam ainda determinados, nem era possível determinar, de entre os destinatários do pré-aviso de greve, aqueles que a ela iriam aderir. A falta só podia operar, ou ser determinada pelos serviços, após verificarem se, perante uma concreta ausência de um médico veterinário ao serviço, era caso para considerarem essa falta injustificada.”
Nesta conformidade, o acto contenciosamente impugnado não lesou imediata e efectivamente quaisquer direitos dos recorrentes, pelo que não é contenciosamente impugnável, verificando-se, portanto, manifesta ilegalidade na interposição do recurso, que leva à sua rejeição (artigos 268.º, n.º 4 da CRP. 25.º, n.º 1 da LPTA, 57.º, § 4.º do RSTA e 24.º, alínea b) da LPTA)
Improcedem, assim, todas as conclusões das alegações dos recorrentes, nenhuma censura merecendo o acórdão recorrido.
3. DECISÃO
Em face do exposto, acorda-se em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido.
Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 200 euros e a procuradoria em metade, por cada um.
Lisboa, 05 de Novembro de 2002.
António Madureira – Relator – Políbio Henriques – Rosendo José
