IIIO DIREITO
Na presente acção de responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos, os AA pretendem, em síntese, ser indemnizados por danos patrimoniais e não patrimoniais, que o Réu Município alegadamente lhes causou, ao não ter comunicado à Conservatória de Registo Predial competente, a caducidade do alvará de loteamento nº 455, de 13.10.82 e requerido o cancelamento do respectivo registo da autorização de loteamento, como lhe impunha o artº 39º do DL 448/91. Alegam que só adquiriram o lote 79 abrangido por aquele alvará, porque estavam convictos que nele podiam construir uma moradia, vindo após apresentação do pedido de licenciamento da mesma a serem notificados, nos termos do artº 100º do CPA, da proposta de indeferimento, por o alvará estar caducado, sendo que consultaram o registo antes da aquisição e não constava do mesmo quaisquer ónus, limitações ou cancelamento, que inviabilizassem a construção no referido lote.
A sentença recorrida julgou parcialmente procedente a acção e condenou o Município de Leiria a pagar aos AA uma indemnização, no montante global de €123.005,12, a título de danos patrimoniais e não patrimoniais, acrescido de juros de mora desde a citação até integral pagamento.
Para assim decidir, a sentença considerou que, face aos factos provados nos autos, levados ao respectivo probatório e supra transcritos em II e à legislação que considerou aplicável, se verificavam todos os pressupostos de responsabilidade civil (o facto ilícito e culposo, o dano e o nexo de causalidade entre o facto e o dano).
O recorrente Município não se conforma com a decisão, considerando que ocorre erro de julgamento, quer quanto ao pressuposto da ilicitude, quer quanto ao dano e nexo de causalidade entre o facto e o dano.
Apreciemos então:
- 1.Quanto ao erro de julgamento no que respeita ao pressuposto da ilicitude (conclusões I a XV):
- 1.1.A este respeito a sentença considerou que pendia sobre os órgãos do Município Réu a comunicação da caducidade do alvará de loteamento em causa, verificada em 31.01.94, para efeitos do cancelamento do registo desse alvará na Conservatória de Registo Predial, onde aquele loteamento se encontrava registado, isto porque «…sendo a caducidade do alvará de loteamento uma verdadeira e insofismável alteração ao alvará, é incontroverso que se aplica a norma acima transcrita inserta no artº 39º do DL 448/91, de 29.11».
E acrescentou: «…mesmo que se não aplicasse esta norma do DL 448/91, sempre a obrigação de comunicação à CRPredial do cancelamento do registo predial, por caducidade do alvará, derivava do disposto nos artº 2º, nº 1, d) e 102º, nº 2, f), ambos do Cód. Reg. Predial», pelo que «Não tendo sido efectivada essa obrigação legal – artsº 39º, nº 1 do DL 448/91, de 29.11, 2º, nº 1 d) e 102º, nº 2 f), ambos do CRPredial, temos de concluir que se verifica uma conduta ilícita e culposa (…) por parte do Presidente da CM de Leiria (…).»
O Réu Município, ora recorrente, discorda deste entendimento, pois considera que a caducidade do alvará não constitui qualquer alteração ao mesmo, antes extingue automaticamente os direitos por ele titulados, pelo que o alvará caducado não é válido, nem eficaz, não sendo um título jurídico que possa ser objecto de qualquer alteração.
Portanto, não se estando perante uma situação de alteração do alvará, mas de caducidade, não se lhe aplicaria o artº 39º do DL 448/91, nem as disposições do CRPredial invocadas na sentença, mas sim o DL 289/73, de 06.06, ao abrigo do qual o alvará em discussão foi emitido. E face a este último diploma, o Município Réu não estava obrigado a proceder ao registo dos aditamentos e alterações à autorização do loteamento, que também só passou a ser exigida pelo CRPredial, após o DL 533/99.
E, assim sendo, conclui, o Réu Município não tinha qualquer dever de promover o cancelamento do registo do alvará, pelo que não existe qualquer dever de indemnizar os recorridos.
1.2. O alvará de loteamento aqui em causa, que foi emitido em 13.10.82, rege-se, em princípio, pela legislação em vigor à data da sua emissão (tempus regit actum), o invocado DL 298/73, de 06.06.
O DL 298/73 continha um preceito sobre a caducidade do alvará de loteamento (artº 24º), que dispunha o seguinte:
Art. 24.º - 1. A licença de loteamento caduca:
- a)Se os projectos definitivos das obras de urbanização não forem apresentados nos prazos estabelecidos;
- b)Se o alvará de loteamento não for requerido no prazo fixado;
- c)Se as obras de urbanização não forem iniciadas no prazo máximo de um ano a contar da data do alvará de loteamento, ou concluídas no prazo fixado pela câmara municipal;
- d)Se, decorrido um ano sobre a emissão do alvará, as obras de urbanização estiverem suspensas por mais de três meses ou forem abandonadas, quando não tenha sido fixado prazo para a sua conclusão;
- e)Se o loteamento não obedecer às prescrições constantes do respectivo alvará.
- 2.Não se aplicará o disposto nas alíneas a), b), c) e d) do número anterior, sempre que a inobservância for devida a caso de força maior ou a facto imputável à Administração.
- 3.A caducidade da licença determinará o imediato embargo administrativo dos trabalhos em curso pela câmara municipal ou pela Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização, que poderão apreender, mediante intimação para o efeito, os alvarás de loteamento e de construção que tenham sido passados.
Nada se dispunha neste preceito ou em qualquer outro deste DL, sobre o registo da caducidade, dispondo, apenas, o seu artº 19º, nº 3, que: «A câmara municipal dará imediata publicidade à concessão do alvará mediante afixação de edital nos Paços do Concelho e publicação, a expensas do requerente, do correspondente aviso num dos jornais do concelho e num dos mais lidos na área, tratando-se de loteamento com as características referidas na alínea a) do n.º 1 do artigo 5.º.»
O citado DL 289/73 foi revogado pelo DL 400/84, de 31.12, que no seu artº 54º determinava o seguinte:
Artigo 54.º - 1 - A licença de loteamento caduca:
- a)Se a aprovação dos projectos definitivos das obras de urbanização não for requerida nos prazos estabelecidos;
- b)Se o alvará não for requerido no prazo devido;
- c)Se o alvará não for emitido no prazo fixado sem oposição ou recurso do acto;
- d)Se as obras de urbanização não forem iniciadas no prazo de 1 ano a contar da data do alvará ou da data da notificação judicial avulsa ou do trânsito da sentença ou acórdão;
- e)Se, decorrido 1 ano sobre a emissão do alvará ou sobre a notificação judicial avulsa, ou do trânsito da sentença, as obras de urbanização estiverem suspensas por mais de 3 meses ou forem abandonadas, quando não tenha sido fixado prazo para a sua conclusão;
- f)Se não for reforçada a caução nos termos da alínea a) do n.º 3 do artigo 41.º;
- g)Se, por causa imputável ao titular, se verificar o incumprimento do contrato de urbanização.
2 - Não se aplicará o disposto nas alíneas d) e e) do número anterior sempre que a inobservância seja devida a caso de força maior ou a facto imputável à Administração.
3 - Se a realização da operação de loteamento ou das obras de urbanização não obedecer às condições estabelecidas no alvará ou nos respectivos planos e projectos, a câmara municipal deverá apreender o alvará até que se mostrem alterados os trabalhos efectuados em desconformidade.
4 - A caducidade de licença determinará a imediata suspensão dos trabalhos em curso, podendo a câmara municipal deliberar apreender, mediante intimação, o alvará de loteamento.
5 - A renovação da licença depende da observância do processo regulado no presente diploma, podendo as diversas entidades limitar-se a confirmar a sua posição anterior.
6 - No caso de caducidade da licença poderá a câmara municipal autorizar a construção em lotes já constituídos se o adiantamento das obras o justificar ou se forem preenchidos os condicionamentos que, para o efeito, impuser ao titular do alvará.
7 - À caducidade da licença de loteamento será dada publicidade pela forma prevista no n.º 3 do artigo 47.º, devendo ainda ser pedido pela câmara municipal ao conservador do registo predial competente o cancelamento do respectivo registo.
O referido artº 47º, nº 3 dispunha que «3 - A câmara municipal dará imediata publicidade à concessão do alvará mediante afixação de edital nos paços do concelho e publicação, a expensas do requerente, do respectivo aviso num dos jornais mais lidos na área e na 3.ª série do Diário da República.»
O DL 400/84 veio dispor no artº 83º que «Para efeito de registo predial entende-se que o facto sujeito a registo, designado pelo Código de Registo Predial, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 224/84, de 6 de Julho, por «autorização do loteamento para construção» tem o mesmo significado da aprovação das operações de loteamento referidas neste decreto-lei.»
Por sua vez, o DL 400/84, veio a ser revogado pelo DL 448/91, de 29.11, que nos seus artº 31º, 38º e 39º dispunha o seguinte:
Artigo 31.º
Registo predial
1 - O alvará constitui documento comprovativo da «autorização do loteamento para construção» para efeitos de registo predial.
2 - Entende-se que o facto sujeito a registo designado pelo Código do Registo Predial «autorização do loteamento para construção» tem o mesmo significado do licenciamento das operações de loteamento referidas no presente diploma.
Artigo 38.º
Caducidade do alvará
1 - O alvará que titule apenas o licenciamento da operação de loteamento caduca se nos 15 meses a contar da data da sua emissão não for requerido o licenciamento de qualquer construção nele prevista.
2 - Quando a operação de loteamento implicar a realização de obras de urbanização, o alvará caduca:
- a)Se as obras não forem iniciadas no prazo de 15 meses a contar da data da emissão do alvará;
- b)Se as obras estiverem suspensas ou abandonadas por período superior a 15 meses, salvo se a suspensão decorrer de facto não imputável ao titular do alvará;
- c)Se as obras não forem concluídas nos prazos fixados no alvará ou no prazo estipulado pelo presidente da câmara municipal nos termos do n.º 2 do artigo 23.º
3 - O disposto no número anterior é igualmente aplicável ao alvará que titule unicamente o licenciamento de obras de urbanização.
4 - O alvará caduca igualmente se estiver suspensa, nos termos do n.º 2 do artigo 46.º, a eficácia dos actos por ele titulados por período superior a seis meses.
5 - A caducidade prevista nos números anteriores não produz efeitos relativamente aos lotes objecto de deferimento do pedido de licenciamento das construções neles projectadas.
6 - O proprietário ou proprietários do prédio objecto do alvará caducado podem requerer a concessão de novo licenciamento do loteamento ou das obras de urbanização, obedecendo o novo processo aos requisitos da lei vigente à data desse requerimento.
7 - O requerimento previsto no número anterior é liminarmente rejeitado se, à data da sua recepção na câmara municipal, estiver em curso qualquer das providências a que aludem os artigos 47.º e 48.º
Artigo 39.º
Cancelamento dos registos
1 - No caso de caducidade do alvará, a câmara municipal procede ao seu cancelamento, dando o presidente da câmara conhecimento desse facto à comissão de coordenação regional e ao conservador do registo predial competente, para efeitos de anotação à descrição, devendo ainda o presidente da câmara municipal requerer ao respectivo conservador o cancelamento do registo predial.
2 - Para efeitos do disposto no n.º 5 do artigo anterior, o presidente da câmara municipal requer ao conservador do registo predial competente o cancelamento parcial do registo do alvará, nos termos da alínea f) do n.º 2 do artigo 101.º do Código do Registo Predial.
Nos termos do seu artº 72º, sob a epígrafe «alvarás anteriores», estabelece-se que «As alterações aos alvarás emitidos ao abrigo da legislação agora revogada e dos Decretos Leis nº 46673, de 29 de Novembro de 1965 e 289/73, de 6 de Junho, regem-se pelo disposto no presente diploma».
Este DL 448/91, foi revogado pelo DL 559/99, de 16.07, que veio a ser alterado pelo DL nº 177/2001.
1.3. Ora, a sentença entendeu que era aplicável ao alvará de loteamento aqui em causa, embora emitido na vigência do DL 289/73, o disposto no artº 39º, nº 1, por força do artº 72º, ambos do citado DL 448/91, por considerar que a caducidade do alvará constituía uma alteração ao mesmo. E portanto, o Réu Município tinha o dever de requerer o cancelamento do alvará, face à verificada caducidade do mesmo ocorrida em 1994.
O Réu discorda, defendendo que não é aqui aplicável o artº 39º do DL 448/91, porque a caducidade não é uma alteração ao alvará, e portanto, não se lhe aplica o artº 72º do DL 448/91, regendo-se o alvará em causa pelo DL 289/73, que não impunha ao Município a comunicação da caducidade ao conservador de registo predial.
Concorda-se com o recorrente quando diz que a caducidade não constitui uma mera alteração do alvará.
Aliás, o próprio DL 448/91, tal como os restantes diplomas que lhe antecederam ou que lhe sucederam na matéria, destina preceitos diferentes à alteração do alvará (artº 36º) e à caducidade do alvará (artº 38º), o que revela que são realidades diferentes.
E são-no, de facto.
O artº 38º já se encontra transcrito supra, o artº 36º é do seguinte teor:
Artigo 36.º
Alteração ao alvará
1 - As especificações do alvará de loteamento podem ser alteradas a requerimento do interessado.
2 - A alteração das especificações do alvará de loteamento obedece, com as necessárias adaptações, ao disposto no presente diploma para o licenciamento da operação de loteamento e das obras de urbanização, designadamente em matéria de pareceres, autorizações e aprovações exigidos por lei, dando origem à emissão de novo alvará.
3 - As alterações às especificações previstas na alínea e) do n.º 1 do artigo 29.º só podem ser licenciadas mediante autorização escrita de dois terços dos proprietários dos lotes abrangidos pelo alvará, dos edifícios neles construídos ou das suas fracções autónomas.
4 - Exceptuam-se do disposto no n.º 2 as alterações às especificações previstas nas alíneas g) e h) do n.º 1 do artigo 29.º, bem como as de pormenor, que são autorizadas por simples deliberação fundamentada da câmara municipal, com dispensa de quaisquer outras formalidades.
5 - Consideram-se alterações de pormenor apenas as que se traduzem na variação das áreas de implantação e de construção até 3%, desde que não implique aumento do número de fogos e alteração dos parâmetros urbanísticos fixados nos planos municipais de ordenamento do território.
As especificações do alvará constam do artº 29º:
Artigo 29.º
Especificações do alvará
1 - O alvará contém a especificação dos seguintes elementos, consoante forem aplicáveis:
- a)Identificação do titular do alvará;
- b)Identificação do prédio objecto da operação de loteamento ou das obras de urbanização;
- c)Deliberações da câmara municipal relativas ao licenciamento da operação de loteamento e das obras de urbanização ou de sentença que a substitua;
- d)Enquadramento em instrumentos de planeamento territorial;
- e)Número de lotes e respectivas áreas, localização, finalidade, área de implantação, área de construção, número de pisos e número de fogos de cada um;
- f)Cedências obrigatórias, sua finalidade e especificação das parcelas a integrar no domínio público da câmara municipal;
- g)Prazo para a conclusão das obras de urbanização;
- h)Montante da caução prestada e identificação do respectivo título.
2 - O alvará deve conter, em anexo, as plantas confirmativas dos elementos referidos nas alíneas e) e f).
3 - As condições estabelecidas no alvará vinculam a câmara municipal e o proprietário do prédio e ainda, desde que constantes do registo predial, os adquirentes dos lotes.
4 - Os alvarás obedecem a um modelo tipo a aprovar por portaria do Ministro do Planeamento e da Administração do Território.
Como se vê, as alterações ao alvará de loteamento respeitam às suas especificações, que são as constantes do nº 1 do supra transcrito artº 29º, ou seja, respeitam à descrição dos elementos que o caracterizam e condicionam, pelo que supõem, como diz o recorrente, que o mesmo se mantém em vigor, após qualquer dessas alterações.
Ora, isso, de facto, não acontece com a caducidade, que não é uma mera especificação dos elementos que caracterizam o alvará, mas sim um facto extintivo dos direitos que o alvará titula e, por isso, a sua verificação importa o cancelamento do registo da respectiva inscrição.
Convém aqui ter presente que, atendendo ao seu conteúdo e função, há três modalidades de registo: a descrição, a inscrição e o averbamento.
O averbamento pode referir-se a uma inscrição ou a uma descrição.
A descrição tem por fim a identificação física, económica e fiscal dos prédios (artº 79º, nº 1 do CRPredial), não é susceptível de cancelamento (cf. artº 87º, nº 1 do mesmo diploma) e pode ser alterada, completada ou rectificada por averbamento (cf. artº 88º, nº 1).
A inscrição visa definir a situação jurídica dos prédios, mediante extracto dos factos a eles referentes (artº 91º, nº 1 do mesmo diploma), e pode ser completada, actualizada ou restringida por averbamento (cf. artº 100º, nº 1), além de poder ser objecto de averbamentos especiais à inscrição previstos no artº 101º e um deles é o do cancelamento total ou parcial do registo.
A caducidade, como facto extintivo da autorização de loteamento, não constitui, pois, uma mera alteração do alvará, antes importa o seu cancelamento e, consequentemente, o cancelamento do respectivo registo, por averbamento à respectiva inscrição.
O artº 72º só manda aplicar o DL 448/91 às alterações aos alvarás anteriores e, portanto, às situações previstas no citado artº 36º do referido diploma que, como vimos, respeitam à alteração das especificações do alvará e não à sua caducidade.
Assim, não será por força do artº 72º que o citado artº 39º do DL 448/91 se aplicará à situação sub judicio.
Mas isso não significa que o citado artº 39º do DL 448/91, não seja aplicável à situação sub judicio, sem necessidade de recurso aquele artº 72º, como veremos de seguida.
1.4. A sentença refere que, ainda que se entenda que se não trata de uma alteração do alvará, essa obrigação do Município sempre decorreria dos artº 2º, nº 1. d) e artº 102º, nº 2 f), ambos do CRPredial.
O Réu Município, por sua vez, entende que também aqui a sentença errou, já que, o citado artº 2º, nº 1 d), na redacção dada pelo DL 60/90, de 14.02, em vigor à data da ocorrência da caducidade aqui em causa, só sujeitava a registo a «autorização do loteamento para construção» e não também os seus aditamentos e alterações, que só com as alterações introduzidas pelo DL 533/99, de 11.12 naquela alínea d), passaram a estar sujeitas a registo.
Na verdade, os aditamentos e alterações à autorização do loteamento para construção só passaram a constar do artº 2º, nº 1 d) do CRPredial, com a alteração introduzida no CRPredial pelo DL. 533/99.
Contudo, não assiste razão ao Réu, ora recorrente, quando com base nesse facto defende, que não tinha de comunicar ao registo a caducidade do alvará e requerer o seu cancelamento. Aliás, a argumentação agora utilizada pelo recorrente contradiz até a que anteriormente utilizou para defender a não aplicação do artº 39º ex vi artº 72º, ambos do DL 448/91 (ou seja, que a caducidade não é uma alteração do alvará e por isso aquele preceito não se lhe aplica), já que ao fazer depender o registo da caducidade da entrada em vigor do DL 533/99, que permitiu o registo de aditamentos e alterações à autorização da licença para construção, está, afinal, a tratar a caducidade como um mero aditamento ou alteração ao registo do alvará, que já vimos não é.
É sim, como se referiu atrás, um facto extintivo do direito registado e, por isso, a verificação da caducidade do alvará determina o averbamento à inscrição do cancelamento desse registo (cf. artº 101º, nº 2, f) do CRPredial).
Com efeito, nos termos do artº 13º do CRPredial, «os registos são cancelados com base na extinção dos direitos, ónus ou encargos neles definidos ou em execução de decisão judicial».
O que se compreende, pois se há um facto sujeito a registo, como é o caso da autorização do loteamento para construção titulada pelo respectivo alvará (cf. artº 2º, nº 1, d), desde a redacção inicial) e se esse facto se extinguiu por caducidade, não pode deixar de ter consequências a nível do registo
Daí que a norma do artº 39º, nº 1 do DL 448/91, tal como já acontecia com a correspondente norma do nº 7 do artº 54º do DL 400/84, tenha vindo impor à câmara municipal e ao seu presidente, respectivamente a obrigação de comunicar a caducidade do alvará ao conservador do registo predial e de requerer o cancelamento do respectivo registo.
Tratando-se de normas procedimentais relacionadas com o registo predial e não normas relativas ao licenciamento das operações de loteamento ou às obras de urbanização, são as mesmas de aplicação imediata e, portanto, aplicam-se às situações de facto que visam regular ocorridas na sua vigência, face à revogação da lei anterior (cf. artº 71º do citado DL 448/91). Aliás, a obrigação de requerer o cancelamento do registo face à caducidade do alvará já estava prevista no nº 7 do artº 54º do DL 400/84.
Face a tudo o anteriormente exposto, há que concluir que, tendo ocorrido a caducidade do alvará de loteamento aqui em causa na vigência do citado DL 448/91, estavam a CM de Leiria e o seu Presidente, obrigados a comunicar essa caducidade ao conservador do registo predial competente para efeitos de anotação à descrição e a requerer o cancelamento do registo do alvará, nos termos do nº 1 do artº 39º do DL 448/91 e dos já citados artº 2º, nº 1, f), na redacção inicial e artº 101º, nº 2, f) da CRPredial.
A omissão desse dever constitui uma conduta ilícita e, por isso, eventualmente geradora de responsabilidade civil.
Com efeito, o Estado e as entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem (cf. artº 22 da CRP, artº 2º do DL 48051, de 21.11.1967 e, no que respeita às autarquias locais, o artº 90º do DL 100/84, de 29.03, vigente à data em que ocorreu a caducidade do alvará aqui em causa).
Conforme o artigo 90º do citado DL n.º 100/84, as autarquias locais “respondem civilmente perante terceiros por ofensa de direitos destes ou de disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes no exercício das suas funções ou por causa desse exercício".
No que respeita ao pressuposto da ilicitude, prescreve ainda o artº 6º do DL 48.051 de 21.11.67 que, para efeitos desse diploma, se deverão considerar ilícitos «os actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios aplicáveis e os actos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de experiência comum que devam ser tidos em consideração.».
Por sua vez, o artº 2º e o artº 3º do citado DL 48.051, faz depender a responsabilidade do Estado e demais entes públicos, bem como dos titulares dos órgãos, «da ofensa de direitos de terceiros ou de disposições legais destinadas a proteger os seus interesses.».
Tendo em conta a função do registo predial, que é a de dar publicidade à situação jurídica dos prédios, realizando-se assim a finalidade do registo predial que é a segurança jurídica do comércio jurídico imobiliário (artº 1º do CRPredial), sem dúvida, que a norma dos artº 2º, nº 1 d) e artº 101º, nº 2 f) do CRPredial, bem como a do artº 39º, nº 1 do DL 448/91, destinam-se a proteger os interesses de terceiros.
Pelo que, não restam dúvidas, que se verifica o pressuposto da ilicitude, não ocorrendo o apontado erro de julgamento.
Improcede, pois, nesta parte, o recurso jurisdicional.
1.5. Na conclusão XII, o Réu Município defende que, ainda que o tribunal venha a confirmar a sentença recorrida, a presente acção sempre teria de ser precedida dos procedimentos recomendados pelo Parecer nº 1/96 R.P.4 da Direcção Geral do Registo e Notariado, que transcreve na sua alegação.
Face à referida transcrição, verifica-se que o referido Parecer, versa sobre a questão de saber se o Conservador do Registo Predial podia cancelar oficiosamente o registo dos direitos de terceiros que se formaram na sequência do registo do alvará, face à declaração de caducidade, de nulidade ou de anulação, pela câmara municipal, do acto administrativo que aprova uma operação de loteamento, tendo-se ali concluído que:
«A decisão da câmara municipal (de declaração de caducidade, de nulidade ou de anulação) apenas faz desaparecer, do ponto de vista jurídico, o acto de licenciamento. Neste caso, procede-se ao cancelamento do registo (inscrição) da autorização, com a consequência de que os lotes que constavam do loteamento não podem ser objecto de novos negócios jurídicos de ora em diante.
Contudo, tal não permite cancelar os registos dos direitos que se formaram na sequência do registo do alvará. É que, mesmo que tenha havido invalidade superveniente dos negócios jurídicos efectuados, aquela não opera ipso jure, por causa da protecção de terceiros (artº 291º do Código Civil e 13º e 17º do Código de Registo Predial), tendo de haver uma declaração judicial de nulidade destes negócios. Para o efeito, não dispõe o conservador de legitimidade para dar início a tal acção, mas deve comunicar aquele facto ao Ministério Público, mantendo-se entretanto, o lote irregular.
Caso venha a verificar-se uma anulação judicial do negócio jurídico, os particulares terão direito de ser indemnizados pelo município, dos prejuízos daí decorrentes (cfr. Artº 70º do RJUE)»
Ora, sem curar agora de apreciar a bondade do referido parecer, é evidente que a questão ali tratada não se coloca nestes autos, nem o pedido de indemnização formulado na presente acção tem como pressuposto a invalidade do negócio jurídico pelo qual os AA adquiriram o lote aqui em causa.
Com efeito, não está em discussão nesta acção, qualquer responsabilidade do Réu Município pela caducidade do alvará de loteamento, que a câmara, aliás, imputa ao loteador, por não ter procedido às obras de urbanização no prazo concedido, o que os AA aqui não discutem e até aceitam expressamente na resposta à contestação.
A responsabilidade do Réu Município que os AA pretendem efectivar nesta acção decorre apenas do facto de aquele não ter comunicado ao registo a verificada caducidade do alvará, como lhe impunha o já citado artº 39º do DL 448/91.
Portanto, não tinha a presente acção de ser precedida de qualquer acção de declaração judicial de invalidade do negócio jurídico pelo qual os AA adquiriram o lote 79.
2Quanto ao dano e ao nexo de causalidade entre o facto e o dano (conclusões XVI a XXXII):
Não existe obrigação de indemnizar sem dano e é imprescindível “que o facto constitua causa do dano” que se pretende ver ressarcido (cf. artº 483º, nº 1 do CC).
Para a determinação, em cada caso, da existência do nexo de causalidade, o julgador socorre-se da matéria de facto provada, e, depois, integra-a de acordo com as regras jurídicas aplicáveis.
Nos termos do artigo 563.º do Código Civil, a “obrigação de indemnização só existe em relação aos danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão”.
Para Pires de Lima e Antunes Varela, com a colaboração de Manuel Henrique Mesquita Código Civil Anotado, Vol. I, 2.ª edição, em anotação a este preceito, “A disposição deste artigo, pondo a solução do problema na probabilidade de não ter havido prejuízo se não fosse a lesão, mostra que se aceitou a doutrina mais generalizada entre os autores – a doutrina da causalidade adequada – que o Prof. Galvão Teles formulou nos seguintes termos: «Determinada acção ou omissão será causa de certo prejuízo se, tomadas em conta todas as circunstâncias conhecidas do agente e as mais que um homem normal poderia conhecer, essa acção ou omissão se mostrava, à face da experiência comum, como adequada à produção do referido prejuízo, havendo fortes probabilidades de o originar»”.
Segundo Antunes Varela Direito das Obrigações, I, 10ª edição., pág. 890/1, apesar da formulação gramatical não inteiramente feliz, os “trabalhos preparatórios do Código, na parte referente a este preceito, revelam de modo inequívoco que com ele se quis consagrar a teoria da causalidade adequada” (pág. 805), estimando que quando a lesão proceda de facto ilícito (contratual ou extracontratual) se deve considerar consagrada a formulação negativa desta teoria, correspondente ao ensinamento de Enneccerus-Lehmann (pág. 807/8), segundo a qual "o facto que actuou como condição do dano só deixará de ser considerado como causa adequada se, dada a sua natureza geral, se mostrar de todo indiferente (...) para a verificação do dano, tendo-o provocado só por virtude das circunstâncias excepcionais, anormais, extraordinárias ou anómalas que intercederam no caso concreto." Antunes Varela, Direito das Obrigações, 10ª edição., pág. 890/1.
Esta doutrina tem sido reiteradamente afirmada neste STA Cf. entre muitos outros, os acs. de 27.06.2001, rec. n.º 37410, 06.03.2002, rec. n.º 48155, 27.6.2002, rec. n.º 479-02 e de 29.10.2002, rec. n.º 177-02.
2.1. O recorrente insurge-se contra o julgamento da matéria de facto efectuada pelo tribunal colectivo no que respeita ao dano e também contra o enquadramento jurídico dos factos provados, efectuado na sentença recorrida, quanto ao nexo de causalidade entre o facto e o dano.
Nos termos do artº 712º, nº 1 do CPC, «a decisão do tribunal de 1ª Instância sobre a matéria de facto pode ser alterada pela Relação» (e, neste caso, pelo STA, funcionando em segunda instância), nos seguintes casos:
- «a)Se do processo constarem todos os elementos de prova que serviram de base à decisão sobre os pontos da matéria de facto em causa ou se, tendo ocorrido gravação dos depoimentos prestados, tiver sido impugnada, nos termos do artº 690º-A, a decisão com base neles proferida.
- b)Se os elementos fornecidos pelo processo impuserem decisão diversa, insusceptível de ser destruída por quaisquer outras provas.
- c)Se o recorrente apresentar documento novo superveniente e que, por si só seja suficiente para destruir a prova em que a decisão assentou.»
No presente caso, não houve gravação dos depoimentos prestados em audiência, pelo que, a matéria de facto dada por provada pelo colectivo de juízes em 1ª Instância, só poderá ser alterada se do processo constarem todos os elementos de prova que lhe serviram de base, isto sem prejuízo da apreciação, por este Tribunal, do enquadramento jurídico desses factos, tendo em conta o alegado pelas partes.
2.2. Nas conclusões XVII a XIX, discorda o recorrente da resposta dada pelo colectivo de juízes aos quesitos 7 e 8, os quais considera puramente conclusivos, pelo que, diz, não podia tal matéria ser dada como provada. E não podendo ser dada como provada, não podia o tribunal condenar o recorrente a pagar uma indemnização de € 20.000 (€10.000 a cada um dos AA), com base em danos morais.
De qualquer modo, considera excessivo esse valor, face aos montantes que os tribunais atribuem neste campo.
Ora, os quesitos 7 e 8 são do seguinte teor (cf. fls. 213 dos autos):
Quesito 7: Os AA tiveram trabalhos e canseiras para, junto da Ré, tentar desbloquear a situação criada e que inviabilizou a construção no lote 79?
Quesito 8: Esta situação tem vindo a criar-lhes uma situação de angústia e de sofrimento, sentimentos que perduram, por terem ficado sem um bem valioso (o dito em H) e um lote de terreno (lote 79) sem qualquer valor?
Ambos os quesitos obtiveram a resposta «Provados», o que deu origem aos pontos 15 e 16 do probatório supra.
Na fundamentação das respostas aos quesitos, refere-se quantos a estes o seguinte:
«Quanto aos artº 7º e 8º da base instrutória, foram relevantes os depoimentos das testemunhas F… (vizinho – porta com porta, em termos de estabelecimentos comerciais e amigos dos AA desde há muito anos a esta parte), G… (técnico oficial de contas que desde 1997 tem efectivado a “escrita” do estabelecimento do A, que o acompanhou ao longo destes anos, com especial incidência na altura da greve de fome realizada pelo A junto dos edifícios da Câmara Municipal, na altura das eleições autárquicas de 2005, que o A efectuou junto da CM de Leiria, tendo, nessa altura, em concreto, efectivado contactos para resolver a situação junto do vereador da CM de Leiria, Eng. H…) e ainda – quanto exclusivamente ao quesito 8º- as declarações de I… e J… que, como ex-colegas da A, enquanto todas professoras do 1º Ciclo do ensino básico, a acompanharam no desenrolar do processo junto da Câmara, evidenciando a tristeza e amargura dos AA.» (cf. fls. 305 dos autos)
Os quesitos referidos referem-se a danos morais.
O recorrente alega que os referidos quesitos são conclusivos e, por isso, não contêm factualidade com referência à qual o Tribunal pudesse aquilatar a dimensão do sofrimento e angústia invocados e em que medida é que este afectou o dia a dia dos ora recorrentes.
E que não resulta alegado nem provado que os AA tenham, por causa da questão em discussão nos autos, suportado as torturas da dor, ou que, por isso, o Autor tenha perdido saúde, como se refere na fundamentação da sentença recorrida.
Na verdade, nem todos os danos morais merecem a tutela do direito, mas apenas aqueles cuja gravidade a justifique, como decorre do nº 1 do artº 496º do CC.
A determinação das indemnizações por danos morais deve ser «fixada equitativamente» (o art. 496º, n.º 3, do Código Civil).
Não se trata, pois, de uma actividade arbitrária, havendo que ponderar a gravidade dos danos, os fins gerais e especiais a que se inclinam as indemnizações daquele tipo e a prática jurisprudencial em situações similares.
No presente caso, o quesito 7º, tal como está formulado, não permite saber em que consistiram, em concreto, os trabalhos e canseiras ali referidos e outros quesitos não foram formulados sobre essa matéria. No entanto, consta da fundamentação da resposta ao quesito, que as testemunhas referenciaram, a este respeito, uma greve de fome efectuada pelo Autor junto da câmara municipal aquando das eleições autárquicas de 2005 e vários contactos com o vereador efectuados nessa altura.
Já no que respeita ao quesito 8º, há que referir que a alegação de uma situação de angústia e de sofrimento constitui matéria de facto e não meros juízos conclusivos, já que factos materiais não são apenas os eventos do foro externo, mas também os eventos do foro interno dos sujeitos (da sua vida psíquica, sensorial ou emocional), porque directamente percepcionáveis e valoráveis pela sua natureza e gravidade. Cf. neste sentido, o ac. STA de 23.09.2004, rec. 501/04 e ainda o Prof. Anselmo de Castro, Direito Processual Civil Declaratório, vol. III, p. 268 e o Prof. Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, p.180/181
Resta saber se tal factualidade tem a gravidade suficiente que mereça a tutela do direito e em que medida.
Ora, os «trabalhos e canseiras», são referenciados, como consta na resposta ao quesito 7º, à tentativa, por parte dos AA, de desbloquear a situação criada e que inviabilizou a construção da moradia no lote em causa.
Só que, como refere o Réu Município, não está demonstrada nos autos a inviabilidade da moradia, já que ainda não houve decisão final sobre o pedido de licenciamento da mesma e a autorização de loteamento, embora caduca, pode sempre ser renovada, designadamente a pedido dos adquirentes dos lotes, quando se trate de falta de realização de obras de urbanização, como é o caso (cf. artº 38º, nº 6 e 48º do DL 448/91 e actualmente os artº 72º e 85º, com referência ao artº 84º, nº 1, todos do DL 555/99, na redacção do DL 177/2001).
Portanto, os provados trabalhos e canseiras só podem referir-se à tentativa de desbloquear a situação criada, face à caducidade do alvará. Mas convenhamos, que uma greve de fome não é procedimento adequado para o efeito e, além dos referidos contactos com o vereador, não se provaram outras diligências efectuadas pelos AA nesse sentido.
Quanto à «situação de angústia e de sofrimento» por que os AA passaram, vem referenciada no quesito 8º ao facto de os AA terem ficado sem um bem valioso (o dito em H da especificação) e com um lote (lote 79), sem qualquer valor.
Mas também aqui tal referência tem de ser devidamente interpretada face à restante matéria de facto provada.
E o que resulta da restante matéria provada é que os AA venderam um terreno para construção por 70.000.000$00 (cf. pontos 8 e 9 do probatório, embora, por manifesto lapso, este último ponto se refira «ao prédio dito em 2»), pelo que se é verdade que ficaram sem esse terreno, também é verdade que receberam por ele o referido valor. Os AA não perderam um terreno valioso, venderam-no por 70.000.000$00.
É certo que os AA pretendiam com o dinheiro do terreno vendido construir uma moradia no lote 79, como se provou (cf. ponto 9 do probatório).
Mas, como já se referiu, além de não ter ainda havido decisão final sobre o pedido de licenciamento da projectada moradia, o pedido de licenciamento da autorização do loteamento pode sempre vir a ser renovado, pelo que não é possível concluir neste momento, que a venda do referido terreno dos AA foi em vão, ou que o lote 79 não tem qualquer valor.
O atrás exposto, porém, não impede que se reconheça, a existência de um nexo de causalidade adequada entre actuação do Réu Município, ao não comunicar ao registo a caducidade do alvará, e a provada situação de angústia e sofrimento dos AA, já que se provou que os AA venderam o seu referido lote de terreno para construir a moradia no lote 79 (cf. ponto 8 e 9 do probatório) e só adquiriram este último, por não constar da descrição do CRPredial quaisquer ónus, limitações ou cancelamentos, sendo depois notificados da proposta de indeferimento da projectada moradia por o alvará estar caduco (cf. pontos 4, 17 e 18 do probatório).
Uma tal situação é susceptível de causar frustração, insegurança e incerteza quanto ao desfecho da mesma e, portanto, a provada situação de angústia e sofrimento que, considerando os valores envolvidos, se considera merecedora da tutela do direito.
Entende-se, pois, face ao anteriormente exposto e também aos padrões da jurisprudência na matéria, que o montante dos danos morais fixados na sentença deve ser reduzido, pelo que se considera adequado o montante de € 7.500 (já actualizado), para cada Autor.
2.3. Nas conclusões XX a XXVI, o recorrente sustenta que não está provado nos autos, contrariamente ao considerado na decisão recorrida que, por causa da caducidade do alvará, os recorridos não possam mais construir no lote 79, que adquiriram, ou que esse lote tenha sofrido uma desvalorização equivalente a uma determinada quantia pecuniária ou que resulte provada matéria de facto que permita concluir que os recorridos ficaram com um lote sem qualquer valor.
Por isso, carece de absoluto fundamento a condenação do recorrente no pagamento aos recorridos do valor que estes pagaram pelo referido lote (9.000.000$00), bem como da sisa e da contribuição autárquica relativas ao mesmo.
Entendemos assistir razão ao recorrente.
Na verdade, a referência efectuada nas respostas dadas aos quesitos 7º e 8º, já atrás transcritos, a que «…a situação criada, inviabilizou a construção no lote 79» e a que os AA ficaram com «um terreno (lote 79) sem qualquer valor», é manifestamente feita para justificar, no primeiro caso os trabalhos e canseiras dos AA e no segundo, a angústia e o sofrimento dos mesmos. Portanto, aqueles quesitos destinavam-se a provar os danos morais alegados pelos AA e não a situação de inviabilidade da construção, ou o valor do lote 79 (cf. fundamentação das respostas aos quesitos 7 e 8 supra transcrita).
Ora, como já se deixou dito a propósito dos danos morais, não está demonstrada nos autos a inviabilidade da construção no referido lote, ou que o mesmo não tenha qualquer valor económico.
Mas, sendo assim, não tem fundamento legal a condenação do Réu no pagamento aos AA do valor do terreno que constitui o lote 79 (9.000.000$00), sendo certo que os AA mantêm o referido terreno na sua titularidade. Daí que também não tenha fundamento a condenação do Réu a pagar aos AA o valor da sisa paga pela aquisição daquele lote (900.000$00) ou das contribuições autárquicas relativas ao mesmo (€150,31).
2.4. Nas conclusões XXVII a XXIX, o Réu discorda da sua condenação no pagamento aos AA de 10.000.000$00, pelo lucro que obteriam na venda da projectada moradia, já que não foi intenção dos recorridos construir essa moradia para vender e lucrar com a venda, pelo que não tinham essa expectativa quando adquiriram o lote em questão.
Sobre esta matéria, o tribunal deu como provado que «na venda dessa moradia (a erigir no lote 79) os AA obteriam um lucro de 10.000.000$00» (resposta ao quesito 4º, levada ao ponto 12 do probatório).
Nada foi alegado ou provado sobre a intenção dos AA de venderem a referida moradia.
Logo, não se pode concluir, que os AA sofreram um dano efectivo no referido valor, não bastando provar que se fosse vendida os AA obteriam esse lucro, pois também se terá de admitir que poderia não ser vendida.
Acresce que, como já se referiu, não está inviabilizada a construção da projectada moradia no lote em causa, uma vez que o loteamento caducado pode ser renovado.
Ora, só os danos efectivos relevam para efeitos de indemnização, não os eventuais ou hipotéticos.
2.5. Nas conclusões XXX a XXXI, o recorrente pretende que seja dada como não escrita a resposta do Tribunal ao quesito 5º, de acordo com o nº 4 do artº 646º do CPC, por entender que a prova do pagamento do projecto de arquitectura devia ser feita através de documento.
O quesito 5º é do seguinte teor: «No projecto de obras que deu entrada nos serviços da CM de Leiria, os AA despenderam a quantia de 600.000$00?»
Este quesito também obteve como resposta «Provado», assim fundamentada: «Foram essencialmente relevantes, (…), o depoimento da testemunha Eng. K… que, além de amigo da família, colaborou na elaboração do projecto de arquitectura, apresentado na Câmara Municipal de Leiria, com vista à obtenção do licenciamento da construção pretendida pelos AA, para o lote 79, do loteamento nº 31/80, cujo depoimento, pela sua objectividade e coerência, mereceu total credibilidade por parte do Tribunal (…)».
Efectivamente, nos termos do nº 4 do artº 646º do CPC, invocado pelo recorrente, “têm-se por não escritas, as respostas do tribunal colectivo sobre questões de direito e bem assim as dadas sobre factos que só possam ser provados por documentos ou que estejam plenamente provados, quer por documentos, quer por acordo ou confissão das partes”
Só que, no presente caso, não se verifica nenhuma das situações previstas no citado preceito, designadamente a pretendida pelo recorrente, ou seja, o facto levado ao quesito 5º, não se prova apenas por documento.
No entanto, e pelas mesmas razões já anteriormente referidas, também aqui não estamos perante um dano efectivo, já que não está provada a inviabilidade da projectada moradia e, portanto, que o projecto não possa ainda ser aproveitado.
O recurso merece, pois, quanto aos danos, parcial provimento, nos termos referidos.
3. Há ainda que apreciar o pedido de ampliação do âmbito do recurso formulado pelos recorridos, ao abrigo do artº 684º-A do CPC.
Pretendem os recorridos que o Tribunal devia ter julgado a acção totalmente procedente e, portanto, devia também ter condenado o Réu Município no pagamento de uma indemnização, a liquidar em execução de sentença ou a fixar equitativamente, pela diferença do valor da venda do terreno referido no ponto 8 do probatório, o terreno para construção urbana, que os AA venderam em 14.08.2001, por 70.000.000$00, para fazer face aos custos da construção a erigir no lote 79 e que se tivesse sido vendido em Agosto de 2002, teria sido vendido, com toda a facilidade, por quantia superior, como resulta da matéria provada (pontos 8, 9 e 10 do probatório).
Sobre esta pretensão dos AA, a sentença havia decidido o seguinte: «Porém, quanto a esta vertente do pedido, os AA não lograram provar qual o valor da posterior venda; mas apenas resultou provado que seria vendido por quantia superior a 70.000.000$00, mas sem que conseguissem demonstrar esse valor, em concreto. Não o tendo demonstrado – ónus que sobre si impendia, nos termos do artº 342º, nº 1 do Cód. Civil- é manifesto que improcede esta parte do pedido, nem sequer sendo admissível arbitrar qualquer quantia a título de equidade, pois que cabia aos AA demonstrar qualquer outro valor além dos referidos 70.000.000$00, o que, como se disse, não lograram fazer.»
Quanto a este dano, a decisão é de manter, mas por outras razões.
Com efeito, tendo ficado provado que os AA venderam o terreno em causa para fazer face aos custos com a construção a erigir no lote 79 (cf. ponto 9º do probatório), não estando demonstrada, pelas razões já anteriormente referidas, a inviabilidade dessa construção, não se pode concluir que sofreram qualquer prejuízo efectivo por o terem vendido por 70.000.000$00, em Agosto de 2001.
Improcede, pois, a pretensão dos AA, ora recorridos.
4. Finalmente, quanto à pretendida condenação do Réu Município, como litigante de má-fé, em multa e indemnização a favor dos AA:
Os recorridos peticionam a condenação do Réu Município como litigante de má-fé, porque entendem que a sua actuação configura uma situação de venire contra factum proprium, já que, por um lado, o Réu alega a caducidade do alvará para impedir a construção no local e por outro, vem agora afirmar a possibilidade de edificar, no mesmo local, com o fito de se eximir à responsabilidade pelos danos causados, pelo que consideram que a situação cai na alínea a) do nº 2 do artº 456º do CPC.
Nos termos do nº 2 do artº 456º do CPC, «Diz-se litigante de má fé quem, com dolo ou negligência grave:
- a)Tiver deduzido pretensão ou oposição cuja falta de fundamento não devia ignorar;
- b)Tiver alterado a verdade dos factos ou omitido factos relevantes para a decisão da causa;
- c)Tiver praticado omissão grave do dever de cooperação;
- d)Tiver feito do processo ou dos meios processuais um uso manifestamente reprovável, com o fim de conseguir um objectivo ilegal, impedir a descoberta da verdade, entorpecer a acção da justiça ou protelar, sem fundamento sério, o trânsito em julgado da decisão.»
Ora a actuação processual do Réu Município, não se enquadra em qualquer das citadas alíneas.
Na verdade e embora o Réu tenha defendido nos autos, que a caducidade do alvará não impede que os AA venham a construir no lote em causa, fê-lo não sem salientar que essa hipótese depende de ser renovado o pedido de licenciamento do loteamento e obtido novo alvará, o que, de facto, a lei permite. Portanto, não há aqui nenhum venire contra factum proprium, o Réu não vem agora dizer que não ocorreu a caducidade do alvará, o que diz é que essa caducidade e passamos a citar «… apenas permite que os interessados iniciem junto da entidade competente um novo procedimento administrativo de licenciamento tendente à renovação da licença de loteamento caducada.»
