Acordam no Pleno da 1ª. Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
A Câmara Municipal da Maia, recorre para este Tribunal Pleno do acórdão da Secção de 6/2/2001 ( fls. 216 e segts. ) que concedeu provimento ao recurso contencioso interposto junto da mesma por A ... e outros ((1) ..., ..., ..., ..., ..., ..., , ... e marido, ..., ... e marido, .... e mulher, .... e mulher, ... e mulher, ..., ... e marido, ... e marido, ... e marido, .... e marido, ... e marido.) do despacho do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, de 20/8/97 (DR. II Série, nº. 214, de 16/9/97), pelo qual foi declarada, a beneficio da ora recorrente, a utilidade pública da expropriação de um terreno a todos os recorrentes contenciosos pertencente, em comum e sem determinação de parte ou direito, a destacar do prédio descrito na Conservatória do Registo Predial da Maia, sob o nº. 350/1211188, inscrito na matriz predial rústica da freguesia da Maia sob o artº. 12, e autorizada a tomada de posse administrativa pela expropriante.
Nas suas alegações para este Tribunal Pleno conclui a ora recorrente – Câmara Municipal da Maia – do seguinte modo, que se reproduz:
«1º.– Os recorrentes são proprietários do prédio em questão e portanto sujeitos à declaração de utilidade pública;
«2º.- Não foram violados dispositivos essenciais do Código das Expropriações, ou mesmo da Constituição da República Portuguesa;
«3º. – O interesse público no presente processo expropriativo não foi posto em causa, nem mesmo pelos proprietários, e está perfeitamente demonstrado, devendo portanto prevalecer;
«4º. – Se o Secretário de Estado tivesse tido conhecimento da exposição em falta, ainda assim decretaria a declaração de utilidade pública ».
Convidada a ora recorrente, por despacho do relator, a indicar quais as normas que considerava terem sido violadas pelo acórdão recorrido, veio a mesma eleger o artº. 10º. do Código do Procedimento Administrativo, bem como o artº. 669º., nº. 2, do Cód. Proc. Civ..
Não houve contra-alegações.
O Exmº. magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal Pleno é de parecer que o presente recurso jurisdicional não merece provimento.
Foram colhidos os vistos legais, e redistribuído que foi o processo ao presente relator, cumpre decidir.
Para um melhor entendimento do discurso subsequente importa começar por enunciar os dados de facto essenciais, tal como eles foram fixados no acórdão recorrido, os quais, como é sabido, se impõem a este Tribunal, como tribunal de revista, e que nem sequer vêm contraditados.
Sigamos, pois, a pertinente exposição do aresto ora impugnado:
«(...) em 1993 a Câmara Municipal da Maia lançou o concurso para a realização da empreitada de construção duma estrada, a via periférica da Maia. Precisando para esse efeito do terreno dos recorrentes ((1) Os recorrentes contenciosos, ora recorridos.), tomou conta da propriedade e nela rasgou a dita estrada, sem previamente ter adquirido amigavelmente o terreno nem promovido a respectiva expropriação por utilidade pública. Os proprietários reagiram com uma acção judicial proposta no tribunal comum, pedindo a restituição da propriedade, a sua restituição no estado em que se encontrava e uma indemnização. Dois anos depois de ter entrado no terreno, a Câmara mandou avaliar o prédio e na posse dessa avaliação contactou os proprietários, oferecendo-lhes o respectivo valor. Entretanto, a acção foi julgada procedente, sendo a Câmara condenada a restituir o terreno e a indemnizá-los pelos prejuízos relativos à reconstituição da morfologia do terreno no seu estado anterior. Houve recurso da sentença, com efeito suspensivo, tendo a Câmara prestado caução. Esta passou depois a promover o processo de expropriação, requerendo ao Governo a emissão da declaração de utilidade pública urgente e autorização para a tomada de posse administrativa, sem todavia referir que tinha ocupado o terreno e nele efectuado a obra de construção da “via periférica”. Simultaneamente, informou os proprietários de que tinha requerido a expropriação e que podiam apresentar exposição sobre a respectiva “legalidade e oportunidade”, mas nunca enviou ao Ministério do Equipamento, Planeamento e Administração do Território a exposição que na sequência desta comunicação os recorrentes lhe enviaram, endereçada a este membro do Governo. A declaração de utilidade pública acabou por ser emitida e a posse pública autorizada como se a obra ainda estivesse por realizar ».
O acórdão da Secção, ora recorrido, na apreciação dos vícios que os recorrentes contenciosos assacavam ao acto impugnado, e tendo presente a matéria de facto acima acabada de transcrever, começou por julgar improcedentes os vícios de usurpação e de desvio de poder, matéria que agora se não irá reapreciar por a mesma não vir controvertida no presente recurso jurisdicional.
Seguidamente o aresto passou a apreciar aquilo que os recorrentes contenciosos apelidavam de o acto expropriativo ter sido praticado “ com base numa realidade falseada ”, ou seja, de a respectiva fundamentação se encontrar também “ falseada ”, em virtude de a obra que justificava a expropriação já se encontrar ao tempo inteiramente concluída.
A esse respeito o mesmo acórdão começou por ponderar, apoiando-se em jurisprudência deste Supremo Tribunal, que citou ((1) Ac. da Secção, de 2/5/90, publicado no “Apêndice” ao DR, p. 3115, confirmado pelo acórdão deste Tribunal Pleno, de 24/11/94 (“Apêndice”, p. 569).), nada impedir em geral que um acto expropriativo seja praticado com vista a permitir a realização de uma obra entretanto já completa e que o foi sem a necessária cobertura de um acto daquela natureza, possibilitando-se assim a reposição da legalidade, isto desde que em cada caso seja reconhecida a existência de uma necessidade pública real na execução da obra em causa e que para tal se torne necessário sacrificar o direito de propriedade do particular através da respectiva expropriação.
Só que, ponderou logo a seguir o acórdão recorrido, a decisão de expropriar pressupõe necessariamente que o órgão decisor tenha pleno conhecimento da situação real envolvente, o que – acrescentou depois – no caso em apreço não acontecia, já que o mesmo desconhecia em absoluto que a Câmara ora recorrente tinha ocupado o terreno dos recorrentes contenciosos e feito a obra a cuja realização a expropriação se destinava; como ignorava que a mesma Câmara fora demandada nos tribunais comuns por ter ocupado e intervindo no terreno; como finalmente o órgão decisor, no caso a autoridade recorrida, não sabia que os proprietários se tinham oposto à expropriação, remetendo à Câmara, mas endereçada ao Ministro, a exposição a que se refere o artº. 14º., nº. 5, do Cód. das Expropriações (de 91), estando até convencido do contrário.
Ora o acórdão recorrido, tendo presente todo este circunstancialismo, considerou que a vontade dos órgãos administrativos se tem de formar na ponderação de todos os elementos e factores que possam influenciar a decisão, pois que sem boa informação não pode haver boa decisão, o que aliás é particularmente importante na chamada administração “agressiva”, como é a que se traduz na expropriação por utilidade pública.
Daí a conclusão extraída pelo mesmo aresto de a autoridade recorrida, ao ter agido como agiu através do acto expropriativo em causa, o fez com erro nos pressupostos em que assentou a correspondente decisão, fundamento para a sua anulação contenciosa.
Erro esse contra cuja operância não poderia no caso objectar-se, como finalmente ainda ponderou o acórdão da Secção, com a circunstância de se tratar de erro não essencial, uma vez que o acto recorrido poderia ser salvo e aproveitado mesmo apesar de o apontado erro ser detectado.
A esta possível objecção contrapôs o acórdão da Secção que o aproveitamento do acto só seria no caso de admitir se estivessemos na presença de poderes exercidos através do acto, de natureza vinculada, e por forma tal que se pudesse dizer que a solução (de expropriação) ditada pelo acto recorrido fosse a única consentânea com o quadro legal em que o mesmo foi emitido, o que não acontecia, uma vez que, como se exprimiu o próprio acórdão da Secção, “a expropriação por utilidade pública é o resultado do exercício de poderes predominantemente discricionários, com ampla margem de liberdade da Administração para, designadamente, optar entre expropriar ou não, escolher os bens a incluir na expropriação e além disso o momento de agir”.((1) O aresto da Secção cita neste sentido os acs. deste Supremo Tribunal de 17/5/82, rec. 13 974, de 24/10/97, rec. 24 462 e de 10/3/94, rec. nº. 31 896.)
De tudo isto extraiu o aresto impugnado a conclusão de que “o acto recorrido mostra-se viciado por erro nos pressupostos, na medida em que foi proferido no desconhecimento de elementos de facto com relevo para a decisão (ocupação da propriedade e prévia realização da obra, existência de litígio com condenação da Câmara a restituir o terreno) e no errado convencimento de que os particulares não se tinham oposto à expropriação”.
Finalmente, o acórdão da Secção e contra o apregoado - pela ora recorrente - princípio da intangibilidade das obras públicas -, entendeu que o mesmo está longe de ser pacífico que tenha validade entre nós, sem prejuízo da relevância do facto para o juízo a emitir pelo Tribunal administrativo em sede de declaração de causa legítima de inexecução de julgado anulatório.
E com base em todas as considerações que em resumo se deixaram feitas o acórdão ora impugnado declarou nulo o acto recorrido na parte em que autorizou à Câmara Municipal da Maia a posse administrativa do terreno, por nesse seu segmento o mesmo ter conteúdo impossível (por aquela Câmara ter há muito entrada na posse do mesmo terreno e nele implantado a obra visada pela expropriação) e anulou, com fundamento no apontado erro dos pressupostos em que assentou, o acto no seu segmento restante, assim concedendo provimento ao recurso contencioso.
É contra semelhante decisão que a Câmara Municipal da Maia – beneficiária, como se viu, da expropriação em causa – se insurge agora através do presente recurso para este Tribunal Pleno.
Antes porém de avançar na sua apreciação importa delimitar com rigor o âmbito de tal recurso, já que no mesmo se não impugna o decidido no acórdão recorrido em toda a sua extensão.
Com efeito, como resulta das conclusões do recurso jurisdicional, mais acima já transcritas, a ora recorrente, Câmara Municipal da Maia, não controverte o decidido no acórdão da Secção, quando nele, como se viu, se declarou nulo o segmento do despacho impugnado que autorizou àquela Câmara a posse administrativa do terreno dos recorrentes contenciosos sobre o qual o segmento restante do mesmo despacho declarou a utilidade pública da sua expropriação.
Trata-se pois de matéria – a relativa à declarada nulidade do acto no seu segmento respeitante à posse administrativa do terreno expropriado – que se encontra fora do âmbito do presente recurso jurisdicional.
Como igualmente fora do seu âmbito se encontra o decidido no aresto ora impugnado quando nele se deu como verificado o erro nos pressupostos em que o despacho expropriativo lavrou, ao ter ignorado – por tal não ter sido em tempo oportuno levado ao conhecimento da autoridade recorrida como devia por parte da ora recorrente, Câmara Municipal da Maia -, todo o circunstancialismo em que ocorreu, sem qualquer título que o legitimasse, o inicio das obras pela mesma Câmara no terreno dos recorrentes contenciosos, com a subsequente condenação do Estado à sua restituição aos mesmos e à indemnização que se liquidasse em execução de sentença, bem como a conclusão entretanto verificada da obra e a oposição feita à mesma pelos recorrentes contenciosos.
Na verdade, a ora recorrente, Câmara Municipal da Maia, não põe em dúvida que a autoridade recorrida – o Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território – ao proferir o seu despacho de 20/8/97, que declarou a utilidade pública da expropriação do terreno dos recorrentes contenciosos, agiu no desconhecimento de todo o acima descrito circunstancialismo e que, ao assim fazer, aquele mesmo acto surgiu eivado de erro nos seus pressupostos, o que em princípio deveria conduzir à sua anulação.
Aquilo que a mesma recorrente contesta é que no caso tal anulação se impusesse necessariamente, já que para ela haveria que fazer o aproveitamento do acto não obstante viciado pelo apontado vício, isto porque segundo ainda defende, mesmo que a autoridade recorrida tivesse conhecido do já referido circunstancialismo, sempre teria declarado a utilidade pública da expropriação nos termos em que o veio a fazer através do acto recorrido.
Esta a primeira das teses da ora recorrente, Câmara Municipal da Maia.
Apreciemo-la.
Já acima se disse, quando se expôs a súmula dos fundamentos em que assentou o acórdão da Secção, que este, antevendo já a possível objecção que a ora recorrente veio a concretizar quanto à anulação do acto no mesmo tomada, ponderou a esse respeito que a declaração de utilidade pública da expropriação só poderia ser salva, aproveitando-se o acto, se porventura no quadro legal em que o mesmo foi praticado se pudesse dizer que semelhante solução expropriativa correspondia à única no caso possível.
Ou por outras palavras: que tal acto tivesse sido praticado no uso de poderes estritamente vinculados que apontassem para a decisão de expropriar nos precisos termos em que a mesma veio a ser tomada.
Só que, como bem se assinalou no acórdão recorrido, a decisão de expropriar assume uma feição eminentemente discricionária, já que a utilidade pública a cuja satisfação a mesma se destina cabe ao autor do acto defini-lo em concreto, tendo em conta os direitos ou interesses do expropriado, por forma a que a ablação dos mesmos surja como necessária para a realização daquele mesmo fim (artº. 3º., do Cód. Expropriação de 91, diploma aplicável no caso sub judice).
É claro que isso não implica – antes pelo contrário – que a decisão de expropriar não se encontre sujeita aos princípios gerais por que se rege o agir administrativo: princípios da igualdade, da imparcialidade, da proporcionalidade, e da justiça.
E que tais momentos não sejam, como devem, ser controláveis pelo Tribunal.
Mas apenas que o núcleo central do acto expropriativo, ou seja, a decisão de expropriar ou não (nomeadamente quanto à sua conveniência ou oportunidade), bem como, em caso afirmativo, a concreta extensão do seu objecto, constitui uma prerrogativa da Administração – conferida por lei -, integrando matéria na qual o tribunal administrativo se não pode substituir àquela nos juízos que a mesma formulou.
Ora, se é assim, então, se porventura o acto expropriativo – como vimos que aconteceu no caso – se mostra viciado de erro nos respectivos pressupostos, não se pode de antemão dizer qual seria porventura a decisão da Administração na matéria, uma vez ela confrontada – o que, como se viu, não aconteceu – com todo o circunstancialismo que coenvolveu no caso o acto expropriativo.
Não se pode pois afirmar, contrariamente ao que defende a ora recorrente, que o erro nos pressupostos se revele no caso como irrelevante.
Mas a recorrente ainda esgrime, como já se disse, outro argumento no sentido de procurar demonstrar a inoperância no caso do apontado erro nos pressupostos do acto.
Consiste ele em que tal inoperância seria no caso imposta por força de um princípio, de inspiração francesa, chamado de “ intangibilidade das obras públicas”.
Só que, independentemente do conteúdo e do alcance de tal princípio, sempre ele, como bem se decidiu, já se viu, no acórdão recorrido, não lograria qualquer espaço de actuação entre nós, uma vez que a Administração sempre dispõe, em sede de execução de julgado anulatório, do poder de invocar causa legítima de inexecução, verificados que sejam porventura os respectivos pressupostos (artºs. 6º. e 7º. do DL nº. 256-A/77, de 17/6).
Isto independentemente do problema de saber – matéria que extravasa do âmbito do presente recurso jurisdicional – se a Administração não poderá no caso praticar ex novo acto expropriativo tendo presente todo o conjunto do circunstancialismo ocorrido, ou seja, expurgado do já apontado erro nos pressupostos e uma vez anulado definitivamente o acto impugnado nos autos.
Improcede, pois, toda a matéria das conclusões das alegações.
Termos em que se nega provimento ao recurso jurisdicional.
Sem custas, por não serem devidas.
Lisboa, 4 de Fevereiro de 2003
Gouveia e Melo (Relator) - António Samagaio - Azevedo Moreira - Adelino Lopes - Abel Atanásio - João Cordeiro - Vitor Gomes - Santos Botelho -Rosendo José -
