I Relatório
A Vereadora da Câmara Municipal de Lisboa veio interpor recurso, por oposição de acórdãos, do acórdão da 2.ª Subsecção deste Tribunal, de 14.2.06, que concedeu provimento ao recurso jurisdicional deduzido da sentença do TAC de Lisboa, que declarara extinta a instância por inutilidade superveniente da lide no recurso contencioso instaurado por A…, e permitiu "a substituição do objecto do recurso nos termos do art.º 51, 2 da LPTA".
Terminou essa alegação inicial formulando as seguintes conclusões:
1.ª- O Acórdão recorrido, de 14 de Fevereiro de 2006 e os Acórdãos fundamento de 30 de Novembro de 1995 e de 13 de Fevereiro de 2003 decidiram de forma diversa sobre o caso em que ocorra ratificação-sanação de acto administrativo.
2.ª- Trata-se no presente recurso de decidir se na situação de substituição do acto sob recurso, por ratificação sanação por o mesmo ter sido expurgando dos vícios que o inquinavam, com o intuito de o manter válido na ordem jurídica, se tal não determina a perda de objecto do recurso, resultando a extinção da instância ao abrigo da al. e) do art.º 287° do CPC ou se pelo contrário é possível aplicar o artº 52°, n° 1 da LPTA, substituindo-se o objecto do recurso, mantendo-se a instância.
3.ª- Não foram as particularidades de cada caso nem a existência de alteração substancial da regulamentação jurídica que determinaram que as decisões tomadas relativamente à mesma questão jurídica fundamental fossem opostas.
4.ª- Encontram-se, assim, preenchidos os requisitos previstos na alínea a), do artigo 22°, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
5.ª- O acórdão recorrido entende que se deve dar igual tratamento quer aos actos revogatórios quer aos actos de ratificação-sanação, pois em termos substantivos ambos têm os mesmos efeitos, tal interpretação não pode omitir o pensamento do legislador, e que a sua vontade se encontra expressa na letra de lei, para além dos princípios gerais que enformam o direito, tal como expressa o acórdão fundamento de 30.11.95.
6.ª- Ao remeter, em parte, na consagração do regime geral da ratificação, para o regime da revogação, o legislador confinou-o às normas que regulam a competência para a revogação de actos inválidos e sua tempestividade, não para a norma remissiva de índole substantiva que se encontra no artº 147° do CPA, que a nosso ver não tem aplicabilidade para as situações de natureza adjectiva, como é o caso.
7.ª- A natureza excepcional que foi conferida à norma contida no n.º 2 do artº 52° da LPTA, não pode ser olvidada, pois "o legislador não se exprimiu restritivamente, dizendo menos do que pretendia, mas disse precisamente o que queria; ".
8.ª- Deve ser atendido o espirito da lei, designadamente a norma contida nesta mesma LPTA, no seu artº 48°, segundo a qual poderá prosseguir-se o recurso, somente nos casos de revogação "ex nunc" restringido aos efeitos produzidos pelos actos impugnados.
9.ª- No caso da ratificação-sanação de um acto administrativo, há supressão da ilegalidade que o vicia; a prolação de um tal acto substitui o acto sanado na ordem jurídica, pelo que carece originariamente de objecto o recurso contencioso dirigido contra o acto primário que entretanto foi alvo de sanação, daí que a instância de tal recurso contencioso se torne supervenientemente impossível, tal como expressa claramente o acórdão fundamento de 13.02.2003.
10.ª- Por outro lado admitir que se mantenha o recurso, tendo por objecto novo acto, poderá atentar contra o princípio da estabilidade da instância, consagrado no artigo 268.º, do Código do Processo Civil (vide acórdão fundamento de 30.11.95).
11.ª- A recorrente pugna, assim, pela manutenção da posição adoptada pelos doutos Acórdãos que servem de fundamento ao presente recurso.
Nestes termos e nos demais de Direito, verificada que foi a existência de oposição de acórdãos, nos termos previstos na alínea a"), do artigo 22°, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e do artigo 103 da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos, deverá a mesma ser julgada no sentido de considerar que a jurisprudência mais acertada é a constante dos acórdãos Fundamento.
A recorrida concluiu assim a sua contra-alegação:
1º O despacho de ratificação-sanação proferido pela Entidade Recorrente substituiu na ordem jurídica o acto ratificado, com efeitos retroactivos;
2º O despacho de ratificação-sanação não expurgou todos os vícios do acto ratificado, conforme alegado pelos recorridos;
3º O despacho de ratificação-sanação continua a manter três dos vícios que podem originar a sua anulabilidade;
4º A presente lide continua a ser processualmente útil e possível;
5º Ao aceitar-se a impossibilidade superveniente da lide e a extinção da instância está-se a violar os princípios constitucionais da tutela jurisdicional efectiva, do direito a um processo judicial célere e o direito a um processo equitativo;
6º Está-se igualmente a violar os princípios da economia processual e da adequação formal do processo;
7º Segundo o entendimento do Acórdão-fundamento, se o Código do Procedimento Administrativo, no seu artº 137º, nº 2, previsse uma remissão genérica para as regras da revogação, era possível a substituição do objecto do presente processo;
8º No entanto, o Código do Procedimento Administrativo prevê, no seu artº 147º, a remissão das normas da revogação para a alteração e substituição dos actos administrativos;
9º A norma do artº 51º nº 2, da LPTA, prevê a substituição do objecto do processo quando ocorre a substituição de um acto administrativo;
10º Com a ratificação-sanação efectuada pela ora Recorrente, ocorreu a substituição do acto administrativo por um novo acto administrativo;
11º Logo, é possível no presente processo a substituição do objecto da presente lide, porquanto se mantém os fundamentos para se considerar igualmente o novo acto administrativo anulável;
12º A remissão do artº 147º, do CPA, também se aplica ao direito processual;
13º O direito processual é um direito instrumental do direito material, tendo-se de conformar com as suas regras, que se lhe aplicam por igualdade de razão ou por força do princípio da prevalência das normas materiais sobre as normas processuais;
14º O Direito é um todo, não sendo aceitável defender que o direito processual não deve ter em consideração as normas de direito material.
15º Em consequência, deve aplicar-se o nº 2 do artº 51, da LPTA, porque o legislador sabiamente e por remissão do artº 147º, do CPA, permite uma aplicação imediata da substituição do objecto do pedido. NOUTRA PERSPECTIVA, MAS SEM CONCEDER, SEMPRE SE CONCLUI O SEGUINTE:
16º As normas excepcionais comportam interpretação extensiva, conforme previsto no artº 11º do Código Civil, e ao contrário do entendido pelo Tribunal "a quo";
17º As razões de facto e de direito que permitem concluir pela substituição do objecto do recurso, na revogação-substituição de actos administrativos, são exactamente as mesmas para a ratificação-sanação, a reforma e a conversão de actos administrativos, desde que se mantenham válidos os fundamentos já alegados, para a impugnação do novo acto administrativo;
18º O artº 51º nº 2 da LPTA não é uma excepção ao princípio da estabilidade da instância, mas uma emanação do princípio da economia processual, bem como dos princípios constitucionais já acima referidos;
19º É manifestamente inconstitucional e "contra legem" a interpretação restritiva do artº 51º nº 2 da LPTA, ao entender que a mesma não comporta "aplicação extensiva";
20º Se a instância se mantém válida relativamente a todos os seus elementos essenciais, e se o espírito da norma contida no artº 52º nº 1, da LPTA, é permitir que num processo iniciado se possa conhecer do mérito da causa, então, tem de se admitir a continuação do presente processo, por interpretação extensiva;
21º A norma do artº 51º nº 2, da LPTA, faz o seu enfoque na substituição do objecto da lide, e não na revogação, pelo que o legislador quis manifestamente dizer mais do que aquilo que estatuiu;
22º Não é a revogação que permite a substituição do objecto da lide, mas sim a substituição do acto administrativo anterior por um novo acto administrativo;
23º A mera revogação do acto administrativo não é susceptível de substituição, porque desaparecem os fundamentos para a sua anulabilidade;
24º Qualquer interpretação das normas administrativas tem de ser feita ao abrigo dos princípios antiformalista e pro actione;
25º Em conformidade, a norma do artº 51º nº 2, da LPTA, admite, por interpretação extensiva, a sua aplicação ao pedido de substituição do presente processo, porque se mantém válidos todos os pressupostos processuais e os fundamentos já invocados. AINDA NOUTRA PERSPECTIVA, MAS TAMBÉM SEM CONCEDER:
26º Se a norma do artº 51º nº 2, da LPTA, não tem de todo aplicação ao pedido de substituição do objecto da presente lide, então também não é forçoso concluir que tenha aqui aplicação a norma do artº 268º, primeira parte, do Código de Processo Civil;
27º O princípio da estabilidade da instância está hoje completamente postergado pelo princípio da adequação formal do processo, constante do artº 265º-A, do CPC;
28º O CPC permite expressamente que se altere a causa de pedir, mesmo na falta de acordo das partes;
29º Antes de se aplicar a primeira parte do artº 268º do CPC, tem de se buscar solução processual para a alteração da causa de pedir, por força da previsão contida na segunda parte do mesmo preceito legal;
30º Acresce que, o princípio da estabilidade da instância não significa imutabilidade da instância;
31 Acresce que, a impossibilidade ou inutilidade superveniente da lide obrigam a um juízo de valor autónomo;
32º Nos termos do artº 273º nº 1, segunda parte, e do nº 6, é possível pugnar e decidir pela substituição do objecto da presente lide, porque não há alteração da relação jurídica controvertida, ou seja, mantém-se os mesmos fundamentos e o mesmo pedido para considerar o acto administrativo anulável;
33º O novo acto administrativo encontra-se nos autos e está a produzir efeitos, pelo que é possível conhecer dos seus vícios no presente processo;
34º Neste momento os recorridos já não têm meio para impugnar o novo acto administrativo, com os fundamentos constantes do presente recurso contencioso de anulação;
35º Só neste processo é possível que se conheça dos seus vícios e se garanta aos recorridos que seja conhecido o mérito da causa;
37º Assim não ocorrendo, os recorridos perdem, neste processo, a garantia constitucional de acesso aos tribunais.
Termos pelos quais, nos melhores de Direito e sempre com o mui doutro suprimento de Vossas Excelências, deve manter-se "in totum" o douto Acórdão-recorrido e a doutrina que dele dimana, ou, assim não se entendendo mas sem conceder, deve ser sopesada e admitida a interpretação extensiva do nº 2, do artº 51º, da LPTA, estendendo-se a sua aplicação aos actos administrativos de ratificação-sanação, ou, assim não se entendendo, mas também sem conceder, deve manter-se a instância por aplicação do artº 273º, nº 1, do CPC, ex vis artº 1º da LPTA, substituindo-se também nestas circunstâncias o objecto da presente lide, como requerido pelos recorridos, tudo com as devidas consequências legais, seguindo o processo os seus regulares termos, porque assim se fará a Costumada e Objectiva JUSTIÇA.
Depois de notificada para escolher, nos termos do art.º 765, n.º 2, do CPC, apenas um dos dois acórdãos inicialmente identificados a recorrente veio indicar o acórdão deste STA de 30.11.95 onde se decidiu que "O disposto no n.º 2 do art.º 51 da LPTA não é directamente aplicável, nem comporta aplicação extensiva ou analógica, à figura jurídica da ratificação-sanação".
Após a emissão de parecer pelo Magistrado do Ministério Público no sentido da ocorrência da oposição, por despacho do relator foi dada como verificada a oposição de julgados sem prejuízo do disposto no art.º 766, n.º 3, do CPC.
A recorrente apresentou as suas alegações finais onde formulou as seguintes conclusões:
1.ª- O Acórdão recorrido, de 14 de Fevereiro de 2006 e o Acórdão fundamento de 30 de Novembro de 1995, decidiram de forma diversa sobre o caso em que ocorra ratificação-sanação de acto administrativo.
2.ª- Trata-se no presente recurso de decidir se na situação de substituição do acto sob recurso, por ratificação sanação, por o mesmo ter sido expurgando dos vícios que o inquinavam, com o intuito de o manter válido na ordem jurídica, se tal não determina a perda de objecto do recurso, resultando a extinção da instância ao abrigo da al. e) do artº 287° do CPC ou se pelo contrário é possível aplicar o artº 52°, n° 1 da LPTA, substituindo-se o objecto do recurso, mantendo-se a instância.
3ª- Não foram as particularidades de cada caso nem a existência de alteração substancial da regulamentação jurídica que determinaram que as decisões tomadas relativamente à mesma questão jurídica fundamental fossem opostas.
4ª- Encontram-se, assim, preenchidos os requisitos previstos na alínea a"), do artigo 22°, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
5ª- O acórdão recorrido entende que se deve dar igual tratamento quer aos actos revogatórios quer aos actos de ratificação-sanação, pois em termos substantivos ambos têm os mesmos efeitos, tal interpretação não pode omitir o pensamento do legislador, e que a sua vontade se encontra expressa na letra de lei, para além dos princípios gerais que enformam o direito, tal como expressa o acórdão fundamento de 30.11.95.
6ª- Ao remeter, em parte, na consagração do regime geral da ratificação, para o regime da revogação, o legislador confinou-o às normas que regulam a competência para a revogação de actos inválidos e sua tempestividade, não para a norma remissiva de índole substantiva que se encontra no artº 147° do CPA, que a nosso ver não tem aplicabilidade para as situações de natureza adjectiva, como é o caso.
7ª- A natureza excepcional que foi conferida à norma contida no nº 2 do artº 52° da LPTA, não pode ser olvidada, pois "o legislador não se exprimiu restritivamente, dizendo menos do que pretendia, mas disse precisamente o que queria; ".
8ª- Deve ser atendido o espírito da lei, designadamente a norma contida nesta mesma LPTA, no seu artº 48°, segundo a qual poderá prosseguir-se o recurso, somente nos casos de revogação "ex nunc" restringido aos efeitos produzidos pelos actos impugnados.
9ª- No caso da ratificação-sanação de um acto administrativo, há supressão da ilegalidade que o vicia; a prolação de um tal acto substitui o acto sanado na ordem jurídica, pelo que carece originariamente de objecto o recurso contencioso dirigido contra o acto primário que entretanto foi alvo de sanação, dai que a instância de tal recurso contencioso se torne supervenientemente impossível, tal como expressa claramente o acórdão fundamento de 13.02.2003.
10ª- Por outro lado admitir que se mantenha o recurso, tendo por objecto novo acto, poderá atentar contra o princípio da estabilidade da instância, consagrado no artigo 268.º, do Código do Processo Civil (vide acórdão fundamento de 30.11.95).
11ª- A recorrente pugna, assim, pela manutenção da posição adoptada pelo douto Acórdão que serve de fundamento ao presente recurso.
Nestes termos e nos demais de Direito, verificada que foi a existência de oposição de acórdãos, nos termos previstos na alínea a"), do artigo 22°, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e do artigo 103°, da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, deverá a mesma ser julgada no sentido de considerar que a Jurisprudência mais acertada é a constante do Acórdão Fundamento.
Nesta fase não foram apresentadas contra-alegações.
O Magistrado do Ministério Público emitiu o seguinte parecer:
"Muito embora o entendimento vertido no nosso parecer de fls. 212 e 213 não tenha tido acolhimento no acórdão recorrido, revendo a nossa posição, por a tal nos ter conduzido a fundamentação do acórdão, emitimos parecer no sentido do improvimento do recurso."
Colhidos os vistos importa decidir.
II Factos
Matéria de facto dada como assente no acórdão recorrido:
- 1)em 28/7/1998 foi proferido despacho de deferimento do pedido de licenciamento constante do processo n.º …, relativo à obra de construção no imóvel sito no n.º … da Rua …, freguesia d… …, em Lisboa;
- 2)Em 11/7/2002, a autoridade recorrida proferiu o despacho que consta de fls. 64 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, e no qual se concluía nos seguintes termos: "Declaro a nulidade do acto de deferimento do pedido de licenciamento constante do processo n.º … (despacho de 28/7/98) e determino o embargo da obra, com fundamento na al. a) do n.º 1 do art. 102° do Dec. Lei 555/99, de 16 de Dezembro e a sua execução imediata pela Polícia Municipal".
- 3)Em 20-11-2002, a autoridade recorrida proferiu o despacho constante de fls. 78 a 80/99 a 101 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, do qual se destaca que: "considerando que por despacho de 11 de Julho de 2002, foi declarada a nulidade do acto de deferimento de licenciamento constante do processo n.º …, ao abrigo do art. 52°, n.º 2 al. b) do Dec. Lei 445/91, de 20 de Novembro, e determinado o embargo da obra, com fundamento na alínea a) do n.º 1 do art. 102° do Dec. Lei 555/99, de 16 de Dezembro; Considerando que aquele despacho não descrimina os factos passíveis de subsunção às normas cuja violação refere, em violação do disposto no n.º 1 do art. 125° do Código do Procedimento Administrativo, ratifico o mencionado despacho, com efeitos retroactivos à data da prática do acto ratificado, nos termos do n.º 2 do art. 137° do Código de Procedimento Administrativo, o qual passa a ter a seguinte redacção: (...) "Declaro, nos termos do n.º 2 do art. 134° do Código de Procedimento Administrativo, a nulidade do acto de indeferimento do pedido de licenciamento constante do processo n.º … (despacho de 28/7/1998), de acordo com o disposto no art. 52°, n.º 2, al. b) do Dec. Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro, por violação dos artigos 11°, n.º 1 alíneas f) e g) e n.º 2, 17°, n.º 1 alínea a) do Regulamento do Plano de Urbanização do Núcleo Histórico de Alfama e Colina do Castelo e dos artigos 31°, n.º 4, alíneas f) e g) e 33°, n.º 1, al. c) do Regulamento do Plano Director Municipal, e determino o embargo da obra, com fundamento na al. a) do n.º 1 do art. 102° do Dec. Lei 555/99, de 16 de Dezembro".
III Direito
1. Em matéria de recurso por oposição de acórdãos - art.º 24, alínea b), do ETAF - a jurisprudência deste tribunal, suportada nos preceitos legais aplicáveis, tem como assentes os seguintes princípios fundamentais (Extraídos dos acórdãos do Pleno deste STA de 19.2.03, no recurso 47985, de 8.5.03, no recurso 48103, de 30.2.02, no recurso 490/02 e de 21.2.02, no recurso 44864, de 21.2.02, no recurso 47967 e de 21.2.02, no recurso 47034, entre muitos outros.):
- (i)mantêm-se em vigor, no âmbito do contencioso administrativo, os art.ºs 763 a 770 do CPC, não obstante a sua revogação operada pelos art.ºs 3 e 17, n.º 1, do DL 329-A/95, de 12.12;
- (ii)Para cada questão relativamente à qual se pretenda ocorrer oposição deve o recorrente eleger um e só um acórdão fundamento;
- (iii)só é figurável a oposição em relação a decisões expressas e não a julgamentos implícitos;
- (iv)é pressuposto da oposição de julgados que as soluções jurídicas perfilhadas em ambos os acórdãos - recorrido e fundamento - respeitem à mesma questão fundamental de direito, devendo igualmente pressupor a mesma situação fáctica;
- (v)só releva a oposição entre decisões e não entre a decisão de um e os fundamentos ou argumentos de outro.
Fazendo apelo a estes princípios e confrontando-os com os arestos em apreciação forçoso é concluir que a pretendida oposição se verifica, aliás como se decidiu. No dizer do acórdão do Pleno desta Secção deste Tribunal de 14.11.02, proferido no recurso 136/02, "Para que exista oposição de julgados é necessário, designadamente, que as asserções antagónicas dos acórdãos referenciados como opostos tenham tido como efeito fixar ou consagrar soluções diferentes para a mesma questão fundamental de direito." Por outras palavras, é imprescindível que sobre o mesmo complexo fáctico-jurídico se construam duas soluções distintas.
Ora, é isso que sucede no caso vertente. Assim, enquanto no acórdão fundamento se decidiu que "o n.° 2 do art.º 51 da LPTA não é directamente aplicável, nem comporta aplicação extensiva ou analógica, à figura jurídica da ratificação-sanação", no acórdão recorrido já se sentenciou justamente o contrário, concluindo-se que "nada obsta a que seja admissível a substituição do objecto do recurso, nos casos em que o acto primário seja objecto de um posterior acto de ratificação-sanação". Relembre-se que em ambos os casos estava em causa um acto administrativo que visava sanar irregularidades do acto impugnado e o destino a dar ao recurso contencioso.
2. O acórdão fundamento apresenta-se, neste contexto, como uma peça essencial para nos colocar no centro da questão, enunciando, de forma muito clara, os seus antecedentes legais, jurisprudenciais e doutrinais, e apresentando a solução ínsita na LPTA como uma consequência lógica desses antecedentes. Por isso, e por traduzir uma posição jurisprudencial firme deste STA, até este momento, vai transcrever-se integralmente o segmento que aprecia a referida questão:
"Aqui chegados, nada obsta então a resolver a questão de saber se o disposto no n.º 2 do artigo 51.º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de Julho, e que entrou em vigor em 1 de Outubro de 1985 (cfr. artigo 136.º) é também aplicável aos casos em que tenha havido ratificação do acto contenciosamente impugnado. Prescreve tal normativo: "Revogado por substituição, o acto recorrido, pode o recorrente substituir o objecto do recurso quando pretenda impugnar o novo acto com os mesmos fundamentos, desde que o requeira antes da extinção do recurso, por decisão transitada em julgado". É, assim, claro que para efeitos deste preceito o objecto do recurso contencioso é o acto impugnado. O princípio da estabilidade da instância vem consagrado no artigo 268.º do Código do Processo Civil, que é aplicável ao contencioso administrativo ex vi do artigo 1.º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos. E ali se prescreve que, com a citação do contra-interessado, a instância se mantém, objectiva e subjectivamente, «salvas as possibilidades de modificação consignadas na lei». Por isso, o n.º 2 do artigo 51.º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos é norma de natureza excepcional, permitindo a modificação da instância do recurso, quanto ao seu objecto e pedido (este dirigido a novo acto), e, eventualmente, quanto ao sujeito passivo, no caso de o acto revogatório por substituição ser praticado por entidade diversa da autora do acto revogado. Na interpretação da lei, nos termos do artigo 9.º do Código Civil, não pode ser considerado o sentido que não tenha um mínimo de correspondência com ela, embora se devam ter em conta, para além do elemento literal, o teleológico, para o que assumem relevância os elementos sistemático e histórico. A ratificação ou ratificação-sanação é normalmente definida como acto «pelo qual o órgão competente decide sanar um acto inválido anteriormente praticado, suprindo a ilegalidade que o vicia» (cfr. Marcello, Manual, vol. 1.º, 10.. ed., pág. 557; Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, 1982, pág. 505; Freitas do Amaral, ob. cit., 1984-1985, pág. 398). Trata-se de acto cujo objecto mediato é o acto ratificado, sendo seu objecto imediato a sanação daquele anterior, suprindo a invalidade quando ela seja sanável. A tal propósito ensina Marcello, ob. cit., pág. 556: "Se o acto administrativo é anulável no decurso de certo prazo, a lei, seguindo o princípio da economia dos actos jurídicos, permite que dentro desse prazo se remedeie o vício que o afecta, de modo a salvar a sua vigência desde a data da respectiva produção. Eis o fundamento da ratificação, da reforma e da conversão, que visam confirmar ou substituir o acto inválido, harmonizando-o com a ordem jurídica". E a fls. 558: "Em princípio tem competência para ratificar quem a tenha para revogar, pois quem pode destruir o acto poderá também, por uma regra de economia jurídica, conservá-lo, reparando a invalidade, caso esta seja sanável. Por isso a ratificação tem o mesmo regime da revogação quanto aos actos ratificáveis, à sua oportunidade e à forma de ratificar". E a fls. 560: "O efeito da ratificação, da reforma e da conversão dos actos constitutivos ilegais retroagem à data dos actos ratificados, reformados ou convertidos: é esta a importância de tais institutos que assim permitem salvar os efeitos já produzidos." E Freitas do Amaral, ob. cit., págs. 157, 397 e 398: "A ratificação-saneadora destina-se a eliminar uma ilegalidade. A situação que tem como pressuposto é esta: há um órgão que não é competente, nem sequer a título excepcional, para praticar um acto, mas que o pratica; pratica-o com incompetência, há ilegalidade por invasão da esfera de competência de outro órgão; mas o órgão competente, se concordar, pode manifestar a sua concordância com tal acto, ratificando-o. Aqui a ratificação é uma ratificação-sanação, na medida em que houve uma ilegalidade, e é a ilegalidade que desaparece através dessa ratificação-saneadora. [... ] Só que estes actos - ratificação, reforma e conversão - configuram uma modificação do acto anterior, e não já, como a revogação, uma forma de o extinguir. Todavia [...] o regime jurídico comum à ratificação, reforma e conversão é, no essencial, decalcado sobre o regime jurídico da revogação anulatória. Acentue-se, nomeadamente, que a ratificação, a reforma e a conversão de actos constitutivos de direitos ilegais só são possíveis nos mesmos casos, e com os mesmos limites, que a revogação desses actos. (1) «Vide o artigo 77.º da Lei das Autarquias Locais e os artigos 83.º e 411.º do Código Administrativo.»
Hoje a ratificação, instituto que particularmente nos interessa no caso a decidir, tem o seu regime estabelecido no artigo 137.º do Código do Procedimento Administrativo, dele constando, nomeadamente, que:
1- ...
2- São aplicáveis à ratificação, reforma e conversão dos actos administrativos anuláveis as normas que regulam a competência para a revogação dos actos inválidos e a sua tempestividade.
3- Em caso de incompetência, o poder de ratificar o acto cabe ao órgão competente para a sua prática.
4- Desde que não tenha havido alteração ao regime legal, a ratificação, reforma e conversão retroagem os seus efeitos à data dos actos a que respeitam.
Em anotação a tal preceito, dizem Freitas do Amaral e outros no (Código do Procedimento Administrativo Anotado, 1992): Trata-se de prever os meios de sanar a invalidade de acto anterior, modificando-o e aos respectivos efeitos jurídicos. Note-se que ao invés do que sucede quanto à revogação de acto viciado de incompetência, em que é competente o autor efectivo do acto, já para a ratificação, reforma e conversão a competência é do órgão competente para a prática do acto, porque se trata de regular novamente a situação pelo que só quem detém poderes dispositivos sobre a matéria poderá actuar.
Paralelamente ao n.º 2 do artigo 51.º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, este veio prescrever no seu artigo 48.º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos: "O acto ou facto que apenas faça cessar para o futuro os efeitos de acto anterior não obsta à interposição ou prosseguimento do recurso, para sentença anulatória, em relação aos efeitos produzidos." Como se disse no acórdão desta Secção de 27 de Janeiro de 1994, recurso n.º 29153, para se compreender o sentido e alcance dos dois preceitos, importa ter em conta, relativamente ao período anterior aos mesmos, alguns princípios e ensinamentos doutrinais sobre a revogação de actos administrativos e posições doutrinais e jurisprudenciais que eram defendidas quanto à repercussão da revogação na instância do recurso contencioso que tem como objecto o acto revogado. Assim: A revogação, como ensinam Marcello Caetano, Sérvulo Correia respectivamente, Manual, vol. 1.º, 10.ª ed., reimpressão, pág. 531, Noções de Direito Administrativo, pág. 471, é um acto administrativo secundário que tem por objecto a destruição ou cessação para o futuro dos efeitos de acto administrativo anterior. Quanto aos seus efeitos, a revogação é extintiva, com efeitos ex nunc, quando o acto revogatório só produz efeitos para o futuro, salvaguardando os efeitos entretanto produzidos pelo acto revogado; é anulatória, com efeitos ex tunc, quando o acto revogatório produz efeitos a partir da entrada em vigor do acto revogado, destruindo todos os efeitos de direito produzidos ab initio pelo acto revogado. Esta última modalidade é típica da revogação fundada na ilegalidade do acto revogado, «por não fazer sentido pôr termo ao acto por ser ilegal e manter-lhe parte dos efeitos»» - Sérvulo Correia, ob. cit. pág. 477. E a revogação pode ser pura e simples, sem emissão de um outro acto que contenha nova regulamentação da mesma situação concreta, ou com uma regulamentação material desta, incompatível com a decorrente do acto administrativo anterior, com substituição da regulamentação criada pelo acto primário, por isso se falando em revogação por substituição. Antes da actual Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, a jurisprudência maioritária deste Supremo Tribunal Administrativo (cfr. acórdão do pleno de 17 de Dezembro de 1980, Acórdãos Doutrinais, n.º 236, pág. 1058, desta Secção, de 19 de Fevereiro de 1981, Acórdãos Doutrinais, n.º 236, pág. 704), na esteira do entendimento de Robin de Andrade (A Revogação dos Actos Administrativos, pág. 383) era no sentido de que a revogação do acto que era objecto de recurso contencioso pendente (mesmo que fosse meramente extintiva) conduzia a extinção do recurso, por impossibilidade superveniente da lide [por aplicação subsidiária dos artigos 287.º, alínea e), e 663.º, ambos do Código de Processo Civil] uma vez que, em síntese, o recurso contencioso é dirigido contra um acto administrativo e este, pelo facto da revogação, deixa de ser um acto juridicamente em vigor, daí resultando a perda do objecto do recurso. Igual orientação era seguida para o caso de caducidade do acto administrativo que era objecto de recurso contencioso (cfr. citado acórdão do pleno da Secção de 17 de Dezembro de 1980). Tal posição foi objecto de discordância (cfr. Afonso Queiró, Revista de Legislação e de Jurisprudência, n.º 3694, pág. 23, em anotação ao citado acórdão de 19 de Fevereiro de 1981, e Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, pág. 480, e voto de vencido do referido acórdão do pleno). É que, no entendimento desses juristas, o primeiro dos quais invocou doutrina e jurisprudência francesa e italiana, a anulação contenciosa tem efeitos retroactivos e o recorrente tem direito à destruição pelo tribunal de todos os efeitos do acto impugnado e não apenas à sua cessação para o futuro, sendo esta consequência a que decorre da revogação ex nunc. Assim, mesmo quando ocorre revogação ex nunc, com a impugnação contenciosa do acto administrativo, o recorrente pretendeu obter a sua eliminação ex tunc e, por isso, «não se justifica que fique imune ao controlo jurisdicional um acto que se mantém vivo e com eficácia no que respeita ao período que medeia entre a sua prática e a sua revogação».
O regime inovatório constante dos artigos 48.º e 51.º, n.º 2, da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos não é estranho a tais posições doutrinais e jurisprudencial. Traduz uma solução de equilíbrio entre ambas as posições antagónicas. De um lado, dando em parte razão às críticas que a doutrina dirigida à citada orientação jurisprudencial, consagrou-a no artigo 48.º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, aplicável designadamente aos casos de revogação ex nunc, e de caducidade do acto contenciosamente impugnado (cfr. Contencioso Administrativo de Artur Maurício, Dimas de Lacerda e Simões Redinha, em anotação a esse artigo, e acórdão desta Secção de 2 de Julho de 1987, Boletim do Ministério da Justiça, n.º 369, pág. 426). Mas, como resulta de tal preceito, o prosseguimento do recurso para sentença anulatória (decisão de fundo), nos casos aí previstos, é restringido aos efeitos produzidos pelos actos impugnados. Por outro lado, não deixou de considerar que sendo o recurso contencioso, salvo disposição em contrário, de mera legalidade (artigo 6.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais), tal significa que o seu objecto são as ilegalidades imputadas ao acto. Sendo esse acto revogado por substituição, deixou de estar vigente, os seus efeitos foram destruídos, ou suprimidos do mundo do direito com eficácia ex tunc, e isso implica necessariamente a perda superveniente de objecto do recurso contencioso (por não serem concebíveis, com existência autónoma as ilegalidades de que o acto era arguido), o que determina a extinção do recurso.
No entanto, entendeu o legislador, unicamente por razões de economia processual (cfr. acórdãos do pleno da Secção de 25 de Junho de 1991 e de 11 de Julho de 1991, recursos n.ºs 24032 e 26330), ser de facultar ao recorrente, caso esteja interessado na impugnação do acto revogatório por substituição, que este possa requerer nesse processo a substituição do seu objecto, passando o recurso a ter como objecto o novo acto que o substituiu na ordem jurídica, ainda que sob a condição de a nova impugnação não se afastar dos fundamentos anteriormente invocados na impugnação do acto revogado e de essa pretensão ser feita antes de se consolidar como caso decidido a extinção do recurso inicial pela referida impossibilidade superveniente da lide, nos termos do artigo 287.º, alínea e), do Código de Processo Civil, ex vi do artigo 1.º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos. Trata-se de mera faculdade, porém, que o recorrente utilizará ou não, segundo o que tenha por mais adequado à defesa do seu direito. Nada obsta a que, na hipótese aí contemplada, o interessado, com observância dos princípios reguladores da interposição do recurso contencioso, impugne em novo processo o acto secundário, sejam ou não os fundamentos de que então se sirva os mesmos do recurso inicial. Foi nesta conformidade, e em interpretação do n.º 2 do artigo 51.º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, que se afirmou no acórdão do pleno desta Secção de 7 de Novembro de 1991, recurso n.º 22655: [...] o funcionamento do direito de substituição do objecto do recurso, nos termos do disposto no artigo 51.º, n.º 2, da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, parte do pressuposto de que tal objecto seja integrado por acto ou actos contenciosamente recorríveis e que o acto revogatório não só possua eficácia destrutiva dos efeitos do primeiro, como disponha, ex novo, sobre a mesma matéria, sem que tenha havido alteração dos pressupostos de facto e da regulamentação jurídica na base das quais o primeiro acto fora tomado. Pois bem, como vimos, os institutos da ratificação-sanação de actos administrativos, tal como a reforma e conversão dos mesmos, já eram doutrinalmente tratados, entre nós, nos termos acima estabelecidos. E este Tribunal, já então, havia decidido (v. g. nos acórdãos de 19 de Janeiro de 1984 e de 10 de Janeiro de 1985, em, respectivamente, nos recursos n.ºs 17549 e 15311) que a ratificação de acto anterior e objecto de recurso contencioso implicava a extinção do recurso, por impossibilidade superveniente da lide, nos termos do artigo 287.º, alínea e), do Código de Processo Civil, porque, não obstante, tal acto não ter visado «destruir os efeitos jurídicos do primitivo acto, mas apenas eliminar irregularidades de que o mesmo enfermava» «para efeitos de prosseguimento do recurso, o resultado é o mesmo, porque o acto ratificativo, como acto secundário que é, faz desaparecer da ordem jurídica o acto ratificado visto não poderem coexistir dois actos com o mesmo conteúdo». E tal entendimento foi mantido por este Tribunal, após a Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (cfr., entre outros, acórdãos de 29 de Março de 1990, de 10 de Maio de 1990, de 2 de Dezembro de 1993 e de 17 de Maio de 1994, respectivamente, recursos n.ºs 18 878, 24030, 31 500 e 33727).
Do exposto se pode concluir que: A ratificação-sanação é figura jurídica distinta da revogação por substituição e não cabe minimamente na letra do n.º 2 do artigo 51.º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos. Este normativo foi pensado apenas para a revogação por substituição, e por opção legislativa, não obstante serem já doutrinalmente conhecidas as figuras jurídicas de substituição de actos anteriores (ratificação, reforma e conversão), as quais se entendia terem efeitos de retroacção ao acto primário, e, nomeadamente, no que concerne à ratificação-sanação, que por ora nos interessa, este Supremo Tribunal Administrativo também já havia decidido que ela era causa de extinção de instância de recurso, por impossibilidade superveniente da lide, quando o recurso tivesse como objecto o acto ratificado. No caso, no n.º 2 do artigo 51.º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, o legislador não se exprimiu restritivamente, dizendo menos do que pretendia, mas disse precisamente o que queria. E estamos perante norma de natureza excepcional em relação ao regime geral da estabilidade da instância. Actualmente, o legislador, na consagração do regime geral da ratificação, remetendo em parte para o regime da revogação, confinou-o, nesse tocante, às normas que regulam a competência para a revogação de actos inválidos e sua tempestividade (artigo 137.º, n.º 2, do Código do Procedimento Administrativo).
Pelo exposto e atento o disposto nos artigos 9.º e 11.º do Código Civil, o n.º 2 do artigo 51.º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos não é directamente aplicável, nem comporta aplicação extensiva ou analógica, à figura jurídica da ratificação-sanação. Porém, os interessados não estão impedidos de poderem impugnar contenciosa e autonomamente em novo processo os actos ratificativos, quando lesivos, pelos mesmos ou diversos fundamentos dos que haviam imputado ao acto ratificado. Não se vislumbram razões para se não seguir a jurisprudência deste tribunal no sentido de que a ratificação-sanação de acto anulável e que é objecto de recurso contencioso (ocorrida no decurso do prazo para a contestação ou resposta da autoridade recorrida), sendo novo acto que expurga vício ou vícios que afectavam o acto ratificado e retroagindo os seus efeitos ao momento constitutivo do acto primário, implica a extinção do recurso contencioso, por impossibilidade superveniente da lide, nos termos do artigo 287.º, alínea e), do Código do Processo Civil, ex vi do artigo 1.º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, uma vez que não se pode conceber a existência simultânea na ordem jurídica de dois actos com o mesmo conteúdo."
