IIIO DIREITO
A sentença recorrida identificou como vícios imputados ao acto contenciosamente impugnado, na petição de recurso contencioso:
- 1.- a violação do artº88º, nº2 do CPA, na medida em que teria sido negada à recorrente contenciosa, sem qualquer justificação, a produção de prova testemunhal requerida pela mesma, por diversas vezes, à autoridade recorrida, o que, a seu ver, consubstanciaria nulidade do acto, por violação dos direitos de defesa da recorrente contenciosa – artº133º, nº1 d) do CPA;
- 2.- a falta de audiência prévia da recorrente contenciosa- artº100º e segs. do CPA, pois que embora a autoridade recorrida tivesse dispensado essa audiência, nos termos do artº103º, nº1, a) do CPA, por a recorrente contenciosa já se ter pronunciado sobre as questões que suportam a decisão e sobre as provas produzidas – o certo é que não se tendo produzido a prova testemunhal que indicou, a recorrente contenciosa não pôde pronunciar-se cabalmente sobre essas questões;
- 3.- o vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto, com violação do artº6º do Reg. (CEE) nº3.887/92, porque mesmo que se entenda estar-se perante uma margem de discricionariedade da administração, o certo é que se verificam erros grosseiros na apreciação da prova, e a recorrente contenciosa apresentou prova documental, que foi ignorada, e prova testemunhal, que foi recusada, e eram suficientes para comprovar os seus argumentos, sendo que a fundamentação da decisão impugnada assenta em controlos administrativos ineficazes e incorrectos.
Apreciando os referidos vícios, a sentença recorrida julgou improcedentes os vícios atrás identificados sob os pontos 1 e 2 e procedente, o vício identificado sob o ponto 3 e, por isso, anulou o acto contenciosamente impugnado, com fundamento no referido vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto em que assentou a decisão impugnada e violação do artº6º do Reg. (CEE) nº3887/92.
A autoridade recorrente não se conforma com a decisão, pelas razões que sintetizou nas conclusões das alegações do presente recurso jurisdicional, pois entende que se verifica erro de julgamento, quanto à apreciação das provas e fixação dos factos pelo Tribunal a quo, já que as acções de controlo efectuadas pelo INGA foram as adequadas e são as previstas no artº6º do Reg (CEE) 3887/92, da Comissão ( conclusões A, B, C e D) e que estão provados os factos em que assentou o acto contenciosamente recorrido, pelo que se verifica o incumprimento, pela recorrente contenciosa, do Reg.(CE) nº1098/99, de 27.05.99 e dos pontos 5 e 7 do Despacho Normativo nº43-A/96 (conclusões E e F).
Vejamos:
A sentença recorrida anulou o acto contenciosamente impugnado, com ressalva da parcela sequencial nº37, com a seguinte fundamentação, que se transcreve na íntegra:
« Quanto ao vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto da decisão final, bem como artº6º do Reg.(CEE) nº3887/92, na medida em que mesmo que se entenda estar-se perante o exercício de uma margem de discricionariedade da administração, o certo é que se verificam erros grosseiros na apreciação da prova, pois que a recorrente apresentou, durante todo o processo, prova documental suficiente para comprovar os seus argumentos, sendo que esta prova foi ignorada pelo INGA, além de que a prova testemunhal foi recusada, sendo que a fundamentação da decisão recorrida se estriba em controlos administrativos totalmente ineficazes e incorrectos.
Nesta parte, em dissintonia com a entidade recorrida e com o Digno Procurador da República, concordamos com a recorrente, o que leva a concluir pela verificação deste vício, com a consequente anulação da decisão recorrida.
Se bem que, a priori, não duvidemos das competências técnicas dos meios envolvidos para controle das culturas para as quais foram apresentadas candidaturas a ajudas comunitárias, sejam as fotografias aéreas, sejam as obtidas por meio de satélites, que, nas observações feitas a 3/7 e a 5/7 de 1999 não detectaram as culturas em causa, o certo é que as mesmas foram efectivadas e com base na condescendência argumentativa por parte dos serviços do INGA, de inexistentes passaram a existentes, mas anormalmente desenvolvidas- cf. ponto 5 da matéria de facto dada como provada. ( com base em problemas iniciais de rega, aliás confessados pela interessada/ recorrente, mas que, segundo a mesma ultrapassados, atenta a produção final dos cereais em causa).
Tendo-se demonstrado que as culturas em causa foram efectivadas – que mais não seja pela observação do restolho das searas em causa e restos de caules e capítulos, em Janeiro de 2000 – cai por terra o argumento inicial de que as culturas não foram feitas até 31.05.1999.
Se as mesmas não tiveram um desenvolvimento vegetativo normal, antes estiveram sujeitas a stress hídrico, importa avaliar dos argumentos apresentados pela recorrente e pelos serviços do INGA, de molde a podermos assumir se se trata de matéria inserta na margem de discricionariedade técnica da Administração, logo insindicável pelo Tribunal e, sendo-o, se existe erro grosseiro na sua apreciação.
Ora, mesmo que se possa entender que se está perante uma larga margem de discricionariedade técnica da administração, o certo é que não poderiam tirar as conclusões que foram tiradas, com base na simples análise do restolho ( onde, aquando da data em que foram tiradas as fotografias, juntas no PA, já ali tinha andado gado ovino a pastar, comendo o resto dos caules das plantas- facto não contraditado pelo INGA) e nos restos de caules e capítulos das plantas ( juntos exemplares no PA), em terrenos com culturas semeadas há cerca de três meses antes e ainda com base no número de horas de funcionamento do ... e facturas apresentadas ( desvalorizadas pelo facto de abrangerem a exploração pecuária e habitação da recorrente), o que, nesta parte, veio a ser infirmado ela interessada, ao demonstrar que a exploração pecuária e habitação eram servidas por diferente ponto de abastecimento eléctrico e, consequentemente, outro contador e energia eléctrica, sem que o INGA refutasse este argumento factual, no ofício de 17.11.2000, em resposta à reclamação de 26.06.2000- ponto 6 da matéria dada como provada.
Se a inspecção física à exploração arvense e objecto da candidatura tivesse sido efectivada aquando da existência das culturas, com a desvalorização que se tem por adquirida dos meios informáticos utilizados, ao não detectarem culturas que se veio a provar existirem ( ainda que, na altura, pudessem ter reduzido desenvolvimento vegetativo, por inicial deficiente rega, mas ultrapassada porque a produção final correspondeu às expectativas ( facto não contraditado pelos serviços do INGA), naturalmente que as dúvidas que ora se colocam e nos levam a questionar os factos que estiveram na base da decisão recorrida, não se colocariam…
Porém, com base nos factos trazidos ao processo administrativo pela recorrente, temos de concluir que existe erro nos pressupostos de facto, donde deriva o erro na decisão recorrida e consequente conclusão pelo provimento do recurso.»
A autoridade recorrente discorda da apreciação da prova efectuada pelo Tribunal a quo, pretendendo que o Mmo. juiz devia ter considerado provados os factos em que assentou o acto contenciosamente impugnado, ou seja, que as sementeiras de girassol e milho foram efectuadas depois da data limite para o efeito e que não tiveram um desenvolvimento cultural normal, por terem estado sujeitas a stress hídrico.
E isto, porque entende que as provas apresentadas pelo INGA são suficientes e adequadas para dar como provados tais factos, já que se trata de acções de controlo efectuadas pelo INGA, que estão previstas no artº6º do Reg. (CEE) nº3887/92 da Comissão, sendo que os resultados dessas fiscalizações, no essencial, foi conclusivo quanto ao incumprimento, pela recorrente contenciosa, do Reg. (CE) nº1098/99, de 27 de Maio de 1999 e dos pontos 5 e 7 do Despacho Normativo nº43-A/96, de 28.10.
Além disso, entende ainda a autoridade recorrente, que a análise de toda a prova recolhida está no domínio da sua discricionariedade técnica, não sendo desta forma sindicável a decisão da Administração, pelo que não pode o Tribunal substituir-se à administração na apreciação de conhecimentos técnicos e científicos que não possui
Comecemos por esta última questão:
Há, efectivamente, nas normas tidas por violadas pela recorrente contenciosa, conceitos indeterminados, como será o caso de saber se as culturas foram mantidas, pelo menos até à floração, em condições de crescimento normal, como exige o nº5 do Despacho Normativo nº43-A/96, ou se o equipamento de irrigação estava dimensionado para a superfície a regar e se a tecnologia de rega era adequada à cultura, de forma a possibilitar uma distribuição de água a toda a superfície em tempo oportuno, como exige o nº7 do mesmo Despacho Normativo e o preenchimento dos referidos conceitos indeterminados, não se baseia em regras pré-estabelecidas na lei, mas antes resulta de uma actividade com recurso a juízos técnicos, de experiência ou de razoabilidade, matéria onde a administração goza de uma certa «margem de liberdade de apreciação».
Mas mesmo essa « margem de livre apreciação», também apelidada por alguns de « discricionariedade técnica», não se confunde com a discricionariedade propriamente dita. Esta caracteriza-se por conferir à Administração a possibilidade de escolha de uma decisão, de entre um quadro de decisões possíveis, todas juridicamente válidas, enquanto aquela apenas admite uma única decisão - a que for objectiva, justa e verdadeira, pois só essa é querida pela lei.
Daí que, mesmo quando a administração dispõe de uma « margem de livre apreciação», designadamente para preenchimento de conceitos indeterminados, com recurso a regras de experiência, as suas decisões sejam sindicáveis contenciosamente, embora limitada essa apreciação jurisdicional a casos de erro ou de violação dos princípios jurídicos fundamentais que regem a actividade administrativa.
Por outro lado, há que referir que, mesmo nos casos em que a Administração goza de uma certa «margem de livre apreciação», a fixação dos factos e a livre apreciação das provas não constituem momentos discricionários, pois existindo apenas, como se referiu, uma decisão justa e querida por lei, que é a que está de acordo com a verdade material, a prova em que se suporta o acto contenciosamente impugnado terá que legitimar uma convicção segura da materialidade dos factos, e, por isso, terá de assentar em dados objectivos, comprováveis, não assumindo aqui qualquer relevo a vontade da Administração. No fundo, trata-se de questões de subsunção dos factos apurados aos conceitos indeterminados, de operações lógicas de aplicação das normas em causa ao caso concreto, não de discricionariedade.
Ou seja, tudo se resume afinal a uma questão probatória. Cf. neste sentido, o Prof. Alberto Xavier, in Conceito e Natureza do Acto Tributário, p. 370 e segs.
Portanto e contrariamente ao que refere a autoridade recorrente, ainda que, no presente caso, a Administração goze de alguma «margem de liberdade de apreciação» na integração dos referidos conceitos, o acto contenciosamente recorrido, pelo menos nos aspectos supra referidos e que aqui estão questionados, não escapa ao controlo jurisdicional.
Passemos então a apreciar o invocado erro de julgamento na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais - conclusões A), B) C) e D):
Entende a autoridade recorrente, contrariamente ao Tribunal a quo, que as provas apresentadas pelo INGA são suficientes e adequadas, uma vez que são as previstas no artº6º do Reg. (CEE) nº3887/92, de 23.12.1992 e que demonstram que as sementeiras de girassol e milho foram efectuadas depois da data limite para o efeito prevista no Anexo ao Reg. (CEE) nº 1098/99 da Comissão, de 27.05.99, ou seja, 31 de Maio de 1999 e que não tiveram um desenvolvimento cultural normal, como exigido pelo nº5 do DL 43-A/96, de 28.10, devido a stress hídrico, provocado por rega insuficiente, com violação do nº7 deste último diploma legal.
Está provado nos autos, que o acto contenciosamente recorrido resultou de determinadas acções de controlo administrativo levadas a cabo pelo INGA, ao abrigo dos artº6º e 7º do Reg.(CEE) nº3887/92, de 23.12.1992 ( regulamento que estabelece as normas de execução do sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias), com vista a verificar o respeito, pela recorrente contenciosa, das condições de concessão das “ajudas superfície” para culturas arvenses, a que esta se candidatara em 27.04.99, ao abrigo da referida legislação comunitária e do Despacho Normativo nº 43-A/96 de 28.10.
Dispõem os citados preceitos do Reg.(CEE) nº3887/92, na parte aqui relevante:
Artº6º
1.Os controlos administrativos e no local serão efectuados de modo a assegurar a verificação eficaz do respeito das condições de concessão das ajudas e dos prémios.
2.(…)
3.Os controlos no local incidirão, pelo menos, numa amostra representativa dos pedidos. Essa amostra deve representar, pelo menos:
- –10% dos pedidos de ajudas “ animais” ou das declarações de participação;
- –5% dos pedidos de “ ajudas superfícies”; esta percentagem é, no entanto, reduzida para 3% para os pedidos de ajudas superfícies para além de 700 000 por Estado Membro e ano civil.
4(…)
5.(..)
6.O Estado Membro verificará, mediante recurso aos meios apropriados, a elegibilidade das parcelas agrícolas. Para o efeito, será solicitada, se necessário, a apresentação de provas suplementares.
7.(…)
Artº7º
1.No caso de decidir controlar por teledetecção, total ou parcialmente, a amostra referida no nº3 do artº6º, o Estado membro procederá:
- –à foto-interpretação de imagens ou de fotografias aéreas com vista a reconhecer a cobertura vegetal e medir a superfície de todas as parcelas a controlar;
- –ao controlo físico de todos os pedidos relativamente aos quais a foto-interpretação não permita concluir da exactidão da declaração a contento da autoridade competente.
2.(…).
As acções levadas a cabo pelo INGA consistiram:
- -inicialmente, num controlo por teledetecção, através de imagens via satélite em 11.05.99, 11.06.99, 17.06.99 e 15.07.99 e de fotografia aérea, em 03 de Julho de 1999;
- -posteriormente, num controlo físico no local, efectuado em 11/14 de Outubro de 1999;
- -mais tarde, após uma exposição da recorrente contenciosa, num novo controlo físico efectuado no local, em 07 de Janeiro de 2000.
Refira-se que na sentença recorrida não se põe em causa a idoneidade, em abstracto, dos meios utilizados pelo INGA para proceder às acções de controlo, nem que tais acções não estejam previstas nos citados preceitos do Reg(CEE) nº3889/92, da Comissão.
O que se põe em causa é o modo como esses controlos foram efectuados no caso concreto, designadamente a sua oportunidade, no que respeita aos controlos físicos e a clara discrepância entre os resultados obtidos com os mesmos.
E, diga-se, com razão.
Senão vejamos:
Segundo a autoridade recorrente, os resultados do controlo efectuado através de fotografia aérea e imagens via satélite, que teve lugar em Junho e princípios de Julho de 1999, revelaram que a sementeira das culturas de girassol e milho de regadio relativa às parcelas sequenciais nº 044, 046, 053, 054 e 055, não tinha sido efectuada, ou não o tinha sido até à data limite prevista no Reg.(CEE) nº1098/99, de 27.05 e respectivo Anexo, que para Portugal era até 31 de Maio de 1999, uma vez que as parcelas apresentavam nas imagens uma reacção, em termos cromáticos, característica de solo nu ou com fraco revestimento, sendo que, tratando-se de culturas de regadio, o solo já deveria estar, na altura do controlo aéreo e espacial, revestido completamente (cf. nº3.2 e 3.3 da Análise efectuada ao Relatório de Controlo, em 31.05.2000).
No entanto, e não obstante as conclusões decorrentes dessa foto-interpretação das imagens e da fotografia aérea, que não foi consignada, na altura em que terá tido lugar, em qualquer relatório, a autoridade recorrente só cerca de três meses depois, em 11/14 de Outubro de 1999 procedeu a um controlo físico no local, efectuado por funcionários da Direcção Regional da Agricultura do Alentejo, que não conseguiram efectuar as medições GPS, visto o limite das culturas não poder ser definido por as referidas parcelas se encontrarem já gradadas, conforme consta, em Observações, a fls. 6 e 7 do Relatório de Controlo SIGC Superfícies, junto ao processo administrativo.
No que respeita às oleaginosas de sequeiro, declaradas para as parcelas sequenciais 015, 025, 026, 027 e 044, aqueles funcionários apenas encontraram, então, vestígios de restolho nas parcelas 015, 026 e 027, uma vez que as restantes encontravam-se também já gradadas, motivo por que, igualmente, não procederam às medições, conforme consta, em Observações, do mesmo Relatório, a fls. 4 e 5
Nada foi referido, por escrito, no Relatório de Controlo SIGC, relativamente ao grau de desenvolvimento das culturas de girassol.
Face à exposição, apresentada pela recorrente contenciosa, teve lugar, em Janeiro de 2000, ou seja, cerca de três meses após o anterior controlo físico e seis meses após o controlo aéreo e espacial, um novo controlo físico, efectuado agora pelos serviços do INGA, no local, onde se veio a verificar que, afinal, as parcelas 044, 046, 053, 054 e 055 sempre teriam sido semeadas, pois existiam ainda vestígios das culturas declaradas, restolho, no caso do milho e caules e capítulos secos, no caso do girassol. (cf. P.7 do ofício do INGA levado ao nº5 do probatório)
Ou seja, não obstante, face às fotografias aéreas e imagens satélite efectuadas em Junho e princípios de Julho de 1999, não ser possível reconhecer qualquer coberto vegetal nas parcelas em causa, só foi efectuado o controlo físico dessa situação, no local, em 11/14 de Outubro de 1999, portanto, mais de três meses depois do controlo aéreo/espacial e já após o período da colheita, quando o mesmo deveria ter sido efectuado de imediato, ou pelo menos em tempo útil para confirmar a existência das culturas no campo e seu estado de desenvolvimento.
Por outro lado, em Outubro de 1999, os funcionários da DRAA, que estiveram no local, não referiram a existência de quaisquer vestígios das culturas nas parcelas sequenciais 044, 046, 053, 054 e 055, mas sim que já estavam “gradadas” o que os impedia de proceder às medições, quando, no segundo controlo físico efectuado, no local, em Janeiro de 2000, ou seja, três meses depois daquele, se veio, afinal, a verificar ainda existirem nelas vestígios das culturas declaradas, como, expressamente, se refere nos nº7.1, 7.2 e 7.3 do ofício do INGA nº 2365, de 05.06.2000, transcritos no ponto 5 do probatório da sentença.
Convenhamos que, este modo de actuação, por parte dos serviços, não é de molde a criar credibilidade no resultado dos controlos efectuados que, na verdade, o foram tardiamente, no que respeita aos controlos de campo, e de forma incorrecta, porque apresentam resultados contraditórios e, consequentemente, não podem assegurar uma verificação eficaz.
Ora, o simples facto de não serem perceptíveis, nas fotografias aéreas e imagens satélites, cobertos vegetais nas parcelas em causa, em 03.07.1999, não significa, necessariamente, que as sementeiras não tenham sido efectuadas até 31.05.1999.
E a recorrente contenciosa justificou a razão dessa falta de visibilidade na fotografia e nas imagens via satélite tiradas, com o facto de ter tido problemas, no início, com o sistema de rega, o que teria causado um atraso inicial no desenvolvimento das culturas.
Esses problemas iniciais com o sistema de rega estão documentados nos autos e foram até aceites pela autoridade recorrente que, aliás, fundamentou o acto, em parte, nesses problemas, confessados pela recorrente contenciosa, já que os considerou eventual causa do também referido fraco desenvolvimento vegetativo para a cultura do girassol de regadio.
Não podia, pois, a autoridade recorrente, apenas com base naquele controlo aéreo e espacial, ter concluído pelo não cumprimento, pela recorrente contenciosa, do prazo limite para as sementeiras do girassol e milho de regadio, e tanto que procedeu a um controlo de campo com vista a verificar, no local, a situação.
No entanto, esse controlo físico veio a ser efectuado apenas em 11/14 de Outubro de 1999, pelo que já não poderia confirmar, no campo, a situação verificada no controlo aéreo/espacial efectuado em Junho e princípios de Julho de 1999, ou seja, que a cultura não estava instalada ou que tinha sido desrespeitado o prazo para a sua sementeira, desde logo porque, então, já tinha tido lugar a colheita.
Por outro lado, as conclusões desse controlo efectuado, no local, em Outubro de 1999, mostram-se contrariadas, como se viu, pelos resultados do novo controlo físico efectuado, posteriormente, em Janeiro de 2000.
Ou seja, o controlo aéreo espacial, só por si, não permite afirmar que as sementeiras não tiveram lugar até 31 de Maio de 1999 e os controlos físicos efectuados no local, que o deveriam confirmar, pecaram por tardios e contraditórios, e por isso, são insuficientes para sustentar o acto contenciosamente impugnado, no que respeita ao incumprimento da data limite prevista no Reg. (CEE) nº1068/99.
O mesmo se diga, relativamente ao incumprimento, pela recorrente contenciosa, dos nº 5 e 7 do Despacho Normativo nº 43-A/96, de 28.10, por as culturas não terem tido um desenvolvimento vegetativo normal, devido a stress hídrico.
Desde logo, é evidente que não é em Outubro de 1999, quando as culturas já não existiam no terreno, por já ter tido lugar a sua colheita, e muito menos em Janeiro de 2000, quando até já a parcela de girassol se encontrava semeada com culturas de Inverno, que se vai averiguar se as culturas declaradas tiveram ou não um desenvolvimento vegetativo normal.
E não pode servir-se a autoridade recorrente do facto da recorrente contenciosa ter confessado que teve problemas com o sistema de rega no início da cultura e que tal atrasou inicialmente o seu desenvolvimento, para vir concluir que as culturas tiveram um desenvolvimento vegetativo fraco ou reduzido devido a stress hídrico, até porque a recorrente contenciosa também refere que esse atraso não prejudicou o desenvolvimento das culturas que atingiram a produção esperada e que as 101h de rega comprovadas pela autoridade recorrente, são suficientes para aquele tipo de cultura, atento a pluviosidade média no local, conforme documentação que junta.
E, também não faz qualquer sentido que a autoridade recorrente chegue a essa conclusão, face ao restolho da cultura do milho ainda existente no local em Janeiro de 2000 e à dimensão de alguns caules e capítulos secos da cultura do girassol então encontrados, quando, como a autoridade recorrente até reconhece, já havia uma nova cultura semeada na parcela de girassol e, segundo alega a recorrente contenciosa e não vem contrariado pela autoridade recorrente, já havia estado gado ovino nas restantes parcelas para se alimentarem do restolho.
É evidente que uma averiguação eficaz do desenvolvimento das culturas exigia um controlo físico no local, aquando da existência das mesmas, não depois da sua colheita.
Finalmente e quanto ao incumprimento do nº7 do citado Despacho Normativo nº46-A/96, de 28.10, também não foi feita prova que o demonstre.
Nos termos deste preceito « O equipamento de irrigação deve estar dimensionado para a superfície a regar, sendo a tecnologia da rega adequada à cultura, de forma a possibilitar uma distribuição de água a toda a superfície em tempo oportuno e pelo menos nos seguintes períodos:
- a)(…)
- b)Nas culturas de Primavera Verão, designadamente milho, sorjo, soja, girassol e linho não têxtil, de 1 de Junho a 31 de Julho.»
Ora, não está demonstrado que o equipamento de irrigação não estava dimensionado para a superfície a regar, ou que a tecnologia de rega não era adequada à cultura, de forma a possibilitar uma distribuição de água a toda a superfície em tempo oportuno e pelo menos de 1 de Junho a 31 de Julho.
E só nestes casos é que haveria incumprimento do citado normativo.
O facto de o sistema de rega ter tido alguns problemas no início das culturas, não permite, só por si, concluir que o referido normativo não foi respeitado.
Portanto e concluindo, os elementos de prova em que assentou o acto contenciosamente impugnado, não são suficientes para dar como assente que as culturas aqui em causa foram efectuadas depois da data limite para o efeito, ou que não tiveram um desenvolvimento cultural normal, por estarem sujeitas a stress hídrico, como pretende a autoridade recorrente.
Consequentemente, não se pode dar como verificado o incumprimento, pela recorrente contenciosa, do Reg. (CE) nº1098/99, de 27.05.99 e dos pontos 5 e 7 do Despacho Normativo nº43-A/96.
Improcedem pois, todas as conclusões das alegações de recurso.
