0734/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- É própria, mas não exclusiva, a competência conferida ao Director Geral do Turismo pelo artigo 67, do DL n.º 167/97, de 4-07, que lhe permite determinar a interdição temporária da utilização de instalações ou equipamentos turísticos.

II- Dos actos praticados ao abrigo daquela competência cabe recurso hierárquico necessário a fim de ser obtida a última palavra da administração e, assim, ser possível a abertura da via contenciosa.

III- A exigência de impugnação administrativa prévia e necessária para ser impugnável um acto administrativo, suspendendo a eficácia do acto recorrido e obrigando a uma decisão do órgão administrativo superior mais qualificado não viola o direito à tutela judicial efectiva prevista no artigo 20º, nº 1, nem o artigo 268º nº 4 da Constituição da República Portuguesa."

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

I- A..., interpõe recurso da decisão do TAC de Lisboa, junta fls. 19 e seg.s, que, por falta de lesividade imediata, rejeitou o recurso contencioso interposto do despacho de 30-03-2000, do Director Geral do Turismo, que determinou a interdição da utilização dos apartamentos que se encontram sob exploração turística no Edifício ..., sito em Portimão, exploração essa a cargo da recorrente.

O recorrente conclui as suas alegações da seguinte forma:

a) O Director Geral do Turismo afirma-se com competência exclusiva para proferir o despacho de que se requereu a anulação.

b) É um “encargo” excessivo para o particular conhecer em detalhe a orgânica da D.G.T. quando o próprio Director parece desconhecê-la.

c) Tal encargo traduz-se na negação do direito à tutela jurisdicional efectiva consagrado no artigo 20º nº 4 da C.R.P.

Por outro lado,

d) O acto do Director Geral do Turismo, mandado executar pela P.S.P. de Portimão, por ordem do Governo Civil de Faro, causou directamente lesão aos interesses e direitos legalmente protegidos do recorrente.

e) Pelo que tal acto é imediatamente impugnável contenciosamente nos termos, do disposto nos artigos 268º nº 4 e 20º nº 4 da C.R.P.

f) O D.L. 167/97 de 4 de Julho atribuiu competências exclusivas ao Director Geral do Turismo em determinadas matérias, sendo que noutra impõe a via hierárquica para que o acto seja verticalmente definitivo.

g) No caso da situação prevista no artigo 67º a competência atribuída ao Director Geral do Turismo é exclusiva e foi invocada expressamente no despacho proferido.

h) Diferente é a situação prevista, por exemplo, no artigo 39º n.º 1 do D.L. 197/97 em que deve ser esgotada a via hierárquica.

i) Assim, o acto é verticalmente definitivo e passível, por isso, de impugnação contenciosa.

j) Ao assim não entender a sentença recorrida fez uma incorrecta interpretação

do disposto nos artigos 25º nº1 da L.P.T.A. e art. 57º parágrafo 4 do R.S.T.A.

l) Tal interpretação é violadora dos princípios constitucionais consagrados nos artigos 20 nº 4 e 268º nº 4 da C.R.P.

A Exm.ª Procuradora-Geral Adjunta emitiu o douto parecer de fls. 52 a 54, onde, citando jurisprudência e doutrina, acaba por concluir pela irrecorribildade do despacho contenciosamente impugnado e, consequentemente, pela manutenção do decidido.

II- Dá-se como assente a seguinte matéria de facto:

a) Por ofício n.º 41/2000 GJ-DGT, Proc. AT-8734, de 13-04-2000, recebido pela recorrente em 14-04-2000, a Direcção Geral do Turismo notificou a recorrente do teor do despacho do Director-Geral do Turismo de 30-03-2000;

b) Tal despacho, cujo teor se encontra integralmente transcrito na al. b), da matéria de facto dada como provada pela decisão recorrida, e que aqui se dá por reproduzido, determina “ a interdição da utilização dos apartamentos sob exploração turística no Edifício ..., sito em Portimão, constatada a sua exploração ilegal e o deficiente estado de conservação dos mesmos, susceptível de por em perigo a segurança dos utentes “, exploração essa desenvolvida pela A..., aqui recorrente

A decisão recorrida, considerando que o acto contenciosamente impugnado, da autoria do Director- Geral do Turismo, entidade que, nos termos legais, apenas dispõe de competência própria não exclusiva, “não representando a última palavra da Administração, não é verticalmente definitivo, pelo que não é susceptível de recurso contencioso imediato, cabendo recurso hierárquico necessário para o Ministro da Economia“, rejeitou o recurso contencioso por manifesta ilegalidade da sua interposição.

III- A questão a decidir no presente recurso é, pois, a de saber se o acto do Director Geral de Turismo que determinou a interdição de utilização dos apartamentos é ou não imediatamente lesivo dos direitos e interesses legítimos da recorrente, sendo, assim, passível de recurso contencioso directo, ou se, por não constituir a última palavra da Administração, a abertura da via contenciosa está dependente do uso prévio do recurso hierárquico.

A jurisprudência deste Tribunal, tem uniforme e reiteradamente entendido que a competência dos directores-gerais, exercida nos termos dos artigos 11 e 12 do DL 323/89 de 26-09, quanto aos actos previstos no mapa II anexo ao diploma, é uma competência própria mas não é exclusiva, visto que é o Governo o órgão superior da Administração Pública, ao qual compete dirigir os serviços e a actividade da administração directa do Estado (artigos 185 e 202, al. d), da CRP) razão pela qual dos actos daquelas autoridades cabe recurso hierárquico necessário para abrir a via contenciosa (cfr., por todos, os acórdãos do Tribunal Pleno de 09-07-97, de 01-10-97 e de 9-11-99, Proc.º n.º 35.880, 33.211 e 45.085, respectivamente).

Tal situação não se alterou com a publicação do DL n.º 49/89, de 22-06, cujos artigos 25 e 26, reproduzem quase textualmente o teor dos artigos 11 e 12 do DL 323/89, por ele revogado, pelo que a jurisprudência firmada na sua vigência se mantém actual – cfr. acórdão deste STA de 2-10-2002, Proc.º n.º 46.985.

O acto em crise no presente recurso determinou a interdição da utilização dos apartamentos que se encontravam sob exploração turística da recorrente, foi emitido pelo Director-Geral do Turismo ao abrigo do artigo 67, do DL n.º 167/97, de 4-07, que lhe atribui competência para “determinar a interdição temporária da utilização de partes individualizadas, instalações ou equipamentos dos empreendimentos turísticos ... pelo seu deficiente estado de conservação ou pela falta de cumprimento no presente diploma e nos regulamentos ...".

Nos termos do artigo 1º da Lei Orgânica da Direcção-Geral do Turismo aprovada pelo DL n.º 292/88, de 18-09, em consonância com o estabelecido no artigo 15, do DL n.º 222/96, de 25-11 (Lei Orgânica do Ministério da Economia), “A Direcção Geral de Turismo ... é o serviço do Ministério da Economia, dotado de autonomia administrativa e financeira, responsável pela concepção, avaliação e execução da política de turismo“, constituindo um serviço central do Ministério da Economia, cabendo a este departamento governamental, em primeira linha, a concepção, execução e avaliação das políticas específicas definidas pelo Governo para o turismo“ – cfr. artigo 202, al. d), da CRP, e artigos 1º, 3º, n.º 1, 4º, al. e) e 15, do DL n.º 222/96, de 25-11.

Por sua vez, o Director Geral do Turismo o órgão dirigente da Direcção-Geral do Turismo a quem, para além de outras competências que lhe sejam atribuídas por lei ou por delegação, compete assegurar a gestão e coordenação da actividade global da Direcção Geral – cfr. artigo 6º, n.ºs 1 e 2, al. b), do DL n.º 292/98.

A regra geral de que na nossa Administração Pública a competência do subalterno é própria separada, tendo a competência exclusiva carácter excepcional, só podendo resultar de atribuição expressa da lei – seja no sentido da reserva da competência, seja dispondo que do acto do subalterno cabe recurso contencioso (cfr. acórdão do Pleno de 13-04-2000, Proc. n.º 45.398) - não é afastada pelo quadro jurídico acima referido no qual se inscreve a actuação da entidade recorrida .

No caso em apreço, o acto recorrido foi emitido no uso de um poder desconcentrado, sem prejuízo da competência atribuída ao Ministro da Economia, nos termos dos artigos 6º, n.º 2, al. b), do DL 292/98, de 18-09, e 67, do DL n.º 167/77, de 4-07.

Assim, o Director Geral do Turismo ao determinar a interdição da utilização dos apartamentos turísticos está a exercer uma competência própria, mas não exclusiva, como resulta das disposições legais e dos princípios gerais acima focados, pelo que do acto praticado cabia recurso hierárquico necessário a fim de que o recorrente obtivesse o acto definitivamente lesivo a accionar perante os Tribunais - neste sentido, e relativamente à natureza da competência do Director–Geral do Turismo já este Supremo Tribunal se pronunciou em diversos arestos: cfr. acórdãos de 12-05-99, de 23-05-00, de 8-02-01, de 19-06-01 e de 4-12-01, nos Proc.ºs n..º 44.684, 45.404, 45.669, 43.961, este do Pleno, e 47.915, respectivamente.

Deste modo, a decisão recorrida ao rejeitar o recurso contencioso por ilegal interposição uma vez que o acto recorrido, por não ter sido objecto de recurso hierárquico necessário, não é verticalmente definitivo, não merece reparo, pelo que improcedem todas as conclusões do recorrente que lhe imputam erro de julgamento por violação dos artigos 25, n.º1, da LPTA, e 57§ 4º, do RESTA.

Alega ainda o recorrente que a decisão recorrida ao decidir pela necessidade da prévia interposição do recurso hierárquico como condição da abertura da via contenciosa, rejeitando o recurso contencioso interposto, viola o princípio da tutela jurisdicional efectiva consagrado nos artigos 20 e 268, n.º 4, da CRP.

Mas não tem razão

Com se escreve no acórdão do Pleno de 13-04-2000, Proc.º n.º 45.398, citando, a este propósito, o Prof. Rogério Soares “É que repare-se, o princípio não impõe a abertura de um recurso contencioso imediato, apenas determina que não pode recusar-se a garantia contenciosa quando há um acto administrativo. Não nos diz que voltas é que esse recurso contencioso pode se obrigado a dar para defesa de outros valores, caso não ponha em perigo a garantia da accionabilidade. Sendo assim, não há que impeça que, por boas razões (...) o interessado tenha, antes de exercitar a defesa jurisdicional, de vir esgotar a via administrativa, não é seguramente o artigo 268, n.º 4 que impede“.

No mesmo sentido, pronunciou-se o TC no acórdão n.º 495/96, Proc.º n.º 383/93, de 20-03-96, bem como o acórdão deste STA de 3-05-2001- Proc.º n.º 46.888, em cujo sumário se escreve: “A exigência de impugnação administrativa prévia e necessária para ser impugnável um acto administrativo, suspendendo a eficácia do acto recorrido e obrigando a uma decisão do órgão administrativo superior mais qualificada não viola o direito à tutela judicial efectiva prevista no artigo 20º nº1 da CRP, nem o artigo 268º nº 4 da mesma Constituição."

No caso concreto nada impedia o recorrente de interpor recurso hierárquico, nem foram colocados limites á interpelação do órgão do Governo que superintendia sobre a competência Director Geral do Turismo, pelo que não se pode dizer que não estava garantida a tutela judicial efectiva dos direitos ou dos interesses legalmente protegidos do recorrente.

A exigência de recurso hierárquico necessário à abertura da via contenciosa não contraria tal garantia constitucional, já que, como se viu, é lícito ao legislador ordinário condicionar a recorribilidade dos actos administrativos àqueles que constituam a definição última da situação jurídico- administrativa.

Resulta assim do exposto que o n.º1 do artigo 25 da LPTA, interpretado por forma a considerar que um acto praticado por um órgão subalterno da Administração é contenciosamente irrecorrível, porque não impõe, em termos definitivos, uma determinada conformação da situação jurídica, não ofende o disposto nos artigos 20, n.º1, e 268, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa.

Improcede, assim , também, a conclusão L), da alegação do recorrente.

Nos termos expostos, decide-se manter a decisão recorrida, negando-se provimento ao recurso.

Custas pela recorrente, fixando a taxa de justiça em 300 euros, e a procuradoria em 150 euros.

Lisboa 7 de Novembro de 2002

Freitas Carvalho – Relator – Vítor Gomes – Adérito Santos