1Relatório
A... interpõe o presente recurso jurisdicional da sentença do TAC de Lisboa de 26 de Maio de 1994 que julgou improcedente o recurso contencioso que interpusera contra a CÂMARA MUNICIPAL DE LISBOA e B....
Nas suas alegações formulou as seguintes conclusões:
- -O PGUCL aprovado pela Portaria 274/77, de 19 de Maio é ineficaz pois a respectiva planta anexa é ininteligível quanto à identidade e classificação das disposições aplicáveis a cada terreno, pelo que a sua aplicação viola os artigos, 2.º; 9.º- b); 18.º; 122.º e 207.º da CRP, bem como os princípios materiais da confiança e segurança jurídica.
- -O PGUCL sempre teria caducado e seria inaplicável pois não foi realizada a programação de conjunto para cada unidade de ordenamento e, por outro lado aquele plano não foi revisto no prazo de cinco anos.
- -A decisão erra quando considera que o acto recorrido não revogou acto anterior porque havia aprovação do estudo urbanístico do loteamento e deferimento tácito da pretensão formulada em 28.6.90, que visava o cumprimento das condições estabelecidas naquela aprovação.
- -O acto é nulo porque manifesta apenas a vontade de indeferir e falta-lhe um elemento essencial, a voluntariedade dos efeitos revogatórios.
- -A deliberação ofende o conteúdo fundamental do direito de propriedade, pelo que é nula.
- -A deliberação viola o princípio da legalidade, pois a Administração apenas pode invocar preceitos existentes e eficazes e o PGUCL não é um instrumento de planeamento urbanístico válido.
- -Também incorre em erro a sentença quando considera a deliberação fundamentada, porque a deliberação não contém fundamentação alguma, nem por remissão da revogação de actos anteriores.
A Câmara Municipal de Lisboa contra alegou sustentando o decidido.
Também a B... contra alegou, conformando-se com a decisão.
O EMMP junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso.
2A Matéria de Facto
A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos não controvertidos:
- A)A recorrente na qualidade de proprietária do terreno denominado ..., em ..., Lisboa, vendeu-o à interessada B..., ficando, no respectivo contrato de compra e venda estipulado que certa parte do preço lhe seria paga pela compradora uma vez verificada a aprovação camarária do loteamento, ao que acresceria, se tal aprovação excedesse certos limites, determinada quantia em dinheiro.
- B)O comprador B... uma vez adquirido o prédio requereu à CM de Lisboa, através do proc.º 28 508, entrado em 28.6.90, a aprovação do estudo preliminar de urbanização do mesmo, o que foi indeferido pela deliberação contenciosamente impugnada de 29/8/90.
- C)A deliberação impugnada (de fls 45) foi tomada por aprovação unânime da proposta n.º 310/90, a qual se fundamenta em que o estudo preliminar traduz uma proposta volumétrica de 225 927 m3 quando as disposições do PGUCL não permite a que exceda 185 460 m3, e no mais remete para a informação DPE 041/90, que dá por reproduzida e constitui o documento de fls. 46-49 destes autos.
- D)A referida informação refere como antecedentes do caso o Proc.º 5242/OB/87 (Estudo de Urbanização) e o Proc.º 5566/88 (Loteamento) que foram considerados “à margem do DL 400/84, de 31 de Dezembro e também o Proc. 6052/OB/89 que obteve despacho do Presidente de 13.6.90, “no sentido de o mesmo ser instruído de acordo com o DL 400/84, seguindo a tramitação nele prevista”. E, foi no seguimento deste despacho que deram entrada os elementos que vieram a constituir o Procedimento que correu sob o n.º 28508/90, ao qual foram juntos novos elementos em 3 de Agosto de 1990.
- E)A mesma informação, que aqui se dá por inteiramente reproduzida, concluía assim: “A proposta de loteamento constante do Proc. n.º 28508/90 apresenta uma volumetria que excede a que resulta da análise feita no ponto 2.1. (V = 185 460 m2) volume de construção máximo admissível para o terreno com base no Regulamento do PGUCL. Assim, com base na al. b) do n.º 2 do art.º 4.º do DL 400/84, de 31.12, propõe-se a rejeição liminar do pedido de loteamento...”
- 3.Fundamentação
- 1.A recorrente na primeira das conclusões do presente recurso jurisdicional diz que o PGUCL aprovado pela Portaria 274/77, de 19 de Maio é ineficaz pois a respectiva planta anexa é ininteligível quanto à identidade e classificação das disposições aplicáveis a cada terreno, pelo que a sua aplicação viola os artigos, 2.º; 9.º - b) ; 18.º; 122.º e 207.º da CRP, bem como os princípios materiais da confiança, e segurança jurídica.
A sentença recorrida, a este propósito não emitiu qualquer pronúncia nem tinha de emitir porque a questão não havia sido suscitada pela recorrente, nem na petição de recurso, nem nas conclusões das alegações do recurso contencioso de fls. 78- 79. Suscitada “ex novo” no recurso jurisdicional a questão da ininteligibilidade da planta anexa à Portaria 274/77, não pode a mesma ser objecto de conhecimento por este STA, porque os recursos jurisdicionais destinam-se a rever as decisões recorridas e não a decidir questões novas, como é jurisprudência pacífica e resulta inequivocamente das regras dos artigos 660.º, 661.º, 671.º n.º 1 e 684.º do CPC.
Assim, improcede inteiramente esta conclusão.
E, a mesma doutrina é aplicável à parte da conclusão seguinte em que a recorrente propugna no sentido de que o PGUCL sempre teria caducado e seria inaplicável pois não foi realizada a programação de conjunto para cada unidade de ordenamento, também questão inteiramente nova.
2. Em seguida a recorrente sustenta que aquele Plano Geral de Urbanização da Cidade de Lisboa e seu Regulamento, por não ter sido revisto no prazo de cinco anos caducou, deixou de vigorar e tornou-se inaplicável.
Sobre este ponto a sentença recorrida considerou que “a previsão por uma norma, de um prazo para a respectiva revisão (art.º 2.º da Portaria 274/77) que não vem a ser cumprido não significa por si só que o mesmo caducará ou deixará de vigorar pelo facto de não ter sido revista desde logo porque tal conclusão se não contém na premissa constante do texto normativo e, em segundo lugar porque a lei não admite hiatos temporais no processo de sucessão de planos, atento o disposto nos artigos 2.º n.ºs 3 e 4 do DL 208/82, de 26.5.82 e artigo 19.º n.ºs 2, 3 e 5 do DL 69/90”.
A argumentação que a alegação desenvolve contra o decidido neste ponto não atinge o cerne da questão que é a inexistência em alguma das normas indicadas pela recorrente de qualquer previsão de caducidade do PGUCL, havendo apenas previsão de prazo para a respectiva revisão, o qual não foi cumprido, mas esta desta omissão não se pode retirar que caducou, tal como a referida consequência não decorre das doutrinas que a recorrente invoca e são igualmente inaplicáveis por não estar previsto um prazo limite de validade do Plano, mas um prazo de revisão.
As normas sobre a revisão dos planos ao fim de cinco anos eram habituais nos planos da época do aqui apreciado, mas devem entender-se como meramente programáticas, uma vez que não estabelecem consequências ou sanções para o não cumprimento.
Diversamente do sustentado pela recorrente as normas legais indicadas na sentença regulam aspectos gerais do planeamento pelo que se aplicam a todos os planos, apontam para que os instrumentos de planeamento urbanístico, para evitar hiatos de regulamentação, se manterão válidos enquanto outras normas regulamentares não os substituam, ou não for expressamente feita cessar a respectiva vigência.
E esta é a solução adequada e que se perfilha.
Neste sentido tem decidido este STA nos Ac. indicados na sentença e também posteriormente, nos Ac. da Secção de 20.3.1997, Proc. 33296; de 27.1.99, no Proc. 40001 e de 16.11.99, Proc. 35723, bem como no Ac. do Pleno de 1998.02.18, Proc. 27816.
Deste modo, a sentença é de manter inteiramente neste ponto.
3. Prossegue a recorrente pedindo que se corrija nesta sede o erro da sentença de considerar que a deliberação recorrida não revogou acto anterior, uma vez que havia aprovação de estudo urbanístico do loteamento e deferimento tácito da pretensão formulada em 28.6.90, que apenas visava o cumprimento das condições estabelecidas naquela antecedente aprovação constitutiva de direitos. Para decidir este ponto importa determinar com toda a segurança se existia realmente acto anterior constitutivo de direitos do loteamento pretendido e denegado pelo acto aqui recorrido.
A sentença em causa disse a este propósito: “mesmo que houvesse deferimento ele seria o liminar, que não é vinculativo nem para a Administração nem para o particular. Apenas assegura o prosseguimento do processo administrativo.
No item 1.º da matéria fáctica provada (cf. fls. 92 v.º) verifica-se que a B..., em 28.06.90 submeteu à apreciação da CML «o loteamento das referidas propriedades, sob a forma de processo especial...»
Se há um novo projecto por parte da B..., o anterior perdeu o efeito.
Mesmo válido um anterior acto constitutivo de direitos, se é pedida, como é o caso, a aprovação de novas soluções urbanísticas não há actos constitutivos de direitos que subsistam.
Não há assim, violação dos dispositivos legais referidos, designadamente art.º 77.º al. b) do DL 100/84”.
Vejamos agora se existe aqui erro a corrigir.
Resulta inequivocamente dos elementos oferecidos pela própria que, em 14.9.87, a recorrente A... apresentou um estudo de urbanização para o terreno sito à R. ... n.ºs ...-... que deu lugar ao Proc. 5242/OB/87, mas que esse estudo se destinava apenas a obter uma primeira informação prévia da Câmara, que esta considerou “à margem do DL 400/84”. Idêntica informação prévia informal, isto é, sem formular um pedido por referência ao DL 400/84 foi solicitada nos Proc. 5566/OB/88, este introduzindo alterações ao proposto no Proc. 5242/OB/87 (fls. 11 destes autos) e no Proc. camarário 6022/OB/89, este apresentado pela recorrida B....
Este último estudo obteve despacho do Presidente da Câmara no sentido de que o mesmo tinha condições para servir de base a um estudo de licenciamento com processo especial a ser instruído de acordo com o DL 400/84.
Foi em cumprimento deste despacho que deram entrada em 28.6.90, os elementos que constituíram o Proc. 28 508/90, estudo preliminar de urbanização, no qual veio a ser proferida a deliberação recorrida.
Ora, bastará ler o disposto no n.º 2 do artigo 8.º do DL 400/84, de 31 de Dezembro para constatar que a informação prévia requerida e fornecida sobre a possibilidade de efectuar operações de loteamento em certo terreno não é constitutiva de direitos, nem fonte geradora de expectativas susceptíveis de protecção jurídica.
Os estudos sobre o terreno a lotear apresentados nos três procedimentos anteriores ao requerimento de 28.6.90, vistos à luz do DL 400/84, ainda que eventualmente não indicassem que buscavam nele fundamento para as respectivas pretensões de loteamento, são pedidos de informação prévia cujo deferimento significava exclusivamente a informação positiva da possibilidade de realização de operações de loteamento no terreno em causa, sem conceder qualquer direito ou situação protegida.
Efectivamente, através desses estudos é que a Câmara através do seu Presidente, teve oportunidade de apreciar qual o tipo de procedimento para o licenciamento estava em causa, de forma que só depois de esclarecido este ponto prévio deferiu que s fosse instruído de acordo com o DL 400/84, seguindo a tramitação nele prevista, que no caso foi o processo especial, uma vez que foi decidido que podia ser apresentado estudo preliminar de urbanização, o que se encontrava de acordo com a situação factual - introdução de alterações viárias para os acessos à urbanização projectada, (fls. 11 e 13 dos autos - memória descritiva da recorrente) e os artigos 3.º n.ºs 1 e 2 e 9.º do DL 400/84.
Ou seja a apresentação por um particular à CML, no domínio de vigência e aplicação do DL 400/84, de 31 de Dez., de estudos contendo certas condições de loteamento para um terreno, em que se pretendia informação sobre a possibilidade de realização daquelas operações e que efectivamente assim foi entendido e processado e acabou por obter despacho do Presidente da CML no sentido de a pretensão ser instruída de acordo com o DL 400/84 para seguir a tramitação do estudo preliminar de urbanização, ou seja, do processo especial de loteamento, constitui um pedido de informação prévia.
E sendo assim nenhuma dúvida existe de que o desfecho dos processos em que a recorrente alega haver despachos de deferimento constitutivos de direitos mais não são do que informações prévias positivas, em especial a última que admitiu estar a pretensão em condições de ser formalmente apresentada nos termos do DL 400/84, devidamente instruída para seguir o processo especial de loteamento.
Não existindo, como não existiu, nenhum deferimento constitutivo de direitos para a recorrente, a sentença que assim decidiu este ponto, é de manter.
