082/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Não padece de falta de fundamentação nem viola o direito de audiência o acto que, não respondendo embora ponto por ponto a todas as questões e argumentos invocados pelo interessado, indeferiu a pretensão dele com base em motivos claros, suficientes e congruentes, motivos esses que global ou conjuntamente contrariavam aquelas razões e argumentos.

II- O acto que aprovasse o projecto de arquitectura não era constitutivo de direitos.

III- Por isso, era livremente revogável ante a certeza de que o licenciamento almejado era impossível por contrariar medidas preventivas entretanto definidas para o local.

IV- E, como decorre do dito em II, um tal acto revogatório não podia sofrer do vício de ilegal revogação fundado numa suposta ofensa de direitos constituídos pelo acto revogado.

V- A despeito da pretérita aprovação do projecto de arquitectura, o indeferimento do pedido de licenciamento de uma construção por esta ser inadmissível em face de medidas preventivas entretanto postas em vigor não traduz uma aplicação retroactiva, ou sequer retrospectiva, dessas medidas, e antes corresponde à necessidade de o procedimento ter uma solução ajustada ao regime jurídico coevo (princípio «tempus regit actum»).

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A…, identificado nos autos, interpôs recurso jurisdicional da sentença do TAF de Coimbra que negou provimento ao recurso contencioso que ele deduzira do despacho do Presidente da CM Alcobaça, de 10/7/2001, que indeferiu um seu pedido de licenciamento de obras.

O recorrente terminou a sua alegação de recurso enunciando as conclusões seguintes:

1- Aquando da entrada em vigor da Resolução do Conselho de Ministros n.º 31/2001, de 22/3, o projecto de arquitectura apresentado pelo ora recorrente em 7/2/2002 já tinha sido tacitamente deferido por força do disposto nos arts. 41º, n.º 2, e 61º, n.º 1, do DL n.º 445/91, de 20/11, sendo esse um acto constitutivo de direitos, nos termos e para os efeitos do disposto nos arts. 140º, n.º 1, al. b), e 141º do CPA.

2- O princípio constitucional de participação dos administrados na formação das decisões da Administração Pública obriga a que esta, nas suas decisões e no caso de ter sido exercido o direito de audiência prévia, assuma, de forma minimamente visível, a existência de uma prévia ponderação das razões invocadas pelos particulares nessa sede.

3- Ora, assim sendo, o despacho proferido em 10/7/2001 pelo Sr. Presidente da CM Alcobaça inquina de vício de forma por falta de fundamentação na medida em que não revela todas as razões de facto e de direito por que decidiu indeferir o pedido do recorrente, designadamente as razões por que não atendeu aos argumentos esbatidos na audiência prévia, sendo aliás inequívoco que nem sequer se refere a essa mesma participação.

4- A sentença proferida pelo tribunal «a quo», ao ter considerado que o despacho impugnado não padecia de qualquer vício formal, designadamente aquele que a que se reporta a conclusão anterior, ofendeu o disposto nos arts. 100º, 124º, n.º 1, als. a) e c) e 125º, ns. 1 e 2, do CPA, devendo por isso ser revogada.

5- Para além disso, o despacho proferido em 10/7/2001 pela autoridade recorrida inquina de vício de forma por falta de fundamentação na medida em que não revela as razões de facto e de direito por que revoga um acto constitutivo de direitos, revogação essa que só poderia ser determinada ao abrigo do disposto no art. 141º do CPA, sendo que a sentença proferida pelo tribunal «a quo» padece de idêntico erro de direito ao ter considerado que o acto impugnado não padecia de tal vício.

6- Mais do que isso, a sentença recorrida padece de erro de direito por ofensa ao disposto no art. 141º do CPA, uma vez que o acto de aprovação (tácita) do projecto de arquitectura, sendo um acto constitutivo de direitos, apenas poderia ser revogado com fundamento em eventual ilegalidade de que padecesse, o que (i) não só não foi invocado no despacho impugnado, como (ii) nunca se poderia estribar na Resolução do Conselho de Ministros aqui em causa, que não estava em vigor aquando da formação de tal acto tácito de deferimento.

7- A Resolução do Conselho de Ministros n.º 31/2001, de 22/3, ao prever a eficácia retroactiva de medidas preventivas previstas para salvaguardar a eficácia de planos especiais de ordenamento do território, violou o art. 107º do DL n.º 380/99, de 22/9, que apenas prevê a eficácia retroactiva relativamente a medidas preventivas destinadas a salvaguardar planos municipais de ordenamento do território, circunstância que não foi também reconhecida na sentença do tribunal «a quo».

8- O POOC – Plano de Ordenamento da Orla Costeira Alcobaça-Mafra – é um plano especial de ordenamento do território, sujeito a um regime distinto do previsto nos ns.º 5 e 6 do art. 107º do DL 380/99, de 22/9, pelo que a Resolução do Conselho de Ministros n.º 31/2001, de 22/3, ao prever a eficácia retroactiva de medidas preventivas previstas para salvaguardar a eficácia de planos especiais de ordenamento do território, violou o DL n.º 794/76, de 5/11, que não prevê a eficácia retroactiva de medidas preventivas.

9- A Resolução do Conselho de Ministros n.º 31/2001, de 22/3, ao prever a eficácia retroactiva de medidas preventivas previstas para salvaguardar a eficácia de planos especiais de ordenamento do território, é ilegal, por violação de lei, designadamente do art. 12º, n.º 1, do Código Civil, uma vez que o princípio geral em matéria urbanística é o da irretroactividade das suas disposições.

10- A Resolução do Conselho de Ministros n.º 31/2001, de 22/3, ao prever a eficácia retroactiva de medidas preventivas previstas para salvaguardar a eficácia de planos especiais de ordenamento do território, violou o art. 2º da CRP, ao colidir com o princípio da protecção da confiança dos administrados.

11- Por força do que se deixou exposto, o despacho de indeferimento do pedido de licenciamento de obra particular, apresentado pelo recorrente, não podia assentar na Resolução do Conselho de Ministros n.º 31/2001, de 22/3, sob pena de ilegalidade, por ofensa ao disposto no referido art. 107º do DL n.º 380/99, de 22/9, no DL n.º 794/7, de 5/11, no art. 12º, n.º 1, do Código Civil, e no mencionado art. 2º da Constituição. Ora, o tribunal «a quo», ao ter sustentado a legalidade de tal acto administrativo, incorreu em erro de direito, por não ter atendido às disposições e aos diplomas referidos.

Não houve contra-alegação.

O Ex.º Magistrado do MºPº emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada na sentença recorrida, a qual aqui damos por integralmente reproduzida – como se estabelece no art. 713º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

Em 7/2/2001, o ora recorrente requereu na CM Alcobaça que lhe fosse licenciada a construção de uma moradia, pedido esse que inaugurou um procedimento administrativo sujeito ao regime jurídico previsto no DL n.º 445/91, de 20/11. O projecto de arquitectura então apresentado obteve deferimento tácito, pelo que haveria de seguir-se o oferecimento dos projectos das especialidades com vista à emissão futura da licença de construção (cfr. os arts. 17º-A e 20º do referido diploma legal). Todavia, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 31/2001, de 22/3, aprovou, para a área em causa, medidas preventivas que vigorariam desde 23/3/2001 e que impossibilitavam em absoluto o almejado licenciamento; e, em 10/7/2001, o despacho contenciosamente recorrido acabou por indeferir o pedido de licenciamento.

O tribunal «a quo» entendeu que esse acto de 10/7/2001 não padecia de nenhum dos vícios que lhe eram assacados no recurso contencioso. Inconformado com essa decisão, o recorrente reedita neste recurso jurisdicional parte dos vícios que invocara na 1.ª instância; e, ante o teor das conclusões da alegação, percebe-se que o recorrente filia as suas críticas em dois fundamentais motivos – na insuficiência da fundamentação do acto para responder cabalmente aos «argumentos» por si expendidos na audiência prévia e no direito que se teria constituído na sua esfera jurídica em consequência do deferimento tácito do projecto de arquitectura.

Comecemos por aquela questão formal, não só porque dela depende a determinação plena dos motivos do acto, mas também, e sobretudo, porque a sentença lhe deu prioridade sem que o recorrente se insurgisse contra essa metodologia (cfr. o art. 57º da LPTA). Diz-nos a factualidade provada que o acto indeferiu o pedido de licenciamento com base nas razões insertas num parecer jurídico anterior e para que expressamente remeteu. Dissera-se em tal parecer que a construção não podia ser licenciada porque a Resolução do Conselho de Ministros n.º 31/2001 viera interditar a realização daquele tipo de obras no local em causa. Portanto, não pode duvidar-se que o acto se apropriou dos fundamentos de facto e de direito constantes do aludido parecer, passando tais motivos a integrarem o acto, «per relationem».

Ora, tais razões, apesar da sua concisão ou brevidade, constituem uma fundamentação clara, suficiente e congruente, pois elucidam um qualquer destinatário normal dos motivos por que se indeferiu o pedido, em vez de se dar ao procedimento administrativo um outro destino qualquer. Sendo assim, o acto contenciosamente recorrido está devidamente fundamentado, mostrando-se cumprido o disposto no art. 125º do CPA. E, se porventura o acto não conheceu na latitude exigível de quaisquer questões ou argumentos suscitados pelo aqui recorrido na fase da audiência prévia, isso nunca o viciaria por falta de fundamentação, antes se tratando de uma ofensa, aliás «a posteriori», do dever previsto no art. 100º e ss. do CPA.

Mas também este vício formal se não verifica. Com efeito, à observância da audiência dos interessados não se segue automaticamente o dever de a Administração ripostar, ponto por ponto, às questões ou argumentos então esgrimidos. Muito embora a Administração deva conferir relevo e utilidade ao direito dos administrados de contribuírem para a formação das decisões que lhes digam respeito, isso não significa que sobre ela impenda a obrigação de tudo apreciar ou decidir sob pena de incorrer numa omissão de pronúncia causal da ofensa do direito de audiência. Aliás, e desde que a fundamentação do acto contradiga, no seu conjunto, as questões colocadas pelo interessado, deverá logo entender-se que elas foram eficazmente impugnadas – e, portanto, também consideradas, mesmo que de viés ou «a silentio». E tal solução é aplicável, «a fortiori», para os meros «argumentos», já que, quanto a estes, nem sequer é concebível falar-se de um dever autónomo de lhes responder.

«In casu», todas as considerações que o aqui recorrido longamente tecera aquando da sua audiência prévia mostram-se contrariadas pela fundamentação constante do acto – pois, se a Resolução do Conselho de Ministros impedia o licenciamento, este tinha de ser indeferido «ex necessitate». E, deste modo, é frustre e vã a ideia de que a audiência fora desconsiderada, apenas sucedendo que as razões esgrimidas pelo interessado sofriam de um desvanecimento fatal ante o regime jurídico que o autor do acto teve por aplicável.

Pelo exposto, improcedem as conclusões 2.ª a 4.ª, inclusive, da alegação do recorrente.

Mas, antes de avançarmos, convém que precisemos com exactidão o efectivo objecto e alcance do acto contenciosamente impugnado; pois o indeferimento, encarado «qua tale», tanto se poderia cingir ao projecto de arquitectura, como já poderia respeitar à globalidade do pedido de licenciamento. Ora, e apesar do texto ou letra do acto, a ocasião procedimental em que ele foi praticado localiza-o no termo da fase em que se aprecia aquele projecto – como se deduz do conjunto de informações e pareceres que imediatamente antecedeu o despacho; o que não obsta a que os motivos convocados pelo acto se harmonizem também com uma recusa do que o particular globalmente pedira. Sendo assim, é de concluir que o despacho recorrido ainda traduz um indeferimento do projecto de arquitectura, embora se suporte em razões capazes de impossibilitarem a pretensão genérica de licenciamento. E, posto isto, estamos em condições de prosseguir.

Já acima adiantámos – e vê-lo-emos melhor «infra» – que as restantes conclusões do presente recurso se baseiam na convicção de que o acto tácito de deferimento do projecto de arquitectura fora um acto constitutivo de direitos. Mas este antecedente da argumentação posterior do recorrido é claramente falso. Com efeito, era constante a jurisprudência do STA no sentido de que os actos que aprovassem os projectos de arquitectura não constituíam, na esfera jurídica dos respectivos requerentes, um qualquer direito – designadamente o «jus aedificandi»; e por isso é que tais actos não eram contenciosamente recorríveis pelos terceiros prejudicados com o levantamento da construção, os quais tinham de aguardar pelos actos de licenciamento finais para exercerem, contra estes, o seu direito de impugnação «in judicio» (cfr., v.g., os acórdãos de 28/10/2000 e de 23/10/2001, proferidos, respectivamente, nos recursos ns.º 46.506 e 47.714). Impugnáveis «a se» eram somente os actos que indeferissem os projectos de arquitectura, na medida em que finalizavam de modo antecipado e lesivo para os seus impetrantes o correspondente procedimento.

Torna-se agora claro que o acto que aprovara tacitamente o projecto de arquitectura, embora válido aquando da sua formação, não era constitutivo de direitos. E, assim sendo, ele era livremente revogável nos termos do art. 140º do CPA – por não se verificar nenhuma das situações previstas no n.º 1 desse artigo, «maxime» na sua al. b); de modo que o despacho contenciosamente recorrido, ao proceder à revogação implícita daquele acto silente, não sofre da ilegalidade que o recorrente lhe atribui e que filia numa natureza – constitutiva de direitos – de que tal acto estava desprovido. Assim, improcedem de imediato as conclusões 1.ª e 6.ª, em que o recorrente assevera padecer o acto do vício de ilegal revogação.

Porque a conclusão 11.ª meramente recapitula várias outras que a precedem, resta-nos apreciar as conclusões 7.ª a 10.ª, inclusive, onde o recorrente se opõe à aplicação, pelo acto, da Resolução do Conselho de Ministros n.º 31/2001. Todavia, é de notar que, nessas quatro conclusões, ele restringe a sua crítica a um ponto preciso – o de que tal inaplicabilidade da Resolução se deveria ao facto de ela «prever a eficácia retroactiva de medidas preventivas». Com isto, o recorrente pretende inequivocamente dizer que, com a aprovação do projecto de arquitectura, obtivera um direito que aquelas medidas preventivas vieram retroactivamente eliminar; mas que esse seu direito se impunha e impõe, de modo que o acto, ao invés do que decidiu, deveria ter recusado esse «efeito retroactivo» em homenagem ao referido direito.

Não é, porém, assim. Já constatámos que a aprovação do projecto de arquitectura não constituiu um direito qualquer na esfera jurídica do recorrente. Daí que a consideração das medidas preventivas, feita pelo acto, não envolvesse, em rigor, uma aplicação retroactiva – ou sequer retrospectiva – delas, antes traduzindo a adopção da pronúncia exigível em face das regras jurídicas então vigentes; pois, e no fim de contas, era legalmente impossível que, face à imperatividade das medidas preventivas entretanto surgidas e atento o princípio «tempus regit actum», o procedimento viesse a ser culminado por uma decisão cujo sentido fosse diverso do realmente adoptado (cfr. o art. 52º, n.º 2, al. b), do DL n.º 445/91). Deste modo, a tese de que o acto tinha de desaplicar as medidas preventivas (previstas na Resolução) por elas serem retroactivas soçobra de modo fatal, já que é falso e fantasioso que tais medidas, ao serem aplicáveis ao caso do recorrente, realmente se apresentassem como retroactivas. E, não tendo as medidas esse alcance «ex ante», naufragam de imediato as conclusões 7.ª a 10.ª, em que o recorrente apenas censura o acto (e indirectamente a sentença) em virtude de as medidas preventivas nele invocadas como causa do indeferimento supostamente deterem essa suposta «eficácia retroactiva».

Improcedem, assim, as conclusões que ultimamente estiveram em apreço. E soçobra ainda a derradeira conclusão que, como dissemos, nada acrescenta às anteriores.

Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e em confirmar a sentença recorrida.

Custas pelo recorrente:

Taxa de justiça: 400 euros.

Procuradoria: 200 euros.

Lisboa, 12 de Março de 2008. – Madeira dos Santos (relator) – Azevedo Moreira – Costa Reis.