01172/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Mantêm-se em vigor, mesmo depois da vigência do ETAF de 2002 e do CPTA, os artigos 10º, 1, g), 148 e 151º do CPPT

II- Pelo que, mesmo após a entrada em vigor do ETAF de 2002 e do CPTA o meio processual adequado para a cobrança coerciva das custas e multas relativos a processos judiciais da área administrativa é o processo de execução fiscal, previsto nos artigos 148º e seguintes do CPPT, a instaurar pela Administração Tributária.

Acordam no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

O Senhor Juiz Conselheiro Presidente do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga veio, nos termos do art. 93º do CPTA, proceder ao reenvio prejudicial, solicitando a este Supremo Tribunal pronúncia vinculativa sobre a seguinte questão:

“Após a entrada em vigor do ETAF de 2002 e do CPTA, o meio processual adequado para a cobrança coerciva das custas relativas a processos judiciais da área administrativa é o processo de execução por custas, previsto no art. 116º e seguintes do CCJ, ou o processo de execução fiscal, previsto nos artigos 148º e seguintes”.

O reenvio prejudicial foi admitido por acórdão de 12-12-2006.

O M.P., junto deste Supremo Tribunal foi notificado do acórdão que admitiu o reenvio e nada disse.

Correram vistos simultâneos dos Ex.mos Adjuntos.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

A matéria de facto relevante é a seguinte:

a) O Senhor Procurador da República, junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, instaurou uma execução por custas relativas à acção administrativa especial nº 737/04.

b) O Senhor Juiz Conselheiro Presidente do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga procedeu ao reenvio prejudicial colocando a questão de saber se as execuções para cobrança das custas relativas a processos judiciais da área administrativa devem seguir o meio processual previsto nos artigos 116º e seguintes do CCJ ou o processo de execução fiscal previsto nos artigos 148º e seguintes do CPPT.

2.2. Matéria de direito

A questão a decidir é a seguinte:

Após a entrada em vigor do ETAF de 2002 e do CPTA o meio processual adequado para cobrança coerciva das custas relativas a processos judiciais da área administrativa é o processo de execução por custas, previsto no art. 116º e seguintes do C.C.J. ou o processo de execução fiscal, previsto nos artigos 148º e seguintes do C.P.T.A. ?

A complexidade da questão decorre, desde logo, da difícil harmonização dos textos legais, pelo que se impõe um recorte da evolução histórica do quadro legal, no que respeita à cobrança das custas e multas devidas nos processos da Jurisdição Administrativa e Fiscal.

O ETAF (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais) aprovado pelo Dec. Lei 129/84, de 27 de Abril (e sucessivas alterações no art. 62º, 1, alíneas c) e o), introduzidas pelos Dec. Leis 229/96 de 29 de Novembro e 301/A/99, de 5 de Agosto, atribuía competência aos tribunais tributários para cobrança coerciva das custas e multas aplicadas nos Tribunais Administrativos e Fiscais.

O art. 75º da LPTA (Lei de Processo dos Tribunais Administrativos), aprovada pelo Dec. Lei 267/85, de 16 de Julho dizia, por seu turno, que “As execuções por custas e multas impostas em tribunal administrativo são instauradas nos tribunais tributários com base em certidão executiva, quando aquele tribunal não puder obter o levantamento por meio do levantamento de depósito que o devedor tenha à sua ordem, ou por desconto nos respectivos vencimentos, ordenados ou salários, nos termos do C. C. Judiciais”.

Ao tempo em que foi aprovado o ETAF de 1984 e a LPTA, as execuções fiscais eram reguladas pelo Código de Processo das Contribuições e Impostos, onde se previa que elas corressem termos pelos Tribunais de 1.ª instância das Contribuições e Impostos de Lisboa e Porto, relativamente aos devedores domiciliados nos respectivos concelhos (art. 152.º, § 1.º daquele Código) e, nas outras áreas, nas Repartições de Finanças dos concelhos ou bairros fiscais, desempenhando os respectivos chefes as funções de juízes auxiliares, nos termos do § único do art. 40.º deste Código, sem prejuízo da intervenção dos tribunais respectivos nos casos previstos na sua alínea d).

Este regime foi alterado com o Código de Processo Tributário, de 1991, passando, a partir do período transitório referido no art. 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 154/91, de 23 de Abril, todos os processos de execução fiscal a ser instaurados e tramitados pelas Repartições de Finanças, com intervenção dos Tribunais apenas para a prática dos actos de natureza jurisdicional [arts. 43.º, alínea h), e 237.º, n.ºs 1 e 2, deste Código. Neste Código, entre as competências da administração tributária incluía-se a de «cobrar as custas dos processos e dar-lhes o destino legal» [art. 43.º, alínea h)].

Em face da atribuição de competência aos Tribunais Tributários para cobrança das custas e multas aplicadas pelos Tribunais Administrativos e Fiscais e da repartição de competências entre os tribunais tributários e as Repartições de Finanças para a prática de actos no processo de execução fiscal, aquela referência a «processos» sempre foi interpretada como atribuindo à administração tributária competência para a cobrança de todas as custas e multas aplicadas pelos Tribunais Administrativos e fiscais, sem prejuízo da intervenção dos tribunais tributários, relativamente aos actos de natureza judicial.

Este regime foi mantido pelo Código de Procedimento e de Processo Tributário, de 1999, que incluiu no seu art. 10.º, n.º 1, alínea g), uma disposição idêntica àquele art. 43.º, alínea h), do CPT, atribuindo à Administração Tributária competência para «cobrar as custas dos processos e dar-lhes o destino legal». Estes «processos» continuaram a ser, naturalmente, os mesmos a que se referia aquela norma do CPT, os relativos a custas e multas aplicadas pelos Tribunais Administrativos e Fiscais, sendo que a expressão “custas dos processos” entendia-se como incluindo as multas, que são englobadas na “conta de custas”, nos termos do art. 56.º, n.º 3, alínea b), do CCJ, na redacção de 1996, a que corresponde a alínea c), na redacção de 2003.

Com a entrada em vigor da reforma do Contencioso Administrativo o ETAF/84 e a LPTA/85 foram expressamente revogados – cfr. art. 8º da Lei 13/2002, de 19 de Fevereiro e art. 6º, al. e) da Lei 15/2002, de 22 de Fevereiro.

No ETAF/2002, não existe qualquer regra legal sobre o regime das custas e multas devidas nos tribunais administrativos e fiscais.

No art. 189º, 2, do CPTA, estabelece-se que: “o regime das custas na jurisdição administrativa e fiscal é objecto de regulação própria no C. C. Judiciais”.

O Código das Custas Judiciais, no art. 73-A determina que o “processo judicial administrativo está sujeito a custas, nos termos deste Código e da lei de processo administrativo” (nº 1). Mais refere, no n.º 3, que “em tudo o que não estiver especialmente regulado neste título, o regime das custas administrativas obedece às regras estabelecidas nas custas cíveis, com as devidas adaptações”

Perante o quadro legal actual e a sua evolução, a questão de saber se as custas devidas nos “processos tributários” que corriam nos Tribunais Administrativos e Fiscais continuavam com o regime de cobrança idêntico ao que tinha anteriormente (através da execução fiscal) foi já apreciada pelo Pleno da 2ª Secção deste Supremo Tribunal (acórdão de 8-6-2005, proferido no processo 413/05), concluindo-se o seguinte:

“É, pois, de concluir, em termos de reenvio prejudicial a que se refere o art. 93º do CPTA:

a) Manterem-se em vigor, no domínio da vigência do novo ETAF, aprovado pela Lei 13/02 e entrado em vigor em 1-1-2004, os artigos 10º, n.º 1, al. g), 148º, n.º 1, al a) e 151º, todos do CPPT;

b) Pelo que a cobrança coerciva das custas relativas a processos tributários, pendentes ou não àquela data, deve continuar a efectuar-se através do processo de execução fiscal, a instaurar pela Administração Tributária, com intervenção dos tribunais tributários nos casos previstos no referido art. 151º do CPPT”.

Será este o melhor entendimento dos referidos textos legais, tendo agora em vista o regime de cobrança das custas nos processos do Contencioso Administrativo e não do Contencioso Tributário?

Antes de mais, devemos referir que a vigência dos art.s 10º, 1, al. g), 148º e 151º do CPPT, perante as disposições legais do novo ETAF/2002 e CPTA/2004 (a subsistir) tanto vale para a cobrança de custas e multas devidas nos processos do Contencioso Administrativo, como nos processos do Contencioso Fiscal. Na verdade, as disposições que no CPTA se referem às custas dos processos administrativos e tributários abrangem ambas as espécies (“as custas na jurisdição administrativa e fiscal…” diz-nos o art. 189º) e a base legal da intervenção da Administração Tributária, na cobrança das custas e multas era, como vimos na evolução histórica deste regime exactamente a mesma. Era no ETAF de 1984, mais concretamente no art. 62º, n.º 1, em articulação com o CPT, no art. 43º, al. h) e, depois o CPPT, no art. 10º, 1, g) que assentava o especial regime de cobrança das custas e multas através da execução fiscal, em vez da execução por custas. Deste modo, a argumentação do acórdão do Pleno da 2ª Secção, acima referido, é igualmente válida para a questão objecto deste processo.

Nesse acórdão conclui-se pela vigência dos artigos 10º, n.º 1, al. g), 148º e 151º do CPPT, essencialmente, pelas seguintes razões: (i) não ter havido revogação expressa; (ii) o regime daí resultante não levantar problemas de constitucionalidade; (iii) o regime de cobrança das custas através do processo da execução fiscal ser compatível com um regime substantivo de custas previsto no C. C. Judiciais. A argumentação, concretamente esgrimida no acórdão, foi a seguinte:

“(…) Ora, face a tal conjunto normativo, é de entender, mesmo na vigência do novo ETAF, que a cobrança coerciva das custas relativas a processos tributários deve efectuar-se através do processo de execução fiscal a instaurar pela Administração Tributária, com intervenção do tribunal tributário nos casos previstos no dito art. 151º.

Nem há, aí, qualquer problema de inconstitucionalidade.

É que, como é entendimento do Tribunal Constitucional, importa distinguir entre as intervenções legislativas directamente votadas à definição da competência e as que, inscrevendo-se no domínio da regulamentação processual, todavia acabam por interferir apenas indirecta, acessória e necessariamente com aquela competência; as primeiras são normas de competência e as segundas, puras normas de processo.

«A Constituição distingue com nitidez entre a matéria da competência e a matéria do processo; qualquer que seja o nível ou grau de definição da competência dos tribunais, reservado à Assembleia da República, seguramente que nele não entram as modificações da competência judiciária a que deva atribuir-se simples carácter processual.» - Cfr. os Acds do TC n.° 400/87 in DR, II série de 21/12/1987 e n.° 329/89, ibidem, de 22/06/1989.

Por outro lado, tem o mesmo tribunal entendido não haver invasão da reserva de competência da Assembleia da República quando se não altera a prévia distribuição de competência entre as várias ordens de tribunais (tributários e judiciais). «A necessidade de autorização legislativa apenas é exigível se ocorre modificação das regras de competência judiciária material, com natural reflexo na distribuição das matérias pelas diversas espécies de tribunais» - cfr. Ac. n.° 114/00 in Acds do TC, pág. 415. Cfr. ainda abundante jurisprudência sobre o ponto no Ac. do mesmo tribunal, de 28/11/2000, in DR, II série, de 05/01/2001 e J. J. Almeida Lopes, CRP, 6ª Revisão, Anotada, págs. 614 e s s.

Certo que o art. 189.° do CPTA estabelece que «o regime das custas na jurisdição administrativa e fiscal é objecto de regulação própria no Código das Custas Judiciais».

Tal não abrange, porém, a cobrança coerciva.

Esse regime é o dos arts. 73.°-A a 73°-F como logo resulta da epígrafe daquele primeiro normativo «regime de custas».

Ou seja, é o regime substantivo das «custas administrativas e tributárias» - título II do CCJ. No mesmo sentido, aponta o n.° 3 do dito art. 73.°-A ao estabelecer como normas subsidiárias do «regime das custas administrativas e tributárias», «as regras estabelecidas para as custas cíveis» - normas, pois, de carácter substantivo.

Pelo que não tem aplicação àquelas o disposto no art. 116.° do CCJ, epigrafado «Instauração da execução» a efectuar pelo MP e por apenso ao processo em que tem lugar a notificação para pagamento.

Para além de não haver qualquer lacuna, dada a normação referida do CPPT, tal norma nem sequer faz parte daquelas últimas regras por não integrar o título I do CCJ.”

A par desta argumentação, que retomamos e para onde remetemos, há outros elementos (sistemáticos e teleológicos) da interpretação da lei que nos permitem concluir no sentido do legislador não ter querido uma mudança radical no regime da cobrança das custas devidas nos Tribunais Administrativos e Fiscais, com transferência para os TAFs de toda a tramitação das execuções por custas e multas.

Na verdade, e desde logo, tal mudança, historicamente sedimentada, a ser efectivamente querida implicaria a criação de unidades orgânicas destinadas ao exercício dessa função, designadamente afectas ao serviço externo, de considerável dimensão pois englobaria todas as execuções por custas e multas dos processos administrativos e fiscais.

Com efeito, o art. 120.º, n.º 2, da LOFTJ, republicada pela Lei 105/03, de 10-12, refere a possibilidade das Secretarias Judiciais compreenderem secções de serviço externo, indispensáveis para a efectivação das diligências típicas do processo de execução forçada (v.g. a penhora de bens móveis). Ora, o Dec. Lei 325/2003, de 29/12, que definiu a sede, organização e a área de jurisdição dos Tribunais Administrativos e Fiscais, concretizando o respectivo estatuto, nos arts.5.º e 6.º exclui essa possibilidade, pois estabelece apenas a existência nos Tribunais Administrativos e fiscais de secção central e secções de processos. Consequentemente, a Portaria n. 2-A/2004, de 5-1, que lhe deu execução, não criou qualquer unidade de serviço externo em nenhum dos TAFs.

Excluir a possibilidade da criação de tais unidades, afectas ao serviço externo, é um indício claro de que não estava no pensamento do legislador essa mudança radical de atribuir aos TAFs a tramitação de todas as execuções por custas e multas.

Por outro lado, no preâmbulo do Dec. Lei 324/2003, de 27 de Dezembro – que procedeu à reforma do Código das Custas Judiciais introduzindo um regime especial para as custas devidas nos processos tramitados nos Tribunais Administrativos e Fiscais - o legislador destacou, além do mais, a seguinte razão de ser da reforma: “Assim, a redução do número de execuções por custas visa essencialmente, dois objectivos, nomeadamente: a) libertar os oficiais de justiça e os Tribunais para outras tarefas; b) diminuir o valor das custas judiciais que ficam por cobrar ou resultam incobráveis.” Este confessado objectivo visando a redução do número de execuções por custas, para libertar os Oficiais de Justiça e os Tribunais para outras tarefas, não é compatível com uma interpretação da “mens legis”, no sentido de pretender a transferência para os tribunais Administrativos e Fiscais da tramitação das execuções por custas e multas.

A “mens legis” assim indiciada - (i) inexistência de unidades orgânicas afectas ao serviço externo para as diligências inerentes à cobrança forçada das custas e o (ii) confessado propósito de não sobrecarregar os tribunais com execuções por custas - encontra no facto de não ter havido revogação expressa do art. 10º, 1, g) do CPPT um mínimo de correspondência verbal da interpretação que se afigura mais acertada, ou seja, a da manutenção do regime de cobrança das custas e multas dos processos dos tribunais administrativos e fiscais, através da execução fiscal com intervenção dos tribunais tributários nos casos especialmente previstos no art. 151º do CPT. De outro modo, a interpretação da lei redundaria, em termos práticos, na total ineficácia das condenações em custas nos TAFs, dada a impossibilidade da sua efectiva e oportuna cobrança.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes do Pleno da 1ª Secção, perante a questão do reenvio que lhes foi colocada, emitem a seguinte pronúncia vinculativa:

a) Mantêm-se em vigor, mesmo depois da vigência do ETAF de 2002 e do CPTA, os artigos 10º, 1, g), 148 e 151º do CPPT

b) Pelo que, mesmo após a entrada em vigor do ETAF de 2002 e do CPTA o meio processual adequado para a cobrança coerciva das custas e multas relativos a processos judiciais da área administrativa é o processo de execução fiscal, previsto nos artigos 148º e seguintes do CPPT.

Sem custas.

Lisboa, 27 de Junho de 2007. – António Bento São Pedro (relator por vencimento, sorteio e lembrança) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Rosendo Dias José – Luís Pais Borges – João Manuel Belchior – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Alberto Acácio de Sá da Costa Reis – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – Jorge Artur Madeira dos Santos – José Cândido de Pinho – António Políbio Ferreira Henriques – Fernanda Martins Xavier e Nunes – José António de Freitas Carvalho – Maria Angelina Domingues (vencida) – Fernando Manuel Azevedo Moreira (vencido nos termos do voto da Exmª Consª Angelina Domingues) – Edmundo António Vasco Moscoso (vencido nos termos do voto da Exmª Consª Angelina Domingues)

Declaração de Voto

Votei vencida, de acordo com os fundamentos constantes do projecto de acórdão que elaborei e de que, muito resumidamente, se dará nota.

Em meu entender, a resposta à questão colocada no presente recurso deveria ser a de que “após a entrada em vigor do ETAF de 2002 e do CPTA o meio processual adequado para a cobrança coerciva das custas relativas a processos judiciais da área administrativa é o processo de execução por custas, previsto no art.º 116.º e seguintes do Código das Custas Judiciais”.

Efectivamente, entendo ser essa a solução que mais naturalmente emerge do texto dos preceitos legais atinentes à matéria em causa, designadamente dos artos 189.º, n.º 2 do C.P.T.A., 73-A, 116.º e 117.º do Código das Custas Judiciais, bem como a que atribui sentido útil à supressão, no actual ETAF, do disposto na alínea o), do n.º 1. do art.º 62.º, do anterior ETAF, e a que melhor mostra levar em conta a intenção legislativa de uniformização do regime das custas, através do DL 324/2003 de 27 de Dezembro.

Acresce que, independentemente do mais, para a solução a que se chegou no acórdão do Pleno da Secção do Contencioso Tributário deste STA, de 8.6.2005, p. 413/05, concorrem argumentos interpretativos, extraídos da legislação tributária, que, a meu ver, não têm atinência com a questão colocada no presente processo.

(Maria Angelina Domingues)