ACORDAM NA 1ª SECÇÃO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
A... , interpôs, no Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra, recurso contencioso de anulação do despacho do vereador da Câmara Municipal de Cantanhede, de 1999/24/02, que adjudicou o fornecimento de duas centrais telefónicas à empresa B....
A entidade recorrida suscitou a questão da extemporaneidade do recurso por não ter sido interposto nos 15 dias a contar da notificação, como manda o artº 3º, nº 2 do DL 134/98, de 15 de Maio, atendendo a que estamos perante concurso ao qual, nos termos do seu artº 1º, é aplicável aquele diploma legal. Em qualquer caso, acrescentou, sempre o recurso seria intempestivo porquanto a petição deu entrada na secretaria do Tribunal quando já haviam decorrido mais de 2 meses sobre a data da notificação.
Por despacho do Tribunal recorrido de fls. 94 e segs. foi julgada improcedente a questão prévia assim suscitada.
Não se conformando com o assim decidido o Vereador da Câmara Municipal de Cantanhede (CMC) interpôs recurso de agravo que foi admitido para subir com o primeiro que houvesse de subir imediatamente nos autos, com efeito devolutivo.
O Processo prosseguiu tendo sido proferida sentença final a fls. 237 da qual interpôs recurso a empresa A....
Ora o conhecimento da questão prévia da intempestividade do recurso contencioso tem precedência lógica sobre as questões de ilegalidade conhecidas na sentença final sobre o objecto do recurso.
É, portanto, do recurso de agravo interposto do despacho de fls. 94 que julgou
improcedente a questão prévia da intempestividade do recurso suscitada pela autoridade recorrida que vamos passar a conhecer, só sendo de conhecer do recurso da decisão final se vier a improceder o recurso de agravo interposto daquele despacho.
Neste recurso, o vereador da CMC alegou a sustentar que deve ser revogado despacho de fls. 94 e julgado intempestivo o recurso com as legais consequências, sendo acompanhado nesta sua posição pela recorrida particular B....
A entidade, ora recorrente, formulou as seguintes conclusões da sua alegação:
1ª - O despacho em recurso julgou improcedente a excepção da extemporaneidade do recurso contencioso por entender que o prazo para recorrer do acto adjudicatório era o previsto na LPTA e não no DL 134/98.
2ª - Ao assim entender, o aresto em recurso enferma de claro erro de julgamento, tendo violado frontalmente o disposto no nº 2 do artº 3º do DL 134/98 – que fixa em 15 dias o prazo para a interposição de recurso contencioso contra actos administrativos relativos à formação dos contratos de empreitada de obras públicas, de prestação de serviços e de fornecimento de bens.
Na verdade,
3ª - No âmbito da previsão do DL 134/98 estão abrangidas todas as decisões "...tomadas no decurso do procedimento de formação do contrato, desde o acto da sua abertura até à decisão de (não) adjudicação, senão também aqueles que se sucedem à adjudicação” (cfr. ESTEVES DE OLIVEIRA, Concursos e Outros Procedimentos de Adjudicação Administrativa, págs. 670 e 671).
Ora,
4ª - No caso sub judice estava em causa apreciar a legalidade de um acto adjudicatório do fornecimento de duas centrais telefónicas, pelo que é inquestionável que o prazo para a interposição do recurso contencioso contra tal acto era de 15 dias, ex vi do disposto no nº 2 do artº 3º do DL 134/98.
Com efeito,
5ª - A jurisprudência do nosso mais alto tribunal da hierarquia administrativa vem entendendo que o regime do DL 134/98 é o único que se aplica à impugnação dos actos administrativos relativos à formação dos contratos administrativos e que o mesmo não envolve diminuição das garantias dos administrados (v. Acºs do STA de 14/12/99, parcialmente transcrito em CJA, nº 19, pág. 72) .
Acresce que,
6ª - A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo e do Tribunal Central Administrativo é igualmente unânime no sentido de entender que o prazo de 15 dias previsto no artº 3º/2 do DL 134/98 é imperativo, não podendo os particulares optar pelo prazo geral previsto na LPTA, pelo que deve ser rejeitado por intempestividade o recurso contencioso apresentado fora de prazo legal de 15 dias (v. Acºs do STA de 25/3/99, Proc. nº 44.698, de 9/3/99, Proc. nº 44140, in AD 455/1343 e de 27/10(98, Proc. nº 4453; v. Acºs do TCA de 13/5/99, Proc. nº 2805, e de 20/5/99, Proc. nº 2805-A, ambos citados e CJA, nº 17, pág. 68).
Ora,
7ª - O acto impugnado nos presentes autos foi notificado em 23 do Março de 1999, pelo que o prazo de 15 dias para interpor recurso contencioso terminou em 7 de Abril, o que determina a extemporaneidade do recurso apresentado apenas em 25 de Maio. Acresce que,
8ª - Ainda que por mera hipótese o prazo para interposição de recurso contencioso contra o acto impugnado fosse de dois meses, sempre o recurso seria extemporâneo, tendo o tribunal a quo violado o artº 28º da LPTA ao julgar improcedente a excepção invocada.
Na verdade,
9ª - O nº 1 do artº 36º da LPTA determina quo as petições de recurso tenham de ser apresentadas na secretaria do tribunal a quem são dirigidas, só podendo ser enviadas pelo correio quando o signatário da mesma não tiver escritório na comarca sede desse mesmo Tribunal (v. nº 5 do mesmo preceito).
Deste modo,
10ª - No contencioso administrativo existe uma norma especial sobre a apresentação da petição, pelo que o artº 150º/1 do CPC só seria aplicável se o ilustre mandatário da recorrente não tivesse escritório na sede do TAC de Coimbra.
Contudo,
11ª - O escritório do signatário da petição de recurso é em Coimbra, pelo que é notório que, face ao disposto nos nºs 1 e 5 do artº 36º da LPTA, teria a mesma de ser apresentada ou chegar ao Tribunal, no máximo, até ao dia em que terminava o prazo, eu seja, até ao dia 24 de Maio de 1999.
12ª - Ao julgar tempestivo o recurso contencioso que apenas deu entrada no Tribunal a quo em 25 de Maio de 1999, o despacho em recurso violou frontalmente os artºs 1º, 28º/1/a) e 36º/1/5 da LPTA, tendo aplicado uma norma do CPC que dispunha em sentido contrário ao preceituado na legislação que regula o contencioso administrativo.
Contra-alegou a A...., a defender a tempestividade da interposição do recurso contencioso a consequente manutenção do decidido, formulando, por sua vez as seguintes conclusões:
1Não obstante o carácter relativamente recente deste diploma legal e a,
consequente, escassez de jurisprudência e doutrina sobre esta temática, temos,
ainda assim, que os poucos estudos e decisões apontam, quanto a nós
correctamente, no sentido da alternatividade do meio processual referido em
epígrafe.
2 - Este entendimento é partilhado, entre outros, por Bernardo Dinis de Ayala quando refere que “os mecanismos do DL n.º 134/98 de 15 de Maio, representam uma faculdade (do particular) e não uma imposição ou um ónus”- cfr. CJA, n.º 17, p. 3 e ss.
3 - No mesmo sentido se pronunciaram Maria João Estorninho e Alexandra Leitão, que sustentam constituir, o regime jurídico do DL 134/98, mais um meio processual colocado à disposição do particular para impugnar os actos administrativos pré-contratuais, não excluindo, por isso, a interposição de recurso contencioso de anulação nos termos gerais – cfr. CJA n.º 11 e 19.
4 – Refira-se, ainda, que também a jurisprudência administrativa seguiu este entendimento, nomeadamente o Ac. STA de 27/10/98, proferido no processo 44153.
5 - Verificamos, pois, que a Recorrente está equivocada quanto à unanimidade
da jurisprudência relativamente a este aspecto, sucedendo que, inclusivamente, a citação que faz do Ac. de 27/10/98 é, claramente, errónea.
6 – Deve entender-se que a pretensão do legislador comunitário foi, essencialmente, a consagração, de medidas cautelares e procedimentos contenciosos urgentes por forma a evitar a inutilidade prática das reacções contenciosas dos lesados no âmbito destes procedimentos.
7 - Como resulta da leitura da Directiva, o legislador comunitário, não impôs, concerteza, o estabelecimento de prazos curtos de reacção contenciosa, nem tão pouco a exclusividade de um determinado meio para alcançar os fins visados pela Directiva – retirando com uma mão aquilo que dava por outra...
8 – Foi, precisamente, desta forma que os diversos legisladores europeus a entenderam, sendo que, nos demais países da Comunidade Europeia. não se verificou uma transposição nos moldes do DL 134/98.
9 – Efectivamente, este diploma legal não tem paralelo em França, Espanha ou Itália que, antes, mantiveram os meios e prazos contenciosos normais ao dispor dos eventuais lesados pelos actos pré – contratuais.
10 - Sendo, ademais, que a que importa relevar é que nestes países o prazo de recurso contencioso permanece de dois meses – cfr. em França Didier Batselé, Philippe Flame e Philippe Quertainmont, Initiation aux Marchés Publics, Bruylant – Bruxelles, 1999, p. 305. e em Espanha Ley 299/1998 de 3/7 e Ley 13/1995 de 18/5.
11 – Temos, deste modo, que o presente meio processual é o adequado e próprio, de acordo com a lei, com a directiva e com a vontade manifestada pela recorrente.
12 - E nem se venha opor que a petição só deu entrada no dia 25/03, em virtude de o Art. 155.º do CPC ser inaplicável ao contencioso administrativo.
13 - É que, por um lado, já a jurisprudência se pronunciou pela aplicabilidade do Art. 150.º 1 do CPC em manifesto antagonismo com a tese da recorrente - cfr. Ac. STA de 29/1/98, proferido no âmbito do processo n.º 41625, em que foi relator o Juiz Conselheiro João Cordeiro.
14 - E, por outro lado, a norma do Art. 36.º 1 da LPTA, além de perfeitamente vetusta e inadequada à realidade actual, a ser interpretada como a recorrente pretende, sempre encerraria de inconstitucionalidade por violação do principio da igualdade.
15 – Como será fácil de perceber, um advogado com escritório em Lisboa, Porto ou Coimbra fica, manifestamente, prejudicado relativamente aos advogados das restantes comarcas do país.
16 - Acresce dizer que a norma em questão configura uma reminiscência da figura do “depósito do recurso”, absolutamente ultrapassada - pode seguir-se a evolução não só pela nossa anterior legislação, como pelos regimes que, atenuadamente, disso falam em Itália e em França.
17 - Convirá, ademais, não esquecer que a ora Recorrida, por si ou por interposta pessoa, solicitou, dentro do prazo de 30 dias, contados de 23/03/98, a passagem de certidão que contivesse o teor integral da proposta da B..., bem como do teor da deliberação recorrida.
18 - Ora, de acordo com o disposto no Art. 31.º 2 da LPTA, o prazo para o recurso sempre se contaria a partir da notificação ou da entrega da certidão que tenha sido requerida, ou seja, a partir do dia 7/05/99.
19 – Porém, mesmo considerando o prazo de 15 dias, previsto no DL 134/98, o recurso sempre deveria considerar-se tempestivo, por força do disposto no supra mencionado Art. 31.º 2 da LPTA e Art. 150.º do CPC.
20 - Isto porque o prazo de que os interessados dispõem para requerer certidões para efeitos de recurso contencioso é de 30 dias.
21 – O DL 134/98, não consagra outro prazo e qualquer encurtamento deste, em resultado v.g. de qualquer interpretação limitativa de natureza jurisprudencial, sempre se deveria ter por inconstitucional por não permitir um processo justo e equitativo, em virtude de ao lesado ser negada tutela jurisdicional por incumprimento de um prazo com o qual não podia contar.
22 – O DL 134/98, ao prever de prazos de reacção contenciosa bastante mais curtos do que os da LPTA e a tramitação urgente do processo, não permite uma litigância e decisão ponderada, congruente e eficaz.
23 - Sendo que este encurtamento dos prazos configura, por isto mesmo, e não somos os primeiros a trilhar este caminho, uma diminuição das garantias de tutela jurisdicional constitucionalmente consagradas.
24 – No sentido de obviar a esta limitação, alguma doutrina vem defendendo, de forma até consistente, a não rejeição dos recursos com fundamento em intempestividade, apontando mesmo soluções que, embora discutíveis, sempre cumprirão o fim último visado pela Directiva 89/665/CEE- cfr. CJA, n.º 17, p. 3 e ss.
25 - Imagine-se, partindo do pressuposto da aplicação exclusiva deste regime legal ao actos pré-contratuais, como seria acolhido o diploma pelos concorrentes franceses, espanhóis e italianos, que nos seus países têm o prazo de dois meses para reagir contenciosamente quando, em Portugal, tal prazo é bastante mais curto...
26 - Para terminar, em coerência com o que resulta da exposição de motivos que vimos de referir, importa, inter alia, subsidiariamente, arguir a inconstitucionalidade material e orgânica do regime jurídico constante do DL. 134/98 de 15 de Maio.
27 - Com efeito, é inegável que o tempo que o cidadão dispõe para atacar contenciosamente um acto administrativo é algo que diz respeito às garantias de exercício do seu próprio direito sendo que a escolha do preciso momento em que impugna o acto, dentro do limite legal, está e deve estar na sua inteira e insindicável disposição.
28 - Ora, os objectivos do regime jurídico em questão são, inegavelmente, os de ampliar e garantir efectivamente os direitos, liberdades e garantias do cidadão ( enquadrados no paradigma da tutela jurisdicional efectiva ) em execução da lei constitucional e comunitária – entre o muito que se poderia dizer a este propósito, nomeadamente em relação à tentativa de superar o déficit de tutela cautelar, entre outras situações, quando atribui carácter urgente, aos recursos contenciosos e quando amplia as possibilidades de recurso contra actos preparatórios até, segundo alguns, à formação do contrato administrativo.
29 - Não cremos que, em sensatez, se possa dizer que a diminuição do prazo de recurso constitua, relativamente ao prazo de recurso ordinário, um aumento ou sequer uma manutenção dos direitos liberdades e garantias, nomeadamente no que respeita ao acesso à justiça.
30 - Temos pois que a consagração de um prazo tão curto de recurso contencioso revela-se como algo que é irrazoável e injustificado, para não dizer contraditório relativamente à finalidade da lei, violando o direito de acesso à justiça e o direito dos cidadãos a um processo equitativo.
31 – Desvelando-se essa irrazoabilidade e injustificação, desde logo, como manifestas se, simplesmente, atentarmos no facto de que a imposição, sem alternativa, de um prazo único de recurso de 15 dias é inédita ao nível das diferentes concretizações legislativas da fonte normativa comunitária do diploma de que se trata - como é sabido o référé précontractuel Francês a interpor no prazo de 15 dias, não afasta a possibilidade de utilização dos meios comuns de recurso ( o que parece ter dado azo à circular dirigida aos prefeitos de 7/12/94, como se pode constar em (...), constituindo (juntamente com os restantes référes e o constat d' urgence) meio processual urgente e provisório destinado a não comprometer definitivamente os interesses do recorrente aquando do julgamento da questão principal - cfr. C. Debbasch-J.C. Ricci, Contentieux Administratif, 5ª ed. p. 488 e ss...
32 – Deste modo, para além da já tão debatida questão da inconstitucionalidade orgânica resultante da falta de autorização da Assembleia da República, temos, ainda, que o diploma em causa afronta a directiva comunitária e é materialmente inconstitucional.
O Ex.mo Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer no sentido de que o recurso merece provimento porquanto, tratando-se de concurso público previsto a que é aplicável o DL 134/98, de 15.05, conforme tem sido repetidamente afirmado pela Jurisprudência deste Supremo Tribunal, “o acto de adjudicação é acto administrativo relativo a formação do contrato pelo que é aplicável à respectiva impugnação contenciosa o regime previsto naquele diploma legal, designadamente as disposições relativas ao respectivo prazo de impugnação que é de 15 dias conforme o artº 3º, nº 2 . Este prazo, sendo um prazo substantivo, conta-se nos termos do artº 279º do Código Civil, “ex vi” do artº 28º, nº 2 da LPTA para onde o DL 134/98 remete.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir :
O despacho em apreciação assentou sobre a seguinte matéria de facto:
1 - A recorrente concorreu a concurso limitado para fornecimento de duas centrais telefónicas à Câmara Municipal de Cantanhede;
2 - por decisão de 99.02.24, comunicada por oficio registado com a/r datado de 22.03.99, a autoridade recorrida adjudicou o fornecimento à empresa B...;
3º - o a/r foi assinado em 99.03.23,
4 - a recorrente enviou a petição inicial do recurso por via postal em 99.03.24.
