035338 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O direito de audiência constitui um princípio estruturante do processamento da actividade administrativa, assumindo-se como uma manifestação do princípio do contraditório e uma dimensão qualificada do princípio da participação a que se alude no art. 8.º do CPA e, porque assim, o seu cumprimento constitui uma formalidade essencial cuja violação ou a sua incorrecta realização determina - atenta a interdependência e conexão sequencial entre os diversos actos procedimentais - a ilegalidade do próprio acto final.

II- Todavia, nem sempre assim acontece já que tal formalidade pode, em certos casos, degradar-se em formalidade não essencial, isto é, numa mera irregularidade procedimental incapaz de determinar a anulação do acto. Tal acontecerá, por exemplo, quando, atentas as circunstâncias, a intervenção do interessado se tornou inútil, seja porque o contraditório já se encontre assegurado, seja porque não haja nada sobre que ele se pudesse pronunciar seja porque, independentemente da sua intervenção e dos elementos que pudesse juntar, a decisão da Administração, porque sujeita ao princípio da vinculação, só pudesse ser aquela que foi tomada.

III- Os DL.s 176-A/88 e 351/93 não afrontam os princípios e as normas constitucionais sendo certo, por outro lado, que quando os interesses que a Administração visa salvaguardar ao praticar o acto impugnado são de fundamental relevo e interesse público é justo e legal que prevaleçam sobre os interesses particulares.

IV- No direito de propriedade consagrado constitucionalmente, não se tutela o ius aedificandi como elemento natural e natural daquele direito.

V- O acto que declara a incompatibilidade de um licenciamento com um PROT, em bom rigor, não constituiu um acto revogatório, uma vez que se não debruçou sobre a legalidade desse licenciamento nem sobre ele emitiu qualquer pronúncia e se limitou a declarar que os direitos dele decorrentes eram incompatíveis com aquele instrumento de gestão territorial.

VI- Não se traduzindo o licenciamento na concessão de um direito eterno a ser concretizado no momento escolhido pelo seu titular, nada impede que o legislador, tendo em vista a defesa de interesses públicos relevantes, venha dispor de modo diferente em legislação posterior e que das novas disposições resulte a inviabilização da realização dos direitos decorrentes do licenciamento.

VII- A fundamentação é um conceito relativo que varia em função do tipo legal de acto administrativo e visa responder às necessidades de esclarecimento do Administrado, procurando-se através dela informá-lo do itinerário cognoscitivo e valorativo do acto e permitir-lhe conhecer as razões, de facto e de direito, que determinaram a sua prática e porque motivo se decidiu num sentido e não noutro.

Acordam no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .. recorre do douto Acórdão da Secção de 18/2/99, que negou provimento ao recurso que interpôs do acto do Sr. Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, de 26/3/94, que declarou a incompatibilidade do Alvará de Loteamento de que era titular com as normas do Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve.

Notificado para apresentar as suas alegações o Recorrente concluiu assim :

1. O douto Acórdão recorrido enferma de erro de julgamento, ao considerar que, embora esteja provado que o recorrente não foi ouvido previamente à prática do acto recorrido, no procedimento em causa não se justificaria a audiência dos interessados (art.º 100.º e sgs do CPA), a conformidade à lei o despacho recorrido afastaria a necessidade de cumprimento desta formalidade (cfr. texto, n.ºs 1 a 5) :

- os art.ºs 100.º e seguintes do CPA consagram um direito de audiência dos sujeitos, que é um direito fundamental atípico, sujeito ao regime dos Direitos, Liberdades e Garantias;

- as disposições dos art.ºs 100.º e seg.s do CPA são aplicáveis a todos os procedimentos administrativos, quer os mesmos prevejam ou não tal fase de forma expressa e qualquer que seja a data dos respectivos diplomas legais, nomeadamente o processo previsto no DL 448/91, de 29/11 (Loteamentos – cfr., F.AMARAL, O novo Código do Procedimento Administrativo, in Código do Procedimento Administrativo, Seminário, FCG, 1992, p. 31/32);

- A instituição da audiência dos interessados nos procedimentos decisórios de 1.º grau configura o cumprimento de uma directiva constitucional (artigo 267.º/4 da CRP), prevalecendo sobre quaisquer disposições de procedimentos especiais (cfr. Acs. STA de 9/5/96, A D. 418-1134 e de 30/10/96, Proc. 38064);

- A não audição da recorrente no caso vertente não se enquadra em qualquer das situações previstas no artigo 103.º/1 e 2 do CPA, que de qualquer forma não foi invocado pelo acto recorrido, pelo que aquela sempre teria de ser ouvida;

- Na situação de inexistência ou dispensa de audição do interessado, deverá a Administração, no momento em que tal diligência deveria ter lugar, justificar expressa e fundamentadamente a sua opção (Ac. STA de 19/12/96, P.º 36987);

- O exercício de um poder vinculado não pode impedir o cumprimento da formalidade da audiência dos interessados antes do autor do acto decidir, tal como vem prevista nos artigos 100.º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo (v. por todos, Ac. STA de 24.10.95, in BMJ, 450, 536 e Acs. do STA de 26.06.97 e de 02.10.97, in AD do STA, 433, 19 e BML 470, 657, e, sobre a ratio do artigo 103.º do CPA, F. AMARAL, ob. cit., p. 34 a 37);

2. Em consequência, o acto impugnado enferma de violação de lei, determinante da sua nulidade, pois o recorrente não foi ouvido previamente à prática do acto recorrido, tendo sido violado o direito de audiência prévia consignado nos artigos 267.º/5 da CRP e 8.º e 100.º e ss. do CPA, um direito fundamental de natureza análoga aos Direitos, Liberdade e Garantias, sendo materialmente inconstitucional, por violação da citada norma, a interpretação dos artigos 100.º e seguintes do CPA propugnada pelo douto Acórdão recorrido (cfr. SÉRVULO CORREIA, ob. cit., p. 157);

3. O DL 176-A/88, de 18/5, enferma de inconstitucionalidade material, formal e orgânica, por não ter sido precedido da necessária autorização legislativa da Assembleia de República, violando o disposto nos artigos 62.º/2, 168.º/1/b), l) e s) e n.º 2 da CRP, pois (cfr. números 6 a 12):

- Se os critérios de ordenamento do território e zonamento que cada um dos PROT estabelece são impostas às várias entidades públicas, quer na elaboração dos planos municipais de ordenamento, quer nos momentos de licenciamento de actividades, quer aos particulares, nomeadamente, através da nulidade dos actos desconformes (art.º 12.º do DL 176-A/88), então a vertente expropriativa do plano deveria ter sido acautelada e a matéria objecto da competente lei de autorização legislativa, o que não sucedeu, determinando a inconstitucionalidade material, formal e orgânica do DL 176-A/88;

- Na senda do que tem vindo a ser defendido pela maioria da doutrina, o jus aedificandi enquadra-se no âmbito do direito de propriedade privada consagrado pelo artigo 62.º da CRP (cfr. Parecer de DIOGO FREITAS DO AMARAL e PAULO OTERO e Parecer de J.M. SÉRVULO CORREIA e J. BACELAR GOUVEIA, in Direito de Ordenamento do Território e Constituição (A inconstitucionalidade do Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de Outubro), Coimbra, 1998, p. 35 e 150, respectivamente, e no mesmo sentido, DIOGO FREITAS DO AMARAL, Apreciação da Dissertação de Doutoramento do Licenciado Fernando Alves Correia – O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, in Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 1991, p.p. 99 e ss. e JOSÉ DE OLIVEIRA ASCENÇÃO, O Urbanismo e o Direito de Propriedade, in Direito do Urbanismo, ob. col. INA, 1989, pp. 322 e ss.), pelo que todas as suas alterações, nomeadamente as constantes do DL 176-A/88 e do DR 11/91, deveriam ter sido objecto de lei da Assembleia da República ou de Decreto-Lei autorizado, tendo em conta a reserva de competência estabelecida pelo artigo 168.º/1/b) da CRP;

- Não tendo o DL 176-A/88 sido previamente autorizado nos termos do n.º 2 do artigo 168.º da CRP, de novo se renova a inconstitucionalidade orgânica e formal deste diploma (v. art.ºs 17.º, 18.º, 62.º e 168.º/1/b) da CRP, e, sobre a natureza de direito análogo e extensão da alínea a) do art.º 168.º/1 da CRP, cfr. por todos, G. CANOTILHO e V. MOREIRA, ob. cit., p. 142 e 672);

- Os PROT estabelecem uma verdadeira disciplina material do estatuto das autarquias locais, pois implicam a delimitação negativa das opções a estabelecer pelas autarquias no âmbito dos instrumentos municipais de planeamento, impondo uma limitação às atribuições constitucionalmente previstas e interferindo com o princípio da autonomia das autarquias locais, consagrado nos art.ºs 6.º/1, 237.º e seguintes e 288.º/n da Constituição, integrando-se na matéria abrangida no art.º 168.º/1/s) do mesmo diploma;

4. O PROTAL, aprovado pelo DR n.º 11/91, padece de inconstitucionalidade derivada ou consequência, resultante da inconstitucionalidade do DL 176-A/88, e de violação do direito de propriedade e da garantia de indemnizabilidade da expropriação, previstos nos artigos 62.º/2 da CRP, nos termos antes expostos;

5. Em consequência, o Acórdão ora recorrido, bem como o despacho recorrido e os pareceres que lhe servem de suporte, enfermam de erro de direito, por ausência de suporte legal, determinante da sua nulidade, por ofensa dos Direitos Fundamentais da recorrente (maxime o Direito de Propriedade – art.º 133.º/2/d) do CPA), tendo o acto recorrido violado o disposto no art.º 13.º/2/a) do DL 448/91, de 29/11;

6. O acto recorrido enferma de inconstitucionalidade e invalidade consequente da inconstitucionalidade do DL 351/93 pois (cfr. texto, n.ºs 13 a 16) :

- Os poderes de intervenção constantes do artigo 1.º do DL 351/93, de 7/10, configuram uma manifestação de tutela governamental sobre as autarquias locais;

- E a tutela representa um dos cernes essenciais do estatuto das autarquias locais, nos termos do disposto no artigo 243.º, sendo matéria incluída no âmbito da norma do artigo 168.º/1/s), ambos da CRP, pelo que é manifesta a inconstitucionalidade orgânica e formal do DL 351/91, especificamente, da norma do artigo 1.º/2 (v., por todos, M. REBELO DE SOUSA, Parecer sobre a constitucionalidade das normas do Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de Outubro, in Revista Jurídica de Direito do Urbanismo e do Ambiente, n.º 1, Junho 1994, p. 137 e JOSÉ MENÉRES PIMENTEL, Pedido de Fiscalização da Constitucionalidade ao Tribunal Constitucional pelo Provedor de Justiça, in Direito do Ordenamento do Território e Constituição (A inconstitucionalidade do Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de Outubro), Coimbra, 1998, p.p. 212 e 213);

- As normas do DL 351/93 são materialmente inconstitucionais, em virtude da sua retroactividade, por afectarem os princípios do estado de direito democrático, da tutela de confiança e da igualdade, decorrentes dos artigos 2.º, 13.º e 266.º da CRP, bem como por violar o disposto nos artigos 17.º, 18.º/2 e 62.º da CRP, por afectar direito fundamental de natureza análoga aos Direitos, Liberdades e Garantias;

- O prazo de caducidade previsto no artigo 6.º do diploma viola o princípio da proporcionalidade (artigos 19.º/3 e 266.º/2 da CRP);

7. O acto recorrido revogou igualmente os actos constitutivos de direitos de aprovação do loteamento e de emissão do alvará pela CML (de 18.08.83 e 19.08.88) e de aprovação tácita da compatibilidade, verificada em 17.03.94, violando o disposto nos artigos 140.º/1/b) ou 141.º do CPA (v., por todos, JOSÉ MENÉRES PIMENTEL, ob. cit. p. 209, e, no mesmo sentido, Ac. STA, datado de 09/11/95 (Proc. n.º 035820), pois (cfr. texto n.ºs 17 a 19) :

- A revogação dos actos da CML não invoca qualquer ilegalidade e sempre seria extemporânea;

- Os prazos procedimentais especialmente previstos na regulamentação do DL 351/93, nomeadamente o prazo de 90 dias previsto no artigo 2.º/2 deste diploma, são prazos substantivos, não lhes sendo aplicável o disposto no art.º 72.º do CPA, pois tal sujeição determina uma diminuição das garantias dos particulares (art.º 2.º/6) do CPA), como sucede no caso vertente, uma vez que representa a exclusão de um deferimento tácito num processo a que o DL 351/93 imprimiu celeridade (v. a este propósito, e em sentido paralelo, as considerações tecidas no Acórdão do STA de 14.06.94, in A.D. 396-1392);

- O acto recorrido é omisso quanto aos fundamentos da revogação do acto tácito de deferimento da compatibilidade (art.º 2.º/3 do DL 351/93);

8. O acto recorrido é nulo, por actuar uma expropriação do jus edificandi incluído no direito de propriedade do recorrente, sem determinar o pagamento de uma justa indemnização, prévia ou contemporânea, violando o conteúdo essencial daquele direito previsto no artigo 62.º/2 da CRP (art.º 133.º/2/d) (cfr., por todos, G. CANOTILHO e V. MOREIRA, A Constituição..., cit. pág. 336);

9. Ainda que se considerasse a aplicação do art.º 9.º, n.º 1 do DL n.º 48051, de 21-11-67 ao caso dos autos, tal como pretende o Acórdão recorrido, nunca que este argumento poderia ser usado para afastar a nulidade do acto recorrido, pois a partir do momento em que se aceita que o acto recorrido contemplou um acto expropriativo, tem que se concluir que nesse mesmo acto deveria estar contemplada a indemnização devida ao recorrente, tal como expressamente exige o art.º 62.º, n.º 2 da CRP;

10. O acto recorrido enferma de falta, insuficiência ou incongruência de fundamentação, violando o disposto nos artigos 124.º/1/a), c) e e) e 125.º/1 do CPA, pois (cfr. texto, n.ºs 22 e 23):

- Não contém qualquer fundamentação de facto ou de direito que esclareça porque forma foram revogados as deliberações da CML de 18.08.83 e 19.08.88, que autorizaram o loteamento e a emissão da licença, bem como o acto tácito de deferimento de compatibilidade, ocorrido em 17.03.94;

- O Parecer n.º 150/94, para o qual o acto recorrido remete, limita-se a alinhar um conjunto de expressões conclusivas e sem suporte de facto, constituem a fundamentação “chapa” utilizada na maioria dos casos de indeferimento, traduzindo verdadeiras fundamentações “passe partout” legalmente inadmissíveis e que nada esclarecem quanto à razão por que se decidiu neste sentido, nem porque se conclui que o loteamento se incluía numa zona imperativa de protecção agrícola;

11. O acto recorrido enferma também de erro sobre os pressupostos de facto, uma vez que o loteamento em causa não se inclui em qualquer “zona agrícola”, mas sim no “espaço canal” que margina a EN 125, passível de edificação e infra - estruturação (cfr. texto n.º 24).

A Autoridade recorrida não contra – alegou.

O Ex.mo Sr. Procurador Geral Adjunto, no seu parecer de fls. 277 a 277v, pronunciou-se no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Mostrando-se colhidos os vistos legais cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO.

A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos :

a) Por deliberação da Câmara Municipal de Lagos (CML) de 21/10/82, foi autorizado ao recorrente, A..., o loteamento urbano do seu prédio sito em Valverde, freguesia da Luz, do concelho de Lagos (doc. de fls. 64);

b) Após o cumprimento das diversas formalidades, o presidente da CML, em 19/8/88, concedeu ao recorrente o respectivo alvará de loteamento n.º 17/88 de onde consta, para além do mais, o seguinte :

“A realização do loteamento fica sujeita às seguintes prescrições :

1. É autorizada a constituição de cinco lotes de terrenos, numerados de um a cinco, com as áreas e localização prevista na planta anexa (...).

2. Para o início dos trabalhos de infraestruturas é fixado o prazo de 30 dias e o prazo de dois anos para a sua conclusão.

3. Para o arruamento de aceso é cedida a parcela de terreno identificada na planta a que se refere o n.º 1.

4. O requerente executará por sua conta a conduta de abastecimento de água ao empreendimento.

Da concessão do presente alvará vai ser dada imediata publicidade nos termos legais e enviada cópia autenticada à comissão de Coordenação da Região do Algarve” (doc. de fls. 64 e 65).

c) Por requerimento datado de 17/12/93, dirigido ao Ministro do Planeamento e Administração do Território, o recorrente, nos termos e para os efeitos do disposto no DL n.º 351/93, de 7/10, solicitou que lhe fosse passado certificado de compatibilidade do referido Alvará n.º 17/88, com o Plano Regional do Ordenamento do Território do Algarve (PROTAL) esclarecendo que os trabalhos infra-estruturais não estarem ainda concluídos devido ao alargamento da E.N. n.º 125, entre Vila do Bispo e Lagos, por a indefinição da JAE sobre o acesso à propriedade ter arrastado a situação (doc. de fls. 63);

d) Por deliberação da CML de 4.11.92, fora aprovado o projecto de alterações às infraestruturas de electricidade referente ao alvará de loteamento n.º 17/88, e considerado em vigor, por não caduco, tal alvará (doc. de fls. 48);

e) Sobre o pedido de passagem da certidão de compatibilidade do Alvará com o PROTAL a Comissão de Coordenação da Região do Algarve (CCRA) informou – Informação n.º 249/94, constante de fls. 34 e seguintes que aqui se dá por reproduzida - haver incompatibilidade, nos termos do art.º 1.º, n.º do DL n.º 351/93, por o loteamento se localizar em Zona Agrícola, prevista no PROTAL.

f) No mesmo sentido informou a Direcção Geral do Ordenamento do Território, Informação de 21.4.94, constante de fls. 31;

g) Uma Adjunta do Gabinete do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, emitiu a Informação n.º 150/94, datada de 26.4.94, fls. 17, cujo teor se passa a transcrever.

“ASSUNTO: CONFIRMAÇÃO DE COMPATIBILIDADE – DEC.-LEI N.º 351/93

A

LOTEAMENTO EM LAGOS/VALVERDE – ALVARÁ N.º 17/88

Com fundamento nas informações da Direcção - Geral do Ordenamento do Território n.º 1071/DSEU/94 e da Comissão de Coordenação da Região do Algarve n.º 245/DROT-94, considera-se o Alvará referenciado em epígrafe, não passível de obter confirmação da compatibilidade com as regras do Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve, nos termos dos n.ºs 1 e 2 do artigo 1.º, do Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de Outubro.

Com efeito, a solução urbanística constante da Licença de Loteamento, 5 lotes urbanizáveis, é incompatível com o regime de uso, ocupação e transformação do solo fixado no PROTAL , para a zona onde se insere, classificada naquele Plano como de “Agrícola”, uma vez que, conforme disposto no artigo 14.º, n.º 2, do D.R. n.º 11/91, de 21/03, “nos solos que integram estas zonas é proibido o desenvolvimento de actividades e a realização de obras ou acções que diminuam ou destruam as suas potencialidades”.

Acresce que o loteamento em causa, não se inserindo em qualquer das zonas de ocupação urbanística a que se referem os artigos 9.º e 11.º do D.R. n.º 11/91, de 21 de Março, nem se verificando o disposto no n.º 2, do art.º 24.º, do mesmo diploma, contribui para a edificação dispersa, pelo que deverá ser considerado incompatível com o PROTAL, em conformidade com o estabelecido no art.º 26.º daquele Decreto – Regulamentar.

Cumulativamente, não se encontra comprovada a verificação dos pressupostos do n.º 4, do art.º 1.º, do D.L. n.º 351/93, de 7 de Outubro.”

h) O Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, exarou, então, a 26/3/94, o seguinte despacho, que agora se impugna, constante de fls. 16 :

“Alvará de Loteamento e de Obras de Urbanização n.º 17/88, emitido pela Câmara Municipal de Lagos, em 1988.08.19.

Com os fundamentos constantes da Informação n.º 150/94, do meu Gabinete, ao abrigo de Despacho de Delegação de Competências do Ministro do Planeamento e Administração do Território n.º 61/93, publicado no Diário da República n.º 272, II Série, de 1993.11.20, nos termos e para os efeitos previstos no Decreto-Lei n.º 351/93, 7/10, DECLARO A INCOMPATIBILIDADE do Alvará acima referido com o Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano, aprovado pelo Decreto - Regulamentar n.º 26/93, de 27 de Agosto”.

i) A fls. 11 do Processo Administrativo apenso consta a seguinte “DECLARAÇÃO”:

“Em tempo:

Rectifico a Declaração de INCOMPATIBILIDADE, de 94.03.26, relativa ao Alvará n.º 17/88, emitido pela Câmara Municipal de Lagos, passada em nome de A..., Processo SEALOT n.º 106.606/93.

9.ª e 10.ª linhas – onde se lê “Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano, aprovado pelo Decreto – Regulamentar n.º 26/93, de 27 de Agosto, deve ler-se “Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve, aprovado pelo Decreto – Regulamentar n.º 11/91, de 21 de Março”.

Lisboa, 29 de Julho de 1994

O SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO LOCAL E ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO.

(...)”.

II. O DIREITO.

O presente recurso jurisdicional dirige-se contra o douto Acórdão deste Tribunal, de 18/2/99, que, negando provimento ao recurso contencioso, manteve na ordem jurídica o despacho, de 26/3/94, do Sr. Secretário de Estado da Administração Local e do Território, que declarou a incompatibilidade do alvará n.º 17/88, de que o Recorrente era titular, com o Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve (PROTAL).

Para assim decidir considerou que os DL.s n.º 176-A/88 e n.º 351/93 não estavam feridos pelas inconstitucionalidades que lhe eram apontadas, que o acto impugnado não era nulo, não tinha revogado ilegalmente qualquer acto constitutivo de direitos, não enfermava de erro nos seus pressupostos de facto e estava devidamente fundamentado e que o incumprimento do disposto no art.º 100.º do CPA não determinava a anulação daquele acto.

Decisão que o Recorrente não aceita pelas razões sumariadas nas conclusões do recurso.

Cumpre, pois, analisar se tais razões procedem, seguindo-se a ordem estabelecida naquelas conclusões.

1. A Recorrente começa por sustentar a ilegalidade do acto impugnado por este ter sido proferido sem que, previamente à sua prolação, tivesse sido cumprido o disposto no art.º 100.º do CPA.

Entendimento que o Acórdão recorrido não sufragou por ter considerado que, muito embora não ocorressem as circunstâncias previstas no disposto no art.º 103.º do CPA, se estava perante uma situação em que a actividade da Administração se desenvolvia numa “área vinculada e o incumprimento de tal formalidade não relevava, pois que o sentido do acto não podia ser outro.”

E, porque assim, entendeu que aquele incumprimento não era invalidante do acto.

E, diga-se desde já, que nenhuma censura nos merece tal decisão.

Vejamos porquê.

1. 1. Prescreve o n.º 1 do citado art.º 100.º do CPA que “concluída a instrução, e salvo o disposto no art. 103.º, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta.”

Esta disposição - conforme a jurisprudência e a doutrina vêm uniformemente repetindo - constitui um princípio estruturante do processamento da actividade administrativa, assumindo-se como uma manifestação do princípio do contraditório e ”uma dimensão qualificada do princípio da participação a que se alude no art. 8.º do CPA” Vd. S. Botelho, A. Esteves e C. Pinho in CPA, Anotado, 4.º ed., pags.378 e 383 e Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, Coimbra, 1983, p. 192 e segs.., já que é através dela que o Administrado pode confrontar os seus argumentos com os argumentos da Administração e se lhe dá a oportunidade de produzir novas provas que invalidem, ou pelo menos, ponham em causa as certezas que justificam a projectada decisão.

A referida disposição visa, assim, o cumprimento da directiva constitucional de "participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito" (art. 267º, nº 5 da CRP) e representa a obrigação de associar o administrado à tarefa de preparar a decisão final através da concessão do direito de a influenciar.

E, por isso, o seu cumprimento só deve ocorrer findo o procedimento - “antes de ser tomada a decisão final” - isto é, depois de recolhidos todos os elementos indispensáveis à decisão, visto que só nessa altura a Administração está em condições de proferir uma decisão segura e bem fundamentada e o Administrado de a poder contraditar e de propor soluções alternativas. Vd. E. Oliveira e outros, CPA Anotado, 2.ª ed., pg. 453.

O cumprimento desta formalidade deve, assim, ser visto como uma importante forma de assegurar as garantias de defesa dos direitos do administrado e constitui uma formalidade essencial.

E, porque assim, a violação destas normas procedimentais ou a sua incorrecta realização tem como consequência jurídica – atenta a interdependência e conexão sequencial entre os diversos actos procedimentais - a ilegalidade do próprio acto final, a qual é, em princípio, geradora de anulabilidade, sanção regra para os "actos administrativos praticados com ofensa de princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção” (art. 135º do CPA) Neste sentido, e sem preocupação exaustiva, podem ver-se Acórdãos de 18/5/00 (rec. 45.736), de 8/3/01 (rec. 47.134), de 17/5/01 (rec. 40.860), de 17/1/02 (rec. 46.482), de 20/11/02 (rec. 48.417), de 12/12/02 (rec. 854/02) de 1/7/03 (rec. 1.429/02), de 8/7/03 (rec. 1.609/03) de 25/9/03 (rec. 47.953) e de 18/2/04 (rec. 1.618/02)

1. 2 Todavia, nem sempre assim acontece já que tal formalidade pode, em certos e específicos casos, degradar-se em formalidade não essencial, isto é, numa mera irregularidade procedimental que, atenta a sua diminuta relevância, pode ser omitida sem que daí resulte ilegalidade determinante da anulação do acto.

Tal acontecerá, por exemplo, nos casos em que o interessado, depois de concluída a instrução e de ter tido acesso aos elementos coligidos no procedimento, vem ao processo tomar posição sobre as questões a decidir, apesar de não ter sido convocado nos termos do art.º 100.º do CPA, nos casos em que entre o requerimento do interessado e a decisão administrativa não haja qualquer actividade de tipo instrutório - Vd. Acórdão de 24/10/01 (rec. 46.934). e nos casos em que “estando em causa uma actividade vinculada da Administração, depois de o Tribunal apurar que o acto não padece de qualquer outro vício, designadamente o de violação de lei, conclui que a decisão administrativa não poderá ser outra que não a decisão efectivamente tomada.” - Vd. Ac. de 6/6/97 (rec. n.º 39.792).

O que significa que a degradação daquela formalidade em formalidade não essencial e, portanto, em irregularidade não invalidante, só ocorrerá quando, atentas as circunstâncias, a intervenção do interessado se tornou inútil, seja porque o contraditório já se encontre assegurado, seja porque não haja nada sobre que ele se pudesse pronunciar seja porque, independentemente da sua intervenção e dos elementos que pudesse juntar, a decisão da Administração, porque sujeita ao princípio da vinculação, só pudesse ser aquela que foi tomada.

1. 3. No caso sub judicio está em causa uma decisão que declarou o alvará de que o Recorrente era titular incompatível com o regime de uso, ocupação e transformação do solo fixado no PROTAL - porquanto este qualificava a zona onde se situava o loteamento licenciado como “Agrícola” e tal não era compatível com o destino para ela previsto naquele alvará – decisão que foi proferida sem que, previamente, fosse ouvido o Recorrente e que o sindicado Acórdão não anulou porque entendeu que a Autoridade Recorrida se movia numa área de actividade vinculada e que, por isso, “o incumprimento de tal formalidade não relevava pois que o sentido do acto, por conforme à lei, não poderia ser outro” .

Deste modo, o que importa apurar é se o referido Aresto decidiu bem quando afirmou que a Administração estava sujeita ao princípio da vinculação e que este não lhe permitia a prolação de decisão diferente da que tomou.

Prescreve o art.º 103.º do DL 380/99, de 22/10 que são “nulos os actos praticados em violação de qualquer instrumento de gestão territorial” No mesmo sentido e por razões idênticas o art.º 15.º do DL 93/90, na redacção que lhe foi dada pelo DL 213/92, de 12/10, declara, também, nulos os actos que licenciem operações de loteamento ou de urbanização em áreas incluídas na Reserva Ecológica Nacional. e que “as normas e princípios constantes do PROT são vinculativas para todas as entidades públicas e privadas” e que a desconformidade de quaisquer planos com os PROT acarreta a sua nulidade N.ºs 1 e 2 do art.º 12.º do DL 178-A/88

Deste modo, e sendo certo e seguro que o PROTAL não consentia a construção na área abrangida pelo licenciamento em causa e que eram nulas as decisões que violassem o disposto nesse instrumento de gestão territorial, não se pode duvidar que a Autoridade Recorrida tinha de respeitar as normas nele contidas sob pena de estar a praticar actos nulos.

Ou seja, e como bem se referiu no Acórdão sob censura, a Autoridade Recorrida, atenta a estrita vinculação a que estava sujeita, não tinha possibilidade de tomar outra decisão que não a aqui impugnada.

E, se assim era, o exercício do direito de audiência tornou-se uma diligência inútil já o Recorrente não tinha possibilidade influenciar a decisão recorrida, quer através da sua argumentação quer através da sugestão da produção de novas provas. A referida formalidade degradou-se, assim, em formalidade não essencial, isto é, numa irregularidade incapaz de determinar a nulidade do acto impugnado. - Cfr., entre vários outros, Ac. STA de 12/5/98, proferido no proc. n.º 32.880.

São, pois, improcedentes as conclusões 1.ª e 2.ª deste recurso jurisdicional.

2. A Recorrente volta a sustentar a inconstitucionalidade, material, formal e orgânica, do DL 176-A/88 com o fundamento de que os PROT interferem com a substância do direito de propriedade nas áreas por eles atingidas e que este, pela sua natureza análoga aos Direitos, Liberdades e Garantias, está abrangido pela reserva de competência estabelecida no art. 168.º, n.º 1, al. b) da CRP, a qual não foi respeitada já que a autoria do referido diploma é do Governo e este legislou sem a necessária autorização da Assembleia da República. Para além disso, aquele diploma constitui uma afronta ao conteúdo essencial do direito de propriedade.

As jurisprudências deste Tribunal e do Tribunal Constitucional, bem como a doutrina, vêm repetindo que o direito de propriedade deve ser considerado como um direito fundamental de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias Vd., entre muitos outros, Acórdãos deste Tribunal de 7/3/01 (rec. 44.272), do Tribunal Constitucional n.º 329/99, de 2/7/99, e G. Canotilho e V. Moreira “Fundamentos da Constituição, pg. 125., pelo que a Recorrente litigaria com razão se fosse de admitir que o jus aedificandi fizesse parte daquele direito como seu elemento referencial e, portanto, fosse de admitir que as normas daquele DL violassem esse direito de edificação.

Todavia, essa conclusão não é de tirar.

Com efeito, e ainda que a CRP (vd. seu art.º 62.º) seja omissa quanto ao exacto conteúdo do direito de propriedade – já que tal disposição garante apenas a sua existência e declara que a sua limitação ou extinção, por requisição e por expropriação por utilidade pública, dão direito ao recebimento de uma justa indemnização - é comummente aceite que o uso e fruição desse direito está sujeito a significativas restrições “especialmente em matéria de meios de produção que vão desde o dever de uso (art.º.89) até ao seu condicionamento (art.º 96 n.º 2), podendo a lei estabelecer restrições maiores ou menores, credenciada nos princípios gerais da Constituição, particularmente nos da constituição económica". Limites que são particularmente significativos “no domínio urbanístico e do ordenamento do território a ponto de se questionar se o direito de propriedade inclui o direito de construção - jus aedificandi - ou se este radica antes no acto administrativo autorizativo (licença de construção)". – Vd. G. Canotilho e V. Moreira, in Constituição da República Portuguesa, anotada, 3.ª ed., 1993, pág.333.

E, porque assim, a jurisprudência deste Tribunal vem repetindo que do conteúdo fundamental desse direito não faz parte o "jus aedificandi" e que, por isso, este não é tutelado directamente pela garantia constitucional da propriedade privada e que, sendo assim, e não se podendo fundamentar o "jus aedificandi" directamente no texto constitucional, os pressupostos de existência e as condições do exercício deste direito de edificação têm de ser encontrados no ordenamento jurídico, dependendo, assim, do seu "sistema de atribuição".

Dito de outro modo, o desenho constitucional do direito de propriedade não prevê como seu elemento integrador o jus aedificandi e, porque assim, o seu uso e fruição pode ser restringido em ordem à defesa e protecção de outros direitos e valores com consagração constitucional sem que nessa restrição se possa ver um ataque ao direito de propriedade e, consequentemente, uma ofensa à Constituição.

E desse modo, e inexistindo um direito edificador de contornos análogos aos direitos, garantias e liberdades, o proprietário não goza da liberdade de construir tudo quanto quiser, onde quiser, e como quiser, uma vez que esse direito está sujeito ao regime jurídico que o legislador ordinário lhe entenda atribuir e nele não se encontra aquela liberdade. – Vd., por todos, Acórdãos de 30/9/97, rec. 35.751 e de 7/3/01, rec. 44.272.

Nesta conformidade, a legislação que o regulamenta não está sujeita à reserva prevista no art.º 168.º (art.º 165.º, após a revisão de 1992), n.º 1, al. b), da CRP e, assim sendo, o DL 176-A/88 não tinha de ser precedido de autorização legislativa da Assembleia da República.

2. 1. Defende, ainda, o Recorrente que os PROT ao limitarem ou, mesmo, excluírem o jus aedificandi estão a afectar o conteúdo do direito de propriedade sobre as parcelas por eles abrangidas e, porque assim, essa legislação deveria prever as correspondentes medidas indemnizatórias já que tais limitações ou exclusões consubstanciavam verdadeiras medidas de carácter expropriativo. E que inexistindo tais medidas compensatórias no DL 176-A/88 essa omissão importava a sua inconstitucionalidade.

Mas sem razão.

É incontroverso que os PROT são instrumentos de carácter programático e normativo visando o correcto ordenamento do território através do desenvolvimento harmónico das suas diferentes parcelas e que a prossecução dessa finalidade impõe que deles conste “o regime de ocupação e utilização do território para cada área através da sua afectação a uma dada vocação” – vd art.s 1.º e 9.º, n.º 3, do citado DL - o que, necessariamente, vai condicionar o uso e fruição das áreas por eles afectadas.

Como também se não discute que do identificado diploma não consta nenhuma norma que preveja ou discipline a atribuição de quaisquer indemnizações que compensem os proprietários pelas perdas decorrentes das suas estatuições.

Todavia, e ao contrário do alegado, isso não significa que daí resulte, necessariamente, a sua inconstitucionalidade.

Na verdade, desde logo e como já se disse, o jus aedificandi não constitui um elemento essencial do direito de propriedade e, sendo assim, não se poderá falar com rigor de expropriação quando se limitam as capacidades construtivas de um prédio.

Por outro lado, os sacrifícios ou limitações impostos por aqueles PROT não atingem o conteúdo essencial do direito de propriedade e, porque assim, como adiante se verá, nem sempre esses condicionamentos fazem nascer o direito à indemnização.

Finalmente, porque mesmo que os sacrifícios ou limitações impostos pelos PROT pudessem originar o pagamento de uma indemnização o facto de esta não estar prevista no citado DL 176-A/88 não determinava a sua inconstitucionalidade, já que, por um lado, o que releva é que o mesmo a não impossibilite e, por outro, a concretizar-se, esse ressarcimento poderia ser alcançado através do regime geral previsto no Código das Expropriações.

E, se assim é, a ausência dessas normas indemnizatórias não reveste a ilegalidade defendida no recurso.

Não procedem, pois, as razões do Recorrente quando sustenta que o citado DL é inconstitucional por o mesmo ser omisso no tocante à possibilidade de indemnização das mencionadas perdas.

2. 2. O Recorrente sustenta, também, a ilegalidade do DL 178-A/88 por a matéria nele versada se reconduzir à matéria da delimitação das competências entre o Estado e as autarquias locais, o que obrigava a que a sua elaboração e publicação dependesse de prévia autorização legislativa da Assembleia da República, e que, sendo assim, e sendo que o Governo legislou sem estar munido dessa autorização o mesmo seria inconstitucional.

Mas sem razão.

Na verdade, em nenhum preceito da CRP se encontra estatuído que as matérias atinentes às autarquias locais, designadamente as que se referem à sua ordenação territorial, sejam da competência reservada da Assembleia da República, já que o que a Constituição reservou como de sua exclusiva competência foi “o estatuto das autarquias locais, incluindo o regime de finanças locais” – n. 1, al. q) do seu art.º 165.º (art.º 168, n.º 1, al. s), na versão de 1992).

Ora, é manifestamente evidente que a matéria constante do citado DL não se refere ao estatuto das autarquias locais nem têm que ver com as suas finanças, pelo que não faz sentido sustentar a inconstitucionalidade daquele diploma com esse fundamento.

Acresce, por outro lado, que inexiste norma constitucional que defira às autarquias locais o exclusivo da competência ou decisão em matéria de licenciamento urbanístico ou de ordenamento do seu território e, ao invés, o que se constata é que a própria Constituição em diversos dos seus passos considerou como incumbência prioritária do Estado a promoção, programação e execução de políticas que visassem uma habitação equilibrada e correctamente inserida nos planos de ordenamento de todo o território nacional, tudo em vista da criação de um ambiente de vida humano sadio e ecologicamente equilibrado. – vd art.s 65.º e 66.º da CRP.

E se assim é o DL 178-A/88, como bem se decidiu no Acórdão recorrido, não violou a esfera reservada das autarquias locais.

Daí que, atenta a evidência da improcedência da alegação do Recorrente e sem necessidade de mais desenvolvida argumentação, se decida que nesta parte o mesmo litiga sem razão.

3. O Recorrente, finalmente, sustenta que o Decreto Regulamentar n.º 11/91, de 21/3, é inconstitucional por efeito da inconstitucionalidade do DL 178-A/88.

Todavia, e não sendo DL 178-A/88 inconstitucional a alegada inconstitucionalidade daquele DR fica desprovida de fundamento.

Improcedem, pois, as conclusões 3.ª a 5.ª das alegações do Recorrente.

4. O Recorrente defende, também, a inconstitucionalidade formal, orgânica e material do DL n.º 351/93, de 7/10.

A questão da inconstitucionalidade do referido diploma foi já tratada em diversos arestos deste Supremo Tribunal, designadamente no Ac. de 30.09.97 (proc.º nº 35.751), cuja doutrina foi seguida nos Acs. de 11.03.98 (proc.º nº 39.764) e de 18.02.99 (proc.º nº 35.338), de 16.11.99 (proc.º nº 35.723), de 27.6.2000 (proc.º nº 35.197), de 1.3.01 (proc.º nº 35.750), e, mais recentemente, de 30/1/02 (proc. 35.735) e Acs. do Pleno da Secção de 7.02.2001 (proc.º nº 35.820), 19.6.01 (proc.º nº 35.197) e 5.7.01 (proc.º nº 35.751).

Também o Tribunal Constitucional, através dos seus Ac.s n.º 329/99, publicado no DR, II série, de 20.7.99, e n.º 517/99, publicado no DR, II série, de 11.11.99 se pronunciou pela não inconstitucionalidade formal, orgânica e material daquele diploma.

O que significa que se firmou uma forte e continuada corrente jurisprudencial no sentido de que o DL 351/93 não sofre das apontadas inconstitucionalidades, pelo que, na ausência de fundamentos que seriamente a ponham em causa, se entenda que a mesma se deve manter.

4.1. Assim, quanto à proibição da retroactividade por afectar os princípios do Estado de Direito democrático, designadamente da confiança, da proporcionalidade e da igualdade, escreveu-se no citado Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 517/99 :

"Sustenta o requerente que as normas contidas nos artigos 1.º, n.ºs 1 e 3, e 3.º, do Dec.-Lei n.º 351/93, de 7/10, «na parte em que se aplicam a situações pretéritas formadas em estrita consonância com a legalidade vigente» violam o «princípio da confiança dos cidadãos na unidade da ordem jurídica, enquanto corolário da consagração do Estado de direito (art.º 2.º da Constituição)»: de facto – diz – a aplicação dessas normas traduz-se «numa intolerável quebra de confiança por parte dos cidadãos na estabilidade dos direitos que a ordem jurídica lhes havia legitimamente reconhecido».

Tal como se sublinhou no citado Acórdão n.º 329/99, o recorrente também neste ponto não tem razão.

Escreveu-se aí tendo, naturalmente, em conta os planos de ordenamento do território que interessavam ao caso :

«Pode, desde logo, questionar-se se as normas sub judicio, ao determinarem (para o que aqui importa) a 'caducidade' das licenças de loteamento devidamente tituladas, designadamente por alvará, emitidas anteriormente à data da entrada em vigor do respectivo plano regional de ordenamento do território, que não forem confirmadas, são verdadeiramente retroactivas [cf. o Ac. n.º 339/90, publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 17.º, pp. 333 e segs.].

De todo o modo, acontece que, fora do domínio penal, em que a retroactividade in pejus é constitucionalmente inadmissível (cf. o artigo 29.º, n.ºs 1, 3 e 4, da Constituição), do domínio fiscal, em que ninguém pode ser obrigado a pagar impostos que tenham natureza retroactiva (cf. o art.º 103.º, n.º 3, da Constituição); e, bem assim, do domínio das leis restritivas de direitos, liberdades e garantias, em que a lei não pode ser retroactiva (cf. o artigo 18.º, n.º 3, da Constituição), este Tribunal tem sempre entendido que uma lei retroactiva não é, em si mesma, inconstitucional [cf. o Ac. n.º 95/92 publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 21.º, pp. 341 e segs.). Fora dos domínios apontados – e isto é o que acontece no presente caso, como decorre do que se disse atrás – uma lei retroactiva só será inconstitucional se violar princípios ou disposições constitucionais autónomos. Será o que sucede, quando a lei afecta, de forma 'inadmissível, arbitrária ou demasiadamente onerosa' direitos ou expectativas legitimamente fundadas dos cidadãos. Num tal caso, com efeito, a lei viola aquele mínimo de certeza e de segurança que as pessoas devem poder depositar na ordem jurídica de um Estado de direito. A este impõe-se, de facto, que organize a 'protecção da confiança na previsibilidade do direito, como forma de orientação de vida' [cf. o Ac. n.º 330/90 publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 17.º, pp. 277 e segs. e também os Ac.s n. 574/98 (por publicar) e 575/98 publicado no Diário da República, 2.' série, de 26/2/99].

Por conseguinte, apenas uma retroactividade intolerável, que afecte de forma inadmissível e arbitrária os direitos e expectativas legitimamente fundados dos cidadãos, viola o princípio da confiança, ínsito na ideia de Estado de direito democrático [cf., entre outros, o Ac. n.º 11/83 (publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 1.º, pp. 11 e segs.), o citado Ac. n." 287/90, o Ac. n." 486/96 (publicado no DR, 2.ª série, de 17 de Outubro de 1997) e os Acórdãos n.º' 574/98 e 575/98, citados por último]. [...]

A ablação do direito à licença de loteamento e a consequente afectação daquelas inadmissíveis, porque arbitrárias, se não houvesse fundamento material (um interesse público) capaz de justificar a mutação operada na ordem jurídica – uma mutação que, então, se apresentaria como imprevisível e injustificada, não podendo os cidadãos contar com ela.

No presente caso, porém, existe um interesse público – o interesse público num correcto ordenamento do território – com relevo suficiente para justificar que se condicione a aprovação do projecto de execução das obras de urbanização, requeridas pela recorrente, à confirmação da compatibilidade do loteamento 'com as regras de uso, ocupação e transformação do solo' constantes de plano regional de ordenamento do território posterior..."

[...]

De facto – repete-se – a mutação introduzida na ordem jurídica por essas normas tem a justificá-la um relevante interesse público: o interesse público de um correcto ordenamento do território. Ao que acresce que os efeitos da sua aplicação retroactiva, quando impliquem a 'caducidade' de licenças anteriormente concedidas, são minorados pelo pagamento de uma indemnização ao particular prejudicado. E mais: as licenças só 'caducam', se forem incompatíveis com o respectivo plano de ordenamento do território, salvo, ainda assim, se, em casos do tipo do destes autos, as obras de urbanização se iniciaram (e não se suspenderam) antes de entrar em vigor o plano ou começaram dentro do prazo de validade fixado na respectiva licença, pois, tal sucedendo, presume-se que a licença é compatível com as regras constantes do plano [...]

Ora, o princípio de justiça que, enquanto decorrência da ideia de Estado de direito, deve servir de guia à actividade legislativa e, bem assim, comandar a actuação dos órgãos e agentes da Administração (cf. o artigo 266.º, n.º 2, da Constituição) não exige mais do que isto.»

Na transcrição que acabou de fazer-se, afirmou-se que, quando as licenças anteriormente concedidas, por serem incompatíveis com os planos regionais de ordenamento do território, houverem de «caducar», a perda do direito à licença é compensada com o pagamento de uma indemnização. E isto, seja qual for o tipo de licença (ou aprovação) que estiver em causa.

É certo que a proibição de construir decorrente da natureza intrínseca da propriedade ou da sua especial situação não dá, em princípio, direito a indemnização. Mas, tal como se sublinhou no Ac. n.º 329/99, citando Fernando Alves Correia, o Estado já deve indemnizar o particular, quando essa proibição implicar um dano de gravidade e intensidade tais que torne injusta a sua não equiparação à expropriação para o efeito de dever ser paga uma indemnização.

Nesse Acórdão n.º 329/99, acrescentou-se:

«É que o Estado de direito deve ser um Estado de justiça. E, por isso, quando, por tal ser necessário para a realização de um interesse público urbanístico, ele 'expropria' o particular de um direito que antes lhe concedera validamente, a justiça exige que esse particular seja indemnizado, como, de resto, impõe o artigo 22.º da Constituição.

Pois bem: uma das situações que, por via da gravidade e da intensidade dos danos que produz na esfera jurídica dos particulares, impõe o pagamento de uma indemnização é, justamente, aquela em que as licenças ou autorizações de loteamento, urbanização ou construção já concedidas são postas em causa por um plano urbanístico posterior, designadamente, em virtude de, como é o caso, uma lei posterior vir retirar eficácia a licenças de loteamento, urbanização ou construção já concedidas, desde que se não prove que essas licenças já concedidas são compatíveis com as regras de uso, ocupação ou transformação dos solos, constantes desse plano. Esta perda de eficácia, importando a ablação de faculdades ou direitos antes reconhecidos aos particulares, não pode ter lugar senão mediante o pagamento de uma indemnização.

Mas, então, como o Dec.-Lei n.º 351/93, de 7/10, não prevê o pagamento de indemnização no caso de as licenças já concedidas não serem confirmadas, a conclusão que parece impor-se é a de que, tal como pretende a recorrente, as normas aqui sub judicio são, nesse ponto, inconstitucionais, por violação dos princípios da justa indemnização, da igualdade, da proporcionalidade e da justiça – tudo conforme ao disposto nos artigos 62.º, n." 2, 13.º e 266.º, n.º 2, da Constituição.

Esta é, contudo, uma conclusão apressada.

É que não é necessário que o dever de indemnizar seja imposto pelo diploma legal em que se inscrevem as normas sub iudicio para se salvar a sua compatibilidade com a Constituição. Basta que esse dever decorra de outras normas legais. De facto – como escreve Marcelo Rebelo de Sousa (Direito do Ordenamento do Território e Constituição, cit. p. 57) – 'o juízo de inconstitucionalidade não pode recair sobre uma norma legal dissociando-se de todas as demais que vigoram no ordenamento jurídico e, designadamente, daquelas que lhe são mais próximas'. Pois bem: se, no momento em que foi editado o Decreto-Lei n.º 351/93, de 7/10, não havia norma legal que expressamente previsse o dever de indemnizar, com fundamento no facto de, por 'caducarem' as licenças anteriormente concedidas, se ficar impedido de urbanizar ou construir em loteamento já autorizado, o certo é que esse direito a ser indemnizado podia fazer-se decorrer do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 48 051, de 27/11/67. [...]

Ora, no caso, o que conduz à perda de eficácia das licenças anteriormente concedidas é um encadeamento de actos que se iniciou com a aprovação de um novo plano de ordenamento; prosseguiu com a edição de normas que, ao exigirem a prova da compatibilidade das licenças anteriormente concedidas, afectam situações jurídicas criadas pela outorga dessas licenças – e, por isso, nessa parte, podem dizer-se 'leis medida', continua, nalguns casos, com o indeferimento do pedido de certificação daquela compatibilidade ou com a não aprovação de projectos de obras de urbanização de loteamentos anteriormente licenciados (e, assim, com a não emissão do respectivo alvará) e culmina, a final, com a perda de eficácia das licenças que antes foram validamente atribuídas.

Sendo isto assim, uma interpretação do mencionado artigo 9.º à luz do artigo 22.º da Constituição não pode deixar de impor ao Estado o dever de indemnizar o particular que assim se viu 'expropriado' de faculdades ou direitos que antes lhe foram validamente reconhecidos.»

A finalizar esse ponto, escreveu-se no mesmo aresto:

«Há, assim, que concluir que, como o regime instituído pelas normas sub iudicio deve ser integrado pelo artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 48 051, de 21 de Novembro de 1967, interpretado por forma a impor ao Estado o dever de indemnizar os particulares que, por aplicação daquelas normas, vejam caducar' as licenças que antes obtiveram validamente, o facto de não imporem, elas próprias, esse dever de indemnizar não as torna inconstitucionais.»

As normas do DL 351/93 não são, pois, materialmente inconstitucionais em virtude da sua retroactividade por afectarem os princípios do Estado de Direito democrático, da tutela da confiança, da igualdade, da proporcionalidade e por afectarem um direito fundamental de natureza análoga aos Direitos, Liberdades e Garantias e, tão pouco, o acto impugnado é nulo por configurar uma expropriação sem a correspondente indemnização.

4. 2. Relativamente acerca da inconstitucionalidade do DL 351/93 por nele se atribuírem poderes que se traduziam numa manifestação de tutela governamental sobre as autarquias locais, escreveu-se no mesmo Aresto do Tribunal Constitucional :

"Acontece porém que a matéria do ordenamento do território e do urbanismo assume também natureza nacional, pois, nalguns dos seus aspectos, diz respeito à comunidade nacional no seu todo. Mais especificamente, constitui mesmo uma das tarefas fundamentais do Estado 'defender a natureza e o ambiente [...] e assegurar um correcto ordenamento do território' [cf. o art.º 9.º, al. e), da Constituição]. Por isso é que o artigo 65.º, n.º 4, da Constituição dispõe que 'o Estado, as Regiões Autónomas e as autarquias locais definem as regras de ocupação, uso e transformação dos solos urbanos, designadamente através de instrumentos de planeamento, no quadro das leis respeitantes ao ordenamento do território e ao urbanismo, e procedem às expropriações dos solos que se revelem necessárias à satisfação de fins de utilidade pública urbanística', e que o artigo 66.º, n.º 2, prescreve que incumbe ao Estado, por meio de organismos próprios, 'ordenar e promover o ordenamento do território' [alínea b)] e 'em colaboração com as autarquias locais' promover 'a qualidade ambiental das povoações e da vida urbana, designadamente no plano arquitectónico e da protecção das zonas históricas' [alínea e)].

É, assim, uma matéria que – no dizer de Fernando Alves Correia (Problemas Actuais, cit., p. 14) – 'convoca, simultaneamente, interesses gerais, estaduais ou nacionais – cuja tutela é cometida pela Constituição ao Estado [cf. os artigos 9.º, alínea e), 65.º, n.º' 2, alínea a), e 4, e 66.º, n.º 2, alínea b)] –, interesses específicos das Regiões Autónomas [cf. os artigos 6,", n." 2, 225.º, n.º 2, e 228.º, alínea g)] e interesses locais, cuja responsabilidade cabe aos municípios, de harmonia com o princípio da autonomia das autarquias locais e da descentralização administrativa, condensados nos artigos 6.', n.º 1, 235.º e 237.º da Constituição, sendo, por isso, um domínio onde se verifica uma concorrência de atribuições e competências entre a administração estadual, regional (das Regiões Autónomas) e municipal.»

E o mesmo autor acrescenta:

«Esta ideia de que a problemática do urbanismo – e também, de certo modo, a do 'ordenamento do território' [...] – é um espaço aberto à intervenção concorrente – e também concertada – entre os entes públicos territoriais acima referidos resulta claramente, no que respeita à planificação urbanística e às expropriações urbanísticas, do n.º 4 do artigo 65.º da Constituição, na redacção da revisão constitucional de 1997 [...].»

Este Tribunal, no seu Acórdão n.º 432/93 (publicado no DR, 2.ª série, de 18/8/93), sublinhou esta mesma ideia, que, depois, repetiu no Acórdão n.º 379/96 (publicado no DR, 2.ª série, de 15/7/96).

No primeiro dos arestos indicados, o Tribunal – depois de acentuar que «o espaço incomprímivel» da autonomia local é o dos «assuntos próprios do círculo local», os quais se identificam com «aquelas tarefas que têm a sua raiz na comunidade local e que por esta comunidade podem ser tratadas de modo autónomo e com responsabilidade própria» – precisou que «isso não significa que as autarquias locais não possam ou não devam ser chamadas a uma actuação concorrente com a do Estado na realização [de] tarefas» relativas à matéria de urbanismo. E acrescentou:

«A determinação contida no artigo 6.º, n.º 4, demonstra precisamente a legitimidade dessa actuação concorrente das autarquias locais na realização das tarefas constitucionais.»

Mas aqui já não está presente aquela ideia de responsabilidade autónoma na gestão de um universo de interesses próprios que tem a ver com a essencialidade da autonomia.

Nesse aresto, acrescentou-se que as matérias de ordenamento do território e do planeamento urbanístico, «porque respeitam ao interesse geral da comunidade constituída em Estado» (e, portanto, «transcendem o universo dos interesses específicos das comunidades locais»), não são privativas das autarquias locais. E precisou-se:

«Para mais, este domínio da promoção habitacional, urbanismo 'e gestão do ambiente é mesmo um domínio aberto à intervenção concorrente das autarquias e do Estado.» [Cf. ainda, no mesmo sentido, o Acórdão n.º 674/95 (publicado no DR, 2.ª série, de 21/3/96) e Fernando Alves Correia (O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, Coimbra, 1989, p. 165)].

Nas matérias de ordenamento do território e de urbanismo existe, assim, um «condomínio de atribuições» (a expressão é de Fernando Alves Correia), no qual está constitucionalmente reservado ao Estado a competência para a produção das normas gerais sobre a ocupação, uso e transformação do solo, ou seja, para a aprovação das «bases do ordenamento do território e do urbanismo» [artigo 165.º, n.º 1, alínea z), da Constituição] e, bem assim, dos respectivos decretos-leis de desenvolvimento e demais legislação complementar – maxime a elaboração e aprovação dos planos regionais e especiais de ordenamento do território (cf. os artigos 198.º, n.º 1, alínea c), e 199.º, alíneas a) e c)].

Mais: como as matérias do ordenamento do território e do urbanismo não são assuntos do interesse exclusivo das autarquias locais, pois que interessam também à comunidade nacional no seu conjunto, os princípios da autonomia das autarquias locais e da descentralização administrativa não podem constituir obstáculo a que o Estado reserve para si, entre outras, a competência para ratificar os planos municipais (cf. os artigos 3.º, n.º' 3 e 4, e 16." do Decreto-Lei n.º 69/90, de 2 de Março) e para fiscalizar, em certos termos, a observância pelas câmaras municipais e pelos particulares das disposições dos planos (assim, Fernando Alves Correia, Problemas Actuais, cit., p. 15).

Não pode, pois, fazer-se decorrer dos princípios da autonomia das autarquias locais e da descentralização administrativa a inconstitucionalidade das normas constantes do artigo 1.º, n.ºs 1, 2 e 3, do Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de Outubro, na parte em que determina a caducidade das licenças de loteamento devidamente tituladas, designadamente por alvará, emitidas anteriormente à data da entrada em vigor do respectivo plano regional de ordenamento do território, que não forem confirmadas.

É certo que, entre as autarquias locais e o Estado, existe apenas uma relação de supraordenação-infra-ordenação, dirigida à coordenação de interesses distintos (os interesses nacionais, por um lado, e os interesses locais, por outro), e não uma relação de supremacia-subordinação que fosse dirigida à realização de um único e mesmo interesse: o interesse nacional, que, assim, se sobrepusesse aos interesses locais (cf. J. Baptista Machado, Participação e Descentralização, Democratização e Neutralidade da Constituição de 1976, Coimbra, 1976, p. 17, J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª edição, Coimbra, 1993, p. 897; e José Casalta Nabais, A Autonomia Local, in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Afonso Rodrigues Queiró, II, Boletim da Faculdade de Direito, número especial, Coimbra, 1993, p. 171). E, por isso, ao Estado cabe apenas exercer, relativamente às autarquias locais, uma função de controlo da legalidade das respectivas decisões administrativas – ou seja, uma pura função de tutela da legalidade: «a tutela administrativa sobre as autarquias locais», prescreve o artigo 242.º, n.º 1, da Constituição, «consiste na verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos e é exercida nos casos e segundo as formas previstas na lei». O objecto dessa tutela (uma tutela de legalidade, que não de mérito) não é o valor da decisão administrativa, a sua utilidade, o seu merecimento, avaliados em vista do fim que a Administração se propôs atingir (cf. Rogério Ehrhardt Soares, Interesse Público, Legalidade e Mérito, Coimbra, 1955, pp. 207 e segs.). A sua finalidade é verificar o cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos; não controlar a conveniência ou inconveniência da decisão administrativa, a sua oportunidade ou inoportunidade, a sua correcção ou incorrecção (cf. Diogo Freitas do Amaral Curso de Direito Administrativo, I, Coimbra, 1986, pp. 692 e 695). ] uma tutela que – nos dizeres de José Casalta Nabais (ob. cit., p. 17) – há-de ser «apenas uma faculté d'empecher, un frein, admissível para obstar a que as decisões das autarquias extravasem das suas atribuições e invadam as atribuições de outras autarquias ou administrações autónomas». A autoridade tutelar tem, por isso, de «cingir-se a reconhecer ou não, dentro de certos limites estabelecidos na lei, as decisões dos entes dotados de autonomia» (ibidem). Esta tutela de legalidade é, além disso, «de tipo meramente verificativo», diz Diogo Freitas do Amaral, Direito do Urbanismo. Sumários, Lisboa, 1993, p. 61. Não comporta, por consequência, qualquer forma de tutela substitutiva, correctiva, homologatória ou orientadora (cf. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição Anotada, cit., p. 897, e ainda António Cândido de Oliveira, «Poderes de intervenção do Estado em matéria de urbanismo. Autonomia local. Tutela», ia Scientia luridica, t. XLI, 1992, pp. 171 e segs.).

Simplesmente, contrariamente ao que sustenta a recorrente, as normas sub iudicio não instituem uma tutela revogatória de legalidade e mérito ou outra qualquer modalidade de tutela proibida pelo artigo 242.º, n.º 1, da Constituição.

Tal como se concluiu no citado Acórdão n.º 319/96, a propósito da norma constante do n.º 6 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 219/72, de 27 de Junho, que atribui à Junta Autónoma de Estradas (JAE) o poder de embargar obras proibidas nas zonas non aedificandi das estradas nacionais, também agora se conclui que aquelas normas se limitam a regular o exercício de uma competência do próprio Estado.

De facto, os poderes do Estado neste domínio (o domínio do ordenamento do território e do urbanismo) não podem ficar-se por poderes de simples controlo da legalidade das decisões administrativas das autarquias locais, como é próprio dos poderes de tutela. Como, a par de interesses próprios das comunidades locais, confluem aí interesses que são de toda a comunidade nacional, é indispensável «proceder a uma justa ponderação de todos eles, a fim de conseguir a sua harmonização – o que reclama que o poder de decisão, em vez de se entregar por inteiro às autarquias locais, atribuindo-se ao Estado um mero poder de controlo da legalidade, seja compartilhado» por ele próprio (apud Acórdão n.º 379/96).

Deste modo se conclui que o artigo 1.º, n." 2, do Decreto-Lei n.º 351/93, de 7/10, quer na sua aplicação às licenças e aprovações já concedidas antes da sua entrada em vigor quer enquanto aplicável para o futuro, não viola o princípio da autonomia das autarquias locais, não viola, designadamente, o artigo 242.º, n.º 1, da Constituição".

Não se verifica, pois, a inconstitucionalidade invocada.

4. 3. O Recorrente alega ainda a inconstitucionalidade do o DL 351/93 por as suas normas violarem o disposto no art.º 168.º, n.º 1, al. b), da CRP, por versarem, sem autorização parlamentar, sobre o direito de propriedade, no ponto em que a lei fundamental garante aos particulares o direito de não ser arbitrariamente privado desse direito.

Essa questão foi também abordada no Acórdão do Tribunal Constitucional que vimos acompanhando, que concluiu pela inexistência da invocada inconstitucionalidade com a argumentação que se segue :

"No citado Acórdão n.º 329/99, para concluir no sentido de que não assistia razão à então recorrente, quando sustentava a existência dessa inconstitucionalidade, escreveu-se :

«Não a tem [razão), quando se entenda, com Fernando Alves Correria (Estudos, cit., pp. 51 e 52), que o ius aedificandi (mais propriamente ainda o direito de urbanizar, lotear e edificar) não se inclui no direito de propriedade privada, 'sendo antes o resultado de uma atribuição jurídico-pública decorrente do ordenamento jurídico urbanístico, designadamente dos planos' – ou seja, 'um poder que acresce à esfera jurídica do proprietário, nos termos e nas condições definidas pelas normas jurídico-urbanísticas' (cf., também do mesmo autor, O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, Coimbra, 1990, de p. 372 a p. 383). E isso, apesar de o direito de propriedade ser um direito de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias [cf., neste sentido, Acórdãos n.º' 404/87 e 257/92 (publicados no DR, 2," série, de 21/12/87 e de 18/6/93), 431/94 (publicado no DR, 1.ª Série-A, de 21/6/94), e ainda 1/84 e 14/84 (publicados no DR, 2ª série, de 26/4/84, o primeiro, e de 10/5/84, o segundo)] e gozar, consequentemente – ex vi do disposto no artigo 17.º da Constituição –, do respectivo regime naquilo que nele reveste essa natureza análoga.

De facto, não sendo o ius aedificandi inerente ao direito de propriedade do solo, o Governo, ao editar o Decreto-Lei n.º 351/93, de 7/10 – e, assim, ao sujeitar a verificação de conformidade as licenças de loteamento devidamente tituladas, designadamente por alvará, emitidas anteriormente à data da entrada em vigor do respectivo plano regional de ordenamento do território, e ao determinar a 'caducidade' das que não forem confirmadas –, não editou normas sobre o direito de propriedade. Mas, sendo assim, é obvio que o Governo, com a edição do Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de Outubro, não invadiu a reserva parlamentar atinente aos direitos, liberdades e garantias.

Mas, mesmo quem entenda que o ius aedificandi constitui parte integrante do direito de propriedade privada, por ser uma das faculdades em que tal direito se analisa, acontecendo apenas que o seu exercício está dependente de uma autorização da Administração (cf., neste sentido, entre outros, Diogo Freitas do Amaral, «Apreciação da dissertação de doutoramento do licenciado Fernando Alves Correia», in Revista da Faculdade de Direito de Lisboa, 1991, de p. 99 a p. 101), não tem forçosamente de concluir, como fazem alguns autores (cf. Diogo Freitas do Amaral e Paulo Otero, Direito do Ordenamento do Território e Constituição, Coimbra, 1998, pp. 29 e 30, e J. M. Sérvulo Correia e J. Bacelar Gouveia, Direito do Ordenamento, cit., p. 151), que toda a normação que contenha alterações ao ius aedificandi (e, concretamente, a que se contém no mencionado decreto-lei n.º 351/93) haja de ser produzida (ou autorizada) pela Assembleia da República.

É que, apesar de o direito de propriedade privada ser um direito de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, nem toda a legislação que lhe diga respeito se inscreve na reserva parlamentar atinente a esses direitos, liberdades e garantias. Desta reserva fazem apenas parte as normas relativas à dimensão do direito de propriedade que tiver essa natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias. Como, embora a outro propósito, se sublinhou no Acórdão n.º 373/91, publicado no Diário da República, 1.ª Série-A, de 7/11/91, cabem na reserva legislativa parlamentar «as intervenções legislativas que contendam com o núcleo essencial dos 'direitos análogos', por aí se verificarem as mesmas razões de ordem material que justificam a actuação legislativa parlamentar no tocante aos direitos, liberdades e garantias».

Ora, no que concerne ao direito de propriedade, dessa dimensão essencial, que tem natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, faz, seguramente, parte o direito de cada um a não ser privado da sua propriedade, salvo por razões de utilidade pública – e, ainda assim, tão-só mediante o pagamento de justa indemnização (artigo 62.º, n.º 1 e 2, da Constituição). Já, porém, se não incluem nessa dimensão essencial os direitos de urbanizar, lotear e edificar, pois, ainda quando estes direitos assumam a natureza de faculdades inerentes ao direito de propriedade do solo, não se trata de faculdades que façam sempre parte da essência do direito de propriedade, tal como ele é garantido pela Constituição: é que essas faculdades, salvo, porventura, quando esteja em causa a salvaguarda do direito a habitação própria, já não são essenciais à realização do Homem como pessoa. E, assim, como só pode construir-se ali onde os planos urbanísticos o consentirem; e o território nacional tende a estar, todo ele, por imposição constitucional, integralmente planificado [cf. os artigos 9.º, alínea e), 65.º, n.º 4, e 66.º, n.º 2, alínea b)], o direito de edificar, mesmo entendendo-se que é uma faculdade inerente ao direito de propriedade, para além de ter de ser exercido nos termos desses planos, acaba, verdadeiramente, por só existir nos solos que estes qualifiquem como solos urbanos. Atenta a função social da propriedade privada e os relevantes interesses públicos que confluem na decisão de quais sejam os solos urbanizáveis, o direito de edificar vem, assim, a ser inteiramente modelado pelos planos urbanísticos.

Fernando Alves Correia fala do direito de propriedade urbana como «um direito planificado» e afirma que os planos urbanísticos são instrumentos que definem «o conteúdo e limites do direito de propriedade do solo», sem que, ao menos em regra, tenham natureza expropriativa (cf. Estudos, cit., pp. 47 e 50).

A conclusão a que acaba de chegar-se não é posta em crise pelo facto de a licença em causa nos autos já ter sido concedida no momento da edição das normas sub iudicio – e de, assim, se estar perante uma ablação de um direito (no caso, do direito de lotear) que, uma vez validamente concedido, passou a integrar a esfera patrimonial (é dizer, a propriedade) do titular da licença. De facto, a ablação desse direito, sendo embora susceptível de originar uma obrigação de indemnizar, não tem a virtualidade de transmudar a essência do direito de propriedade, por forma a fazer incluir nela faculdades que a garantia constitucional não cobre (recte, as faculdades de lotear, urbanizar e construir)".

Em suma, as normas constantes do DL 351/93, que habilitam a Administração a praticar actos impeditivos da concretização dos direitos decorrentes de licenciamentos válidos, não afrontam os princípios e as normas constitucionais invocadas sendo certo, por outro lado, que, in casu, os interesses que a Autoridade Recorrida quis salvaguardar ao praticar o acto impugnado são de fundamental relevo e interesse público e que, por isso, é justo e legal que prevaleçam quando confrontados com os interesses particulares.

Acresce que o sacrifício imposto ao Recorrente não pode qualificar-se de intolerável, inexigível ou desproporcionado e que se não vê como e quando aquele haja sido negativamente descriminado quando comparado com situações semelhantes.

São, assim, improcedentes as conclusões 6.ª, 8.ª e 9.ª.

5. O Recorrente sustenta também que o acto impugnado constitui uma ilegal revogação de actos constitutivos de direitos, designadamente do acto de licenciamento do loteamento (de 18/3/83), do acto de emissão do alvará (de 19/8/88) e da aprovação tácita do seu pedido de compatibilidade (verificada em 17/3/94).

Mas sem razão.

Na verdade, e desde logo, o acto impugnado, em bom rigor, não constituiu um acto revogatório do licenciamento anterior ou do correspondente acto de emissão do alvará, uma vez que se não debruçou sobre a legalidade destes actos nem sobre eles emitiu qualquer pronúncia já que se limitou a declarar que os direitos deles decorrentes eram incompatíveis com o disposto em legislação posterior.

E, nesta conformidade, o que o acto impugnado veio dizer foi que o Recorrente - que não tinha iniciado as obras autorizadas pelo licenciamento do loteamento na data da entrada em vigor do DL 351/93 – já não as poderia realizar porque, entretanto, tinha sido publicado novo diploma e deste resultava a impossibilidade dessa realização.

E, se assim é, não se pode qualificar o acto impugnado como um acto revogatório do anterior licenciamento ou da emissão do correspondente alvará, pois que o que nele se decidiu não veio varrer tais actos da ordem jurídica.

Perante esta situação o que pode dizer é que se está perante dois actos administrativos de sentido contrário proferidos no domínio de diferente legislação e com diferente fundamentação e que o último impossibilita a concretização do primeiro que, mesmo que permaneça válido, fica desprovido da capacidade para produzir os seus efeitos específicos.

Acresce que, não se traduzindo o licenciamento na concessão de um direito eterno a ser concretizado no momento escolhido pelo seu titular, nada impedia que o legislador, tendo em vista a defesa de interesses públicos relevantes, venha dispor de modo diferente em legislação posterior e que das novas disposições resulte a inviabilização de um licenciamento anterior.

E tal não constitui qualquer ilegalidade, desde que, como se prescreve no n.º 4 do art.º 1.º do DL 351/93, se comprove que o titular do licenciamento não iniciou as obras por ele consentidas antes da publicação da nova legislação e que depois de iniciadas as não suspendeu.

Ora, no caso dos autos, não se verifica que o Recorrente tenha iniciado e prosseguido as obras do loteamento sem interrupção.

E, se assim é, pode concluir-se que o despacho recorrido não constitui um acto revogatório sujeito à disciplina dos art.s 140.º ou 141.º do CPA, pelo que improcede, pois, a conclusão de que o mesmo é ilegal por revogar os identificados licenciamento e emissão do alvará.

5. 1. E improcede, também, a alegação de que o mesmo constitui revogação ilegal do deferimento tácito formado na sequência do pedido de declaração de compatibilidade do seu licenciamento com a disciplina do DL 351/93.

Na tese do Recorrente este deferimento formara-se por a Administração, que tinha 90 dias para se pronunciar sobre tal pretensão, não decidir no decurso deste prazo.

Mas não tem razão.

E não tem razão, porquanto muito embora seja verdade que o referido prazo era de 90 dias – n.º 2 do art.º 2.º do identificado DL – e que o seu pedido deu entrada em 17/12/93 e este só tenha sido decidido em 26/3/94, também o é que esse prazo se contava de harmonia com o que se disciplina no art.º 72.º do CPA o que significa que nessa contagem se descontavam os sábados, domingos e feriados.

Sendo assim, atentas as datas em que o seu pedido foi apresentado e o indeferimento expresso deste, é manifestamente evidente que a Autoridade Recorrida decidiu dentro do prazo posto na lei e que, por isso, se não formou o alegado deferimento tácito.

Razão pela qual o acto impugnado não poderá constituir um acto revogatório desse inexistente deferimento.

É, pois, improcedente a conclusão 7.ª.

6. O Recorrente alega também que o acto impugnado enferma de falta, insuficiência ou incongruência de fundamentação, não só porque não indica porque razão o licenciamento e a emissão do alvará foram revogados, mas também porque o parecer em que se sustentou se limita a alinhar um conjunto de expressões conclusivas.

É hoje pacífico, na doutrina e na jurisprudência, considerar-se que a Administração tem o dever de fundamentar os seus actos que afectem os direitos ou interesses legítimos dos administrados – vd. n.º 3 do art. 268º da CRP, art. 1º do DL 256-A/77, de 17/6, art. 124º do CPA e art. 21.º, n.º 1 do CPT – e que esse dever se traduz na exposição das razões que a levam a praticar o acto e a dar-lhe determinado conteúdo, com a descrição expressa das premissas em que assenta. – vd., entre outros, Ac. do STA de 27/10/82, AD, n.º 256/528 e M. Caetano “Manual”, pg. 477 e E. Oliveira “Direito Administrativo”, pg. 470.

A fundamentação é, assim, como a jurisprudência vem repetindo, um conceito relativo que varia em função do tipo legal de acto administrativo e que visa responder às necessidades de esclarecimento do Administrado, procurando-se através dela informá-lo do itinerário cognoscitivo e valorativo do acto e permitir-lhe conhecer as razões, de facto e de direito, que determinaram a sua prática e porque motivo se decidiu num sentido e não noutro.

Se assim é pode dizer-se que um acto está fundamentado sempre que o administrado, colocado na sua posição de destinatário normal – o bónus pater família de que fala o art. 487, n.º 2 do CC – fica devidamente esclarecido acerca das razões que o motivaram Neste sentido veja-se, entre muitos outros, os seguintes Acórdãos desta Secção de 19/3/81, (rec. 13.031), de 27/10/82 in AD 256/528, de 25/7/84 (P) in AD 288/1386, de 4/3/87 in AD 319/849, de 15/12/87 (P) in AD 318/813 de 5/4/90 (P) in AD 346/1253, de 21/3/91 (rec. n.º 25.426), de 28/4/94 (rec. n.º 32.352), de 30/4/96, Ap. do DR de 23/10/98, pg. 3074, de 30/1/02, (rec. 44.288) e de 7/3/02 (rec. 48.369)

O que quer dizer que a insuficiência, a obscuridade e a contradição da fundamentação equivalem a falta de fundamentação, porque essas insuficiência, obscuridade ou contradição impedem o devido esclarecimento - vd. art. 125.º, n.º 2, do CPA e a citada jurisprudência.

Todavia, a fundamentação - como a mesma jurisprudência vem insistindo - não necessita de ser uma exaustiva descrição de todas as razões que estiveram na base da decisão, bastando que se traduza numa “sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito”, ou até numa “mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto” – vd. arts. 125º do CPA.

6. 1. No caso dos autos a decisão requerida à Autoridade Recorrida resultaria da análise comparativa do que havia sido licenciado e do que estava previsto nas normas do novo instrumento de gestão territorial.

Ora, feito esse confronto, a Autoridade Recorrida concluiu que o loteamento dos cinco lotes urbanizáveis titulados pelo alvará eram incompatíveis com o regime de uso, ocupação e transformação do solo fixado no PROT entretanto aprovado, que previa para o local uma zona agrícola, e, porque assim, declarou a incompatibilidade daquele loteamento com o PROT.

Uma tal decisão, atenta a clareza da situação de facto e das normas que se lhe aplicavam, permitiu que o Recorrente pudesse ficar a saber imediatamente porque razão a sua pretensão tinha sido indeferida e, sendo a situação tão nítida e apreensível, eram desnecessárias mais explicações para esse indeferimento.

Ou seja, a Autoridade Recorrida fez como a lei a obrigava, isto é, indicou, clara, sintética e congruentemente, as razões da sua decisão as quais eram suficientes para o esclarecimento do Recorrente.

Improcede, pois, a conclusão 10.ª do recurso.

7. Finalmente o Recorrente sustenta que o acto impugnado enferma de erro sobre os pressupostos de facto já que, ao contrário da Autoridade Recorrida julgava, o loteamento em causa não se situa numa zona agrícola mas num “espaço canal”.

Todavia, também aqui não tem razão.

Com efeito, e desde logo, como bem se explicou no douto Acórdão recorrido, os elementos de prova reunidos nos autos não permitem que se extraia a conclusão desejada pelo Recorrente, porquanto quer a informação prestada pela Comissão de Coordenação da Região do Algarve (fls. 34 a 36 do Instrutor), quer a informação da DGOT (fls. 19 do Instrutor) vão no sentido de que aquele loteamento, de facto, se situava em zona agrícola.

Por outro lado, nem o Recorrente juntou prova que pudesse pôr em causa o que resulta daquelas informações nem os restantes elementos que se colhem no Instrutor permitem que dela se duvide, pelo que só nos resta acompanhar a conclusão que se colhe naquelas informações e, consequentemente, considerar que a zona em que se situava o loteamento licenciado tinha sido qualificada como “agrícola” no PROT.

Sendo assim, o acto impugnado não se encontra viciado por erro nos pressupostos de facto.

Improcede, assim, a conclusão 11.ª.

Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso e em confirmar a douta decisão recorrida.

Custas pelo Recorrente fixando-se em 400 euros a taxa de justiça e a procuradoria em metade.

Lisboa, 31 de Março de 2004.

Costa Reis – Relator – António Samagaio – Azevedo Moreira – Rosendo José – Santos Botelho – Angelina Domingues – Pais Borges – Pires Esteves – João Belchior