0940/06 - Supremo Tribunal Administrativo

Tendo-se verificado notificação incompleta de acto susceptível de recurso hierárquico necessário, e tendo o interessado pedido, dentro do prazo previsto na lei para aquele recurso, documentação dos elementos em falta, é aplicável, por analogia, o efeito interruptivo estabelecido no nº2 do artº31º da LPTA.

Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO O MINISTRO DA SAÚDE vem interpor recurso do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul proferido nos autos em 06.04.2006, que concedeu provimento ao recurso contencioso interposto por A…, com os sinais dos autos, e anulou o despacho da autoridade recorrente, proferido em 24.04.2002, que indeferiu, por intempestividade, o recurso hierárquico que a recorrente contenciosa interpusera do acto homologatório da lista de classificação final do concurso interno condicionado para provimento de um lugar de Chefe de Serviço da Carreira Medica de Clínica Geral, aberto pela Administração de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo. Termina as suas alegações, formulando as seguintes CONCLUSÕES: Tendo sido publicitada a homologação da lista de classificação final, do concurso em apreço, a 24.04.2001, a ora recorrente tinha, nos termos do nº72 do Regulamento aplicável aquele, 10 dias úteis para recorrer administrativamente para o Ministro da Saúde, ou da entidade em quem tivesse sido delegada a competência para esse efeito, prazo esse que findava a 10.05.2001. O facto da Requerente ter Requerido ao Presidente do Júri, em 07.05.2001, a entrega de fotocópias simples, ( ou em alternativa certidão) da documentação do concurso, não tinha efeito suspensivo do prazo de recurso. O Código de Procedimento Administrativo não dispõe, no caso da notificação ser insuficiente, de nenhuma norma paralela ao artº31º da LPTA, nem esta a tem para os recursos administrativos. O artº31º da LPTA não faz qualquer referência aos recursos administrativos, é porque o espírito do legislador era que essa norma se aplicasse apenas aos recursos contenciosos, não havendo assim, qualquer lacuna. Concluindo-se que o legislador, nos recursos administrativos, ao não prever a hipótese de notificação insuficiente, tal como consta do artº31º da LPTA, o fez deliberadamente, pois, na verdade, no processo administrativo existem meios suficientes de protecção do administrado para se aperceber claramente do acto notificado de modo a tomar uma posição de inércia ou ataque, consoante os seus interesses. Logo, o pedido de certidões, no âmbito do procedimento administrativo, mesmo no caso de notificações insuficientes, não suspende o prazo para interposição de recurso administrativo. Quando em 02.06.2001, foi apresentado junto do TAC de Lisboa, o pedido de intimação, já há muito se tinha consolidado na ordem jurídica o acto de homologação da lista de classificação final do concurso sub judice , como caso decidido. Sendo certo que, o meio processual acessório de intimação para consulta de documentos ou passagem de certidões, previsto nos artº82º e segs da LPTA, só poderá ser utilizável nas impugnações administrativas se for compatível com o respectivo regime jurídico, o que não é o caso. O procedimento do concurso em causa rege-se pela Portaria nº47/88 , de 30.01, sendo o prazo de recurso hierárquico de 10 dias, a contar da data de publicação ou afixação da lista, e impondo o artº82º, nº1 da LPTA à Administração, o dever de, a requerimento do interessado, facultar a consulta de documentos ou passagem de certidões a fim de prosseguir o uso de meios administrativos ou contenciosos, também no prazo de 10 dias, conduz a que se reconheça, dado a incompatibilidade dos prazos, a não aplicabilidade da regra do artº82º, nº1 da LPTA. Para além de que, o artº85º da LPTA não é aplicável aos meios administrativos cujos prazos de exercício já se extinguiram – neste sentido, vide acórdãos do STA de 06.07.93, referente ao recurso nº026173 e de 28.09.93, referente ao recurso nº 030148. Ao decidir em sentido contrário, considerando aplicável aos recursos administrativos o regime constante do artº31º da LPTA, o acórdão recorrido viola a lei por erro de interpretação das disposições dos artº 31º, 82º e 85º da LPTA. Não houve contra-alegações. O Digno PGA emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso, de acordo com a jurisprudência deste STA ( acórdão do Pleno de 04.02.203, rec. 40.952) e do Tribunal Constitucional ( acórdão nº 384/98) sobre a matéria. Colhidos os vistos legais, cabe decidir. OS FACTOS O acórdão recorrido deu por provados os seguintes factos: A recorrente é médica, com a categoria de Assistente Graduada de Clínica Geral do Quadro do Centro de Saúde do Lumiar, da Administração Regional de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo (cf. declaração junta ao PA). A recorrente foi opositora ao concurso interno condicionado para provimento de cinco vagas de chefe de serviço de clínica geral do Centro de Saúde do Lumiar do quadro de pessoal da Administração e Saúde de Lisboa e Vale do Tejo, aberto por deliberação do Conselho de Administração, de 27.09.2000, e publicitado por OS nº20/2000, de 06.10.2000. A recorrente veio a ficar aprovada com a classificação final de 13,05 valores, constando a seguinte menção: a) Provimento não possível de acordo com a al. b) do nº 73º da Portaria 47/98 (cf. doc. nº2 do PA). A lista de classificação final foi afixada em 24.04.2001, no placard do Centro de Saúde do Lumiar, em Lisboa, data em que a recorrente tomou conhecimento da mesma (cfr. doc. junto com o PA). Com vista à interposição de recurso hierárquico, a recorrente através da sua mandatária, requereu em 07.05.2001, ao Presidente do Júri do Concurso referido em 2), fotocópia das actas das reuniões do júri, currículos dos opositores ao concurso e do aviso de abertura ( cf. fls.56 dos autos). Não tendo sido satisfeita a sua pretensão, a recorrente apresentou em 20.06.2001, junto do TACL, o pedido de intimação para passagem de certidão dos documentos requeridos ao Presidente do Júri, em 07.05.2001 (cf. doc. junto com o PA). Os documentos requeridos pela recorrente ao Presidente do Júri foram entregues à recorrente, em 06.07.2001, conforme consta da sentença do TACL, junta com o PA. Em 10.07.2001, a recorrente interpôs recurso hierárquico necessário para o Sr. Ministro da Saúde, do acto de homologação praticado pelo Presidente do Conselho de Administração da Região de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo, da lista de classificação final do concurso referido em 2) ( fls.57 dos autos). Sobre o recurso hierárquico foi emitido o parecer jurídico nº98/02, de 15.04.2002, do Gabinete Jurídico e de Contencioso do Departamento de Modernização e Recursos da Saúde, onde se concluiu que o recurso devia ser rejeitado por ser extemporâneo, uma vez que excedeu o prazo previsto de 10 dias para sua interposição (cf. fls. 50 e ss. Dos autos). Está aposto no referido parecer o seguinte Despacho do Sr. Ministro da Saúde, que é do seguinte teor: « Rejeito o recurso por ilegal interposição, nos termos das disposições conjugadas do nº72 do Regulamento do Concurso aprovado pela Portaria nº48/98 e do artº173º , alínea d) do CPA . Luís Filipe Pereira Ass) Ilegível Ministro da Saúde 20.04.2002» O DIREITO A única questão sob recurso é a de saber se o acórdão recorrido errou no julgamento, ao considerar tempestivo o recurso hierárquico necessário, interposto pela recorrente contenciosa para o Sr. Ministro da Saúde, do acto de homologação da lista de classificação final do concurso interno e condicionado para provimento de cinco vagas de Chefe de Serviço de Clínica Geral do Centro de Saúde do Lumiar, a que a recorrente contenciosa foi opositora. O acto contenciosamente recorrido havia rejeitado esse recurso hierárquico, por ilegal interposição, nos termos das disposições conjugadas do artº72º do Regulamento do Concurso, aprovado pela Portaria nº47/98 e do artº173º , alínea d) do CPA . Nos termos do citado artº72º do referido Regulamento aprovado pela citada Portaria nº47/98 , « Os candidatos dispõem de 10 dias úteis após a publicação ou afixação da lista, conforme o tipo de concurso, para recorrer, com efeito suspensivo para o Ministro da Saúde ou para a entidade em quem tenha sido delegada a competência .» E nos termos do artº173º , alínea d) do CPA , « O recurso deve ser rejeitado quando haja sido interposto fora de prazo .» Está provado nos autos que a lista de classificação final do concurso aqui em causa foi afixada em 24.04.2001 e que a recorrente contenciosa interpôs o recurso hierárquico em 10.07.2001 ( cf. pontos 4 e 8 do probatório do acórdão recorrido). No entanto, a recorrente contenciosa veio alegar e provar que, após a afixação da lista de classificação final, porque discordava da classificação atribuída e com vista à interposição de recurso hierárquico necessário desse acto, requereu, através da sua mandatária, em 07.05.2001, ao Presidente do Júri do concurso, fotocópia das actas das reuniões do júri, dos currículos dos opositores ao concurso e do aviso de abertura, documentos imprescindíveis para a elaboração e fundamentação desse recurso, e como a sua pretensão não foi atendida, apresentou no então Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TACL), pedido de intimação para passagem de certidão dos documentos requeridos, ao abrigo do artº82º da LPTA, cujo requerimento deu entrada no TACL, em 20.06.2001, vindo na pendência do pedido de intimação a ser satisfeita em 06.07.2001, a sua pretensão (cf. pontos 5), 6), 7) do probatório). Face a este factos provados e apoiando-se na jurisprudência que cita, designadamente do Tribunal Constitucional, o acórdão recorrido considerou que o acto contenciosamente impugnado enfermava de vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de direito, ao não considerar aplicável aos recursos hierárquicos, o regime constante do artº31º da LPTA. A autoridade recorrente discorda desta decisão, por entender que o artº31º da LPTA é apenas aplicável aos recursos contenciosos, porque o legislador quis que assim fosse, pelo que não existe qualquer lacuna no CPA, a suprir com recurso aquele normativo, e, assim sendo, o pedido de certidões ou fotocópias da documentação do concurso, no âmbito do procedimento administrativo, não suspende o prazo de recurso hierárquico. Mas não tem razão. O acórdão recorrido seguiu e bem, a jurisprudência do Tribunal Constitucional e a deste STA, que se veio a firmar, sobretudo, a partir do acórdão do Tribunal Constitucional nº 438/02, de 23.10.2002, proferido no P. 790/01, na sequência do qual foram proferidos vários acórdãos no Pleno da 1ªSecção, todos no sentido da aplicabilidade ao recurso hierárquico da eficácia interruptiva estatuída no nº2 do citado artº31º da LPTA (Cf. acórdãos do Pleno de 04.02.2003, rec. 40.952, de 30.04.2003, rec. 128/02, de 09.03.2004, rec. 1509/02, este último tirado por unanimidade em recurso por oposição de julgados) . Dispõe o citado artº31º da LPTA: Se a notificação ou a publicação não contiver a fundamentação integral da decisão e as demais indicações a que se refere o artigo anterior, pode o interessado, dentro de um mês, requerer a notificação das que tenham sido omitidas ou a passagem de certidão que as contenha. Se o interessado usar da faculdade concedida no número antecedente, o prazo para o recurso conta-se a partir da notificação ou da entrega da certidão que tenha sido requerido . A apresentação do requerimento previsto no nº1 pode ser provada por duplicado do mesmo, com o registo da entrada no serviço que promoveu a publicação ou a notificação, ou por outro documento autêntico. É verdade que o CPA não contém qualquer norma que permita, expressamente, em sede de recurso hierárquico, possibilidade idêntica à prevista no citado nº2 do artº31º da LPTA, que, sem dúvida, pelo seu enquadramento sistemático, respeita ao recurso contencioso. Mas daí não se pode concluir, que foi intenção do legislador do CPA afastar deliberadamente essa possibilidade, como pretende a autoridade recorrente. Aliás, é o CPA, no seu artº68º, que impõe, além do mais, a notificação ao interessado do texto integral do acto administrativo (cf. nº1, a)), em concretização da garantia constitucional prevista no nº3 do artº268º da CRP, na versão actual. A exigência de que a notificação tenha o conteúdo legal previsto no artº 68º do CPA , designadamente que dê a conhecer o texto integral do acto, e, portanto, a sua fundamentação, pretende, precisamente, habilitar o interessado a poder optar entre impugnar o acto que lhe foi notificado ou conformar-se com o mesmo, sendo assim uma garantia para a sua defesa. Essa exigência não é feita no CPA apenas para o caso de o interessado pretender impugnar contenciosamente o acto, mas sim para o habilitar a defender-se, pelos meios permitidos por lei, e, portanto, também pelos meios graciosos. A exigência de notificação está, assim, intimamente relacionada com a exigência de fundamentação do acto, também garantida constitucionalmente no nº3 do artº268º da CRP e concretizada nos artº 124º e segs. do CPA e ambas com o direito de defesa do administrado contra actos administrativos que o lesem nos seus direitos e interesses legalmente protegidos. Seria, de resto, inadmissível que o administrado se visse impedido de deduzir a sua defesa, ainda que na via administrativa, por a Administração não ter dado cumprimento a um dever que a lei impõe. Daí que um acto administrativo que não foi cabalmente notificado ao interessado, no sentido de que lhe não foi dado a conhecer, ou foi dada a conhecer, deficientemente, a respectiva fundamentação, embora possa ser válido, não é eficaz, e se não é eficaz não produz efeitos enquanto lhe não for dado esse conhecimento. E não produzindo efeitos, o prazo para dedução de qualquer dos meios impugnatórios não se poderá, obviamente, iniciar (cf. neste sentido a abundante jurisprudência deste STA, como, por exemplo, entre outros, os acs. de 11.12.03, rec. 1629/03, de 12.05.2005, rec.985/05.) . É, aliás, princípio geral, o de que « os prazos só começam a decorrer quando o direito puder ser exercido » (cf. artº 306º , nº1 e 329º do CC ). A questão assume especial relevância tratando-se, como no caso sub judicio , de um recurso hierárquico necessário , já que a impugnação contenciosa do acto depende da interposição daquele. Neste caso, o interessado não tem opção possível entre os meios administrativos e os meios contenciosos. Terá sempre de recorrer hierarquicamente, pelo que se torna imprescindível conhecer previamente dos fundamentos do acto para poder interpor tal recurso. Na verdade, não faz qualquer sentido que se vá recorrer de razões que se desconhece, tanto mais que a lei manda ao recorrente, no nº1 do artº169º do CPA , «…. expor todos os fundamentos do recurso… ». Como se diz no acórdão do Tribunal Constitucional nº384/98, proferido no P.880/96 da 1ª Secção, transcrito na fundamentação do acórdão do mesmo Tribunal nº 438/02, proferido no P. 790/01, já atrás citado, « a impugnação de uma decisão pressupõe o conhecimento integral dos respectivos fundamentos. Enquanto o recorrente não tiver acesso ao raciocínio argumentativa que subjaz à decisão tomada, não pode formar a sua vontade de recorrer, porque não dispõe dos elementos que lhe permitem avaliar a justeza da decisão. Nessa medida e tendo presente a eficácia persuasiva intraprocessual da fundamentação das decisões, pode afirmar-se que, antes de se dar a conhecer os fundamentos decisórios, não pode haver, porque do ponto de vista da racionalidade comunicativa não é concebível, uma legítima intenção de recorrer. Assim sendo, a exigência da interposição de um recurso num momento em que se desconhecem os fundamentos da decisão a impugnar ( num momento em que, dir-se-ia, ainda não se pode saber se o recorrente efectivamente quer recorrer) não é equiparável à necessidade de interposição do recurso dentro de um prazo razoável ( decorrente da celeridade processual e da segurança e certeza jurídicas). Diferentemente, tal exigência traduz-se antes na imposição de uma formalidade limitadora do efectivo exercício do direito ao recurso e absolutamente alheia ao que possa ser a prossecução de um interesse racional teleologicamente justificado. Nessa medida, aquela exigência afecta o núcleo fundamental do direito ao recurso, pelo que a norma que a consagra não é compatível com a tutela constitucional do acesso ao direito e aos tribunais ( artº20º, nº1 da Constituição ).» Estas considerações foram julgadas válidas para o recurso hierárquico no citado acórdão do Tribunal Constitucional nº 438/02 e, na sua sequência, nos arestos do Pleno da 1ª Secção, também já citados, doutrina com que inteiramente se concorda. Ora, assim sendo, a interpretação do nº72º do Regulamento do Concurso aqui em causa, efectuada pela autoridade recorrente, segundo a qual o recorrente tinha de interpor recurso hierárquico necessário no prazo de dez dias a contar da afixação da lista de classificação, independentemente de lhe ter sido dado conhecimento dos fundamentos do acto, é inconstitucional. E, contrariamente, ao que diz a autoridade recorrente, não foi essa a interpretação querida pelo legislador do CPA, relativamente às normas que prevêem o prazo do recurso hierárquico ( artº168º , nº1 e 169º , nº1). O facto do CPA não conter qualquer norma equiparável ao artº31º da LPTA, não significa, como pretende a autoridade recorrente, que o legislador pretendeu, deliberadamente, afastar a aplicação de tal preceito dos recursos hierárquicos. Na verdade, estamos perante uma lacuna a integrar , nos termos do nº1 do artº10º do CC , ou seja, « segundo a norma aplicável aos casos análogos» , portanto, segundo o citado artº31º da LPTA, já que, nos termos do nº2 daquele artº 10º do CC , «há analogia sempre que no caso omisso procedam as razões justificativas da regulamentação do caso previsto na lei» . Ora, no caso, as razões para dar a conhecer a fundamentação dos actos administrativos aos interessados são, manifestamente, as mesmas, ou seja, são as que justificam a regra do nº3 do artº268 da CRP, concretizada no artº 68º do CPA , e que se prendem, como vimos, com a necessidade de levar a fundamentação do acto ao conhecimento do seu destinatário, para que o possa impugnar, querendo, seja por via graciosa, seja por via contenciosa. Aliás, o meio processual acessório de intimação para consulta de documentos e passagem de certidões previsto nos artº82º e segs., e que é complementar do citado artº31º, visa precisamente permitir ao administrado o uso dos meios administrativos e contenciosos e não só destes (cf. artº82º,nº1 e 85º). E se as razões são as mesmas então justifica-se que o interessado goze, nos meios administrativos, de faculdade idêntica à prevista no artº31º da LPTA, pelo que, assim sendo, aplicável é, por analogia, ao caso sub judicio , o efeito interruptivo do prazo de recurso estabelecido no nº2 do citado preceito legal, como vem entendendo a citada jurisprudência, que se acompanha. (neste sentido, veja-se também o recente acórdão da 2ª Subsecção deste STA de 06.12.2006, rec. 572/06 ) A autoridade recorrente veio ainda invocar uma pretensa incompatibilidade entre os prazos do nº1 do artº82º da LPTA e do nº72 do Regulamento do Concurso, por ambos serem de 10 dias, o que, a seu ver, impediria a aplicabilidade do nº1 do artº82º da LPTA ao caso sub judicio .Invoca ainda a inaplicabilidade do artº85º da LPTA aos meios administrativos que se extinguiram. Dispõe o artº82º da LPTA que : 1. A fim de permitir o uso de meios administrativos ou contenciosos, devem as autoridades públicas facultar a consulta de documentos ou processos e passar certidões, a requerimento do interessado ou do Ministério Público, no prazo de 10 dias, salvo em matérias secretas ou confidenciais. 2. Decorrido esse prazo sem que os documentos ou processos sejam facultados ou as certidões passadas, pode o requerente, dentro de um mês, pedir ao tribunal administrativo de círculo a intimação da autoridade para satisfazer o seu pedido. 3. (…). Por sua vez, dispõe o atº85º da LPTA: Os prazos para os meios administrativos ou contenciosos que o requerente pretenda usar suspendem-se desde a data de apresentação do requerimento de intimação até ao trânsito em julgado da decisão que indefira o pedido ou o cumprimento da que defira, salvo se este constituir expediente manifestamente dilatório. Quanto à pretendida inaplicabilidade do artº82º, nº1 da LPTA, por incompatibilidade do prazo ali previsto, com o previsto para interposição do recurso hierárquico aqui em causa, por serem ambos de 10 dias, nem a autoridade recorrente a esclarece devidamente, nem se vislumbra. Desde logo, porque sendo, como vimos, aplicável, por analogia, ao caso sub judicio, o citado nº2 do artº31º da LPTA, o prazo de recurso hierárquico necessário, que era de 10 dias, interrompeu-se validamente com o pedido da documentação sobre a fundamentação do acto, formulado pela recorrente contenciosa, em 07.05.2001, portanto, dentro do referido prazo já que a lista de classificação foi afixada em 24.04.2001, e assim sendo, o prazo de recurso hierárquico só se vai iniciar a partir da obtenção da documentação requerida precisamente para permitir o uso daquele meio administrativo, o que só ocorreu em 06.07.2001, no âmbito do pedido de intimação judicial que a recorrente contenciosa deduziu, oportunamente, nos termos do artº82º da LPTA. Não se verifica, pois, qualquer sobreposição, inconciliável e preclusiva, do referido prazo de recurso e do prazo do nº1 do artº82º da LPTA, nem ocorreu qualquer extinção do meio impugnatório administrativo. Pelo que, tendo o recurso hierárquico necessário sido interposto em 10.07.2001, foi-o dentro do prazo de 10 dias previsto no nº72º do Regulamento do Concurso, pelo que é tempestivo . Consequentemente, o recurso não merece provimento. IV- DECISÃO Termos em que acordam os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso jurisdicional. Sem custas. Lisboa, 20 de Março de 2007. - Fernanda Martins Xavier e Nunes (relatora) - Rosendo Dias José - Jorge Manuel Lopes de Sousa.