010/02 - Tribunal dos Conflitos

I- A competência dos tribunais em razão da matéria (ou jurisdição), afere-se em função da configuração da relação material controvertida, ou seja em função dos termos em que é formulada a pretensão do Autor, incluindo os seus fundamentos.

II- Os cemitérios públicos são bens dominiais, possuídos e administrados pelas autarquias, afectos a um fim de utilidade pública.

III- Os seus terrenos podem ser utilizados pelos particulares para constituição de jazigos (utilização do uso privativo de bens do domínio público), sendo essa utilização permitida através da concessão da entidade gestora (município ou freguesia) desse uso privativo, concessão essa que pode ser feita através de acto ou de contrato administrativo.

IV- O contrato administrativo existe onde for estabelecida uma relação jurídica de direito administrativo (artigo 9.º, n.º1, do ETAF, cujo n.º 2 enumera taxativamente como contrato administrativo o contrato de concessão de uso privativo do domínio publico).

V- Donde resulta que, discutindo-se, numa acção, o título que concedeu o uso privativo de um jazigo num cemitério paroquial (contrato administrativo), a relação jurídica controvertida é uma relação jurídica-administrativa, para cujo conhecimento é competente a jurisdição administrativa (artigo 212.º, n.º 3 da CRP e artigo 3.º do ETAF), e dentro desta, os Tribunais Administrativos de Círculo (artigo 51.º, n.º 1, alínea g) do ETAF).

Acordam no Tribunal de Conflitos:

I. RELATÓRIO

A. .. e outros, com os demais sinais nos autos, não se conformando com o acórdão da Relação do Porto de 8/7/2002, que julgou materialmente competente para conhecer da acção por eles proposta, no Tribunal Judicial de Gaia, para, além do mais, ser reconhecida a sua titularidade da concessão de 1/2 de um jazigo no cemitério da Paróquia de Avintes, o Tribunal Administrativo de Círculo do Porto (TAC), dele interpôs recurso para este tribunal, ao abrigo do disposto no artigo 107.º, n.º 2, do CPC.

Nas suas alegações, formulou as seguintes conclusões:

1.ª - Aceitam os agravantes que o tribunal comum carece de competência, em razão da matéria, para apreciar e julgar o pedido exarado na alínea a) de fls 17 v.º.

2.ª - Tal já não sucede, porém, quanto ao pedido ali formulado na alínea b), que é da competência do tribunal cível.

3.ª - Por os recorrentes pretenderem a simples declaração do seu direito a utilizarem-se e servirem-se do jazigo em causa, isto sem oposição da Ré ... ou de quem quer que seja.

4.ª - O que não resulta de qualquer relação jurídica-administrativa, mas antes de conduta imputada àquela Ré, como particular e na sua actividade privada e que os autores reputam ofensiva daquele seu direito.

5.ª - Todavia, também é da competência do tribunal comum conhecer do pedido formulado na alínea a) da petição inicial (ut fls 17), não só pelas razões já sintetizadas nas anteriores conclusões 3.ª e 4.ª.

6.ª - Mas também porque se não põe em causa o direito subjectivo público em que se traduz a concessão de terrenos para a construção de jazigos.

7.ª - Direito esse cuja existência, conteúdo e natureza não se pretende discutir, mas apenas a questão de saber se ele está na titularidade exclusiva da Ré ... ou também dos Autores.

8.ª - Tema que, porém, não implica a apreciação judicial do carácter público do Cemitério Paroquial de Avintes, da concessão perpétua de uma parcela para a construção de jazigo nem de atribuição da dita concessão.

9.ª - O que demonstra que o problema que concretamente se levanta é o da composse do falado direito subjectivo público, que constitui uma questão de natureza tipicamente privada e, portanto, da competência exclusiva dos tribunais comuns.

Contra-alegaram os Réus - ... e a Junta da Freguesia de Avintes, defendendo, em síntese, que, do que se trata na acção sub judice é o alcance da concessão atribuída pela Ré/Junta de Freguesia, através de um contrato administrativo, à Ré ..., pelo que os tribunais competentes para dirimirem o presente conflito são os administrativos.

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O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu o douto parecer de fls 115 v.º -116, no qual considerou que os cemitérios são bens do domínio público, in casu, da Freguesia de Avintes, fazendo-se a concessão do seu uso privativo através de actos ou contratos de concessão, dos quais resultam direitos reais administrativos, que, porque se encontram sujeitos ao Direito Administrativo, não são susceptíveis do uso, fruição e disposição próprios dos direitos reais privados, pelo que essa concessão é de configurar como uma relação jurídica-administrativa, sendo, consequentemente, os tribunais administrativos os competentes para conhecerem da acção em causa.

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Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1. OS FACTOS:

Consideram-se provados, com interesse para a decisão do presente conflito, os seguintes factos

1. Em 2/7/80, a Ré ... outorgou, com a Ré Junta de Freguesia de Avintes, um termo de compra de um terreno para construção de um jazigo, conforme documento de fls 40-41 da apensa acção n.º 302/2000, que se dá por reproduzido para todos os efeitos legais;

2. O jazigo n.º 4 da 5.ª secção daquele cemitério, existente no terreno referido em 1., encontra-se inscrito, desde 1990, no livro de termos daquele cemitério paroquial, a favor da referida Ré ... (cfr. certidão de fls 27 da supra citada acção);

3. Em 12/5/2000, os Autores, ora recorrentes, propuseram no Tribunal Judicial de Gaia, uma acção declarativa de condenação, sob a forma sumária - a referida acção 302/2000, cuja petição inicial se dá por reproduzida - na qual formularam os seguintes pedidos:

"A Acção deve ser julgada procedente e portanto:

a) - Declarar-se que os Autores, no seu conjunto, são os titulares de 1/2 da concessão do terreno e respectivo jazigo ali construído com o n.º 4 da Secção 5 do Cemitério Paroquial de Avintes e que, por conseguinte,

b) - Têm o direito de, nessa parte, o utilizarem e dele se servirem, sem oposição, por banda da Ré ou de quem quer que seja;

c) - Mais se ordenando o cancelamento da inscrição constante do documento ora junto sob o n.º 9, e a sua rectificação no sentido de que o jazigo em questão dever ser inscrito na proporção de 1/2 a favor da Ré e do outro 1/2 a favor dos Autores."

2. 2. O DIREITO:

A questão que se coloca no presente recurso consiste apenas em apurar qual é o tribunal competente, em razão da matéria, para julgar a acção proposta, no Tribunal Judicial de Gaia, pelos Autores, ora recorrentes, na qual formularam os pedidos supra transcritos.

O tribunal recorrido considerou que eram os tribunais administrativos, em virtude de nela "se discutir a titularidade do direito subjectivo público do uso privativo de terreno e jazigo construído no Cemitério Paroquial de Avintes; os cemitérios públicos serem bens dominiais possuídos e administrados pelas autarquias, afectos a um fim de utilidade pública, não sendo susceptíveis de ser objecto de posse civil; a utilização dos seus terrenos constituir uma forma de uso do domínio público pelos particulares; a concessão do uso privativo de certa parcela para construção de um jazigo assumir a natureza de contrato administrativo.", sendo acompanhado, em termos sensivelmente idênticos, pelos recorridos.

Os recorrentes, por sua vez, defendem, em síntese, que o tribunal competente é o tribunal comum, porquanto o que está em causa não é apurar a natureza dos terrenos dos cemitérios, mas apenas a conduta da Ré ..., como particular e no exercício de um actividade privada, que os impede de exercer a composse desse jazigo, o que configura uma questão de natureza tipicamente privada e, portanto, da competência exclusiva dos tribunais comuns.

Apreciando, adiantamos, desde já, que a razão está do lado do tribunal recorrido.

Na verdade, a competência dos tribunais em razão da matéria (ou jurisdição), afere-se em função da configuração da relação material controvertida, ou seja em função dos termos em que é formulada a pretensão do Autor, incluindo os seus fundamentos (cfr., neste sentido, por todos, os acórdãos deste STA de 27/9/01, 28/11/02 e 19/2/03, proferidos nos recursos n.ºs 47 633, 1674/02 e 47636, respectivamente, e do Tribunal de Conflitos de 2/7/02 e de 5/2/03, proferidos nos conflitos n.ºs 1 e 6/02, respectivamente).

No caso sub judice, tudo se reconduz, no fundo e de um modo muito simples, a estar-se perante uma relação jurídica- administrativa, caso em que a competência seria dos tribunais administrativos (artigo 212.º, n.º 3 da CRP e artigo 3.º do ETAF, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 129/84, de 27/4) ou a uma relação jurídica de direito privado, em que competentes seriam os tribunais comuns (artigos 18.º, n.º 1, da Lei n.º 3/99, de 13/1, e 66.º do CPC).

Relação jurídica administrativa é, segundo Freitas do Amaral, “aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração” (Direito Administrativo, fotocopiado, vol. III, pág. 439-440; vd também, neste sentido, os acórdãos deste STA de 8/10/02 e de 19/2/03, proferidos nos recursos n.ºs 1 308 e 47 676).

Ora, tendo em conta o quadro jurídico supra enunciado e os objectivos prosseguidos pelos Autores na acção, consubstanciados nos pedidos formulados, é indiscutível que estamos perante uma relação jurídica-administrativa.

Com efeito, não obstante os Autores invocarem que o jazigo em causa foi doado aos seus antecessores por ... (vd artigos 1.º a 10.º da p.i.), a sua composse e aquisição por usucapião (artigos 11.º a 31.º da mesma peça processual), aquilo que efectivamente pretendem é o cancelamento do registo do jazigo em nome da Ré ... e a sua rectificação, de molde a que dele passe a constar que os Autores são titulares de 1/2 e a Ré ... de outro 1/2 da respectiva concessão, meios através dos quais verão satisfeito o pedido formulado na alínea b), de não serem importunados na sua utilização pela Ré ou por quem quer que seja.

A aquisição do jazigo por usucapião já foi julgada na acção cuja sentença constitui o documento n.º 8, de fls 20-27 dos autos, tendo os factos a ela conducentes sido inseridos novamente na petição inicial da presente acção, agora não para visar essa aquisição por usucapião, mas sim a alteração do título de concessionária da Ré

A alteração desse título, que integra a alínea c) do pedido formulado, é que constitui o elemento nuclear da pretensão dos Autores, o pedido cuja procedência dá satisfação a essa pretensão (dado que o uso privativo do terreno dos cemitérios depende da concessão das entidades que os gerem), apresentando-se o pedido da alínea a) como um pedido respeitante a uma questão atinente ao conhecimento do mérito desse pedido principal, no qual até se encontra englobado e do qual se encontra dependente, e o da alínea b) como um pedido subsidiário, dependente da procedência deste, pelo que o tribunal competente para o conhecimento da acção é o que for competente para o conhecimento deste pedido (artigo 87.º, n.º 3 do CPC).

Tudo passa, portanto, pela qualificação jurídica dessa concessão, que os próprios Autores aceitam ter sido feita à Ré ... (artigos 32.º a 34.º da p. i.) e que está documentalmente provada nos autos.

E, posta a questão nestes termos, a bondade do acórdão recorrido é indiscutível, consagrando doutrina e jurisprudência pacíficas, sendo certo que nem os Autores a põem em causa, pois que o que questionam é a actuação perturbadora da Ré ..., mas partindo da ilegalidade da concessão que lhe foi feita pela Ré Junta de Freguesia, que pretendem ver rectificada e que é o que tem de ser discutido na acção.

Na verdade, e como bem salienta o acórdão recorrido, é entendimento pacífico, da doutrina e da jurisprudência, que os cemitérios públicos são bens dominiais, possuídos e administrados pelas autarquias, afectos a um fim de utilidade pública (cfr., na doutrina, Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, 8.ª edição, pág. 849; Freitas do Amaral, A Utilização do Domínio Público pelos Particulares, pág. 173.; Vítor Manuel Lopes Dias, Cemitérios, Jazigos e Sepulturas, pág. 329 e sgs, citados no acórdão recorrido; e na jurisprudência, para além dos acórdãos também nele citados (STA de 24/9/98, recurso contencioso de anulação 43843, BMJ 479-276; RC de 10/1/95, CJ, Ano XX, Tomo I, pág. 20; RE de 26/6/97, CJ, Ano XXII, tomo II, pág. 280; RP de 28/2/94, proc. 9330714; 18/11/96, Proc. 965085, 25/9/97, Proc. 9730759) ainda os acórdãos deste STA de 15/11/2000, 5/6/2001 e 6/3/2002, proferidos nos recursos n.ºs 46025, 47332 e 46143, respectivamente).

Esses terrenos podem ser utilizados pelos particulares, sendo essa utilização permitida através da concessão da entidade gestora (município ou freguesia), que pode ser feita por acto ou por contrato (Freitas do Amaral, obra citada, pág. 170 e segs).

No presente caso, foi feita através de contrato, contrato esse que assume a natureza de contrato administrativo (cfr. os acórdãos do STA acima referenciados e Freitas do Amaral, obra citada, pág. 186).

Ora, o contrato administrativo existe onde for estabelecida uma relação jurídica de direito administrativo (artigo 9.º, n.º 1, do ETAF, cujo n.º 2 enumera taxativamente como contrato administrativo o contrato de concessão de uso privativo do domínio publico).

Em face de todo o exposto, é de concluir que a relação jurídica controvertida na acção é uma relação jurídica-administrativa, para cujo conhecimento é competente a jurisdição administrativa (artigo 212.º, n.º 3 da CRP e artigo 3.º do ETAF), e dentro desta, o Tribunal Administrativo de Círculo do Porto (artigos 51.º, n.º 1, alínea g) e 53.º do ETAF), como bem decidiu o tribunal recorrido.

3. DECISÃO

Nesta conformidade, acorda-se em, julgando competentes os tribunais administrativos, negar provimento ao recurso e confirmar o acórdão recorrido.

Sem custas.

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Lisboa, 8 de Julho de 2003

António Madureira – Relator – João Magalhães – Vítor Gomes – Moreira Camilo – Pires Esteves – Borges de Pinho