Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
1- O MUNICÍPIO DE LOURES e o MUNICÍPIO DE TORRES VEDRAS interpuseram neste Supremo Tribunal Administrativo recurso contencioso do «despacho do SENHOR MINISTRO DO PLANEAMENTO E DA ADMINISTRAÇÃO DO TERRITÓRIO de 2 de Dezembro de 1987» que entendem ter aprovado os preços de venda de água e de aluguer de contadores a praticar pela EPAL – EMPRESA PÚBLICA DE ÁGUAS LIVRES, que constam da Portaria n.º 925-O/87, de 4 de Dezembro.
Os Recorrentes imputam ao acto recorrido vícios de falta de atribuições, violação do princípio da igualdade, usurpação de poderes, vício de forma por falta de emissão de parecer do Conselho geral da EPAL e por deficiência de fundamentação, desvio de poder e erros de facto e de direito.
Os Municípios de Vila Franca de Xira, da Azambuja e de Arruda dos Vinhos interpuseram neste Supremo Tribunal Administrativo um processo de declaração de ilegalidade de normas, visando declarar a ilegalidade dos arts. 1.º e 10.º da Portaria n.º 925-O/87, de 4 de Dezembro.
Nesse processo foi indeferido o pedido de declaração de ilegalidade das normas referidas.
A Autoridade Recorrida respondeu, suscitando, além do mais, as questões prévias da irregularidade dos mandatos forenses e da inexistência do despacho impugnado, por não existir qualquer acto de aprovação autónomo em relação à Portaria n.º 925-O/87.
A EPAL contestou, suscitando, além do mais, a questão da ilegalidade do recurso contencioso, como meio de impugnação, por o acto impugnado ter natureza normativa.
Por despacho do Relator, foi julgada improcedente a questão prévia relativa à regularidade dos mandatos forenses e relegado para final o conhecimento da questão da existência do despacho impugnado.
Os Recorrentes apresentaram alegação, em que concluíram da seguinte forma:
1- O acto recorrido é um verdadeiro acto administrativo definitivo e executório, não oferecendo a sua recorribilidade quaisquer dúvidas, tanto mais que a sua inexistência jurídica não obsta a que o mesmo acto, ou melhor, a "aparência " desse acto, seja objecto do presente recurso, pois, a Administração dele retirou de imediato consequências, passando a exigir os novos preços – cfr. texto n.ºs 1 a 4, e, resumidamente, 23 a 25;
2- O acto sub judice enferma de manifesta incompetência absoluta, sendo por isso nulo e de nenhum efeito (v. art. 13.º/1 e 2 do D.L. 260/76) – cfr. texto nºs 5 a 9 e, resumidamente, 26;
3- O acto impugnado violou o princípio da igualdade consagrado no art. 13º. da Const. – cfr. texto n.ºs 10 a 12 e, resumidamente, 27;
4- O acto recorrido aprovou os novos preços de venda de água e de aluguer de contadores, sem que previamente tivessem sido ouvidos o Conselho Geral e o Conselho de Representação de Municípios, pelo que foram omitidas formalidades essenciais em clara violação do disposto nos artigos 12.º/1/b),c) e e) e 18º./1 dos Estatutos da EPAL – cfr. texto n.ºs 13 a 18 e, resumidamente, 28 e 29;
5- O despacho recorrido violou o art. 13º/1 da Lei nº 1/87, pois consubstancia uma forma de subsídio financeiro a alguns dos Municípios em causa – cfr. texto n.º 19 e, resumidamente, 30;
6- O acto recorrido está insuficientemente fundamentado de facto e de direito, pelo que violou o art. 268º/2 e 3 da Constituição e o art. 1º./1/a) e nº 2 e 3 do D.L. nº 256-A/77, de 17 de Junho – cfr. texto nºs 20 a 22 e, resumidamente, 31;
NESTES TERMOS,
Deve o presente recurso ter provimento e, em consequência, ser declarado inexistente ou nulo ou, se assim não se entender, anulado o acto recorrido.
A Autoridade Recorrida contra-alegou, apresentando as seguintes conclusões:
a) – A Portaria recorrida apenas influiu sobre as condições de execução dos planos e orçamentos da EPAL, que se mantiveram inalterados;
b) – Tal Portaria era da competência exclusiva do recorrido;
c) – À data do Decreto-Lei n.º 199/81 ainda não vigorava o disposto na alínea V) do nº 1 do art. 168º da C.R.P., introduzido na revisão de 1982;
d) – O princípio da igualdade impõe que os vários Municípios servidos pela EPAL lhe paguem a água pelo seu custo real no local da entrega;
e) – A competência do recorrido fixada no art. 3º do Decreto-Lei nº 190/81 não está vinculada directa ou indirectamente à existência de prévia proposta do Conselho de Gestão da EPAL;
f) A eventual preterição da audiência do Conselho de Representação dos Municípios só relevaria no âmbito interno da EPAL e quando suscitada no foro e pelos meios próprios, tendo carácter interno, pelo que, mesmo no caso de haver proposta o recorrido não teria de tomar conhecimento desse parecer;
g) O acto recorrido não concedeu qualquer auxílio financeiro a alguns Municípios que adquirem água à EPAL;
h) A Portaria contém a sua própria justificação, sumariando os aprofundados estudos que conduziram às soluções nela consagradas.
A Contra-interessada EPAL contra-alegou, concluindo da seguinte forma:
1. A revogação expressa que, pela Portaria nº. 805-G/88, de 15/12, foi feita da Portaria nº. 925-0/87, de 4/12, determina a perda do objecto do recurso, tornando-se, a lide impossível e extinguindo-se, por isso, a instância.
2. A Portaria nº 925-0/87, de 4/12, não é subsumível a acto administrativo uma vez que alberga apenas normas.
3. A falta de objecto do recurso acarreta a sua improcedência.
4. A Portaria não viola quaisquer planos de actividade e financeiros e orçamentos de investimento da recorrida pelo que não viola os artigos 13.º, nº 1, al. c) e 2 do Decreto-Lei nº. 260/76, de 8/4, e artigos 32º., nº. 2, al. a) e b) e 41.º. do D.L. n.º 190/81, de 4/7.
5. Ao Ministro do Planeamento e da Administração do Território é conferida, pelo artigo 3.º do D.L. n.º 190/81, de 4/7, competência exclusiva para a fixação de tarifas de venda de água e taxas de aluguer de contadores.
6. A Portaria não violou o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13º da Constituição.
7. A Portaria também não criou qualquer subsídio financeiro às autarquias locais, pelo que não viola o artigo 13-., n.º 1, da Lei nº. 1/87, de 6/1.
8. A competência para a fixação de tarifas está atribuída exclusivamente, pelo artigo 3º. do Decreto-Lei nº. 190/81, de 4/7, ao Ministro da Tutela da EPAL, não estando tal competência sujeita a qualquer formalidade essencial.
9. O Preâmbulo da Portaria contém fundamentos de facto e de direito suficientes e congruentes, pelo que não foi violado o artigo 268º., n.ºs. 2 e 3, da Constituição e o artigo 1º. do D.L. nº. 256-A/77, de 17/6.
NESTES TERMOS, deve declarar-se extinta a instância, por impossibilidade superveniente da lide, ou, se assim se não entender, julgado improcedente o recurso como é de LEI E JUSTIÇA!
A Contra-interessada requereu que fosse extinta a instância por inutilidade superveniente da lide, derivada da revogação expressa da Portaria n.º 925-O/87 operada pela Portaria n.º 805-G/88, de 4 de Dezembro, mas tal pretensão foi indeferida, por se ter entendido que o processo deve prosseguir em relação aos efeitos produzidos (fls. 91 e verso).
Em seguida, o processo ficou a aguardar que fosse proferida decisão final no referido processo n.º 25740.
Proferida decisão final neste processo, foi ordenada a notificação das partes para se pronunciarem.
Pela Contra-interessada foram juntos ao presente processo dois pareceres.
A Excelentíssima Procuradora da República proferiu douto parecer neste sentido seguintes termos:
Vem o presente recurso jurisdicional interposto do despacho do Sr. Ministro do Planeamento e da Administração do Território de 2-12-87 que aprovou os novos preços de venda de água e aluguer de contadores a praticar pela EPAL nos termos da Portaria n.º 925-O/87 de 4/12.
A Portaria n.º em causa ao estabelecer os novos preços de venda de água, na alegação dos recorrentes, encontra-se inquinada de vários vícios designadamente:
a) vício de falta de atribuições
b) vício de violação do princípio da igualdade
c) usurpação de poderes
d) Falta de parecer do Conselho Geral da EPAL e do Conselho de Representação dos Municípios
e) Falta de fundamentação de facto e de direito
f) vício de desvio de poder
Os autos encontram-se a aguardar desde 30/90 (fls. 96) a decisão a proferir no Rec. 25740, onde foi pedida a declaração de ilegalidade das normas constantes dos arts. 1.º e 10.º da Portaria n.º 925-O/87 de 4/12 do Ministro do Planeamento e da Administração do Território.
Na altura pediu-se a apensação dos processos mas entendeu-se que esta não era devida, essencialmente por se tratar de processos de natureza diferente e também com efeitos jurídicos diferentes, isto é:
- No processo 25740 pediu-se a declaração de ilegalidade das normas da Portaria.
- Neste processo pede-se a declaração de nulidade ou anulação do despacho de 2/12/87 proferido no recurso n.º pelo M.P.A.T.
Nos termos do acórdão do Pleno proferido em 6-6-02 no processo 25740, que seguiu o entendimento do Acórdão da Secção de 1/4/98, considerou-se que as normas invocadas não se encontravam feridas de qualquer ilegalidade, perfilhando por inteiro o acórdão da Secção à excepção do vício de omissão de audiência prévia.
Entendeu-se no acórdão do Pleno que o regime de tarifas estava sujeito ao parecer prévio tanto do Conselho Geral como do Conselho de Representação de Municípios nos termos do art. 3.º e 35.º do Estatuto da EPAL (DL 190/91).
No entanto, como na altura em que foi formulada a proposta em 20-7-87 não se encontrava constituído qualquer desses Conselhos, tal circunstância integrava a formalidade de execução impossível (vide sumário do Acórdão proferido no recurso n.º 25740).
Ponderando estes factos e tendo transitado o acórdão do Pleno após recurso para o Plenário por oposição de julgados que em 25/6/03 julgou findo o recurso, afigura-se-nos que a situação trazida para estes autos já foi objecto de apreciação naquele Recurso.
Na verdade, apesar de se tratar de formas de processo diferentes a questão essencial é idêntica uma vez que se pretende a anulação de normas constantes da mesma Portaria.
Porém, como se decidiu no recurso n.º 25740 o despacho impugnado foi proferido de acordo com normas que não padecem de qualquer ilegalidade.
Assim, estando o despacho impugnado de acordo com essas normas terá necessariamente de concluir-se que o mesmo é legal, uma vez que são os próprios recorrentes que alegam que o despacho foi proferido ao abrigo daquelas normas.
Pelo exposto, sou de parecer que deve negar-se provimento ao recurso.
Notificado este douto parecer às partes, apenas os Recorrentes se pronunciaram dizendo o seguinte:
1. No aliás douto parecer em análise o Ilustre Representante do Ministério Público invoca que o presente recurso seria improcedente pois este Venerando Supremo Tribunal já se pronunciou no processo 25740 pela legalidade da Portaria 925-0/87, de 4 de Dezembro e “apesar de se tratar de formas de processo diferentes a questão essencial é idêntica”.
Salvo o devido respeito, é manifesta a improcedência deste entendimento.
2. Na verdade, além do presente processo ter por objecto o despacho do Senhor Ministro do Planeamento e da Administração do Território, de 1987.12.02, e não a Portaria 925-0/87, os ora recorrentes não são e nunca foram partes no processo 25740, pelo que qualquer decisão aí proferida nunca poderia ter força de caso julgado no presente processo (v. arts. 497º e 671º e segs. do CPC; cfr. art. 1º da LPTA e art. 5º da Lei nº. 15/2002, de 22 de Fevereiro).
Além disso, no referido processo não foram apreciados e decididos todos os vícios invocados na petição de recurso e alegações apresentadas no presente processo, em 1988.02.03 e 1989.05.09, nomeadamente a falta de fundamentação do despacho sub judice (v. art. 660º/2 do CPC, aplicável ex vi do art. 1º da LPTA; cfr. art. 5º da Lei 15/2002, de 22 de Fevereiro).
3. Face ao exposto é manifesta a improcedência do invocado no parecer do Ilustre Representante do Ministério Público a fls. 198 e segs. dos autos, devendo o despacho sub judice ser declarado nulo ou anulado, com as legais consequências.
Corridos os vistos legais, cumpre decidir.
2- Com base nos elementos que constam do processo, consideram-se provados os seguintes factos:
a) Com a data de 26-6-1987 o Conselho de Gerência da EPAL (Empresa Pública das Águas Livres) enviou ao Senhor Secretário de Estado do Ambiente e dos Recursos Naturais o projecto de portaria que consta de fls. 2 a 8 do 1.º volume do processo instrutor, juntamente com a exposição que consta de fls. 9 a 15 do mesmo, cujo teor se dá como reproduzido, em que, além do mais se refere o seguinte;
A EPAL vem, desde sempre, adoptando uma forma tarifária baseada no Regulamento para o Serviço de Abastecimento de Água pela Companhia das Águas de Lisboa, aprovado pela Portaria nº 10716, publicada em 24 de Julho de 1944, o qual, no seu art. 62º, refere que o consumidor é obrigado a pagar... "contra a apresentação do respectivo recibo, a conta de água e de aluguer do contador que lhe competir".
Até 31 Dez. 1976, na venda da água praticou-se o escalão único; a partir desta data, o consumo doméstico passou ser sujeito a escalões e os consumos comercial, industrial e estatal a terem tarifas próprias.
Porém, seja qual for a forma tarifária, é critério geral admitido que os serviços de água devem ser auto-financiados, pelo menos no que respeita à exploração do serviço. Isto é, a soma de todos os custos, incluídos os de financiamento e as amortizações, deve cobrir-se com as receitas do serviço. Aliás, é o que afinal se pode ler no art. 39º do Estatuto da EPAL (Decreto-Lei nº 190/81, de 4 de Julho),que estabelece que:
1- As tarifas praticadas devem assegurar receitas que permitam a cobertura dos custos de exploração e assegurem níveis adequados de autofinanciamento e de remuneração do capital investido.
2- Todos os consumidores, públicos ou privados, pagam a água que consomem.
Este mesmo espírito está presente na Lei das Finanças Locais. Primeiramente no Decreto-Lei nº 98/84, de 29 de Março e agora na Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro, quando, ao referir-se às tarifas a praticar pelos municípios pela sua actividade de abastecimento de água, diz no nº 2 do seu art. 12º que estas "não devem ser inferiores aos respectivos encargos previsionais de exploração e de administração, acrescidos do montante necessário à reintegração do equipamento".
E o nº 3 do mesmo art. acrescenta: "Nos casos em que o município decida fixar tarifas ou preços de serviços em desobediência ao preceituado no número anterior terá de inscrever obrigatoriamente como despesa o montante correspondente à indemnização compensatória".
Este último preceito representa o corolário lógico do princípio estabelecido no art. 39º do Estatuto da EPAL e deverá ser considerado sempre que, por quaisquer motivos ainda que justificados, as tarifas a aprovar não permitam o cumprimento da orientação nele consagrada.
Se não for assim, quando por insuficiência de receitas as Empresas se encontrem na impossibilidade de cobrir a totalidade dos custos, não haverá outro remédio que desatender àqueles cujas consequências sejam menos sentidas. Portanto, em primeiro lugar, descurar-se-á a conservação, deixando depois d cobrir, ou cobrindo de forma insuficiente, os fundos de reserva e amortização.
Se o défice aumenta, esquecem-se as indispensáveis obras de ampliação ou melhoria que anualmente são precisas. O final deste ciclo será um serviço defeituoso e em contínua degradação.
Entretanto, serão os consumidores que ao fim de um largo período de mau serviço terão de suportar tarifas muito superiores às que resultariam de reajustamentos feitos em devido tempo, já que, os investimentos não realizados oportunamente, serão agora muito mais onerosos. Deve, pois, pôr-se de parte a hipótese de as tarifas poderem ser fixadas sem atender às condições especiais da exploração da Empresa.
(...)
Exposta a ideia da quota de serviço, importa agora justificar a proposta de revisão tarifária que se junta sob a forma de projecto de portaria.
Os instrumentos previsionais de gestão da EPAL para 1987 foram aprovados com a recomendação de se proceder à redução do Financiamento Adicional Líquido da Empresa em cerca de 2,4 milhões de contos e de se tentar obter condições de geração de cash-flow.
No entanto, as consequências da entrada em funcionamento do Subsistema do Castelo do Bode e o programa de investimentos previsto justificaram que, quando da elaboração do Orçamento da Empresa para 1987, se tivesse considerado a atribuição de uma dotação para capital no montante de 1750 milhares de contos. Sucedeu, entretanto, que a dotação para capital foi reduzida para 288 mil contos.
Face aos objectivos subjacentes aos instrumentos previsionais de gestão aprovados e às orientações recebidas da Tutela quando da sua aprovação, torna-se necessário proceder a uma actualização intercalar das tarifas praticadas, como forma de obter as receitas indispensáveis à satisfação dos referidos objectivos e orientações.
Neste sentido, a revisão tarifária pretendida envolve os seguintes parâmetros:
(...)
6- Relativamente à água fornecida às Câmaras para consumo próprio e venda directa aos seus consumidores, se se pretendesse praticar um preço não inferior ao custo da produção e outras despesas de estrutura, não afectado obviamente pelos custos da distribuição que a EPAL faz, em exclusivo, em Lisboa, ter-se-ia de fazer um aumento de 13,87%. Assim, para que o aumento proposto não afecte as autarquias mais do que, sensivelmente, os 10%, e atendendo ao facto de que as quotas de serviço também lhe são aplicáveis, a tarifa agora proposta situa-se para as Câmaras de consumo mais significativo, nos 8,33%.
Em conclusão, a proposta apresentada abre caminho para um controlado consumo, sempre subordinado às necessidades dos consumidores domésticos, e a um fomento do consumo, no que concerne ao sector industrial.
b) Em 20-7-1987 o Senhor Presidente do Conselho de Gerência da EPAL enviou ao Senhor Secretário de Estado do Ambiente e dos Recursos Naturais um novo projecto de portaria, que consta de fls. 18 a 24 do 1.º volume do processo instrutor, cujo teor se dá como reproduzido;
c) Juntamente com este segundo projecto de portaria referido, foi enviado o documento cuja cópia consta de fls. 16 e 17, cujo teor se dá como reproduzido, de que consta, além do mais o seguinte:
Em conformidade com as conversações havidas com o Sr. Dr. ... e Sra. Dra ..., do GAFEEP, junto remetemos a Vossa Excelência novo projecto de Portaria, introduzindo substancial reformulação nos projectos de actualização de preços a aplicar tanto aos consumidores directos da EPAL como aos Municípios.
Embora mantendo-se inalterado o espírito orientador da proposta anterior, enviada à consideração de Vossa Excelência a coberto da nossa carta 186/CG, de 25 de Junho último, esta nova estrutura de tarifas reflecte de forma mais significativa a filosofia que se pretende iniciar e cujos principais objectivos são os seguintes:
-Estimular os consumos, aproveitando as disponibilidades de água proporcionadas pela entrada em funcionamento do Subsistema de Castelo do Bode.
-Eliminar gradualmente a actual situação em que uma parte significativa dos encargos da exploração originados com actividades inerentes ao abastecimento dos Municípios, são repercutidos nos preços praticados aos consumidores directos da EPAL possibilitando, em relação às Autarquias, a adopção de preços de venda de água inferiores aos respectivos custos directos.
-Correcção progressiva dos preços praticados aos Municípios por forma a que, tendencialmente, os custos directos do seu abastecimento deixem de ser bonificados através da penalização dos preços dos consumidores de Lisboa.
Os objectivos enunciados são tanto mais pertinentes, quanto é certo que os vultosos investimentos que vêm sendo realizados pela EPAL têm sido determinados sobretudo pelo alargamento da área de abastecimento aos Municípios e pelas suas necessidades crescentes de consumo:
Em resumo as principais alterações foram as seguintes:
Mapa I (Preços de venda de água a consumidores directos)
- Eliminação do 3º escalão dos consumidores domésticos.
- Descida do 1º. escalão de 115$00 para 114$00 e do 2º escalão de 139$00 para 132$50 dos consumidores comerciais e industriais.
- Descida de 135$00 para 125$00 dos consumos estatais.
Mapa II (Preços de venda de água aos Municípios)
Aumento de todos os preços
De 35$10 para 36$90
"22$50 "24$10
"12$70 ”13$80
"8$20 "8$80
Procedeu-se ainda a um ligeiro ajustamento da quota de serviço para instalações providas com contadores simples, passando o coeficiente K de 3 para 3,33.
Esta alteração sem incidências significativas no preço final dos consumidores, permite obter alguma compensação para a redução dos preços de venda de água a praticar aos consumidores directos, ao mesmo tempo que não afectará o objectivo visa do de incremento aos consumos para este tipo de consumidores.
Esperando a habitual compreensão de Vossa Excelência para esta nossa proposta subscrevemo-nos com os melhores cumprimentos.
d) À data de 20-7-1987, não se encontravam constituídos nem o Conselho Geral nem o Conselho de Representantes de Municípios, referidos nos arts. 12.º e 18.º do Decreto-Lei n.º 190/81, de 4 de Julho;
e) Em 31-7-1987, realizou-se uma reunião do Conselho de Representantes dos Municípios na EPAL (fls. 66 e 67);
f) No Diário da República, I Série, de 4-12-87 foi publicada a Portaria n.º 925-O/87, cujo teor se dá como reproduzido, que tem conteúdo idêntico ao projecto referido na alínea anterior;
g) Nessa Portaria refere-se que a mesma foi assinada em 2-12-87 pelo Senhor Ministro do Planeamento e da Administração do Território.
3- A Contra-interessada suscita novamente a questão da inutilidade superveniente da lide, por ter sido revogada a Portaria n.º 925-O/87.
Essa questão já foi apreciada no despacho de fls. 91 e verso, que transitou em julgado, pelo que tem de considerar-se definitivamente decidida no presente processo (art. 672.º do C.P.C.).
Assim, não se toma conhecimento dessa questão.
4- Antes de mais, importa apreciar a questão prévia existência do acto administrativo que é indicado pelos Recorrentes como objecto do presente recurso contencioso.
Os Recorrentes impugnam um acto que dizem ser de aprovação dos novos preços de venda de água e de aluguer de contadores, a praticar pela EPAL (art. 4.º da petição de recurso).
Nem do processo instrutor nem do processo principal consta qualquer acto da Autoridade Recorrida com explícito conteúdo de aprovação de qualquer proposta de preços (Não interessa, para apreciar questão prévia, esclarecer se a qualificação jurídica correcta das quantias a pagar pela água e aluguer de contadores é a de preços ou qualquer outra, empregando-se aquela por comodidade de exposição, por ser a que lhes é atribuída pelos Recorrentes.), a não ser o que resulta da própria emissão da Portaria que veio a ter o n.º 925-O/87, que se refere ter sido assinada pelo Ministro do Planeamento e da Administração do Território em 2 de Dezembro de 1987.
Por isso, o único acto cuja existência se comprova nos autos é o que se consubstancia no texto da Portaria referida.
Assim, a questão prévia que se coloca sobre a natureza do acto impugnado é a de saber se as disposições da referida Portaria que fixaram os preços de venda de água e de aluguer de contadores têm ou não natureza normativa.
No caso em apreço, esta questão da qualificação do acto deverá ser apreciada independentemente do conceito que consta do art. 120.º do C.P.A., que ainda não se encontrava em vigor no momento em que aquele foi praticado e, por isso, este diploma não pode ser tido em conta para apreciação do regime da sua impugnação contenciosa.
Antes do C.P.A. (O C.P.A., aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de Novembro, entrou em vigor 6 meses depois, por força do disposto no seu art. 2.º.), este Supremo Tribunal Administrativo, em consonância com a doutrina, vinha entendendo que a distinção entre acto administrativo e acto normativo devia fazer-se através da apreciação das características da generalidade e abstracção. (Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:
- de 7-5-87, proferido no recurso n.º 24323, publicado em Apêndice ao Diário da República de 30-6-93, página 2394;
- de 11-5-88, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, nº 340, página 540;
- de 22-9-88, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, n.º 337.º, página 1;
- de 2-2-89, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, n.º 335.º, página 1334),
- de 19-12-89, proferido no recurso n.º 21745, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.°392, página 303, e em Apêndice ao Diário da República de 30-12-94, página 7260;
- de 12-3-91, proferido no recurso nº 23701, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 405, página 269, e em Apêndice ao Diário da República de 14-7-95, página 1396;
- de 12-5-94, proferido no recurso n.º 32370, publicado em Apêndice ao Diário da República de 31-12-96, página 3752;
- de 7-5-96, do Pleno, proferido no recurso n.º 26010, publicado em Apêndice ao Diário da República de 10-8-98, página 348;
- de 15-1-97, do Pleno, proferido no recurso n.º 32091, publicado em Apêndice ao Diário da República de 28-5-99, página 85;
- de 10-2-99, do Pleno, proferido no recurso n.º 30762, publicado em Apêndice ao Diário da República de 4-5-2001, página 257;
- de 14-10-99, do Pleno, proferido no recurso n.º 30543, publicado em Apêndice ao Diário da República de 21-6-2001, página 1071;
- de 16-12-99, proferido no recurso n.º 38606, publicado em Apêndice ao Diário da República de 21-6-2001, página 1414.)
«O regulamento, como norma jurídica que é, é uma regra geral e abstracta, ao passo que o acto administrativo, como acto jurídico que é, é uma decisão individual e concreta». (FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, volume III, página 36.)
«A norma jurídica é geral, isto é, define os seus destinatários por meio de conceitos ou categorias universais, sem individualização de pessoas; e é abstracta, isto é, define as situações da vida a que se aplica também por meio de conceitos e categorias. Pelo contrário, o acto administrativo é individual, isto é, reporta-se a uma pessoa ou algumas pessoas especificamente identificadas; e é concreto, isto é, visa regular uma certa situação bem caracterizada». (Obra citada, páginas 36-37.)
5- Os Municípios Recorrentes impugnam a globalidade do acto consubstanciado na Portaria referida.
No entanto a Portaria n.º 925-O/87 contém várias disposições, com alcances diversos e, por vezes, autónomos, pelo que não se pode fazer um juízo global sobre a sua natureza normativa ou não normativa.
No caso em apreço, é manifesto que algumas das disposições da Portaria n.º 925-O/87, têm as características de generalidade e abstracção, designadamente as que estabelecem o preço da venda de água a consumidores directos não identificados (Entre os consumidores directos apenas são indicados individualmente, e não por categorias, o Estado e a Câmara Municipal de Lisboa, nas alíneas c) e d) do n.º 1 do Anexo e nos n.ºs 5 e 6 do Mapa I.
Quanto aos outros municípios, designadamente os Municípios Recorrentes, não são mesmo identificáveis através da fórmula genérica «todas as pessoas colectivas de direito público», pois se excepcionam expressamente os municípios do grupo de entidades que a se pretende aludir [alínea d) do n.º 1 do Anexo].), e que são susceptíveis de aplicação não só aos que no momento da emissão da Portaria referida tinham essa qualidade, mas também a todos que, durante o seu período de vigência viessem a assumi-la.
Por outro lado, no que concerne ao que os Recorrentes denominam «aluguer de contadores» que, na terminologia da Portaria n.º 925-O/87, são as «quotas de serviço», também não há qualquer identificação individualizada de destinatários pelo que não se divisa naquela Portaria qualquer acto administrativo, sendo ela aplicável a quaisquer consumidores que venham a assumir essa qualidade durante a sua vigência.
Por isso, nas partes em que Portaria referida procede à fixação de preços de venda a consumidores directos não identificados e à fixação das referidas «quotas de serviço», tem de se lhe reconhecer natureza normativa, pois ela efectua por forma geral e abstracta a regulação das situações a que visa aplicar-se.
Assim, relativamente à impugnação das disposições da Portaria n.º 925-O/87 que fixam os preços de venda a consumidores directos não identificados e as «quotas de serviço», a interposição do presente recurso contencioso tem de considerar-se ilegal, por carência de actos administrativos que possam servir-lhe de objecto, devendo ser rejeitado, nessas partes.
6- Porém, na Portaria referida incluem-se também partes em que a fixação de preços de venda de água é feita não aos consumidores directos não identificados, mas sim a municípios, que são aí identificados, entre os quais se inclui o Município de Loures, que é Recorrente no presente processo (MAPA II do Anexo).
Nesta parte em que fixa o preço da venda de água a Municípios identificados esta Portaria assume a natureza de acto administrativo, pois identifica-os individualmente e visa produzir efeitos apenas nas concretas relações de fornecimento de água com eles estabelecidas e não em quaisquer outras que venha a estabelecer, durante a vigência da Portaria, com outros municípios.
Assim, podem-se divisar naquela Portaria tantos actos administrativos quantos os municípios arrolados no Mapa II (Para além do Estado e da Câmara Municipal de Lisboa, que são individualmente indicados no Mapa I, como consumidores directos.).
No entanto, como se salienta no segundo parecer junto pela Contra-interessada, a fls. 116 a 120
(Este parecer, embora sendo emitido a propósito de outro processo, foi apresentado neste processo com a alegação de tem neste «plena pertinência» (fls. 100), pelo que se deve entender que a Contra-interessada suscitou também neste processo as questões referidas nesse parecer.), cada um dos municípios aí indicados apenas terá legitimidade para impugnar a Portaria referida na parte em que ela contém um acto administrativo de que ele mesmo é destinatário, isto é, na parte em que fixa os preços de venda a si mesmo e não nas partes em que ela fixa os preços de venda em relação a outros municípios, pois em relação a estes é manifesto que inexistirá o indispensável interesse pessoal, directo e legítimo na anulação exigido pelo art. 46.º do R.S.T.A., como condição da legitimidade para a interposição de recurso contencioso.
Por outro lado, no que concerne ao Recorrente Município de Torres Vedras, constata-se que ele não aparece identificado na Portaria referida, pelo que não se pode encontrar nela qualquer acto administrativo de que ele seja destinatário.
O Município de Torres Vedras (A área de abastecimento da EPAL foi alargada ao município de Torres Vedras pela Portaria n.º 560/84, de 3 de Agosto.), como pessoa colectiva de direito público, era ele mesmo mais um consumidor que, à face das categorias de consumos referidas no n.º 1 do Anexo à Portaria n.º 925-O/87, seria qualificável como consumidor doméstico [nos termos da sua alínea a), pois estava excluído da situação prevista na sua alínea d)], tendo, nessa qualidade, interesse pessoal, directo e legítimo em impugnar a fixação de preços de venda da água a consumidores directos.
Porém, nesta parte em que fixa preços aplicáveis a generalidade dos consumidores não identificados, a Portaria é um acto normativo, como se referiu e, por isso, o recurso contencioso dela interposto nessa parte é ilegal por carência de acto administrativo.
Por isso, no que concerne aos actos administrativos contidos na Portaria referida, é manifesta a ilegitimidade do Município de Torres Vedras para os impugnar, pelo que o recurso por si interposto tem de ser rejeitado (art. 57.º, § 4.º, do R.S.T.A.).
Assim, conclui-se que
- é ilegal a interposição do recurso contencioso quanto à parte da Portaria n.º 925-O/87 que se reporta aos preços de venda de água a consumidores directos, por carência de acto administrativo que possa servir-lhe de objecto;
- o Município de Torres Vedras carece de legitimidade para impugnar qualquer dos actos administrativos contidos naquela Portaria;
- o Município de Loures apenas tem legitimidade para impugnar a fixação do preço de venda da água a si próprio.
Consequentemente, rejeita-se globalmente o recurso contencioso interposto pelo Município de Torres Vedras e o interposto pelo Município de Loures na parte em que não se consubstancia em impugnação da fixação do preço de venda da água a si próprio.
7- Na petição de recurso, os Recorrentes imputaram ao acto recorrido, vícios de desvio de poder e erros de facto e de direito.
Quanto ao vício de desvio de poder e de erros de facto, os Recorrentes não mantiveram essa imputação nas conclusões da sua alegação, que delimita o objecto do recurso contencioso.
Por outro lado, em relação aos erros de direito, designadamente violação dos arts. 105.º, 106.º, 168.º, n.º 1, alíneas i) e r), e 240.º, n.º 2, da C.R.P., os Recorrentes não fazem qualquer referência nas conclusões da sua alegação, nem indicam tais normas como violadas.
Por isso, tem de entender-se que os Recorrentes desistiram da arguição desses vícios, pois, como é jurisprudência corrente deste Supremo Tribunal Administrativo, devem considerar-se abandonados vícios invocados na petição que não sejam levados às alegações e respectivas conclusões, pois tal implica uma restrição do objecto do recurso, à face do preceituado no n.º 3 do art. 684.º do C.P.C., subsidiariamente aplicável, por força do disposto no art. 1.º da L.P.T.A.. (Neste sentido, podem ver-se, entre muitos, os seguintes acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo:
- de 10-3-1987, proferido no recurso n.º 18790, publicado no Apêndice ao Diário da República de 7-5-93, página 1251;
- de 7-7-1987, proferido no recurso n.º 16231, publicado no Apêndice ao Diário da República de 16-8-93, página 3602;
- de 26-4-90, proferido no recurso n.º 20434, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 396, página 415, e em Apêndice ao Diário da República de 31-1-95, página 2994
- de 7-6-1990, proferido no recurso n.º 26343, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-1-95, página 4156;
- de 18-2-1993, proferido no recurso n.º 29021, publicado no Apêndice ao Diário da República de 14-8-96, página 1006;
- de 3-3-1994, proferido no recurso n.º 32375, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-12-96, página 1619;
- de 30-11-1995, proferido no recurso n.º 35872, publicado no Apêndice ao Diário da República de 30-4-98, página 9386;
- de 22-10-1998, proferido no recurso n.º 42264;
- de 7-7-1999, proferido no recurso n.º 27044.)
8- O Recorrente Município de Loures imputa ao acto administrativo que tem legitimidade para impugnar através de recurso contencioso vício de incompetência absoluta.
O Estatuto da EPAL - Empresa Pública das Águas Livres que foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 190/81, de 4 de Julho, estabelece, no seu art. 3.º, que «as tarifas de venda de água e as taxas de aluguer de contadores a praticar pela EPAL serão fixadas por portaria do Ministério da Habitação e Obras Públicas, de acordo com o artigo 39.º do Estatuto anexo, considerando-se revogadas quaisquer disposições em contrário».
Como se refere no acórdão do Pleno deste Supremo Tribunal Administrativo de 6-2-2002, proferido no recurso n.º 25740,
À face desta norma o Ministro do Planeamento e da Administração do Território (que sucedera ao Ministro da Habitação e Obras Públicas nas relações com a EPAL) emitiu a Portaria nº. 925-0/87, ao abrigo de uma competência própria e exclusiva.
Saber agora se tal Portaria, ao fixar como fez o preço da água, bem como o aluguer dos contadores, a praticar pela EPAL, implicou uma alteração ao regime financeiro, bem como ao orçamento desta empresa, constituem aspectos internos do funcionamento da mesma, cuja garantia de regularidade legal não é posta a cargo dos Municípios ora recorrentes, que não detêm legitimidade – trata-se de aspectos da chamada legalidade objectiva – para discutir tais aspectos.
O Município de Loures, porém, defende que aquele art. 3.º é organicamente inconstitucional, por violar o preceituado no art. 168.º, n.º 1, alínea v), da C.R.P
Ao tempo em que foi emitido pelo Governo o Decreto-Lei n.º 190/81 estava em vigor a Constituição na redacção de 1976, cujo art. 168.º, n.º 1, não continha qualquer alínea v), pelo que é de concluir que o Recorrente estará a reportar-se à redacção de 1982, vigente no momento me que apresentou a sua alegação, que, nessa norma, incluía na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República legislar sobre o estatuto das empresas públicas.
Porém, a constitucionalidade orgânica dos diplomas legislativos tem de ser aferida à face das normas constitucionais vigentes no momento em que foram aprovados (Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos do Tribunal Constitucional:
- de 31-5-1989, proferido no recurso n.º 22/88, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 387, página 243;
- de 29-3-1990, proferido no recurso n.º 51/89, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 395, página 178;
- de 4-7-1990, proferido no recurso n.º 354/89, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 397, página 77.), pelo que terá de ser à face da redacção inicial da Constituição, vigente no momento em que foi emitido o Decreto-Lei n.º 190/81, que a sua constitucionalidade orgânica tem de ser apreciada.
Ora, à face desta redacção inicial, não se incluía na reserva relativa de competência da Assembleia da República legislar sobre o estatuto das empresas públicas, pelo que a introdução de inovações legislativas pelo Governo nesta matéria não violava a Constituição.
Não sendo inconstitucional aquele art. 3.º do Decreto-Lei n.º 190/81, e não existindo, ao tempo em que ele foi emitido, qualquer outra categoria de normas de direito interno de categoria superior aos decretos-lei, designadamente leis de valores reforçado ou leis orgânicas, com o sentido que foi dado a esta expressão pelas revisões constitucionais de 1989 e seguintes, nada obsta à validade da revogação operada pela parte final daquela disposição em que se estabelece que se consideram «revogadas todas as disposições em contrário» (Se não existisse esta revogação expressa, sempre existiria uma revogação tácita, no específico domínio de aplicação do art. 3.º do Decreto-Lei n.º 190/81, de todas as normas anteriores com ele incompatíveis (art. 7.º, n.º 2, do Código Civil).), inclusivamente as normas do Decreto-Lei n.º 260/76, de 8 de Abril, indicadas pelo Município de Loures.
Por isso, improcede a imputação de vício de incompetência.
9- O Município de Loures imputa ao acto recorrido violação do princípio da igualdade, por ter fixado preços da água diferentes para vários municípios, tendo, designadamente, fixado o preço de 8$00 por m3 para o Município de Alcanena e de 36$90 por m3 para o Recorrente.
No art. 13.º da C.R.P. estabelece-se o princípio da igualdade dos cidadãos perante a lei, princípio este que é também aplicável a pessoas colectivas (art. 12.º, n.º 2, da C.R.P.).
Este princípio, como limite à discricionariedade legislativa, não exige o tratamento igual de todas as situações, mas, antes, implica que sejam tratados igualmente os que se encontram em situações iguais e tratados desigualmente os que se encontram em situações desiguais, de maneira a não serem criadas discriminações arbitrárias e irrazoáveis, porque carecidas de fundamento material bastante. O princípio da igualdade não proíbe se estabeleçam distinções, mas sim, distinções desprovidas de justificação objectiva e racional. (Essencialmente neste sentido, podem ver-se, entre outros, os seguintes acórdãos do Tribunal Constitucional:
- n.º 143/88, de 16-6-1988, proferido no processo n.º 319/87, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 378, página 183;
- n.º 149/88, de 29-6-1988, proferido no processo n.º 282/86, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 378, página 192;
- n.º 118/90, de 18-4-90, proferido no processo n.º 613/88, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 396, página 123;
- n.º 169/90, e 30-5-1990, proferido no processo n.º 1/89, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 397, página 90;
- n.º 186/90, de 6-6-1990, proferido no processo n.º 533/88, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 398, página 81;
- n.º 155/92, de 23-4-1992, proferido no processo n.º 204/90, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 416, página 295;
- n.º 335/94, de 20-4-1994, proferido no processo n.º 61/93, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 436, página 129;
- n.º 468/96, de 14-3-1996, proferido no processo n.º 87/95, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 455, página 152;
- n.º 1057/96, de 16-10-1996, proferido no processo n.º 347/91, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 460, página 284;
- n.º 128/99, de 3-3-1999, proferido no processo n.º 140/97, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 485, página 26.)
Por isso, só se se demonstrasse que o estabelecimento de preços de venda de água diferentes não tinha justificação objectiva e racional poderia considerar-se violado o princípio da igualdade.
O Município de Loures Recorrente não demonstrou que os Municípios para que foi fixado um preço de venda de água inferior ao que lhe respeita tenham idêntica potencialidade económica idêntica à sua e que o custo do abastecimento, designadamente a nível das infra-estruturas necessárias, seja idêntico e, por isso, não se pode dar como demonstrado que a fixação de preços diferentes viole o princípio da igualdade.
10- O Município de Loures imputa ao acto recorrido vício de forma, por falta de audição do Conselho Geral e do Conselho de Representação de Municípios, o que entende violar os arts. 12.º, n.º 1, alíneas b), c) e e), e 18.º, n.º 1, dos Estatutos da EPAL, aprovados pelo referido Decreto-Lei n.º 190/81.
Aqueles arts. 12.º, n.º 1, alínea e), e 18.º, n.º 1, alínea b), impunham a emissão de parecer dos referidos Conselhos sobre as «propostas do conselho de gerência que visem a alteração tarifária».
No entanto, como consta da matéria de facto fixada, em 20-7-1987, data em que foi apresentada a proposta de portaria, não se encontravam constituídos nem o Conselho Geral nem o Conselho de Representantes de Municípios, pelo que as formalidades exigidas por aquelas norma eram de concretização impossível.
O facto de o Conselho de Representantes de Municípios se ter constituído posteriormente, antes da assinatura da portaria referida, não implicava a necessidade de fazer regressar a proposta de fixação de preços, já apresentada ao membro do Governo competente para essa fixação, a uma fase procedimental anterior, pois é princípio geral de direito processual, aplicável também em matéria de procedimento administrativo, que a alteração das circunstâncias de facto ou de direito ocorrida na pendência do processo não deve provocar a inutilização de fases anteriores que foram validamente realizadas. (Essencialmente neste sentido, pode ver-se o citado acórdão do Pleno de 6-6-2002, proferido no recurso n.º 25740.)
Por isso, o acto recorrido não enferma dos vícios de forma que o Recorrente lhe imputa.
11- O Município de Loures imputa ainda ao acto recorrido, vício de violação do art. 13.º, n.º 1, da Lei n.º 1/87, por consubstanciar uma forma de subsídio financeiro a alguns dos Municípios em causa.
Este art. 13.º, n.º 1, estabelece que «não são permitidas quaisquer formas de subsídios ou comparticipação financeira por parte do Estado, institutos públicos ou fundos autónomos».
Desde logo, não se demonstra que a fixação dos preços de venda de água a qualquer dos municípios indicados na Portaria referida envolva a atribuição de algum subsídio, que, não sendo directamente concedido, teria de se traduzir em fornecimento de água a preço inferior aos custos. Por outro lado, no contencioso administrativo é atribuída aos recorrentes legitimidade apenas para a defesa dos seus interesses (art. 46.º, n.º 1.º, do R.S.T.A.), sendo apenas ao Ministério Público que é atribuída legitimidade para defesa da legalidade objectiva (n.º 2 do mesmo artigo).
Assim, é indispensável, para ser reconhecida aos recorrentes que não sejam o Ministério Público legitimidade para impugnação de um acto administrativo, que eles tenham um interesse na eliminação da ilegalidade invocada, o que restringe a legitimidade à invocação de ilegalidades que os tenham lesado.
Está, pois, excluída a legitimidade de entidades distintas do Ministério Público para invocação de vícios que se consubstanciem em ilegalidades que os tenham beneficiado ou cuja prática seja indiferentes para os seus interesses.
(Essencialmente neste sentido, podem ver-se o acórdão do Pleno deste Supremo Tribunal Administrativo de 9-12-1998, proferido no recurso n.º 32475, publicado no Apêndice ao Diário da República de 12-4-2001, página 1323, e o acórdão da Secção de 24-9-2003, proferido no recurso n.º 130/02, e também, embora a propósito da questão da incompetência, o citado acórdão de 6-2-2002, proferido no recurso n.º 25740.)
Por isso, carece o Município de Loures para impugnar contenciosamente actos administrativos que concedam subsídios financeiros a outros municípios.
12- O Município de Loures imputa ainda ao acto recorrido vício de falta de fundamentação.
Pelo que se referiu quanto ao âmbito do presente recurso contencioso e à legitimidade do Município de Loures, está em causa apenas o apuramento da fundamentação do acto administrativo que se divisa na Portaria n.º 925-O/87 que fixa os preços da venda da água em relação a esse Município.
O dever de fundamentação dos actos administrativos, ao tempo em que foi praticado o acto impugnado, era imposto pelo art. 268.º, n.º 3, da C.R.P. e pelo art. 1.º do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho.
O n.º 3 do art. 268.º da C.R.P., na redacção de 1982, estabelecia, no que aqui interessa, que os actos administrativos carecem de fundamentação expressa quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos.
O art. 1.º do Decreto-Lei n.º 256-A/77, nos seus três primeiros números (Estes são as normas que relevam para apreciação das questões de fundamentação que são objecto do recurso.), estabelece o seguinte:
1. Para além dos casos em que a lei especialmente o exija, devem ser fundamentados os actos administrativos que, total ou parcialmente:
a) Neguem, extingam, restrinjam ou por qualquer modo afectem direitos ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
b) Afectem, de igual modo, e no uso de poderes discricionários, interesses legalmente protegidos;
c) Decidam reclamação ou recurso;
d) Decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial;
e) Decidam de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes ou na interpretação e aplicação dos mesmos preceitos legais;
f) Impliquem revogação, modificação ou suspensão de acto administrativo anterior.
2. A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anterior parecer, informação ou proposta, que neste caso constituirão parte integrante do respectivo acto.
3. É equivalente à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.
Este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a entender que a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas que ela só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear dos mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação. (Essencialmente neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:
- de 25-2-1993, proferido no recurso n.º 30682, publicado no Apêndice ao Diário da República de 14-8-96, página 1168;
- de 31-5-1994, proferido no recurso n.º 33899, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-12-96, página 4331;
- de 4-5-1995, proferido no recurso n.º 28872, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 447, página 217, e no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 3831;
- de 29-6-1995, proferido no recurso n.º 36098, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 5782;
- de 7-12-1995, proferido no recurso n.º 36103, publicado no Apêndice ao Diário da República de 30-4-98, página 9649;
- de 10-10-1996, proferido no recurso n.º 36738, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-4-99, página 6634;
- de 2-12-1997, proferido no recurso n.º 37248, publicado no Apêndice ao Diário da República de 25-9-2001, página 8477
- de 4-11-1998, proferido no recurso n.º 40618;
- de 10-3-1999, proferido no recurso n.º 32796;
- de 6-6-1999, proferido no recurso n.º 42142;
- de 9-2-2000, proferido no recurso n.º 44018;
- de 28-3-2000, proferido no recurso n.º 29197;
- de 16-3-2001, do Pleno, proferido no recurso n.º 40618;
- de 14-11-2001, proferido no recurso n.º 39559;
- de 18-12-2002, proferido no recurso n.º 48366.)
Assim, antes de mais, importa precisar o tipo de acto que consubstancia a parte da Portaria n.º 925-O/87 que fixa o preço da venda de água ao Município de Loures.
Como se referiu, por força do disposto no art. 3.º do Decreto-Lei n.º 190/81, «as tarifas de venda de água e as taxas de aluguer de contadores a praticar pela EPAL serão fixadas por portaria do Ministério da Habitação e Obras Públicas, de acordo com o artigo 39.º do Estatuto anexo, considerando-se revogadas quaisquer disposições em contrário».
No entanto, à face do regime legal vigente no momento em, que foi emitida a Portaria n.º 925-O/87, esta fixação ministerial de preços não podia ter lugar autonomamente, dependendo de proposta a apresentar pelo Conselho de Gerência da EPAL, como se conclui do preceituado na alínea e) do n.º 1 do art. 12.º e na alínea b) do n.º 1 do art. 18.º. daquele Estatuto.
Assim, por força do regime legal aplicável, na parte em que fixa os preços da venda de água ao Município de Loures, a Portaria n.º 925-O/87 assumiu a natureza de acto secundário, que teve por base um acto anterior praticado pelo Conselho de Gerência da EPAL, consubstanciado na proposta de alteração de preços, o que, aliás, apesar da falta de uma referência expressa àquela proposta, está ínsito na referência feita no próprio texto da Portaria aos »novos preços aprovados pela presente portaria» (n.º 8.º).
Nesta espécie de actos secundários, incluem-se, entre outros, os actos de homologação e os actos de aprovação.
Segundo FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, 1989, volume III, páginas 139 a 141,
«A “homologação” é o acto administrativo que absorve os fundamentos e conclusões de uma proposta ou de um parecer apresentados por outro órgão» e “aprovação” «é o acto pelo qual um órgão da Administração exprime a sua concordância com um acto definitivo praticado por outro órgão administrativo, e lhe confere executoriedade».
«A homologação absorve os fundamentos e as conclusões da proposta. Portanto, quando o órgão competente diz “homologo”, isto significa que faz seu o conteúdo tanto das conclusões como dos fundamentos».
«A aprovação distingue-se da homologação porque, no caso da homologação, antes de esta ser praticada, não existe nenhum acto administrativo: existe apenas uma proposta. Inversamente, no caso de aprovação, antes de esta ser dada, já existe um acto administrativo definitivo, só que ele não é executório».
No caso da Portaria n.º 925-O/87, embora nela se faça referência a «preços aprovados» e não a «homologação de preços», está-se perante um acto administrativo que tem de ser qualificado como de homologação, à face das categorias referidas, pois, à face do regime legal então vigente, antes daquela Portaria não existia qualquer acto administrativo que fixasse os preços, mas apenas uma proposta de fixação de preços.
Assim, para efeitos de apreciação da suficiência de fundamentação, à face do referido entendimento que este Supremo Tribunal Administrativo tem adoptado, tem de partir-se do pressuposto de que o «tipo de acto» a considerar é o de acto de homologação.
Sendo assim, sendo este um tipo de acto que, pela sua própria natureza, «absorve os fundamentos e as conclusões da proposta», que «faz seu o conteúdo tanto das conclusões como dos fundamentos», é à face da globalidade dos fundamentos da proposta apresentada pelo Conselho de Gerência da EPAL, aceite naquela Portaria na parte que fixa o preço da venda de água ao Município de Loures, que há que apreciar a suficiência da fundamentação.
Não é obstáculo a tal entendimento o facto de o n.º 2 do art. 1.º do Decreto-Lei n.º 256-A/77 exigir uma «declaração de concordância com os fundamentos de anterior parecer, informação ou proposta», pois no que concerne a actos de homologação, essa declaração de concordância está ínsita na própria natureza do acto, isto é, ele é um acto que, por definição, exprime essa concordância e, por isso, não vale em relação a ele a regra da imprescindibilidade de uma declaração expressa de concordância. (Como refere BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, página 186, «cessante ratione legis cessat eius dispositio (lá onde termina a razão de ser da lei termina o seu alcance)».) Isto é, se, pela sua própria natureza, o acto de homologação absorve os fundamentos e conclusões da proposta que é condição da sua emissão e lhe serve de base, não é imprescindível uma declaração expressa de concordância com esta, para se entender há nele uma remissão para a fundamentação dessa proposta.
13- No caso em apreço, como se refere no probatório, em 26-6-1987, foi apresentado um primeiro projecto de portaria de fixação de preços acompanhado de uma exposição intitulada «NOVA FILOSOFIA TARIFÁRIA – CRIAÇÃO DA QUOTA DE SERVIÇO» em que se explicavam as razões da proposta. (Embora as palavras «NOVA» e «FILOSOFIA» não sejam integralmente legíveis na fotocópia que faz parte de fls. 2 do 1.º volume do processo instrutor, percebe-se que são elas as estariam no documento original, sendo, alias, esse o título apropriado a um documento em que são expostos novos critérios de fixação de preços de venda de água.
De qualquer modo, sendo perceptível o texto dessa exposição, a certificação do exacto teor do título do documento referido não parece assumir relevo suficiente para justificar a realização de diligências visando comprovar a exactidão daquela percepção.)
Posteriormente, com data de 30-7-87, foi apresentado um novo projecto de portaria, com um documento, referido na alínea c) da matéria de facto, em que, além de se fazer uma indicação das alterações, se refere que se mantém «inalterado o espírito orientador da proposta anterior» e que «esta nova estrutura de tarifas reflecte de forma mais significativa a filosofia que se pretende iniciar».
Estas expressões revelam com segurança que, ao apresentar este novo projecto de portaria, o Conselho de Gerência da EPAL pretendeu remeter para as razões que justificavam a proposta anterior, para o seu espírito orientador a que, com a nova estrutura de preços ou tarifas, se pretendeu dar expressão mais significativa.
Assim, a adesão aos fundamentos da proposta apresentada que exprime o acto da sua homologação consubstanciado na Portaria n.º 925-O/87, é estendida aos fundamentos da proposta anterior, para que a segunda remete.
Por isso, é à face do próprio texto da Portaria n.º 925-O/87 bem como do texto dos documentos de fls. 9 a 15 e 16-17 que há que apreciar se o acto recorrido está suficientemente fundamentado.
Por outro lado, no que concerne à venda de água a Municípios, está-se perante uma alteração de preços, sendo aqueles conhecedores da situação pré-existente.
Antes da Portaria n.º 925-O/87, o preço de venda de água pela EPAL ao Município de Loures era de 32$40 por m3 (Mapa II, n.º 4, da Portaria n.º 733-G/86, de 4 de Dezembro).
Com aquela Portaria 925-O/87, o preço por m3 passou a ser de 36$90.
Assim, a questão da suficiência da fundamentação reconduz-se a apurar se, através dos elementos referidos fundamentadores da alteração do preço, é possível saber quais as razões por que a Autoridade Recorrida procedeu a tal aumento.
14- Desde logo, o preâmbulo da Portaria n.º 925-O/87, revela as razões da alteração de preços de venda de água aos Municípios, ao referir que a manutenção de tarifas por tipos de consumo tinha conduzido que «se tivessem criado situações em que, relativamente a alguns consumidores, os preços de venda de água fossem inferiores aos custos médios de produção, enquanto para outros os respectivos preços fossem agravados face à necessidade legal de cobertura dos custos de exploração» da EPAL, que resultava do art. 39.º do Estatuto desta empresa.
O mesmo Preâmbulo revela que, tendo havido uma sensível melhoria do serviço prestado pela EPAL, se justificava que se começassem «a corrigir progressivamente as distorções existentes e, simultaneamente, se proceda a uma revisão dos preços praticados que permita fazer face às novas condições de exploração».
Assim, através do próprio Preâmbulo da Portaria n.º 925-O/87, desde logo se entrevê que, em relação ao Município de Loures, como houve um aumento do preço de venda da água, ele se justificará ou apenas pela melhoria do serviço, ou por essa melhoria aliada à necessidade de correcção, por, eventualmente, ser um dos adquirentes a quem a água era fornecida a preço inferior aos custos médios de produção. Na verdade, a razão da melhoria do serviço era global, aplicando-se a todos os destinatários da água, pelo que ela era necessariamente ponderada como um factor de agravamento de todos os preços de venda de água. Por isso, o que falta esclarecer, quanto às razões de ter havido um aumento de preço, é apenas se militava também no sentido do aumento a circunstância de aquele Município ser um dos que beneficiava anteriormente de água a preço inferior aos custos médios de produção.
O documento de fls. 16-17 do processo instrutor, apresentado com a proposta que foi aprovada, esclarece esta dúvida.
Na verdade, refere-se aí, como justificação da proposta que com ela se pretendia efectuar, que a situação existente permitira, «em relação às Autarquias, a adopção de preços de venda de água inferiores aos respectivos custos directos» e que se pretendia efectuar a «correcção progressiva dos preços praticados aos Municípios por forma a que, tendencialmente, os custos directos do seu abastecimento deixem de ser bonificados através da penalização dos preços dos consumidores de Lisboa».
Assim, fica esclarecido que foram as duas razões referidas – a melhoria do serviço e a necessidade de correcção de uma situação de favorecimento – que justificaram o aumento do preço relativamente ao Município de Loures.
Porém, fica ainda por esclarecer quais as razões por que o aumento teve a dimensão que teve e não outra qualquer.
Essa razão é explicada na exposição apresentada com a primeira proposta, para que remete a segunda (de fls. 16-17 do processo instrutor), ao afirmar a manutenção do espírito da proposta anterior e acentuando a sua «filosofia» de fazer com que os preços a pagar por quem adquire água à EPAL não fossem inferiores aos respectivos custos directos:
Refere-se aí
6- Relativamente à água fornecida às Câmaras para consumo próprio e venda directa aos seus consumidores, se se pretendesse praticar um preço não inferior ao custo da produção e outras despesas de estrutura, não afectado obviamente pelos custos da distribuição que a EPAL faz, em exclusivo, em Lisboa, ter-se-ia de fazer um aumento de 13,87%. Assim, para que o aumento proposto não afecte as autarquias mais do que, sensivelmente, os 10%, e atendendo ao facto de que as quotas de serviço também lhe são aplicáveis, a tarifa agora proposta situa-se para as Câmaras de consumo mais significativo, nos 8,33%.
Isto é, verifica-se por esta primeira proposta que, em relação ao Município de Loures, que anteriormente adquiria a água ao preço de 32$40 por m3, para que os custos de produção fossem totalmente cobertos seria necessário elevar o preço em 13,87%, para 36$90 (Por arredondamento de 36$89.) por m3. Nessa primeira proposta, defendia-se que o aumento do preço da água a estes Municípios fosse de 8,33%, passando para 35%10 (Por arredondamento de 35$09.). Na segunda proposta, em sintonia com o preceituado no art. 39.º do Estatuto da EPAL; expressamente citado no Preâmbulo daquela Portaria, entendeu-se que seria de fazer suportar ao Município de Loures a totalidade dos custos respectivos, aplicando-lhe o referido preço de 36$90.
Assim, constata-se que, através do texto da Portaria n.º 925-O/87, do documento que nela foi objecto de homologação e do documento para que esse documento remete, é possível a um destinatário com poder de percepção normal, colocado na situação de Município de Loures saber quais as razões por que foi fixado aquele preço de 36$90 e não qualquer outro.
Saber se os pressupostos que conduziram à fixação deste preço são ou não correctos, designadamente se os custos de produção justificavam mesmo um aumento de 13,87%, é questão que não tem a ver com a fundamentação, mas que apenas poderia ter a ver com hipotético vício de erro sobre os pressupostos de facto, que não está aqui em causa apreciar.
Pelo exposto, não ocorre a insuficiência de fundamentação do acto recorrido, na parte relativa ao preço de venda de água ao Município de Loures.
Termos em que acordam em negar provimento ao recurso.
Sem custas, por os Recorrentes estarem isentos (art. 2.º da Tabela de Custas).
Lisboa, 10 de Março de 2004
Jorge de Sousa – Relator – Madeira dos Santos – Edmundo Moscoso
