IRELATÓRIO:
A..., recorre da sentença do Tribunal Administrativo e Tributário do Círculo do Funchal que julgou improcedente o recurso contencioso, por si interposto, do despacho do VOGAL DO CONSELHO DIRECTIVO DO INSTITUTO NACIONAL DE INTERVENÇÃO E GARANTIA AGRÍCOLA – INGA, que ratificou o acto do Presidente do Conselho Directivo do INGA que determinou a reposição da quantia de 3.276.627$00, considerada como indevidamente recebida, relativamente à Ajuda Comunitária POSEIMA – regime específico de abastecimento dos Açores e Madeira em produtos do sector da carne de bovino.
Para tanto alegou, concluindo como segue:
"1ª - A sentença recorrida fez errada interpretação e aplicação do direito às diversas questões nela apreciadas e com interesse para a decisão da causa.
2ª - O Autor do acto recorrido (de ratificação de acto anterior), carece de competência para ratificar legalmente o acto ratificado, uma vez que, só foi investido na competência invocada, muitos meses após a prática do acto ratificado e não sucedeu na competência do autor daquele acto.
3ª - E carecia também de competência material para a prática do acto recorrido, uma vez que, resultando a dívida exigida da alegada prática de infracções de natureza aduaneira, a competência para a liquidação e cobrança das importâncias em causa era da Alfândega respectiva.
4ª - As autoridades aduaneiras competentes (Alfândega do Funchal) não promoveram a rectificação de qualquer elemento das D.U.'s de importação, pelo que não podem ser levados em conta elementos divergentes dos constantes daquelas.
5ª - As importâncias pretendidas pela Entidade Recorrida são recursos próprios comunitários, os quais têm natureza fiscal, constituindo um beneficio fiscal atribuído à Recorrente.
6ª - O seu reembolso está sujeito às normas de direito interno, de Direito Administrativo e Fiscal, sobre a mesma matéria.
7ª - A sua concessão constitui um acto administrativo constitutivo de direitos, consolidado na ordem jurídica e irrevogável.
8ª - Também à luz do Estatuto dos Benefícios Fiscais, o acto recorrido seria ilegal, por há muito ter caducado o direito de revogar a concessão de tal beneficio.
9ª - E, mesmo nos termos da legislação aduaneira em vigor, há muito caducou o direito da entidade recorrida, ou mesmo das alfândegas para, legalmente, poderem exigir o reembolso daquelas importâncias.
10ª – Sem conceder, as alegadas irregularidades imputadas à Recorrente não afectaram em nada o fim do regime POSEIMA, pelo que, em circunstância alguma, a Entidade Recorrida podia exigir a devolução das importâncias pretendidas.
PRECEITOS VIOLADOS
Nº 3 do artº 137º e nº 1 al. b) do artº 141º do CPA;
Dec-Lei 185/91 de 17 de Maio;
Artº 7º e 8º do Regulamento (CE) nº 1258/1999;
Nº 3 do artº 6º do Regulamento (CEE) nº 1696/92
QUESTÕES PREJUDICIAIS
Nos presentes autos estão também em causa a interpretação e aplicação de Regulamentos Comunitários, sendo que se desconhece jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades sobre esta matéria, pelo que, se esse tribunal assim o entender, a Recorrente protesta, em prazo que lhe seja concedido, enumerar as questões prejudiciais, que julga poderem ser suscitadas àquele Tribunal.
Nestes termos, e nos mais de direito, deve o presente recurso merecer provimento e, consequentemente, ser anulada a sentença recorrida por enfermar de erro de direito e ser também anulado o acto recorrido por enfermar de ilegalidade, conforme exposto, assim se fazendo Justiça".
A Entidade Recorrida contra alegou, formulando as seguintes conclusões :
- "A.As alegações não foram notificadas pelo mandatário da recorrente ao mandatário do INGA, devem, assim, ser consideradas nulas anulando-se todos os termos subsequentes.
- B.As alegações da recorrente vão dirigidas ao TCA, incompetente em razão da hierarquia para conhecer do presente recurso, tal competindo ao STA. Pelo que, deve ser declarada a incompetência do Tribunal para conhecer do presente recurso com as consequências legais.
- C.Era o Vogal Eng. ... que poderia ratificar o acto anulável pois, no momento da ratificação, era o órgão em concreto que detinha competência material.
- D.Sob pena de o acto não ser susceptível de ratificação.
- E.Assim, para que não se gere nova incompetência, há que apurar a competência à data do acto que ratifica.
- F.O entendimento não pode ser outro, ou cair-se-ia no absurdo, de a ratificação padecer do mesmo vício do acto ratificado, por, também o seu autor, carecer de competência material para dispor sobre a matéria em causa.
- G.Neste caso sucedeu que, substituída a pessoa do delegado com competência na matéria, a delegação respectiva se extinguiu por caducidade.
- H.Sendo que, no caso de substituição de pessoas titulares de órgãos, a lei designa competentes os sucessores na respectiva competência. E à data da ratificação quem detinha poderes para a prática do acto em questão era o vogal Eng. ..., que assim ratificou o acto, e não o vogal Eng. ..., conforme delegação de poderes conferida pelo Despacho n.º 4298/2000, publicado na II série do D.R. de 23 de Fevereiro.
- I.Não padecendo, nos termos do n.º 3 do art. 137º do CPA, o acto recorrido, de qualquer vício, pois foi praticado pelo órgão competente para a prática do acto ratificado, sendo essa competência aferida, pelas razões aduzidas, à data da prática do acto ratificador.
- J.O momento aduaneiro acabou com o desalfandegamento e, a partir daí o INGA enquanto organismo pagador e coordenador das despesas financiadas pelo FEOGA nos termos do DL 78/98, como dispõem o Reg. (CEE) 4045/89 do Conselho e o artº 8º do Reg. (CEE) 729/70, é a entidade competente para promover e diligenciar a recuperação dos montantes indevidamente atribuídos.
- K.A matéria controvertida não respeita às infracções aduaneiras, nem tão pouco se reduz à invocação da competência exclusiva das autoridades alfandegárias para aplicar a legislação aduaneira.
- L.Resulta o presente recurso de uma irregularidade detectada no processo de concessão de um subsídio comunitário à recorrente, não estando em causa irregularidades do procedimento alfandegário.
- M.Os procedimentos conducentes à atribuição de subsídios são regidos por disposições comunitárias próprias.
- N.O processo de atribuição do subsídio, e correspondente verificação de regularidade é pautado pelos regulamentos que regem a ajuda, o financiamento e recuperação das ajudas do Feoga-Garantia, estando condicionado ao preenchimento de determinados requisitos.
- O.O recorrido é o organismo pagador e coordenador das despesas financiadas pelo FEOGA-Garantia, competindo-lhe, nos termos do D.L. nº 78/98, de 23 de Março, a aplicação e o financiamento das medidas de intervenção, orientação e regularização agrícola, onde se inclui a tramitação e aferição da regularidade das ajudas comunitárias.
- P.Integrando-se no sistema de financiamento do FEOGA-Garantia, e sendo de aplicar o regime específico da ajuda comunitária.
- Q.É desprovida de sustento e coerência legal a falta de competência do INGA em razão de matéria, bem como a aplicação de outra regulamentação e tramitação processual, para além da respeitante à execução da ajuda e irregularidades comunitárias. Matérias que correspondem aos deveres/poderes do citado instituto.
- R.São, portanto, de afastar todas as normas legais que digam respeito à relação aduaneira.
- S.As ajudas em causa não têm natureza fiscal, porque, não estando em causa factos tributários, estamos fora do âmbito aduaneiro. Têm, sim, natureza de subvenção comunitária.
- T.O sistema fiscal aduaneiro - que é de direito público - está sujeito ao princípio da legalidade, com os seus corolários da tipicidade fechada, da indisponibilidade do tipo, do exclusivismo e da determinação, da proibição da aplicação analógica e discricionária das leis.
- U.O art. 8º do Reg. (CEE) 729/70 do Conselho determina a obrigação dos Estados-membros de assegurarem a regularidade das operações financiadas pelo FEOGA, prevenir as irregularidades, proceder judicialmente contra as mesmas e recuperar as importâncias indevidamente concedidas.
- V.Nos termos conjugados do artº 4º do Reg. n.º 729/70 e do D.L. nº 78/98, estando em causa uma verba comunitária indevidamente atribuída face ao regime da ajuda, é, como se referiu, o INGA a entidade competente para promover e diligenciar a respectiva recuperação.
- W.O D.L. n.º 185/91, de 17 de Maio estipula que a efectivação dos controlos pelos Estados-membros à documentação comercial dos beneficiários, em operações de financiamento comunitário, nos termos do Reg. (CEE) nº 4045/89 deve ser realizado pelo recorrido INGA.
- X.Tudo foi "feito ao abrigo e no respeito das normas de direito interno". Importando ter sempre presente que os Regulamentos comunitários têm aplicação directa na ordem jurídica portuguesa, ao lado das normas emanadas dos órgãos legislativos nacionais.
- Y.O disposto no quinto parágrafo do art. 7º, do Reg. (CE) 1258/99, tem que ver com as relações entre a Comissão e os Estados-membros, sendo irrelevante para o caso sub judice.
- Z.O sexto parágrafo do mesmo artigo 7º afasta a aplicação do quinto parágrafo às consequências financeiras das irregularidades que é o que está em causa.
AA. O que se retira da disposição invocada, nº 2 artº 8º do Reg. (CE) 1258/99, é que caso não se verifique a recuperação total das irregularidades apuradas serão os organismos dos Estados-membros a suportar as suas consequências, neste caso o INGA, ou seja é o dinheiro dos contribuintes o que aqui está em causa.
BB. O INGA sempre actuou no mais estrito cumprimento das disposições administrativas nacionais aplicáveis.
CC. O INGA é, segundo o seu estatuto, o organismo responsável aplicação e financiamento das medidas de orientação, regularização e intervenção agrícola definidas a nível nacional e comunitário, exercendo as funções de Organismo Pagador e de Organismo Coordenador das despesas FEOGA-Garantia, na acepção do Reg. (CE) 1258/99, de 17 de Maio, e do Reg.(CEE) 1663/95.
DD. Estando em causa uma verba comunitária indevidamente atribuída face ao regime da ajuda, é o INGA a entidade competente para promover e diligenciar a respectiva recuperação.
EE. Assim as normas aplicáveis não são de Direito Fiscal, pois que a questão fulcral respeita ao não preenchimento dos requisitos exigidos para a concessão da ajuda comunitária. Contexto em que, também não pode colher o fundamento da competência exclusiva das autoridades alfandegárias, para desse modo afastar o direito aplicável às irregularidades verificadas no processo de atribuição de subsídio.
FF. A concessão das ajudas comunitárias está subordinada à verificação do preenchimento dos requisitos e ao controlo administrativo impostos pela legislação comunitária e nacional, aferindo-se, aquando do controlo, da regularidade da sua concessão. Nessa medida a atribuição de montantes da ajuda não é um acto constitutivo de direitos e consequentemente irrevogável.
GG. Compete ao INGA, para além da realização dos pagamentos, apurar do preenchimento dos requisitos legais da concessão da ajuda.
HH. O Estado-membro está obrigado a cumprir, relativamente às ajudas indevidamente pagas, as obrigações decorrentes do art. 8º do Reg.(CEE) 729/70, do Conselho.
II. A decisão recorrida do INGA que impõe à recorrente a reposição do montante da ajuda antecipadamente paga, com fundamento no seu pagamento indevido, não revoga qualquer acto de reconhecimento, pela autoridade recorrida, do direito à ajuda, que nunca teve lugar.
JJ. O acto recorrido é um acto primário praticado sob invocação de fundamentos de facto e de direito próprios, sendo proferido no exercício de poderes vinculados, que não revoga qualquer anterior acto de reconhecimento ou atribuição de ajuda, não violando, pois, o art. 1412 do CPA.
KK. O acto constitutivo de direitos é, pela sua natureza, sempre praticado no exercício de poderes discricionários. Ora, no caso do pagamento das ajudas comunitárias, e no POSEIMA em particular, não há qualquer discricionaridade, pois a isenção dos direitos de importação será concedida, a todo e qualquer candidato, mediante a apresentação do certificado de importação (Cfr. o n.º 1 do artº 22 do Reg. (CEE) 1696/92), sendo a regularidade da atribuição da ajuda verificada a posteriori e de forma que se encontra pré-estabelecida.
LL. A ajuda Poseima não constitui um beneficio fiscal, porquanto, o respectivo regime se consubstancia numa subvenção comunitária que intervém ao nível dos preços, para além de que o Estatuto dos Benefícios Fiscais não se refere as estas ajudas.
MM. O Código Aduaneiro Comunitário não é aplicável ao caso dos autos, na mesma medida o não é, o prazo de caducidade para liquidação das dívidas aduaneiras.
NN. Não tem sentido falar em "liquidação de direitos a posteriori" porque não se trata desse tipo de direitos, é patente que estamos a falar de "ajudas de Estado", comunitárias.
OO. Não é suficiente para o regime legal da ajuda a repercussão a final, pois é necessário o correcto preenchimento dos documentos, com a correcta identificação dos produtos que beneficiam da ajuda, sob pena de inviabilização da fiscalização; e inviabilizada a fiscalização, há ilegalidade na obtenção dos apoios.
PP. Não está em questão a revogabilidade ou não da concessão da ajuda, por força dos art.ºs 12º n. 4 do EBF, 3º e 4º do Reg. (CEE) 1600/92, Reg. (CEE) 1696/92 e 221º nº 2 do CAC, pois é da própria natureza deste tipo de ajuda ficar dependente a posteriori da verificação da regularidade da sua aplicação; é então evidente que não basta concluir pelo fim legal da mesma, se os contribuintes não conseguem, através do INGA, fiscalizar em concreto a documentação pertinente.
QQ. Não se revela suficiente a repercussão dos benefícios recebidos no utilizador final para considerar preenchido o fim legal da ajuda e devido o direito ao recebimento da mesma.
RR. A ajuda Poseima é uma subvenção comunitária que, atendendo à situação geográfica excepcional dos Açores e da Madeira e aos encargos que oneram os sectores de alimentação essenciais ao consumo ou transformação nas ilhas, tem por objectivo assegurar as necessidades de abastecimento de determinados produtos agrícolas em quantidade, preço e qualidade, isentando, para tanto, os produtos originários de países terceiros dos direitos de importação aplicáveis, mediante o beneficio comunitário.
SS. Constitui-se como uma medida de intervenção, ao nível dos preços, através da subvenção, para ajudar aos custos suportados pelos agentes económicos que, por sua vez, se obrigam a fazer repercutir tais benefícios até ao consumidor. No intuito de que produtos determinados sejam oferecidos em condições equivalentes para o utilizador final.
TT. A repercussão efectiva da ajuda no utilizador é uma exigência do regime, não sendo, por si só, suficiente para ter preenchido os respectivos requisitos e ser devido o pagamento da mesma, antes disso, é essencial e condicionante da concessão da ajuda, que todo o processo esteja regular e conforme no que respeita aos outros requisitos previstos no regime da ajuda.
UU. A mercadoria não estava abrangida pelo regime da ajuda, nem podiam considerar-se cumpridas as formalidades legais e os momentos relevantes para a eficácia da mesma.
VV. Por todo o exposto, improcedem, por falta de fundamentação, os vícios assacados ao acto recorrido.
Nestes termos e nos demais de direito, deve o presente recurso ser rejeitado, por não se verificarem os vícios alegados pela recorrente, mantendo-se, a douta sentença recorrida, com todas as consequências legais.
Assim se fazendo a costumada JUSTIÇA!"
O Exmo Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal, no seu Parecer de fls. 172, acompanhando as alegações da Autoridade Recorrida, entende que deve ser mantida a decisão recorrida uma vez que, na sua óptica, fez correcta interpretação e aplicação da lei.
Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.
II – OS FACTOS
A sentença recorrida deu por provada a seguinte factualidade:
1.- Por despacho do Vogal do CD do INGA Eng. ..., datado de 21-8-00 e notificado ao recorrente por oficio nº 33920 de 22-8-00, foi ratificado o despacho do Presidente do CD do INGA datado de 1999 (invocando competência delegada pelo despacho 17495/98 publ. no DR – II nº 233 de 9-10-98), comunicado ao recorrente por oficio nº 013369 de 27-4-99 e que determinou a reposição de esc. 3.276.627$00 considerada como indevidamente recebida pelo recorrente, relativamente à Ajuda Comunitária POSEIMA/ Regime específico de abastecimento dos Açores e da Madeira em produtos do sector da carne de bovino; refere-se ao proc. nº 114/2000.
2.- A ajuda cit. foi concedida à importação de mercadorias e foi paga em 1992.
3.– A mercadoria em causa foi desalfandegada em 25-8-1992.
4.– A competência exercida pelo Presidente do INGA em 1999 foi delegada pelo CD do INGA num dos seus vogais, eng. ..., conforme o despacho 17495/98 cit. supra sob o nº 1.
5.– Pelo despacho nº. 4298/2000, publ. no DR II de 23-2-00, o CD do INGA delegou no seu vogal ... as matérias relativas Direcção do Azeite e Ajudas Específicas e à Direcção de Controlo.
