Quem foi o relator do acórdão 0626/11?

O relator foi Fernanda Martins Xavier e Nunes, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0626/11?

O acórdão foi proferido em 19 de abril de 2012.

0626/11 - STA

Sumário

I - Só há lugar a audiência de interessados, nos termos do artº100º do CPA, antes de ser tomada a decisão final do procedimento e não qualquer outra decisão (interlocutória). II - A decisão de suspensão do procedimento de informação prévia até à conclusão do plano de pormenor para a zona poente da vila de Quarteira, então em elaboração, não configura uma decisão atípica. III - A reconversão urbanística dessa zona estava condicionada, nos termos do artº 36º, nº2 do RPDM de Loulé, à aprovação do referido plano de pormenor.

Texto

Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I- RELATÓRIO A……… e outros, com os sinais dos autos, vieram interpor recurso da sentença do Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, proferida a fls. 112 e segs., que julgou improcedente o recurso contencioso de anulação do despacho do Presidente da Câmara Municipal de Loulé, de 22 de Maio de 2003, que incidiu sobre os pedidos de informação prévia, apresentados pelos ora recorrentes, sobre a viabilidade de determinadas operações urbanísticas que pretendiam realizar em terrenos sitos na zona poente da vila de Quarteira. Terminam as suas alegações de recurso, formulando as seguintes CONCLUSÕES: 1ª. Os recorrentes não foram ouvidos previamente à prática dos actos recorridos que decidiram que os recorrentes deverão “ aguardar a conclusão do plano” e ficar a “ aguardar resposta por escrito”, pelo que tais actos são ilegais por violação do direito de participação dos interessados nas decisões que lhes dizem respeito (cfr. artigo 8º do CPA), bem como o direito de audiência prévia à decisão final (cfr. artigo 100º e sgts. do CPA). 2ª. A sentença recorrida devia ter julgado procedente o vício, enfermando de erro de julgamento ao considerar não censurável a omissão de audiência prévia. 3ª. Ao determinarem que a decisão dos pedidos de informação prévia apresentados pelos recorrentes “ deverá aguardar conclusão do plano sem o qual o PDM não permite o licenciamento de qualquer operação urbanística” os actos recorridos configuram decisões atípicas à margem dos trâmites, prazos, fundamentos e conteúdos decisórios estabelecidos na lei, violando os artigos 14º, 16º/1 e 3 e 17º do RJUE, bem como o princípio da legalidade, já que a lei não admite que neste tipo de procedimento que a decisão possa ser outra que não a emissão de informação favorável ou de informação desfavorável fundamentada em motivo legalmente tipificado. 4ª. O Tribunal a quo decidiu erradamente ao entender que não ocorreu violação das normas do RJUE indicadas pelos recorrentes e ao afirmar que as decisões contidas nos despachos recorridos não são censuráveis. 5ª. Os actos recorridos, ao pressuporem que o RPDM de Loulé exige a publicação de um plano de pormenor como condição para o deferimento de um pedido de informação prévia, fizeram errada interpretação e aplicação das regras do PDM. 6ª. Contrariamente ao pressuposto pelos actos recorridos, o Regulamento do PDM de Loulé em nenhuma das suas normas exige que previamente à aprovação de um qualquer pedido de informação prévia tenha de ser elaborado e aprovado qualquer plano de pormenor. 7ª. Mesmo que o PDM de Loulé previsse para o local a elaboração de um plano de pormenor, a ausência da elaboração, aprovação e publicação desse Plano, não obstaria ao aproveitamento urbanístico do local nem deixaria os solos num vazio de disciplina urbanística, pois seria então de aplicar directamente as normas do PDM de Loulé, conforme expressamente determina o artº 6º do Reg. do PDM de Loulé. 8ª. Os actos recorridos não contêm qualquer fundamentação de facto ou de direito, sendo que do teor dos actos e das informações com que eles declararam concordar não é minimamente possível apreender os fundamentos fáctico-jurídicos que conduziram às decisões finais dos procedimentos. 9ª. A falta de fundamentação torna impossível para qualquer normal destinatário compreender o iter cognoscitivo da Administração no caso em apreço, violando por isso os despachos recorridos os artigos 124º e 125º do Cód. Proc. Adm.. 10ª. A sentença recorrida, considerando os actos sub judice suficientemente fundamentados, enferma de erro de julgamento. * Não houve contra-alegações. O Digno PGA junto deste STA emitiu douto parecer, no sentido do não provimento do recurso, com os seguintes fundamentos: « Vem o presente recurso interposto da douta sentença do TAC de Lisboa que negou provimento ao recurso contencioso dos despachos da autoridade recorrida, de 22/5/2003, exarados nos processos de informação prévia nº 3751P/02 e 3761P/02, suscitados pelos recorrentes. Estes assacam àquela sentença violação, por erro de julgamento, dos artº8º e 100º e segs. do CPA, 14º, 16º, nº1 e 3 e 17º do RJUE e ainda dos artº124º e 125º do CPA. 1. Sustentam os recorrentes que a sentença recorrida enferma de erro de julgamento ao considerar não censurável a omissão de audiência de interessados e consequentemente improcedente o invocado vício de violação do direito de participação e do direito de audiência prévia à decisão final- cfr. conclusões 1ª e 2ª. Para assim decidir, entendeu a sentença que a autoridade recorrida “ limitou-se a não decidir definitivamente, por entender que não tinha ainda elementos válidos de cariz regulamentar que lhe permitissem aprovar ou rejeitar o requerido, atento até o facto de não ter ainda sido concluída a instrução procedimental.”- cf. fls.124. Afigura-se-nos, porém, que esta interpretação dos actos impugnados não se ajusta ao seu sentido e alcance que apontam, diferentemente, para a sua natureza de acto final de cada um dos procedimentos de informação prévia em questão. Na verdade, tais actos fundamentam-se, por inequívoca remissão, na informação Técnica que os precedeu, expressamente elaborada de acordo com a anterior Informação Técnica da Divisão de Planeamento e Ordenamento do Território (DPOT) e para o qual ela necessariamente remete. Ora, da leitura atenta de ambas as Informações, parece-nos resultar como única interpretação harmónica a de que os actos impugnados comportam dois conteúdos distintos: - O primeiro, de natureza decisória, de indeferimento do pedido de informação prévia, em virtude de o RPDM de Loulé, por exigência expressa do seu artº 36º, não permitir o licenciamento de quaisquer operações urbanísticas enquanto o Plano de Pormenor da Zona Poente de Quarteira, em elaboração não estivesse concluído e fosse eficaz. - O segundo, de natureza meramente informativa, relativo à futura actuação da DPOT, no âmbito do período de participação previsto no artº77º do DL 380/99, traduzida na sua oportuna ponderação com resposta escrita da pretensão apresentada à mesma DPTO pelos recorrentes, sob a forma de manifestação/sugestão à deliberação de elaboração do Plano de Pormenor referido. Aos procedimentos de informação prévia só interessa efectivamente a decisão do seu indeferimento que, como tal, se assume como respectiva decisão final. Esta parece ser aliás a interpretação subjacente à posição assumida pela autoridade recorrida nos autos, quer na sua resposta, quer nas alegações de recurso contencioso, a qual se revela incompatível com a interpretação dos actos impugnados, como meramente interlocutórios e não decisórios do procedimento – cfr. arts- 39º, 40º, 60º a 62º, a fls.27 e 31 e artº35º a 37º, 52º a 54º, a fls. 56, 57 e 60 dos autos. Acresce que, em consideração ao tipo legal do acto previsto para a situação em apreço, excluída a rejeição liminar do pedido, que aqui não é pertinente considerar, ele não poderia ser outro senão o de deferimento ou indeferimento do pedido de informação prévia, atento ao disposto nos artº 11º, nº5, 14º e 16º, nº1, 3 e 4 do RJUE, aprovado pelo DL nº 555/99, de 4.06.2001. Conclui-se assim divergindo da sentença recorrida e parcialmente das alegações dos recorrentes, que os actos impugnados definiram a sua situação jurídica sobre a pretensão de realização de operações urbanísticas a que se reportam os seus pedidos de informação prévia, indeferindo-os. Sendo inequívoca a sua qualidade de interessado e não ocorrendo qualquer circunstância de inexistência ou promoção de audiência prévia, deveriam os recorrentes ter sido ouvidos no procedimento, concluída a instrução, antes de ser tomada a decisão final, de acordo com o disposto nos artº100º e 103º, ambos do CPA, pelo que a sentença recorrida enfermará, assim, do invocado erro de julgamento de improcedência do vício de forma, por preterição de formalidade essencial. Todavia, tendo sido proferida a decisão final no exercício estrito de poderes vinculados e devendo necessariamente concluir-se, em juízo de prognose póstuma, que a decisão de indeferimento adoptada era a única concretamente possível, de harmonia com o disposto no artº36º, nº2 do RPDM de Loulé, que condiciona o plano de pormenor, então em fase de elaboração, a reconversão urbanística da zona onde se situam os terrenos em que os recorrentes pretendem realizar operações urbanísticas, objecto dos pedidos de informação prévia, haverá que negar eficácia invalidante à preterição da audiência prévia dos interessados, em violação dos artº100º, nº1 do CPA – Neste sentido, entre outros, os acórdãos deste STA de 9.2.99, rec. 39379 Pleno, de 12.12.00, rec. 44127, de 28.11.01, rec. 46586, de 12.12.11, rec. 34981-Pleno, de 17.1.02, rec. 46482, de 20.06.02, rec.412/02, de 17.05.05, rec. 691/02 e de 16.02.06, rec. 0684/85. Improcederá, pois, nesta parte, o recurso. 2. Invocam ainda os recorrentes erro de julgamento de improcedência do vício de violação dos artº14º, 16º, nº1 e 3 e 17º do RJUE por os actos recorridos configurarem decisões atípicas - cf. conclusões 3ª e 4ª. Pelas razões acabadas de expor, constituindo os actos impugnados decisão final de indeferimento dos pedidos de informação prévia formulados pelos recorrentes, improcederá obviamente aqui o recurso. 3. Assacam também os recorrentes à sentença recorrida erro de julgamento em matéria de improcedência do vício de violação de lei por erro nos pressupostos, uma vez que o Regulamento do PDM de Loulé não contém norma que exija que a aprovação de pedido de informação prévia tenha de ser precedida de elaboração e aprovação de qualquer plano de pormenor e, ainda que assim fosse, a sua ausência não obstaria ao aproveitamento urbanístico do local em questão nem deixaria os solos num vazio de disciplina urbanística, aplicando-se então directamente as normas do PDM, de acordo com o disposto no seu artº6º - cf. conclusões 5ª/7ª. Sem razão, porém, em nosso parecer. Se é certo que aquele Regulamento não contém norma expressa a que os Recorrentes aludem, isso não significa que os actos impugnados enfermam do invocado erro nos pressupostos ao considerarem que o PDM não permite o licenciamento de qualquer operação urbanística na Zona Poente de Quarteira, na ausência de plano de pormenor eficaz, conforme exigido pelo seu artº36º. Efectivamente, se sem ele não é permitido o licenciamento de qualquer operação urbanística, por identidade de razão o não é o deferimento do pedido de informação prévia das operações de edificação que os recorrentes se propõem realizar; estas não podem obviamente merecer deferimento prévio, se o respectivo licenciamento não é permitido, por falta de plano de pormenor, nos termos da referida norma do RPDM. Por outro lado, carece de fundamento a invocação do vazio de disciplina urbanística da mesma zona, na medida em que este diploma estabelece o respectivo regime jurídico como área crítica de reconversão urbanística, de acordo com o DL 794/76 de 5 de Novembro e a sujeita a reconversão urbanística, a definir em plano de pormenor. Neste preciso ponto, o RPDM define um modelo concreto de organização do território municipal, estabelecendo as condições de actuação sobre esta área degradada e sobre as condições da sua reconversão, em conformidade com o disposto no artº85º, alíneas o) e p) do DL nº380/99, de 22 de Setembro. Caberá, assim, ao plano de pormenor desenvolver e concretizar estas directrizes de organização espacial, estabelecendo, nomeadamente, o desenho urbano, a distribuição de funções e a definição de parâmetros urbanísticos, designadamente índices, densidade de fogos, número de piso e cérceas, de acordo com os artº90º e 91º, nº1 alíneas c) e d) do mesmo diploma legal. Tanto basta para concluir, consequentemente, pela infundada invocação da aplicabilidade directa, a título supletivo, dos preceitos do RPDM referentes aos parâmetros urbanísticos dos espaços classificados como urbanizáveis, onde se incluem as áreas degradadas (cfr. artº 30º, 32º e 36º), como defendem os recorrentes. Acresce que, sendo embora classificados de espaços urbanizáveis, as “áreas degradadas”, dispondo de um regime jurídico próprio, são uma classe distinta da que é qualificada como “ espaços urbanizáveis de expansão”, à qual se referem em exclusivo, os parâmetros urbanísticos invocados pelos recorrentes, sendo-lhes pois manifestamente inaplicáveis. 4. Improcederá, finalmente, o alegado erro de julgamento de improcedência de vício de forma, por falta de fundamentação – cf. conclusões 8ª e 9ª. Constitui entendimento jurisprudencial pacífico que o acto administrativo só está fundamentado quando, pela motivação aduzida, se mostra apto a revelar a um destinatário normal as razões de facto e de direito que determinaram a decisão, e que o dever de fundamentação visa habilitar o interessado a optar conscientemente entre conformar-se com o acto ou impugná-lo, assegurar a devida ponderação das decisões administrativas e permitir um eficaz controlo da actuação administrativa pelos tribunais- entre outros, os acórdãos do Pleno deste STA, de 2/3/06, rec. 01556/03 e de 27.02.08, rec. 1089/04. A fundamentação deve ser clara, congruente e suficiente de modo a permitir ao seu destinatário aperceber-se do iter cognoscitivo e valorativo do autor do acto, para, na situação concreta, proferir a decisão – cfr. designadamente, “Curso de Direito Administrativo”, Diogo Freitas do Amaral, Vol II, Almedina 2003 ( 2ª reimpressão), pp 351 e “ Código de Procedimento Administrativo”, Mário Esteves de Oliveira, Pedro Cost Gonçalves, J. Pacheco Amorim, Almedina, 2ª edição, 1997, p. 602. Constitui jurisprudência constante deste STA o carácter relativo da fundamentação, na acepção de que ela pode variar conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, e bem assim que ela só é suficiente quando o destinatário do acto possa conhecer das razões por que o Autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente – cfr. Ac. deste STA de 25.06.08, entre outros e a vasta jurisprudência nele referida. Certo é também que em certo tipo de actos é aceitável uma fundamentação menos densa, considerando-se suficiente tal fundamentação desde que corresponda a um limite mínimo que a não descaracterize, ou seja, fique garantido o “ quantum” indispensável ao cumprimento dos requisitos mínimos de uma fundamentação formal: a revelação da existência de uma reflexão e a indicação das razões principais que moveram o agente – cfr. Ac. Pleno deste STA de 13/4/00, rec. 31616. Finalmente, tal como se entendeu no douto acórdão do Pleno deste STA, de 2/3/06, rec. 01556/03, a fundamentação visa dar a conhecer aos destinatários do acto o que se decidiu e porque se decidiu, mas já não visa convencê-los da bondade ou da verdade do que se decidiu. Ora, ao contrário do que invocam os recorrentes, os actos contenciosamente impugnados indicam, por remissão inequívoca para as informações acima referenciadas, que o precederam, de forma clara, suficiente e congruente, embora sintética, os elementos de facto e de direito que determinaram a decisão de indeferimento dos seus pedidos de informação prévia. Aliás, os recorrentes revelam ao longo dos autos ter compreendido as razões que motivaram a autoridade recorrida a decidir como decidiu e não diferentemente, não manifestando dificuldade em perceber e rebater os fundamentos invocados nos actos contenciosamente impugnados – cf. artº20º/25º da petição e conclusão 3ª/6ª das alegações do recurso contencioso.» * Colhidos os vistos legais, cabe decidir. * II- OS FACTOS A decisão recorrida considerou provados os seguintes factos: 1) Os cinco primeiros recorrentes são titulares inscritos de uma parcela de terreno sita na freguesia de Quarteira, com a área de 15.595m2, descrita na Conservatória de Registo Predial de Loulé sob o nº34256, a fls. 97 do Livro B87, confrontando a Norte com a Vala Real/Urbanização da Quinta do Romão, a Nascente com a Rua da Armação, a Sul com Domínio Público Marítimo / Porto de Pesca e a Poente com a sociedade recorrente/ Quinta do Romão ( cf. Instrutor) 2) A sociedade recorrente B……… é titular inscrita de uma parcela de terreno igualmente sita na freguesia de Quarteira, que confronta com a parcela dos primeiros recorrentes (cfr. instrutor). 3) Os identificados terrenos localizam-se na zona poente da vila de Quarteira, tendo sido ocupados nos anos setenta com um bairro de construções precárias e clandestinas, situação em que permaneceram durante mais de 25 anos (cfr. Instrutor). 4) Actualmente o terreno encontra-se desocupado de construções, encontrando-se o prédio dos primeiros cinco recorrentes livre e desocupado na sequência de uma acção de reivindicação de propriedade, transitada em julgado ( cfr. Instrutor). 5) Em 1995, o Plano Director Municipal de Loulé identificou os mesmos com a categoria de “ Áreas degradadas/ áreas de reconversão urbanística” ( cf. Artº36º do Regulamento do PDM de Loulé, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros nº81/95, publicado no DR nº195, de 24.08.95). 6) As “áreas degradadas/ áreas de reconversão urbanística” onde se inserem os terrenos dos Recorrentes, são classificadas pelo Plano Director Municipal (PDM) de Loulé na Classe de Espaço Urbanizável (cfr Instrutor, Regulamento e planta de ordenamento do PDM de Loulé, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros nº81/95, publicado no DR nº195, de 24.08.95). 7) Em 30 de Dezembro de 2002, os primeiros recorrentes requereram junto da CM de Loulé, a aprovação de um pedido de informação prévia referente a uma operação urbanística que pretendiam realizar na parcela de terreno de que são titulares inscritos, tendo junto um conjunto de peças escritas e desenhadas que representavam tal operação (cfr Instrutor – processo de informação prévia nº376/IP/02). 8) Por parecer técnico do Arq. ………, exarado em ambos os pedidos de informação prévia, foi entendido o seguinte: “1. Deverá aguardar conclusão do plano sem o qual o PDM não permite o licenciamento de qualquer operação urbanística. 2. O presente pedido de informação prévia – duplicado, encontra-se actualmente na posse da DPOT para análise no âmbito de elaboração do plano pelo que deverá aguardar resposta por escrito”. Cf. instrutor e docs nº 1 e 2 juntos com a PI. 9) Os aqui recorrentes foram notificados de que o Presidente da Câmara Municipal de Loulé, por despacho de 22 de Maio de 2003, concordou com o parecer técnico referido no precedente facto. 10) O presente recurso deu entrada no então Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa em 15 de Setembro de 2003 (cf. fls.2 Proc.º). * Ao abrigo do artº712º, nº1 a) do CPC, corrige-se a fundamentação do ponto 7 supra e aditam-se ao probatório os seguintes factos, que resultam do processo instrutor, em apenso, formado pelos dois procedimentos administrativos (processo instrutor nº 375 IP/02 e processo instrutor nº 376 IP/02), não se mostram impugnados e têm interesse para a decisão do presente recurso: 11) O pedido de informação prévia referido no ponto 7 supra, deu origem ao processo instrutor nº 375 IP/02 (e não nº 376 IP/02, como se refere na fundamentação daquele ponto - cf. fls. 1 a 94 do apenso) 12). A recorrente B……… também apresentou, em 30 de Dezembro de 2002, um pedido de informação prévia junto da CM Loulé, referente a uma operação urbanística que pretendia realizar na parcela de terreno de que é titular, tendo junto um conjunto de peças escritas e desenhadas que representavam tal operação e que deu origem ao processo instrutor nº376 IP/02 ( cf. fls. 1 a 74 do apenso). 13) Após recepção dos dois referidos pedidos de informação prévia apresentados pelos ora recorrentes, foi emitido, em ambos os procedimentos administrativos, em 03.02.2003, parecer pelo técnico da DOPGU, Arq. ………, que se transcreve: «De acordo com a localização apresentada e com base na Aviso nº618/2002 do Diário da República, II Série – nº24 de 29 de Janeiro de 2002 – (anexa-se cópia), verifica-se que a parcela de terreno em causa se insere na área abrangida pelo Plano de Pormenor da zona poente de Quarteira. Deste modo, remete-se o presente pedido de informação prévia à DPOT – Divisão de Planeamento e Ordenamento do Território, afim de verificar o enquadramento da pretensão no referido plano.» (cf. fls. 69 do processo instrutor 376 IP/02 e fls. 89 do processo instrutor 375 IP/02). 14) O referido Aviso nº618/2002 ( 2ª Série) – AP foi publicado no Apêndice nº7 ao DR, II série, nº24 de 29.01.2002 e é do seguinte teor: « Plano de pormenor da zona Poente de Quarteira – Faz-se público para efeitos dos artº76º e 77º do Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de Setembro, bem como do nº2 do artº36º do Regulamento do PDM eficaz, que a Câmara Municipal de Loulé, por deliberação tomada no dia 27 de Novembro de 2001, decidiu mandar elaborar o Plano de Pormenor da Zona Poente de Quarteira, para a área indicada em planta junta, localizada no aglomerado urbano de Quarteira. A elaboração do Plano visa a requalificação da área degradada ( de reconversão urbanística), como tal classificado no Plano Director Municipal de Loulé, a que se refere o artº36º do Regulamento do PDM, utilizando a vocação inequívoca dessa zona para área verde, de lazer e serviços. Estima-se o prazo de nove meses para a elaboração do plano. Informa-se que a Divisão de Planeamento e Ordenamento do Território desta autarquia foi incumbida de elaborar o referido Plano de Pormenor e mandatada para proceder à sua divulgação, bem como promover e desencadear todas as acções necessárias à sua aprovação, garantindo a sua articulação com a envolvente próxima, em particular com a marginal de Quarteira e Vila Moura. Este aviso destina-se a permitir, num prazo de 30 dias úteis, a contar da data de publicação deste mesmo aviso no Diário da República, 2ª Série, a formulação de eventuais sugestões, bem como a apresentação de informações sobre quaisquer questões que possam ser consideradas no âmbito do respectivo procedimento de elaboração, em conformidade com as disposições legais aplicáveis.» (cf. fls. 70 do processo instrutor P.376 IP/02 e 90 do processo instrutor P. 375 IP/02). 15) Em 07.02.2003, foi prestada, em ambos os procedimentos, a Informação nº 16-B/03, pela Chefe da DPOT, Arq. ………, do seguinte teor: «(…) Em resposta ao solicitado cumpre a esta Divisão informar: Uma pretensão com proposta de desenho urbano foi também apresentada a esta Divisão sob a forma de manifestação/sugestão à deliberação de elaboração do Plano de Pormenor da Zona Poente de Quarteira, no âmbito do período de participação ( previsto no artº77º do DL 380/99). Tal como outras manifestações congéneres para a área serão aquelas objecto de ponderação com resposta fundamentada, por escrito, nos termos do supra referido artigo. A elaboração do plano encontra-se, à data, na fase de acções preparatórias: - estudos de caraterização do território; Prevendo-se para breve a conclusão dos referidos estudos e apresentação da fase do Estudo Prévio. A decisão de elaborar este PMOT decorreu da exigência expressa do artº36º do reg. PDM. Assim, enquanto não eficaz o referido PMOT, em elaboração, o PDM não considera a possibilidade de licenciamento de quaisquer operações urbanísticas. À DOPGU para parecer conclusivo.» (cf. fls. 71/72 do processo instrutor P. 376 IP/02 e 91/92 do processo instrutor P. 375 IP/02) 16. Foi então emitido em 05.03.2003, em ambos os procedimentos, o parecer técnico que fundamentou os actos aqui impugnados a que se alude no ponto 8 do probatório e cujo teor integral agora se transcreve: « No seguimento do solicitado na informação de 03.02.2003 à DOPT, vem esta divisão apresentar a sua informação técnica nº16-B/03. Análise: de acordo com a informação técnica da DPOT: 1. A elaboração do PMOT da Zona Poente de Quarteira encontra-se actualmente em fase de acções preparatórias – estudos de caracterização do território. Conclusão: o requerente deverá ser informado de que: 1. Deverá aguardar conclusão do plano sem o qual o PDM não permite o licenciamento de qualquer operação urbanística. 2. O presente pedido de informação prévia – suplicado, encontra-se actualmente na posse da DOPT para análise no âmbito da elaboração do plano pelo que deverá aguardar resposta por escrito. Outros: de acordo com a referida informação verifica-se que foi igualmente apresentado naquela divisão uma proposta para a Zona Poente de Quarteira. À consideração superior.» (cf. fls. 73 do processo instrutor nº 376 IP/02 e fls. 93 do processo instrutor nº 375 IP/02) 17. Em 20.05.2003, foi proferido, em ambos os procedimentos, no rosto do referido parecer, o seguinte despacho: «De transmitir ao requerente o referido em *», sendo que está apenas assinalado com asterisco (*) a parte da “conclusão” do referido parecer. (idem) 19. Em 21.05.2003, foi proferido, em ambos os procedimentos, no rosto do referido parecer, os actos contenciosamente impugnados, a que se alude no ponto 9 do probatório, do seguinte teor : « Comunique-se» (idem). 20. Os recorrentes não foram ouvidos, para efeitos do artº100º, nº1 do CPA, antes da prolação dos actos contenciosamente impugnados, nem foi invocado o artº103º desse diploma. (cf. referidos processos instrutores e acordo das partes) * III- O DIREITO 1. Deve, antes de mais, referir-se que o MP suscitou, junto da 1ª Instância, a questão prévia da irrecorribilidade dos actos aqui impugnados, questão que, após ouvidas as partes, foi julgada improcedente pela sentença sob recurso, com fundamento em que «…entende-se que o acto notificado aos aqui Recorrentes embora se consubstancie, porventura, ainda e só num acto preparatório da decisão final, o que é facto é que se encontra ratificado por despacho do Presidente da Câmara e se mostra potencialmente lesivo para os interesses dos aqui recorrentes». Ora, não tendo, nessa parte, a sentença sido impugnada, faz caso julgado formal, dentro do processo, quanto à referida questão, (artº 672º e 684, nº4 do CPC). * Nas conclusões das alegações do presente recurso jurisdicional, os recorrentes entendem que a sentença recorrida errou no julgamento ao julgar improcedentes todos os vícios que imputaram, na petição inicial, aos actos contenciosamente impugnados, a saber: - vício de violação dos direitos de participação e audiência prévia; - vício de violação dos artº 16º e 17º do DL 555/99, de 16.12 e do princípio da legalidade; - erro de facto e de direito; - vício de forma por falta de fundamentação. Assim e passando a apreciar: 2. Quanto à invocada violação do direito de audiência prévia – conclusões 1ª e 2ª das alegações de recurso. A sentença recorrida julgou este vício improcedente, com os seguintes fundamentos, que se transcrevem: « Da violação dos direitos de participação e audiência prévia à decisão final Entendem os Recorrentes que não tendo sido realizada a audiência prévia antes de proferida a decisão objecto de impugnação, terá sido violado o referido direito de participação. Em qualquer caso, independentemente da referida potencial lesividade dos actos objecto de impugnação, o que é facto é que não há ainda uma decisão susceptível de ser apresentada aos Autores para que estes se pronunciassem. O Município, em bom rigor, limitou-se a não decidir definitivamente, por entender que não tinha ainda elementos válidos de cariz regulamentar que lhe permitissem aprovar ou rejeitar o requerido, atento até o facto de não ter ainda sido concluída a instrução da instrução procedimental. Em face do que antecede, não se entende como censurável o facto de não ter a Entidade Recorrida procedido à audiência dos interessados previamente à decisão aqui objecto de recurso.» Os recorrentes entendem que a sentença incorreu em erro de julgamento ao considerar não censurável a falta de promoção de audiência prévia, pois não se verificavam, no caso, nenhuma das situações que permitiam que essa formalidade fosse dispensada, sendo que é uma formalidade legal essencial, cuja preterição gera a anulabilidade do acto ( artº267º, nº4 da CRP e artº 100º e 135º do CPA). Por sua vez, o Digno PGA, embora discorde da fundamentação da sentença quanto a este vício, já que entende, em síntese, que os actos impugnados traduzem a decisão final de cada um dos procedimentos de informação prévia em questão, devendo considerar-se que indeferiram os pedidos face às informações técnicas em que se fundamentam e, por isso, deveria ter sido cumprido, quanto a eles, o artº100º do CPA, não obstante, entende que essa omissão não tem os efeitos invalidantes pretendidos pelos recorrentes, porque tais actos foram proferidos no exercício estrito de poderes vinculados, configurando a única decisão possível face ao artº36º, nº2 do RPDM, que condiciona a plano de pormenor, então em fase de elaboração, a reconversão urbanística da zona onde se situam as operações urbanísticas objecto dos pedidos de informação prévia aqui em causa. Vejamos: Dispõe o artº100º do CPA que « Concluída a instrução, os interessados têm o direito a ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, salvo o disposto no artigo 103º.» ( sublinhado nosso) Portanto, o artº100º do CPA visa que os interessados tenham a possibilidade de se pronunciar sobre a decisão final do procedimento e não sobre qualquer outra decisão administrativa que, eventualmente, ocorra na sua pendência. Importa, pois, saber se os actos aqui contenciosamente impugnados constituem a decisão final dos procedimentos de informação prévia onde se inserem, ou seja, se traduzem numa decisão que pôs fim ao processo. Ora, o que se decidiu nos actos impugnados que se fundamentam no parecer técnico e na informação da DPOT transcritos nos pontos 15 e 16 do probatório supra, foi que fosse comunicado ao requerentes que os respectivos pedidos de informação prévia deverão aguardar a conclusão do plano, sem o qual o PDM não permite o licenciamento de qualquer operação urbanística (cf. seu ponto 1), tendo ainda sido informado, que os pedido de informação prévia ( duplicado) encontram-se actualmente na posse da DPOT para análise no âmbito da elaboração do plano, pelo que deverão aguardar resposta, por escrito ( cf. seu ponto 2). Não estamos, pois, aqui, manifestamente, perante qualquer decisão final dos referidos procedimentos de informação prévia, mas sim perante uma decisão interlocutória, de suspensão desses procedimentos até à conclusão do plano de pormenor para a zona poente de Quarteira previsto no artº36º, nº2 do RPDM e então em elaboração, zona onde se integravam os terrenos dos recorrentes a que respeitam as operações urbanísticas objecto dos pedidos de informação, tudo como também se provou ( cf. pontos 3, 13 e 14 do probatório supra). Mas não se tratando da decisão final dos procedimentos em causa, não tinha, obviamente, de ser observado o artº100º do CPA, pelo que não se verifica o apontado vício. 3. Quanto à invocada violação dos artº14º, 16º, nº1 e 3 e 17º do RJUE e violação do princípio da legalidade - conclusões 3ª e 4ª , das alegações de recurso. Apreciando a invocada violação, pelos actos aqui impugnados, dos artº 16º e 17º do RJUE, a sentença recorrida decidiu o seguinte: « (…) Da violação dos Artº 16º e 17º do DL 555/99 de 16 de Dezembro e do princípio da legalidade: Em síntese, entendem os Autores que os epigrafados artigos terão sido violados na medida em que se não mostrarão possíveis respostas como aquela que lhes fora dada. Em qualquer caso, entendendo o Município que só com a aprovação dos instrumentos regulamentares a que alude estará em condições de dar resposta aos requerentes, não se mostra aceitável “obrigar” a administração a dar resposta definitiva face ao requerido sem que disponha dos instrumentos regulamentares que lhe permitam assegurar a viabilidade do requerido. Com efeito, e como resulta de tudo quanto se expendeu, o “ Jus aedificandi” não é um direito por natureza assegurado aos proprietários dos terrenos, mas antes um direito que acresce ao primeiro e que pressupõe o preenchimento de diversos pressupostos e o cumprimento das normas regulamentares aplicáveis. Não dispondo o Município dos referidos instrumentos regulamentares aprovados, que permitam definir os requisitos e pressupostos urbanísticos aplicáveis, igualmente se não mostra censurável que o município, por assim dizer, adie a pronúncia face ao requerido, até que disponha de instrumentos suficientes que lhe permitam ponderar e decidir a requerida informação prévia.» Os recorrentes continuam a sustentar que os actos impugnados, ao determinarem que a decisão dos pedidos de informação prévia apresentados pelos recorrentes “deverá aguardar conclusão do plano sem o qual o PDM não permite o licenciamento de qualquer operação urbanística”, configuram decisões atípicas à margem dos trâmites, prazos, fundamentos e conteúdos decisórios estabelecidos nos citados preceitos legais e, consequentemente, violam também o princípio da legalidade, já que a lei não admite, neste tipo de procedimento, outra decisão que não seja a emissão de uma informação favorável sobre a viabilidade da operação urbanística pretendida, bem como sobre os respectivos condicionamentos legais ou regulamentares, ou de uma informação desfavorável, neste caso, fundamentada em motivo legalmente tipificado, que pudesse servir de base ao indeferimento do licenciamento. Ora, segundo os recorrentes, os actos impugnados ao determinarem que os recorrentes terão de « aguardar a conclusão do plano», não se pronunciaram nos termos referidos, pelo que constituem uma decisão atípica, inadmissível no procedimento de informação prévia regulado nos citados preceitos legais. Mas não lhes assiste razão. É verdade que o pedido de informação prévia está regulamentado nos artº14º a 17º do RJUE e que tem como objecto a obtenção de uma informação sobre a viabilidade de uma concreta operação urbanística (cf. artº14º, nº1), pelo que a decisão final desse procedimento será essa informação prévia, favorável ou desfavorável, sobre a viabilidade da pretensão urbanística dos requerentes. Já vimos supra em 2, que os actos aqui impugnados não se chegaram a pronunciar sobre a viabilidade das operações urbanísticas pretendidas pelos recorrentes, antes sobrestaram nessa decisão até à conclusão do plano de pormenor, então em elaboração, para a zona poente da vila de Quarteira. Os recorrentes entendem que tal decisão, não sendo favorável, nem desfavorável à viabilidade da pretensão urbanística apresentada pelos recorrentes, violou os artº14º, 16º e 17º do RJUE, que a não admitem e, consequentemente, o princípio da legalidade, por ser uma decisão atípica, não prevista na lei. Mas, contrariamente, ao que alegam os recorrentes, não estamos perante qualquer decisão atípica. A suspensão do procedimento de informação prévia não está, na verdade, prevista expressamente nos artº14º a 17º do RJUE, que regulam a tramitação normal deste tipo de procedimento. Contudo, trata-se de um mecanismo previsto em geral, no artº11º, nº 7 do RJUE, para todos os procedimentos administrativos regulados no referido diploma legal e, portanto, também, para o procedimento de informação prévia, estando igualmente previsto, em geral, para os restantes procedimentos administrativos no artº 31º do CPA. Além disso, está especialmente previsto no artº 117º do RJIGT, aprovado pelo DL 380/99, de 29.12, que a impõe, mesmo relativamente aos pedidos de licenciamento/ autorização/informação prévia já formulados, a partir da data fixada para o início do período de discussão pública e até à data da entrada em vigor dos instrumentos de gestão territorial ali regulamentados, incluindo os PMOT. Portanto, os actos aqui impugnados ao decidirem, após recepção dos pedidos de informação prévia aqui em causa e obtida a informação da DPOT transcrita no ponto 14 do probatório supra em II, que esses procedimentos aguardassem até à conclusão do plano de pormenor, sem o qual o PDM não permite o licenciamento de qualquer operação urbanística, não configuram uma decisão atípica, como pretendem os recorrentes. Improcedem, face ao exposto, as conclusões 3ª e 4ª das alegações de recurso. 4. Quanto ao erro de facto e de direito imputado aos actos impugnados: - conclusões 5ª , 6ª e 7ª das alegações de recurso: Vejamos o que decidiu a sentença recorrida a este respeito: « Dos erros de facto e de direito que afectam as decisões impugnadas: Em síntese, entendem os Autores que o acto recorrido padecerá de erro de facto e de direito. Se é certo que o Contencioso Administrativo, hoje de plena jurisdição, faculta uma panóplia de Acções que permitem levar até à últimas consequências as pretensões dos Autores, no presente Recurso estamos, ainda, em presença de um contencioso de mera anulação, o qual se mostra muito limitado nos seus comandos, cingido à anulação dos actos. Na realidade, vindo suscitado erro de facto e de direito, não se mostra provado que assim seja, pois a Administração limitou-se a avaliar a situação que lhe foi submetida em função dos instrumentos legais e regulamentares que dispunha. Mostra-se assim legítimo que o Município, sem indeferir a pretensão dos Recorrentes, a condicione à futura existência de outros instrumentos de cariz regulamentar que lhe permitirão verificar o preenchimento dos requisitos aplicáveis por parte da proposta apresentada. Em face do que antecede não se mostra procedente o vício suscitado» Os recorrentes também não se conformam com esta decisão, continuando a defender que os actos aqui impugnados, ao pressuporem que o RPDM de Loulé exige a elaboração, aprovação e publicação de um plano de pormenor como condição para o deferimento dos pedidos de informação prévia aqui em causa, fizeram errada interpretação e aplicação das regras do PDM, pois o Regulamento do PDM em nenhuma das suas normas o exige. E mesmo que o exigisse, a sua ausência não obstaria ao aproveitamento urbanístico, nem deixaria os solos num vazio de disciplina urbanística, pois seria então de aplicar directamente as normas do PDM de Loulé, como expressamente determina o artº6º do Reg. do PDM de Loulé. Mas também aqui não lhe assiste razão. Com efeito, dispunha o artº36º do Regulamento do PDM de Loulé, então em vigor (ratificado pela RCM nº 81/95, publicada no DR nº195, de 24.08.95), sob a epígrafe « Áreas de Reconversão Urbanística”, que: 1. Na Península do Ancão e na zona poente da via de Quarteira ocorrem construções precárias e como tal estas áreas são consideradas como áreas críticas de reconversão urbanística de acordo com o Decreto Lei nº 794/76, de 5 de Novembro. 2. A zona poente da vila de Quarteira deverá ser objecto de plano de pormenor tendo em vista a sua reconversão urbanística. Ora, ao determinar-se, expressamente, no nº2 do citado preceito e, portanto, no próprio Regulamento do PDM de Loulé, que a zona poente da vila de Quarteira deverá ser objecto de um plano de pormenor tendo em vista a sua reconversão urbanística, pretendeu-se, naturalmente, fazer depender, desde logo, a reconversão urbanística dessa zona, da aprovação desse plano e, portanto, de normas regulamentares específicas, que as futuras operações urbanísticas terão, necessariamente, de respeitar, sob pena de nulidade ( artº 68º, a) do RJUE), assim, se afastando, peremptoriamente, a possibilidade de se fazer a dita reconversão urbanística na ausência desse plano. O que se compreende, pois não faria sentido que o legislador fizesse depender, no artº36º, nº2 do RPDM, a reconversão urbanística da referida zona poente da vila de Quarteira, da aprovação de um plano de pormenor que, nos termos do artº90º, nº1 do DL 380/99, «… desenvolve e concretiza propostas de organização especial de qualquer área específica do território municipal, definindo com detalhe a concepção da forma de ocupação e remindo de base aos projectos de execução das infra-estruturas, da arquitectura de edifícios e dos espaços esternos, de acordo com as prioridades estabelecidas nos programas de execução do plano director municipal e no plano de urbanização.» e permitisse, simultaneamente, que fossem aprovadas ou autorizadas novas operações urbanísticas para aquela zona, enquanto esse plano não entrasse em vigor. E o legislador presume-se avisado ( artº 9º, nº3 do CC). Portanto, e contrariamente ao que pretendem os recorrentes, existia norma expressa no RPDM então em vigor, o citado nº2 do artº36º, que condicionava a reconversão urbanística da zona poente de Quarteira e, consequentemente, o licenciamento/autorização/comunicação de novas intervenções urbanísticas nessa zona, à aprovação de um plano de pormenor que, como é sabido, é da competência da Assembleia Municipal e, portanto, de órgão administrativo diferente da Câmara Municipal, pelo que, tratando-se de uma norma especial, a mesma prevalece sobre a disposição geral do artº6º do mesmo Regulamento. E, evidentemente, sendo os pedidos de informação prévia sobre a viabilidade de determinadas operações urbanísticas, formulados apenas em função do licenciamento dessas operações, estando este condicionado à aprovação de novas regras urbanísticas, pelo órgão municipal competente para o efeito, a Assembleia Municipal, também o estava a decisão daqueles pedidos. Daí a suspensão dos procedimentos de informação prévia aqui em causa até à conclusão, pelo órgão competente, do exigido plano de pormenor para a zona poente da vila de Quarteira. Não se verifica, pois, o pretendido erro de facto e de direito. Improcedem, face ao exposto, as conclusões 5ª, 6ª e 7ª das alegações de recurso. 5. Quanto ao vício de fundamentação – conclusões 8ª, 9ª e 10ª das alegações recurso. Finalmente, e como decorre do probatório supra em II, os actos impugnados fundaram-se no parecer técnico transcrito no ponto 15, que por sua vez remete para a informação da DPOT transcrita no ponto 16, solicitada pela DOPGU, face à localização dos terrenos dos requerentes e ao Aviso nº 618/2002 ( cf. pontos 13 e 14 do probatório). Ora, atento o conteúdo dos referidos informação e parecer, tais actos mostram-se suficientemente fundamentados, de facto e de direito, já que podem ser facilmente compreensíveis por um destinatário normal colocado na posição dos recorrentes, como, aliás, estes revelaram, afinal, os ter compreendido, nos articulados que apresentaram no tribunal a quo (petição e alegações), embora, naturalmente, discordem dos seus fundamentos. Sendo esse o objectivo do dever (direito) de fundamentação previsto nos artº124º e 125º do CPA e tendo em conta a jurisprudência deste STA nesta matéria, citada pelo Digno PGA no seu parecer, consideramos também improcedentes as conclusões 8ª, 9ª e 10ª das alegações de recurso. Consequentemente, o presente recurso jurisdicional não pode proceder e a sentença recorrida deverá manter-se na ordem jurídica, embora, em parte, com diferente fundamentação. * IV- DECISÃO Termos em que acordam os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso. Custas pelos recorrentes. Taxa de justiça: € 400 Procuradoria: € 200 Lisboa, 19 de Abril de 2012. – Fernanda Martins Xavier e Nunes (relatora) – Américo Joaquim Pires Esteves – Alberto Augusto Andrade de Oliveira -voto a decisão, mas teria interpretado os actos com o sentido que lhes é dado no parecer do digno magistrado do Ministério Público, e que está transcrito. E retiraria as mesmas consequências que nesse parecer se retiraram.

Sumário

I- Só há lugar a audiência de interessados, nos termos do artº100º do CPA, antes de ser tomada a decisão final do procedimento e não qualquer outra decisão (interlocutória).

II- A decisão de suspensão do procedimento de informação prévia até à conclusão do plano de pormenor para a zona poente da vila de Quarteira, então em elaboração, não configura uma decisão atípica.

III- A reconversão urbanística dessa zona estava condicionada, nos termos do artº 36º, nº2 do RPDM de Loulé, à aprovação do referido plano de pormenor.

Texto Integral

Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

A……… e outros, com os sinais dos autos, vieram interpor recurso da sentença do Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, proferida a fls. 112 e segs., que julgou improcedente o recurso contencioso de anulação do despacho do Presidente da Câmara Municipal de Loulé, de 22 de Maio de 2003, que incidiu sobre os pedidos de informação prévia, apresentados pelos ora recorrentes, sobre a viabilidade de determinadas operações urbanísticas que pretendiam realizar em terrenos sitos na zona poente da vila de Quarteira.

Terminam as suas alegações de recurso, formulando as seguintes CONCLUSÕES:

1ª Os recorrentes não foram ouvidos previamente à prática dos actos recorridos que decidiram que os recorrentes deverão “ aguardar a conclusão do plano” e ficar a “ aguardar resposta por escrito”, pelo que tais actos são ilegais por violação do direito de participação dos interessados nas decisões que lhes dizem respeito (cfr. artigo 8º do CPA), bem como o direito de audiência prévia à decisão final (cfr. artigo 100º e sgts. do CPA).

2ª A sentença recorrida devia ter julgado procedente o vício, enfermando de erro de julgamento ao considerar não censurável a omissão de audiência prévia.

3ª Ao determinarem que a decisão dos pedidos de informação prévia apresentados pelos recorrentes “ deverá aguardar conclusão do plano sem o qual o PDM não permite o licenciamento de qualquer operação urbanística” os actos recorridos configuram decisões atípicas à margem dos trâmites, prazos, fundamentos e conteúdos decisórios estabelecidos na lei, violando os artigos 14º, 16º/1 e 3 e 17º do RJUE, bem como o princípio da legalidade, já que a lei não admite que neste tipo de procedimento que a decisão possa ser outra que não a emissão de informação favorável ou de informação desfavorável fundamentada em motivo legalmente tipificado.

4ª O Tribunal a quo decidiu erradamente ao entender que não ocorreu violação das normas do RJUE indicadas pelos recorrentes e ao afirmar que as decisões contidas nos despachos recorridos não são censuráveis.

5ª Os actos recorridos, ao pressuporem que o RPDM de Loulé exige a publicação de um plano de pormenor como condição para o deferimento de um pedido de informação prévia, fizeram errada interpretação e aplicação das regras do PDM.

6ª Contrariamente ao pressuposto pelos actos recorridos, o Regulamento do PDM de Loulé em nenhuma das suas normas exige que previamente à aprovação de um qualquer pedido de informação prévia tenha de ser elaborado e aprovado qualquer plano de pormenor.

7ª Mesmo que o PDM de Loulé previsse para o local a elaboração de um plano de pormenor, a ausência da elaboração, aprovação e publicação desse Plano, não obstaria ao aproveitamento urbanístico do local nem deixaria os solos num vazio de disciplina urbanística, pois seria então de aplicar directamente as normas do PDM de Loulé, conforme expressamente determina o artº 6º do Reg. do PDM de Loulé.

8ª Os actos recorridos não contêm qualquer fundamentação de facto ou de direito, sendo que do teor dos actos e das informações com que eles declararam concordar não é minimamente possível apreender os fundamentos fáctico-jurídicos que conduziram às decisões finais dos procedimentos.

9ª A falta de fundamentação torna impossível para qualquer normal destinatário compreender o iter cognoscitivo da Administração no caso em apreço, violando por isso os despachos recorridos os artigos 124º e 125º do Cód. Proc. Adm

10ª A sentença recorrida, considerando os actos sub judice suficientemente fundamentados, enferma de erro de julgamento.

Não houve contra-alegações.

O Digno PGA junto deste STA emitiu douto parecer, no sentido do não provimento do recurso, com os seguintes fundamentos:

«Vem o presente recurso interposto da douta sentença do TAC de Lisboa que negou provimento ao recurso contencioso dos despachos da autoridade recorrida, de 22/5/2003, exarados nos processos de informação prévia nº 3751P/02 e 3761P/02, suscitados pelos recorrentes.

Estes assacam àquela sentença violação, por erro de julgamento, dos artº8º e 100º e segs. do CPA, 14º, 16º, nº1 e 3 e 17º do RJUE e ainda dos artº124º e 125º do CPA.

Sustentam os recorrentes que a sentença recorrida enferma de erro de julgamento ao considerar não censurável a omissão de audiência de interessados e consequentemente improcedente o invocado vício de violação do direito de participação e do direito de audiência prévia à decisão final- cfr. conclusões 1ª e 2ª.

Para assim decidir, entendeu a sentença que a autoridade recorrida “ limitou-se a não decidir definitivamente, por entender que não tinha ainda elementos válidos de cariz regulamentar que lhe permitissem aprovar ou rejeitar o requerido, atento até o facto de não ter ainda sido concluída a instrução procedimental.”- cf. fls.124.

Afigura-se-nos, porém, que esta interpretação dos actos impugnados não se ajusta ao seu sentido e alcance que apontam, diferentemente, para a sua natureza de acto final de cada um dos procedimentos de informação prévia em questão.

Na verdade, tais actos fundamentam-se, por inequívoca remissão, na informação Técnica que os precedeu, expressamente elaborada de acordo com a anterior Informação Técnica da Divisão de Planeamento e Ordenamento do Território (DPOT) e para o qual ela necessariamente remete.

Ora, da leitura atenta de ambas as Informações, parece-nos resultar como única interpretação harmónica a de que os actos impugnados comportam dois conteúdos distintos:

- O primeiro, de natureza decisória, de indeferimento do pedido de informação prévia, em virtude de o RPDM de Loulé, por exigência expressa do seu artº 36º, não permitir o licenciamento de quaisquer operações urbanísticas enquanto o Plano de Pormenor da Zona Poente de Quarteira, em elaboração não estivesse concluído e fosse eficaz.

- O segundo, de natureza meramente informativa, relativo à futura actuação da DPOT, no âmbito do período de participação previsto no artº77º do DL 380/99, traduzida na sua oportuna ponderação com resposta escrita da pretensão apresentada à mesma DPTO pelos recorrentes, sob a forma de manifestação/sugestão à deliberação de elaboração do Plano de Pormenor referido.

Aos procedimentos de informação prévia só interessa efectivamente a decisão do seu indeferimento que, como tal, se assume como respectiva decisão final.

Esta parece ser aliás a interpretação subjacente à posição assumida pela autoridade recorrida nos autos, quer na sua resposta, quer nas alegações de recurso contencioso, a qual se revela incompatível com a interpretação dos actos impugnados, como meramente interlocutórios e não decisórios do procedimento – cfr. arts- 39º, 40º, 60º a 62º, a fls.27 e 31 e artº35º a 37º, 52º a 54º, a fls. 56, 57 e 60 dos autos.

Acresce que, em consideração ao tipo legal do acto previsto para a situação em apreço, excluída a rejeição liminar do pedido, que aqui não é pertinente considerar, ele não poderia ser outro senão o de deferimento ou indeferimento do pedido de informação prévia, atento ao disposto nos artº 11º, nº5, 14º e 16º, nº1, 3 e 4 do RJUE, aprovado pelo DL nº 555/99, de 4.06.2001.

Conclui-se assim divergindo da sentença recorrida e parcialmente das alegações dos recorrentes, que os actos impugnados definiram a sua situação jurídica sobre a pretensão de realização de operações urbanísticas a que se reportam os seus pedidos de informação prévia, indeferindo-os.

Sendo inequívoca a sua qualidade de interessado e não ocorrendo qualquer circunstância de inexistência ou promoção de audiência prévia, deveriam os recorrentes ter sido ouvidos no procedimento, concluída a instrução, antes de ser tomada a decisão final, de acordo com o disposto nos artº100º e 103º, ambos do CPA, pelo que a sentença recorrida enfermará, assim, do invocado erro de julgamento de improcedência do vício de forma, por preterição de formalidade essencial.

Todavia, tendo sido proferida a decisão final no exercício estrito de poderes vinculados e devendo necessariamente concluir-se, em juízo de prognose póstuma, que a decisão de indeferimento adoptada era a única concretamente possível, de harmonia com o disposto no artº36º, nº2 do RPDM de Loulé, que condiciona o plano de pormenor, então em fase de elaboração, a reconversão urbanística da zona onde se situam os terrenos em que os recorrentes pretendem realizar operações urbanísticas, objecto dos pedidos de informação prévia, haverá que negar eficácia invalidante à preterição da audiência prévia dos interessados, em violação dos artº100º, nº1 do CPA – Neste sentido, entre outros, os acórdãos deste STA de 9.2.99, rec. 39379 Pleno, de 12.12.00, rec. 44127, de 28.11.01, rec. 46586, de 12.12.11, rec. 34981-Pleno, de 17.1.02, rec. 46482, de 20.06.02, rec.412/02, de 17.05.05, rec. 691/02 e de 16.02.06, rec. 0684/85.

Improcederá, pois, nesta parte, o recurso.

Invocam ainda os recorrentes erro de julgamento de improcedência do vício de violação dos artº14º, 16º, nº1 e 3 e 17º do RJUE por os actos recorridos configurarem decisões atípicas - cf. conclusões 3ª e 4ª.

Pelas razões acabadas de expor, constituindo os actos impugnados decisão final de indeferimento dos pedidos de informação prévia formulados pelos recorrentes, improcederá obviamente aqui o recurso.

Assacam também os recorrentes à sentença recorrida erro de julgamento em matéria de improcedência do vício de violação de lei por erro nos pressupostos, uma vez que o Regulamento do PDM de Loulé não contém norma que exija que a aprovação de pedido de informação prévia tenha de ser precedida de elaboração e aprovação de qualquer plano de pormenor e, ainda que assim fosse, a sua ausência não obstaria ao aproveitamento urbanístico do local em questão nem deixaria os solos num vazio de disciplina urbanística, aplicando-se então directamente as normas do PDM, de acordo com o disposto no seu artº6º - cf. conclusões 5ª/7ª.

Sem razão, porém, em nosso parecer.

Se é certo que aquele Regulamento não contém norma expressa a que os Recorrentes aludem, isso não significa que os actos impugnados enfermam do invocado erro nos pressupostos ao considerarem que o PDM não permite o licenciamento de qualquer operação urbanística na Zona Poente de Quarteira, na ausência de plano de pormenor eficaz, conforme exigido pelo seu artº36º.

Efectivamente, se sem ele não é permitido o licenciamento de qualquer operação urbanística, por identidade de razão o não é o deferimento do pedido de informação prévia das operações de edificação que os recorrentes se propõem realizar; estas não podem obviamente merecer deferimento prévio, se o respectivo licenciamento não é permitido, por falta de plano de pormenor, nos termos da referida norma do RPDM.

Por outro lado, carece de fundamento a invocação do vazio de disciplina urbanística da mesma zona, na medida em que este diploma estabelece o respectivo regime jurídico como área crítica de reconversão urbanística, de acordo com o DL 794/76 de 5 de Novembro e a sujeita a reconversão urbanística, a definir em plano de pormenor.

Neste preciso ponto, o RPDM define um modelo concreto de organização do território municipal, estabelecendo as condições de actuação sobre esta área degradada e sobre as condições da sua reconversão, em conformidade com o disposto no artº85º, alíneas o) e p) do DL nº380/99, de 22 de Setembro.

Caberá, assim, ao plano de pormenor desenvolver e concretizar estas directrizes de organização espacial, estabelecendo, nomeadamente, o desenho urbano, a distribuição de funções e a definição de parâmetros urbanísticos, designadamente índices, densidade de fogos, número de piso e cérceas, de acordo com os artº90º e 91º, nº1 alíneas c) e d) do mesmo diploma legal.

Tanto basta para concluir, consequentemente, pela infundada invocação da aplicabilidade directa, a título supletivo, dos preceitos do RPDM referentes aos parâmetros urbanísticos dos espaços classificados como urbanizáveis, onde se incluem as áreas degradadas (cfr. artº 30º, 32º e 36º), como defendem os recorrentes.

Acresce que, sendo embora classificados de espaços urbanizáveis, as “áreas degradadas”, dispondo de um regime jurídico próprio, são uma classe distinta da que é qualificada como “ espaços urbanizáveis de expansão”, à qual se referem em exclusivo, os parâmetros urbanísticos invocados pelos recorrentes, sendo-lhes pois manifestamente inaplicáveis.

Improcederá, finalmente, o alegado erro de julgamento de improcedência de vício de forma, por falta de fundamentação – cf. conclusões 8ª e 9ª.

Constitui entendimento jurisprudencial pacífico que o acto administrativo só está fundamentado quando, pela motivação aduzida, se mostra apto a revelar a um destinatário normal as razões de facto e de direito que determinaram a decisão, e que o dever de fundamentação visa habilitar o interessado a optar conscientemente entre conformar-se com o acto ou impugná-lo, assegurar a devida ponderação das decisões administrativas e permitir um eficaz controlo da actuação administrativa pelos tribunais- entre outros, os acórdãos do Pleno deste STA, de 2/3/06, rec. 01556/03 e de 27.02.08, rec. 1089/04.

A fundamentação deve ser clara, congruente e suficiente de modo a permitir ao seu destinatário aperceber-se do iter cognoscitivo e valorativo do autor do acto, para, na situação concreta, proferir a decisão – cfr. designadamente, “Curso de Direito Administrativo”, Diogo Freitas do Amaral, Vol II, Almedina 2003 ( 2ª reimpressão), pp 351 e “ Código de Procedimento Administrativo”, Mário Esteves de Oliveira, Pedro Cost Gonçalves, J. Pacheco Amorim, Almedina, 2ª edição, 1997, p. 602.

Constitui jurisprudência constante deste STA o carácter relativo da fundamentação, na acepção de que ela pode variar conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, e bem assim que ela só é suficiente quando o destinatário do acto possa conhecer das razões por que o Autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente – cfr. Ac. deste STA de 25.06.08, entre outros e a vasta jurisprudência nele referida.

Certo é também que em certo tipo de actos é aceitável uma fundamentação menos densa, considerando-se suficiente tal fundamentação desde que corresponda a um limite mínimo que a não descaracterize, ou seja, fique garantido o “ quantum” indispensável ao cumprimento dos requisitos mínimos de uma fundamentação formal: a revelação da existência de uma reflexão e a indicação das razões principais que moveram o agente – cfr. Ac. Pleno deste STA de 13/4/00, rec. 31616.

Finalmente, tal como se entendeu no douto acórdão do Pleno deste STA, de 2/3/06, rec. 01556/03, a fundamentação visa dar a conhecer aos destinatários do acto o que se decidiu e porque se decidiu, mas já não visa convencê-los da bondade ou da verdade do que se decidiu.

Ora, ao contrário do que invocam os recorrentes, os actos contenciosamente impugnados indicam, por remissão inequívoca para as informações acima referenciadas, que o precederam, de forma clara, suficiente e congruente, embora sintética, os elementos de facto e de direito que determinaram a decisão de indeferimento dos seus pedidos de informação prévia.

Aliás, os recorrentes revelam ao longo dos autos ter compreendido as razões que motivaram a autoridade recorrida a decidir como decidiu e não diferentemente, não manifestando dificuldade em perceber e rebater os fundamentos invocados nos actos contenciosamente impugnados – cf. artº20º/25º da petição e conclusão 3ª/6ª das alegações do recurso contencioso.»

Colhidos os vistos legais, cabe decidir.

II- OS FACTOS

A decisão recorrida considerou provados os seguintes factos:

1) Os cinco primeiros recorrentes são titulares inscritos de uma parcela de terreno sita na freguesia de Quarteira, com a área de 15.595m2, descrita na Conservatória de Registo Predial de Loulé sob o nº34256, a fls. 97 do Livro B87, confrontando a Norte com a Vala Real/Urbanização da Quinta do Romão, a Nascente com a Rua da Armação, a Sul com Domínio Público Marítimo / Porto de Pesca e a Poente com a sociedade recorrente/ Quinta do Romão ( cf. Instrutor)

2) A sociedade recorrente B……… é titular inscrita de uma parcela de terreno igualmente sita na freguesia de Quarteira, que confronta com a parcela dos primeiros recorrentes (cfr. instrutor).

3) Os identificados terrenos localizam-se na zona poente da vila de Quarteira, tendo sido ocupados nos anos setenta com um bairro de construções precárias e clandestinas, situação em que permaneceram durante mais de 25 anos (cfr. Instrutor).

4) Actualmente o terreno encontra-se desocupado de construções, encontrando-se o prédio dos primeiros cinco recorrentes livre e desocupado na sequência de uma acção de reivindicação de propriedade, transitada em julgado ( cfr. Instrutor).

5) Em 1995, o Plano Director Municipal de Loulé identificou os mesmos com a categoria de “ Áreas degradadas/ áreas de reconversão urbanística” ( cf. Artº36º do Regulamento do PDM de Loulé, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros nº81/95, publicado no DR nº195, de 24.08.95).

6) As “áreas degradadas/ áreas de reconversão urbanística” onde se inserem os terrenos dos Recorrentes, são classificadas pelo Plano Director Municipal (PDM) de Loulé na Classe de Espaço Urbanizável (cfr Instrutor, Regulamento e planta de ordenamento do PDM de Loulé, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros nº81/95, publicado no DR nº195, de 24.08.95).

7) Em 30 de Dezembro de 2002, os primeiros recorrentes requereram junto da CM de Loulé, a aprovação de um pedido de informação prévia referente a uma operação urbanística que pretendiam realizar na parcela de terreno de que são titulares inscritos, tendo junto um conjunto de peças escritas e desenhadas que representavam tal operação (cfr Instrutor – processo de informação prévia nº376/IP/02).

8) Por parecer técnico do Arq. ………, exarado em ambos os pedidos de informação prévia, foi entendido o seguinte:

“1. Deverá aguardar conclusão do plano sem o qual o PDM não permite o licenciamento de qualquer operação urbanística.

2. O presente pedido de informação prévia – duplicado, encontra-se actualmente na posse da DPOT para análise no âmbito de elaboração do plano pelo que deverá aguardar resposta por escrito”. Cf. instrutor e docs nº 1 e 2 juntos com a PI.

9) Os aqui recorrentes foram notificados de que o Presidente da Câmara Municipal de Loulé, por despacho de 22 de Maio de 2003, concordou com o parecer técnico referido no precedente facto.

10) O presente recurso deu entrada no então Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa em 15 de Setembro de 2003 (cf. fls.2 Proc.º).

Ao abrigo do artº712º, nº1 a) do CPC, corrige-se a fundamentação do ponto 7 supra e aditam-se ao probatório os seguintes factos, que resultam do processo instrutor, em apenso, formado pelos dois procedimentos administrativos (processo instrutor nº 375 IP/02 e processo instrutor nº 376 IP/02), não se mostram impugnados e têm interesse para a decisão do presente recurso:

11) O pedido de informação prévia referido no ponto 7 supra, deu origem ao processo instrutor nº 375 IP/02 (e não nº 376 IP/02, como se refere na fundamentação daquele ponto - cf. fls. 1 a 94 do apenso)

12) . A recorrente B……… também apresentou, em 30 de Dezembro de 2002, um pedido de informação prévia junto da CM Loulé, referente a uma operação urbanística que pretendia realizar na parcela de terreno de que é titular, tendo junto um conjunto de peças escritas e desenhadas que representavam tal operação e que deu origem ao processo instrutor nº376 IP/02 ( cf. fls. 1 a 74 do apenso).

13) Após recepção dos dois referidos pedidos de informação prévia apresentados pelos ora recorrentes, foi emitido, em ambos os procedimentos administrativos, em 03.02.2003, parecer pelo técnico da DOPGU, Arq. ………, que se transcreve:

«De acordo com a localização apresentada e com base na Aviso nº618/2002 do Diário da República, II Série – nº24 de 29 de Janeiro de 2002 – (anexa-se cópia), verifica-se que a parcela de terreno em causa se insere na área abrangida pelo Plano de Pormenor da zona poente de Quarteira.

Deste modo, remete-se o presente pedido de informação prévia à DPOT – Divisão de Planeamento e Ordenamento do Território, afim de verificar o enquadramento da pretensão no referido plano.» (cf. fls. 69 do processo instrutor 376 IP/02 e fls. 89 do processo instrutor 375 IP/02).

14) O referido Aviso nº618/2002 ( 2ª Série) – AP foi publicado no Apêndice nº7 ao DR, II série, nº24 de 29.01.2002 e é do seguinte teor:

«Plano de pormenor da zona Poente de Quarteira – Faz-se público para efeitos dos artº76º e 77º do Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de Setembro, bem como do nº2 do artº36º do Regulamento do PDM eficaz, que a Câmara Municipal de Loulé, por deliberação tomada no dia 27 de Novembro de 2001, decidiu mandar elaborar o Plano de Pormenor da Zona Poente de Quarteira, para a área indicada em planta junta, localizada no aglomerado urbano de Quarteira.

A elaboração do Plano visa a requalificação da área degradada ( de reconversão urbanística), como tal classificado no Plano Director Municipal de Loulé, a que se refere o artº36º do Regulamento do PDM, utilizando a vocação inequívoca dessa zona para área verde, de lazer e serviços.

Estima-se o prazo de nove meses para a elaboração do plano.

Informa-se que a Divisão de Planeamento e Ordenamento do Território desta autarquia foi incumbida de elaborar o referido Plano de Pormenor e mandatada para proceder à sua divulgação, bem como promover e desencadear todas as acções necessárias à sua aprovação, garantindo a sua articulação com a envolvente próxima, em particular com a marginal de Quarteira e Vila Moura.

Este aviso destina-se a permitir, num prazo de 30 dias úteis, a contar da data de publicação deste mesmo aviso no Diário da República, 2ª Série, a formulação de eventuais sugestões, bem como a apresentação de informações sobre quaisquer questões que possam ser consideradas no âmbito do respectivo procedimento de elaboração, em conformidade com as disposições legais aplicáveis.» (cf. fls. 70 do processo instrutor P.376 IP/02 e 90 do processo instrutor P. 375 IP/02).

15) Em 07.02.2003, foi prestada, em ambos os procedimentos, a Informação nº 16-B/03, pela Chefe da DPOT, Arq. ………, do seguinte teor:

«(…)

Em resposta ao solicitado cumpre a esta Divisão informar:

Uma pretensão com proposta de desenho urbano foi também apresentada a esta Divisão sob a forma de manifestação/sugestão à deliberação de elaboração do Plano de Pormenor da Zona Poente de Quarteira, no âmbito do período de participação ( previsto no artº77º do DL 380/99).

Tal como outras manifestações congéneres para a área serão aquelas objecto de ponderação com resposta fundamentada, por escrito, nos termos do supra referido artigo.

A elaboração do plano encontra-se, à data, na fase de acções preparatórias:

- estudos de caraterização do território;

Prevendo-se para breve a conclusão dos referidos estudos e apresentação da fase do Estudo Prévio.

A decisão de elaborar este PMOT decorreu da exigência expressa do artº36º do reg. PDM.

Assim, enquanto não eficaz o referido PMOT, em elaboração, o PDM não considera a possibilidade de licenciamento de quaisquer operações urbanísticas.

À DOPGU para parecer conclusivo.» (cf. fls. 71/72 do processo instrutor P. 376 IP/02 e 91/92 do processo instrutor P. 375 IP/02)

16. Foi então emitido em 05.03.2003, em ambos os procedimentos, o parecer técnico que fundamentou os actos aqui impugnados a que se alude no ponto 8 do probatório e cujo teor integral agora se transcreve:

«No seguimento do solicitado na informação de 03.02.2003 à DOPT, vem esta divisão apresentar a sua informação técnica nº16-B/03.

Análise: de acordo com a informação técnica da DPOT:

1. A elaboração do PMOT da Zona Poente de Quarteira encontra-se actualmente em fase de acções preparatórias – estudos de caracterização do território.

Conclusão: o requerente deverá ser informado de que:

1. Deverá aguardar conclusão do plano sem o qual o PDM não permite o licenciamento de qualquer operação urbanística.

2. O presente pedido de informação prévia – suplicado, encontra-se actualmente na posse da DOPT para análise no âmbito da elaboração do plano pelo que deverá aguardar resposta por escrito.

Outros: de acordo com a referida informação verifica-se que foi igualmente apresentado naquela divisão uma proposta para a Zona Poente de Quarteira.

À consideração superior.» (cf. fls. 73 do processo instrutor nº 376 IP/02 e fls. 93 do processo instrutor nº 375 IP/02)

17. Em 20.05.2003, foi proferido, em ambos os procedimentos, no rosto do referido parecer, o seguinte despacho: «De transmitir ao requerente o referido em *», sendo que está apenas assinalado com asterisco (*) a parte da “conclusão” do referido parecer. (idem)

19. Em 21.05.2003, foi proferido, em ambos os procedimentos, no rosto do referido parecer, os actos contenciosamente impugnados, a que se alude no ponto 9 do probatório, do seguinte teor : « Comunique-se» (idem).

20. Os recorrentes não foram ouvidos, para efeitos do artº100º, nº1 do CPA, antes da prolação dos actos contenciosamente impugnados, nem foi invocado o artº103º desse diploma. (cf. referidos processos instrutores e acordo das partes)

III- O DIREITO

1. Deve, antes de mais, referir-se que o MP suscitou, junto da 1ª Instância, a questão prévia da irrecorribilidade dos actos aqui impugnados, questão que, após ouvidas as partes, foi julgada improcedente pela sentença sob recurso, com fundamento em que «…entende-se que o acto notificado aos aqui Recorrentes embora se consubstancie, porventura, ainda e só num acto preparatório da decisão final, o que é facto é que se encontra ratificado por despacho do Presidente da Câmara e se mostra potencialmente lesivo para os interesses dos aqui recorrentes».

Ora, não tendo, nessa parte, a sentença sido impugnada, faz caso julgado formal, dentro do processo, quanto à referida questão, (artº 672º e 684, nº4 do CPC).

Nas conclusões das alegações do presente recurso jurisdicional, os recorrentes entendem que a sentença recorrida errou no julgamento ao julgar improcedentes todos os vícios que imputaram, na petição inicial, aos actos contenciosamente impugnados, a saber:

- vício de violação dos direitos de participação e audiência prévia;

- vício de violação dos artº 16º e 17º do DL 555/99, de 16.12 e do princípio da legalidade;

- erro de facto e de direito;

- vício de forma por falta de fundamentação.

Assim e passando a apreciar:

2. Quanto à invocada violação do direito de audiência prévia – conclusões 1ª e 2ª das alegações de recurso.

A sentença recorrida julgou este vício improcedente, com os seguintes fundamentos, que se transcrevem:

«Da violação dos direitos de participação e audiência prévia à decisão final

Entendem os Recorrentes que não tendo sido realizada a audiência prévia antes de proferida a decisão objecto de impugnação, terá sido violado o referido direito de participação.

Em qualquer caso, independentemente da referida potencial lesividade dos actos objecto de impugnação, o que é facto é que não há ainda uma decisão susceptível de ser apresentada aos Autores para que estes se pronunciassem.

O Município, em bom rigor, limitou-se a não decidir definitivamente, por entender que não tinha ainda elementos válidos de cariz regulamentar que lhe permitissem aprovar ou rejeitar o requerido, atento até o facto de não ter ainda sido concluída a instrução da instrução procedimental.

Em face do que antecede, não se entende como censurável o facto de não ter a Entidade Recorrida procedido à audiência dos interessados previamente à decisão aqui objecto de recurso.»

Os recorrentes entendem que a sentença incorreu em erro de julgamento ao considerar não censurável a falta de promoção de audiência prévia, pois não se verificavam, no caso, nenhuma das situações que permitiam que essa formalidade fosse dispensada, sendo que é uma formalidade legal essencial, cuja preterição gera a anulabilidade do acto ( artº267º, nº4 da CRP e artº 100º e 135º do CPA).

Por sua vez, o Digno PGA, embora discorde da fundamentação da sentença quanto a este vício, já que entende, em síntese, que os actos impugnados traduzem a decisão final de cada um dos procedimentos de informação prévia em questão, devendo considerar-se que indeferiram os pedidos face às informações técnicas em que se fundamentam e, por isso, deveria ter sido cumprido, quanto a eles, o artº100º do CPA, não obstante, entende que essa omissão não tem os efeitos invalidantes pretendidos pelos recorrentes, porque tais actos foram proferidos no exercício estrito de poderes vinculados, configurando a única decisão possível face ao artº36º, nº2 do RPDM, que condiciona a plano de pormenor, então em fase de elaboração, a reconversão urbanística da zona onde se situam as operações urbanísticas objecto dos pedidos de informação prévia aqui em causa.

Vejamos:

Dispõe o artº100º do CPA que « Concluída a instrução, os interessados têm o direito a ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, salvo o disposto no artigo 103º.» ( sublinhado nosso)

Portanto, o artº100º do CPA visa que os interessados tenham a possibilidade de se pronunciar sobre a decisão final do procedimento e não sobre qualquer outra decisão administrativa que, eventualmente, ocorra na sua pendência.

Importa, pois, saber se os actos aqui contenciosamente impugnados constituem a decisão final dos procedimentos de informação prévia onde se inserem, ou seja, se traduzem numa decisão que pôs fim ao processo.

Ora, o que se decidiu nos actos impugnados que se fundamentam no parecer técnico e na informação da DPOT transcritos nos pontos 15 e 16 do probatório supra, foi que fosse comunicado ao requerentes que os respectivos pedidos de informação prévia deverão aguardar a conclusão do plano, sem o qual o PDM não permite o licenciamento de qualquer operação urbanística (cf. seu ponto 1), tendo ainda sido informado, que os pedido de informação prévia ( duplicado) encontram-se actualmente na posse da DPOT para análise no âmbito da elaboração do plano, pelo que deverão aguardar resposta, por escrito ( cf. seu ponto 2).

Não estamos, pois, aqui, manifestamente, perante qualquer decisão final dos referidos procedimentos de informação prévia, mas sim perante uma decisão interlocutória, de suspensão desses procedimentos até à conclusão do plano de pormenor para a zona poente de Quarteira previsto no artº36º, nº2 do RPDM e então em elaboração, zona onde se integravam os terrenos dos recorrentes a que respeitam as operações urbanísticas objecto dos pedidos de informação, tudo como também se provou ( cf. pontos 3, 13 e 14 do probatório supra).

Mas não se tratando da decisão final dos procedimentos em causa, não tinha, obviamente, de ser observado o artº100º do CPA, pelo que não se verifica o apontado vício.

3. Quanto à invocada violação dos artº14º, 16º, nº1 e 3 e 17º do RJUE e violação do princípio da legalidade - conclusões 3ª e 4ª , das alegações de recurso.

Apreciando a invocada violação, pelos actos aqui impugnados, dos artº 16º e 17º do RJUE, a sentença recorrida decidiu o seguinte:

«(…)

Da violação dos Artº 16º e 17º do DL 555/99 de 16 de Dezembro e do princípio da legalidade:

Em síntese, entendem os Autores que os epigrafados artigos terão sido violados na medida em que se não mostrarão possíveis respostas como aquela que lhes fora dada.

Em qualquer caso, entendendo o Município que só com a aprovação dos instrumentos regulamentares a que alude estará em condições de dar resposta aos requerentes, não se mostra aceitável “obrigar” a administração a dar resposta definitiva face ao requerido sem que disponha dos instrumentos regulamentares que lhe permitam assegurar a viabilidade do requerido.

Com efeito, e como resulta de tudo quanto se expendeu, o “ Jus aedificandi” não é um direito por natureza assegurado aos proprietários dos terrenos, mas antes um direito que acresce ao primeiro e que pressupõe o preenchimento de diversos pressupostos e o cumprimento das normas regulamentares aplicáveis.

Não dispondo o Município dos referidos instrumentos regulamentares aprovados, que permitam definir os requisitos e pressupostos urbanísticos aplicáveis, igualmente se não mostra censurável que o município, por assim dizer, adie a pronúncia face ao requerido, até que disponha de instrumentos suficientes que lhe permitam ponderar e decidir a requerida informação prévia.»

Os recorrentes continuam a sustentar que os actos impugnados, ao determinarem que a decisão dos pedidos de informação prévia apresentados pelos recorrentes “deverá aguardar conclusão do plano sem o qual o PDM não permite o licenciamento de qualquer operação urbanística”, configuram decisões atípicas à margem dos trâmites, prazos, fundamentos e conteúdos decisórios estabelecidos nos citados preceitos legais e, consequentemente, violam também o princípio da legalidade, já que a lei não admite, neste tipo de procedimento, outra decisão que não seja a emissão de uma informação favorável sobre a viabilidade da operação urbanística pretendida, bem como sobre os respectivos condicionamentos legais ou regulamentares, ou de uma informação desfavorável, neste caso, fundamentada em motivo legalmente tipificado, que pudesse servir de base ao indeferimento do licenciamento.

Ora, segundo os recorrentes, os actos impugnados ao determinarem que os recorrentes terão de « aguardar a conclusão do plano», não se pronunciaram nos termos referidos, pelo que constituem uma decisão atípica, inadmissível no procedimento de informação prévia regulado nos citados preceitos legais.

Mas não lhes assiste razão.

É verdade que o pedido de informação prévia está regulamentado nos artº14º a 17º do RJUE e que tem como objecto a obtenção de uma informação sobre a viabilidade de uma concreta operação urbanística (cf. artº14º, nº1), pelo que a decisão final desse procedimento será essa informação prévia, favorável ou desfavorável, sobre a viabilidade da pretensão urbanística dos requerentes.

Já vimos supra em 2, que os actos aqui impugnados não se chegaram a pronunciar sobre a viabilidade das operações urbanísticas pretendidas pelos recorrentes, antes sobrestaram nessa decisão até à conclusão do plano de pormenor, então em elaboração, para a zona poente da vila de Quarteira.

Os recorrentes entendem que tal decisão, não sendo favorável, nem desfavorável à viabilidade da pretensão urbanística apresentada pelos recorrentes, violou os artº14º, 16º e 17º do RJUE, que a não admitem e, consequentemente, o princípio da legalidade, por ser uma decisão atípica, não prevista na lei.

Mas, contrariamente, ao que alegam os recorrentes, não estamos perante qualquer decisão atípica.

A suspensão do procedimento de informação prévia não está, na verdade, prevista expressamente nos artº14º a 17º do RJUE, que regulam a tramitação normal deste tipo de procedimento.

Contudo, trata-se de um mecanismo previsto em geral, no artº11º, nº 7 do RJUE, para todos os procedimentos administrativos regulados no referido diploma legal e, portanto, também, para o procedimento de informação prévia, estando igualmente previsto, em geral, para os restantes procedimentos administrativos no artº 31º do CPA.

Além disso, está especialmente previsto no artº 117º do RJIGT, aprovado pelo DL 380/99, de 29.12, que a impõe, mesmo relativamente aos pedidos de licenciamento/ autorização/informação prévia já formulados, a partir da data fixada para o início do período de discussão pública e até à data da entrada em vigor dos instrumentos de gestão territorial ali regulamentados, incluindo os PMOT.

Portanto, os actos aqui impugnados ao decidirem, após recepção dos pedidos de informação prévia aqui em causa e obtida a informação da DPOT transcrita no ponto 14 do probatório supra em II, que esses procedimentos aguardassem até à conclusão do plano de pormenor, sem o qual o PDM não permite o licenciamento de qualquer operação urbanística, não configuram uma decisão atípica, como pretendem os recorrentes.

Improcedem, face ao exposto, as conclusões 3ª e 4ª das alegações de recurso.

4. Quanto ao erro de facto e de direito imputado aos actos impugnados: - conclusões 5ª , 6ª e 7ª das alegações de recurso:

Vejamos o que decidiu a sentença recorrida a este respeito:

«Dos erros de facto e de direito que afectam as decisões impugnadas:

Em síntese, entendem os Autores que o acto recorrido padecerá de erro de facto e de direito.

Se é certo que o Contencioso Administrativo, hoje de plena jurisdição, faculta uma panóplia de Acções que permitem levar até à últimas consequências as pretensões dos Autores, no presente Recurso estamos, ainda, em presença de um contencioso de mera anulação, o qual se mostra muito limitado nos seus comandos, cingido à anulação dos actos.

Na realidade, vindo suscitado erro de facto e de direito, não se mostra provado que assim seja, pois a Administração limitou-se a avaliar a situação que lhe foi submetida em função dos instrumentos legais e regulamentares que dispunha.

Mostra-se assim legítimo que o Município, sem indeferir a pretensão dos Recorrentes, a condicione à futura existência de outros instrumentos de cariz regulamentar que lhe permitirão verificar o preenchimento dos requisitos aplicáveis por parte da proposta apresentada.

Em face do que antecede não se mostra procedente o vício suscitado»

Os recorrentes também não se conformam com esta decisão, continuando a defender que os actos aqui impugnados, ao pressuporem que o RPDM de Loulé exige a elaboração, aprovação e publicação de um plano de pormenor como condição para o deferimento dos pedidos de informação prévia aqui em causa, fizeram errada interpretação e aplicação das regras do PDM, pois o Regulamento do PDM em nenhuma das suas normas o exige. E mesmo que o exigisse, a sua ausência não obstaria ao aproveitamento urbanístico, nem deixaria os solos num vazio de disciplina urbanística, pois seria então de aplicar directamente as normas do PDM de Loulé, como expressamente determina o artº6º do Reg. do PDM de Loulé.

Mas também aqui não lhe assiste razão.

Com efeito, dispunha o artº36º do Regulamento do PDM de Loulé, então em vigor (ratificado pela RCM nº 81/95, publicada no DR nº195, de 24.08.95), sob a epígrafe « Áreas de Reconversão Urbanística”, que:

1. Na Península do Ancão e na zona poente da via de Quarteira ocorrem construções precárias e como tal estas áreas são consideradas como áreas críticas de reconversão urbanística de acordo com o Decreto Lei nº 794/76, de 5 de Novembro.

2. A zona poente da vila de Quarteira deverá ser objecto de plano de pormenor tendo em vista a sua reconversão urbanística.

Ora, ao determinar-se, expressamente, no nº2 do citado preceito e, portanto, no próprio Regulamento do PDM de Loulé, que a zona poente da vila de Quarteira deverá ser objecto de um plano de pormenor tendo em vista a sua reconversão urbanística, pretendeu-se, naturalmente, fazer depender, desde logo, a reconversão urbanística dessa zona, da aprovação desse plano e, portanto, de normas regulamentares específicas, que as futuras operações urbanísticas terão, necessariamente, de respeitar, sob pena de nulidade ( artº 68º, a) do RJUE), assim, se afastando, peremptoriamente, a possibilidade de se fazer a dita reconversão urbanística na ausência desse plano.

O que se compreende, pois não faria sentido que o legislador fizesse depender, no artº36º, nº2 do RPDM, a reconversão urbanística da referida zona poente da vila de Quarteira, da aprovação de um plano de pormenor que, nos termos do artº90º, nº1 do DL 380/99, «… desenvolve e concretiza propostas de organização especial de qualquer área específica do território municipal, definindo com detalhe a concepção da forma de ocupação e remindo de base aos projectos de execução das infra-estruturas, da arquitectura de edifícios e dos espaços esternos, de acordo com as prioridades estabelecidas nos programas de execução do plano director municipal e no plano de urbanização.» e permitisse, simultaneamente, que fossem aprovadas ou autorizadas novas operações urbanísticas para aquela zona, enquanto esse plano não entrasse em vigor. E o legislador presume-se avisado ( artº 9º, nº3 do CC).

Portanto, e contrariamente ao que pretendem os recorrentes, existia norma expressa no RPDM então em vigor, o citado nº2 do artº36º, que condicionava a reconversão urbanística da zona poente de Quarteira e, consequentemente, o licenciamento/autorização/comunicação de novas intervenções urbanísticas nessa zona, à aprovação de um plano de pormenor que, como é sabido, é da competência da Assembleia Municipal e, portanto, de órgão administrativo diferente da Câmara Municipal, pelo que, tratando-se de uma norma especial, a mesma prevalece sobre a disposição geral do artº6º do mesmo Regulamento.

E, evidentemente, sendo os pedidos de informação prévia sobre a viabilidade de determinadas operações urbanísticas, formulados apenas em função do licenciamento dessas operações, estando este condicionado à aprovação de novas regras urbanísticas, pelo órgão municipal competente para o efeito, a Assembleia Municipal, também o estava a decisão daqueles pedidos.

Daí a suspensão dos procedimentos de informação prévia aqui em causa até à conclusão, pelo órgão competente, do exigido plano de pormenor para a zona poente da vila de Quarteira.

Não se verifica, pois, o pretendido erro de facto e de direito.

Improcedem, face ao exposto, as conclusões 5ª, 6ª e 7ª das alegações de recurso.

5. Quanto ao vício de fundamentação – conclusões 8ª, 9ª e 10ª das alegações recurso.

Finalmente, e como decorre do probatório supra em II, os actos impugnados fundaram-se no parecer técnico transcrito no ponto 15, que por sua vez remete para a informação da DPOT transcrita no ponto 16, solicitada pela DOPGU, face à localização dos terrenos dos requerentes e ao Aviso nº 618/2002 ( cf. pontos 13 e 14 do probatório).

Ora, atento o conteúdo dos referidos informação e parecer, tais actos mostram-se suficientemente fundamentados, de facto e de direito, já que podem ser facilmente compreensíveis por um destinatário normal colocado na posição dos recorrentes, como, aliás, estes revelaram, afinal, os ter compreendido, nos articulados que apresentaram no tribunal a quo (petição e alegações), embora, naturalmente, discordem dos seus fundamentos.

Sendo esse o objectivo do dever (direito) de fundamentação previsto nos artº124º e 125º do CPA e tendo em conta a jurisprudência deste STA nesta matéria, citada pelo Digno PGA no seu parecer, consideramos também improcedentes as conclusões 8ª, 9ª e 10ª das alegações de recurso.

Consequentemente, o presente recurso jurisdicional não pode proceder e a sentença recorrida deverá manter-se na ordem jurídica, embora, em parte, com diferente fundamentação.

IV- DECISÃO

Termos em que acordam os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso.

Custas pelos recorrentes. Taxa de justiça: € 400 Procuradoria: € 200

Lisboa, 19 de Abril de 2012. – Fernanda Martins Xavier e Nunes (relatora) – Américo Joaquim Pires Esteves – Alberto Augusto Andrade de Oliveira -voto a decisão, mas teria interpretado os actos com o sentido que lhes é dado no parecer do digno magistrado do Ministério Público, e que está transcrito. E retiraria as mesmas consequências que nesse parecer se retiraram.

0626/11

Sumário

Texto Integral

I- RELATÓRIO

III- O DIREITO

IV- DECISÃO

Referências Legais

Legislação Nacional

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I- RELATÓRIO

III- O DIREITO

IV- DECISÃO

Referências Legais

Legislação Nacional