I. Relatório
1. A………., e mais seis ex-trabalhadores da METROPOLITANO DE LISBOA, E.P.E. [ML], todos identificados nos autos, vêm reclamar para a conferência do «Despacho do Relator» [artigo 27º, nº 2, do CPTA], proferido a 15.05.2014 neste STA, que julgou a jurisdição administrativa incompetente, em razão da matéria, para conhecer deste processo cautelar, e, em conformidade, absolveu da instância as entidades demandadas [artigo 278º, nº1 a), CPC], isto é, a ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA [AR], o MINISTÉRIO DAS FINANÇAS [MF], o MINISTÉRIO DA ECONOMIA [ME] e, ainda, a contra-interessada METROPOLITANO DE LISBOA, E.P.E. [ML].
Concluem a sua reclamação da forma seguinte:
1- Entende o Despacho recorrido que o artigo 75º da LOE 2014, «pelas suas características de generalidade e abstracção é uma norma, uma regra de conduta, que não corresponde ao conceito de acto administrativo do artigo 120º do CPA, uma vez que este exige a produção de efeitos jurídicos numa situação individual e concreta»;
2- Tal conclusão baseou-se na simples apreciação dos diversos números do artigo 75º da LOE de 2014, sem atender a tudo o que foi dito pelos Recorrentes, e que evidencia que tal artigo encerra uma medida concreta e individualizada, completamente delimitada no tempo;
3- Ao longo do seu requerimento inicial demonstraram os Recorrentes que o artigo 75º da LOE de 2014 mais não é do que uma medida materialmente administrativa que tem unicamente por destinatários os trabalhadores de empresas de transportes urbanos de Lisboa, visando diminuir custos operacionais dessas empresas, a fim de a concessão da sua exploração ser dada a privados, processo que, aliás, se encontra em curso, como tem sido sobejamente publicitado;
4- Demonstraram, ainda, através de prova documental, que tal medida visa atingir determinado e certo objectivo, e que se esgota logo que o mesmo seja cumprido, ou seja, logo que ocorra a concessão dos transportes urbanos de Lisboa a entidades privadas;
5- O Despacho recorrido não aborda um único dos fundamentos de facto e de direito invocados pelos Recorrentes, e limita-se a analisar, superficialmente, a redacção do artigo 75º, para daí concluir, sem mais, pela «natureza normativa do artigo 75º da Lei nº83-C/2013»;
6- O próprio Tribunal Constitucional, no seu Acórdão nº 413/2014, coloca a questão de saber se não é mais restritivo o âmbito de aplicação subjectivo do artigo 75º do OE, sem chegar a uma conclusão por não dispor de «informação suficiente para determinar quais as empresas e no âmbito destas quais os trabalhadores e ex-trabalhadores que serão afectados e em que termos»;
7- Ora, o STA intervém neste processo em primeira instância, razão pela qual podia e devia ter procurado conhecer todos os factos necessários à decisão da causa, maxime os que foram carreados para os autos pelos Recorrentes;
8- Contudo, o Despacho recorrido limitou-se a fazer uma interpretação literal do artigo 75º da LOE para 2014, constatando, ainda, que os destinatários do «acto jurídico em causa não são concretamente identificados, mas definidos por referência às categorias universais de “trabalhadores no activo” e de “antigos trabalhadores aposentados, reformados e demais pensionistas”»;
9- Ora, os Recorrentes explicaram longamente que os requisitos de aplicação do artigo 75º eram de tal forma restritivos que só duas empresas os preenchiam, Metropolitano de Lisboa e Carris, o que foi totalmente ignorado pelo Despacho recorrido;
10- Concluiu ainda o Despacho recorrido que a aplicação da «norma» aos trabalhadores no activo implica, por si só, «que não sejam determináveis todos os destinatários do comando»;
11- Tal é desmentido pelos Recorrentes, e consta do Acordo de Empresa de 2004, já que a cláusula relativa aos complementos de reforma foi alterada e passou a ser aplicada apenas aos trabalhadores do Metropolitano de Lisboa que haviam sido admitidos na empresa até 31 de Dezembro de 2003;
12- Ainda que assim não fosse, com a tão propalada denúncia dos contratos colectivos de trabalho a questão deixa de se colocar já que, após caducarem, não se vislumbra que possam vir algum dia a ser repostas as cláusulas que os contemplam;
13- Segundo o Despacho recorrido, o artigo 75º é ainda dotado de abstracção «pois que não determina a produção de um único efeito jurídico, com o qual se esgota, mas é passível de aplicação ao longo do tempo [vide nº 6]»;
14- Contudo, no seu requerimento, os Recorrentes demonstraram abundantemente que tal medida é definitiva, e não provisória, como pretende fazer crer o nº 6 do artigo 75º;
15- Por outro lado, é de realçar que a «norma» em causa só se aplica a situações ocorridas no passado já que o seu nº 1 é claro ao especificar que apenas estão abrangidas «[N]as empresas do sector público empresarial que tenham apresentado resultados líquidos negativos nos três últimos exercícios apurados, à data da entrada em vigor da presente lei...»;
16- Contrariamente à conclusão retirada no Despacho recorrido, os factos carreados para os autos pelos Recorrentes, demonstram claramente que o artigo 75º do OE 2014 não é dotado de generalidade, nem de abstracção, antes é dirigido a resolver um problema concreto de natureza político-administrativa, visa criar as condições necessárias à concessão da exploração de certas empresas de transportes urbanos que integram o sector público empresarial;
17- O Despacho recorrido, ao ignorar todas as questões relevantes para a apreciação da causa, que foram suscitadas pelos Recorrentes, incorreu em omissão de pronúncia, pelo que enferma da nulidade prevista no artigo 615º, nº 1 alínea d), do CPC, aplicável por força do artigo 1º do CPTA;
18- Por outro lado, o Despacho defende igualmente que «são legislativos, independentemente do seu conteúdo, todos os actos normativos que provenham de um órgão com competência legislativa, que assumam as formas de lei, decreto-lei ou decreto legislativo regional [artigo 112º, nº 1, da CRP], e tenham sido elaborados de acordo com os respectivos procedimentos constitucionalmente prescritos»;
19- Ora, a interpretação segundo a qual o artigo 112º nº 1, da CRP, consagra um critério formal de lei, decreto-lei ou decreto legislativo regional, sendo suficiente apurar se o diploma em causa foi emitido pelo órgão legislativo competente e obedeceu aos procedimentos instituídos na Constituição, tal interpretação tem, ela própria, de ser considerada inconstitucional por contrária aos princípios subjacentes a um Estado de direito democrático, como proclamado no artigo 2º da CRP;
20- Para além disso, tal interpretação normativa é igualmente inconstitucional por pôr em causa o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13º, nº 1, e ainda por violar o disposto no artigo 18º, nº 3, ambos da Lei Fundamental.
Termina pedindo a revogação do despacho recorrido.
A ML respondeu à reclamação formulando as seguintes conclusões:
1- O artigo 75º da Lei nº 83-C/2013, de 31.12, constitui uma norma da Lei do Orçamento de Estado [LOE], emanada da Assembleia da República [AR];
2- Trata-se de uma norma jurídica que tem um inquestionável carácter genérico e abstracto, aplicando-se a todos os trabalhadores e ex-trabalhadores de todas as empresas do Sector Empresarial do Estado que atribuem, ou possam futuramente vir a atribuir, complementos de pensões;
3- Estamos por isso perante um acto normativo que decorre da competência legislativa da AR;
4- E que não visa a produção de efeitos «numa situação individual e concreta», conforme a definição de acto administrativo constante do artigo 120º do CPA;
5- Trata-se de uma norma genérica e de execução permanente;
6- Do mesmo modo, e conforme se referiu, de um ponto de vista jurisprudencial o facto de os destinatários de uma norma serem determináveis, não altera a natureza jurídica da norma para passar a ser um acto administrativo;
7- Assim sendo, estamos no âmbito do disposto na alínea a) do nº 2 do artigo 4º do ETAF, que exclui do âmbito da jurisdição do STA a apreciação da legalidade dos actos praticados pelos órgãos do Estado no exercício das suas funções política e/ou legislativa;
8- O STA é, assim, «materialmente incompetente» para conhecer do pedido de nulidade ou de anulação do artigo 75º da Lei nº83-C/2013 de 31.12 [LOE];
9- Sendo que a violação das regras de competência em razão da matéria leva à incompetência absoluta do tribunal [artigo 96º, alínea a), do CPC], sendo que a incompetência absoluta constitui uma excepção dilatória prevista na alínea a) do artigo 577º do CPC.
Termina pedindo a confirmação do despacho reclamado.
O ME respondeu também à reclamação, formulando as seguintes conclusões:
1 - Bem se decidiu no despacho reclamado, ao considerar que o artigo 75º da Lei nº 83-C/2013 não é um acto administrativo, mas é acto normativo praticado no exercício da função política e legislativa;
2 - No despacho reclamado, o referido artigo 75º da LOE 2014 foi analisado face aos vários critérios de definição de lei e acto administrativo, orgânico, formal, e sobretudo à luz do critério material, que é decisivo;
3- A sua natureza de acto normativo resulta de ter características de generalidade e abstracção, pelo que é indubitável que os comandos dispositivos contidos no dito artigo 75º o configuram como um verdadeiro acto legislativo;
4- Na realidade, a previsão e estatuição do artigo 75º é típica de actos normativos de natureza legislativa, porquanto os seus destinatários são indeterminados, não existe uma individualização ou concretização, pelo que a norma é, como se disse, geral e abstracta;
5- Contrariamente ao alegado, o artigo 75º da LOE 2014 não tem unicamente por destinatários os trabalhadores de empresas de transportes de Lisboa;
6- Aliás, no acórdão nº 413/2014, considerou o Tribunal Constitucional que «o Tribunal não dispõe de informação suficiente para determinar quais as empresas e, no âmbito destas, quais os trabalhadores e ex-trabalhadores que serão afectados e em que termos»;
7- No entanto, reconheceu o mesmo tribunal que, o âmbito de aplicação do artigo 75º da LOE 2014 é mais amplo do que apenas as empresas do Metropolitano de Lisboa e da Carris. Este preceito aplica-se a todas as empresas do sector público empresarial, desde que o pressuposto específico da apresentação consecutiva de resultados líquidos negativos nos três últimos exercícios apurados, à data da entrada em vigor da Lei nº 83-C/2013, se verifique;
8- Acresce que também não assiste razão aos reclamantes quando alegam que, a «norma» em causa só se aplica a situações ocorridas no passado já que o seu nº 1 é claro ao especificar que apenas estão abrangidas «[N]as empresas do sector público empresarial que tenham apresentado resultados líquidos negativos nos últimos três exercícios apurados, à data da entrada em vigor da presente lei, ...»;
9- Porque, na mesma «norma», no seu nº6, por seu turno, perspectiva-se para o futuro quando consagra que «O pagamento de complementos de pensão é retomado num contexto de reposição do equilíbrio financeiro das empresas do sector público empresarial, após a verificação de três anos consecutivos de resultados líquidos positivos»;
10- O despacho reclamado, na apreciação do litígio destes autos, seguiu a jurisprudência do STA que tem lançado mão de um critério operativo formal, igualmente defendido na doutrina, segundo o qual são legislativos independentemente do seu conteúdo todos os actos normativos que provenham de um órgão com competência legislativa, que assumam as formas de lei, decreto-lei, ou decreto legislativo regional [artigo 112º nº1 da CRP], e tenham sido elaborados de acordo com os respectivos procedimentos constitucionalmente prescritos;
11- Pelo que, à luz deste critério, só se podia considerar que as normas em causa são normas legislativas, pois estão inseridas em lei da AR, e foram praticadas no exercício da função política e legislativa;
12- Neste sentido, de acordo com o disposto no artigo 4º, nº 2 a), do ETAF, está expressamente excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de conflitos cujo objecto seja a impugnação de actos/normas praticados no exercício da função política e legislativa;
13- O despacho reclamado não ignorou as questões suscitadas pelos ora reclamantes, e o facto de não as considerar relevantes para a decisão da causa não consubstancia a alegada omissão de pronúncia, pelo que, o despacho reclamado não enferma da alegada nulidade prevista no artigo 615º, nº 1 d), do CPC, aplicável por força do artigo 1º do CPTA;
14- Por último, quanto às alegações de que a interpretação segundo a qual o artigo 112º, nº 1, da CRP, consagra um critério formal de lei, decreto-lei ou decreto legislativo regional, sendo suficiente apurar se o diploma em causa foi emitido pelo órgão legislativo competente e obedeceu aos procedimentos instituídos na constituição, tal interpretação tem, ela própria, de ser considerada inconstitucional, por contrária aos principias subjacentes a um Estado de direito democrático, e pôr em causa o principio da igualdade, como consagrado, respectivamente nos artigos 2º, 13º e 18º da CRP, refira-se que,
15- No despacho reclamado, a apreciação dessa norma não se bastou pelo critério formal, para além deste analisou-se a norma sob a perspectiva material e no que respeita ao seu conteúdo, tendo-se no referido despacho expressamente concluído que «Legislativas serão, ainda, de acordo com o critério material: consagram volições políticas primárias e têm como parâmetro de validade imediata a constituição e não outra lei».
Termina pedindo a confirmação do decidido pelo despacho reclamado.
O MF pronunciou-se, também, no sentido da improcedência da reclamação que foi apresentada pelos requerentes cautelares, mas sem formular conclusões.
Cumpre, pois, apreciar e decidir o objecto desta reclamação para a conferência.
2. O «artigo 75º do Orçamento de Estado» [LOE] para 2014, aprovado pela Lei do Orçamento [LOE] nº 83-C/2013, de 31.12,tem a seguinte redacção:
Complementos de pensão
1- Nas empresas do sector público empresarial que tenham apresentado resultados líquidos negativos nos três últimos exercícios apurados, à data de entrada em vigor da presente lei, apenas é permitido o pagamento de complementos às pensões atribuídas pelo Sistema Previdencial da Segurança Social, pela CGA, I.P., ou por outro sistema de protecção social, nos casos em que aqueles complementos sejam integralmente financiados pelas contribuições ou quotizações dos trabalhadores, através de fundos especiais ou outros regimes complementares, nos termos da legislação aplicável.
2- O disposto no número anterior aplica-se ao pagamento de complementos de pensão aos trabalhadores no activo e aos antigos trabalhadores aposentados, reformados e demais pensionistas.
3- O pagamento de complementos de pensão pelas empresas a que se refere o nº 1, fora das condições estabelecidas nos números anteriores, encontra-se suspenso.
4- Exceptua-se do disposto nos números anteriores o pagamento de complementos de pensão pelas empresas que já os realizavam em 31 de Dezembro de 2013, nos casos em que a soma das pensões auferidas pelo respectivo beneficiário do Sistema Previdencial da Segurança Social, da CGA, I.P., e de outros sistemas de protecção social seja igual ou inferior a 600€ mensais.
5- Nos casos a que se refere o número anterior, o valor mensal do complemento de pensão encontra-se limitado ao valor mensal de complemento de pensão pago a 31 de Dezembro de 2013 e à diferença entre os 600€ mensais e a soma das pensões mensais auferidas pelo respectivo beneficiário do Sistema Previdencial da Segurança Social, da CGA, I.P., e de outros sistemas de protecção social.
6- O pagamento de complementos de pensão é retomado num contexto de reposição do equilíbrio financeiro das empresas do sector público empresarial, após a verificação de três anos consecutivos de resultados líquidos positivos.
7- O regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa, enquanto se verificarem as condições nele estabelecidas, prevalecendo sobre contratos de trabalho ou instrumentos de regulação colectiva de trabalho e quaisquer outras normas legais, especiais ou excepcionais, em contrário, não podendo ser afastado ou modificado pelas mesmas.
IIDe Direito
1. Os actuais reclamantes, ex-trabalhadores da ML, em situação de reforma por limite de idade, pediram ao STA, enquanto requerentes da providência cautelar, que fosse determinada a «suspensão de eficácia da medida constante do artigo 75º do Orçamento de Estado para 2014»[aprovado pela Lei nº 83-C/2013, de 31.12, publicada na 1ª série do DR nº 253, de 31.12.2013].
Deduziram este pedido cautelar como preliminar de «pedido principal» que irão verter em acção administrativa especial de «impugnação de acto materialmente administrativo».
Efectivamente, e a seu ver, a «medida a suspender» reveste a forma de norma inserida na LOE mas não contém as características necessárias a esse conceito, tais como a generalidade, abstracção e hipoticidade. O seu conteúdo, dizem, é dirigido a uma categoria determinada de pessoas perfeitamente identificáveis, e não visa regular uma situação hipotética, mas antes situações concretas e cujos elementos constituintes são todos conhecidos, ou seja, ao fim e ao resto, acaba por ter em vista apenas duas empresas: a ML e a Companhia Carris de Ferro de Lisboa, S.A. [CARRIS].
Trata-se, pois, de uma medida materialmente administrativa, de um verdadeiro acto administrativo sob a capa de norma, susceptível de ser impugnado através da competente acção administrativa especial, e de ser suspenso na sua eficácia mediante o pertinente pedido cautelar, como é o caso.
Para os requerentes cautelares o acto materialmente administrativo em causa é manifestamente ilegal, por contrariar o disposto no artigo 478º, nº 2, do Código do Trabalho [CT], os princípios da autonomia contratual colectiva e da protecção da confiança, previstos, respectivamente, no artigo 56º, nº3, e no artigo 2º, da CRP, e ainda o artigo 20º e o artigo 66º da Lei de Bases da Segurança Social [Lei nº 4/2007, de 16.01], de tal forma que se mostra evidente a procedência da pretensão impugnatória que deduzirão na acção principal, ou, pelo menos, essa pretensão principal não padece de «manifesta falta de fundamento» [artigo 120º, nº1, alíneas a) e b), do CPTA].
E para além disso, por via desse «acto administrativo», eles, requerentes, vêem directa e pessoalmente diminuídos, de modo drástico, os respectivos montantes das pensões de reforma [artigo 120º, nº1 alínea b)], sendo que em sede de ponderação de interesses são os seus que devem prevalecer, porquanto os pagamentos dos complementos das suas pensões de reforma não são susceptíveis de constituir grave prejuízo para o equilíbrio das contas públicas [artigo 120º, nº2, do CPTA].
A ideia fulcral da tese jurídica dos requerentes cautelares, para efeitos do tema desta reclamação para a conferência, é a de que o «artigo 75º do LOE de 2014» determinou, por via legislativa, a «suspensão do pagamento dos complementos de reforma» sempre que se verificassem determinados pressupostos, sendo que, analisada a situação global do sector público empresarial, acaba por se ter de concluir que essa medida suspensiva se aplicará apenas a duas empresas: a contra-interessada ML e a CARRIS.
O que, a seu ver, mostra bem tratar-se de uma disposição inserida na LOE mas que não tem qualquer ligação com as matérias que a esse diploma legal dizem respeito, configurando-se antes como um cavalier budgétaire já que não é mais do que uma medida de natureza administrativa que, à «boleia» da LOE, tem por objectivo «o saneamento das contas de exploração operacional de 2 empresas do sector público empresarial à custa dos trabalhadores».
2. Após as «oposições» deduzidas pelos requeridos cautelares, e a «resposta» dos requerentes às excepções nelas suscitadas, o Relator proferiu despacho em que julgou a jurisdição administrativa incompetente, em razão da matéria, para conhecer do pedido cautelar e absolveu as entidades demandadas da instância.
Nesse despacho, ora objecto de reclamação para a conferência, a decisão sobre a incompetência material da jurisdição administrativa para conhecer do objecto do processo cautelar baseou-se fundamentalmente no seguinte:
[…]
3. Na presente instância cautelar vem pedida a suspensão de eficácia do disposto no artigo 75º da Lei nº 83-C/2013, de 31 de Dezembro.
Para decidir se a apreciação do litígio está, ou não, excluída do âmbito da jurisdição administrativa, de acordo com o disposto no artigo 4º, nº 2 alínea a), do ETAF, importa saber, antes de mais, se a prescrição em causa é um acto administrativo ou um acto normativo.
Ora, olhando o texto do citado artigo, vemos que os destinatários do acto jurídico em causa não são concretamente identificados, mas definidos por referência às categorias universais de «trabalhadores no activo» e de «antigos trabalhadores aposentados, reformados e demais pensionistas». E para além de não haver individualização de pessoas a previsão de aplicação aos «trabalhadores no activo», sem restrição aos que estão actualmente no activo, implica, por si só, que não sejam determináveis todos os destinatários do comando.
Deste modo, o acto é dotado de generalidade. E também de abstracção, pois que não determina a produção de um único efeito jurídico, com o qual se esgota, mas é passível de aplicação ao longo do tempo [ver nº6].
O mesmo é dizer que o comando, pelas suas características de generalidade e abstracção é uma norma, uma regra de conduta, que não corresponde ao conceito de acto administrativo do artigo 120º do CPA [a respeito, Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, II, 2ª edição, páginas 196 a 199, e Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo: temas nucleares, páginas 79 a 85], uma vez que este exige a produção de efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.
Posto isto, adquirida a natureza normativa do artigo 75º da Lei nº 83-C/2013, importa saber se o mesmo foi praticado no exercício da função política e legislativa ou se foi emanado ao abrigo de disposições de direito administrativo.
No primeiro caso, o litígio está excluído do âmbito da jurisdição dos tribunais administrativos [artigo 4º, nº2 alínea a), do ETAF]. No segundo, a demanda é da competência dos tribunais da ordem administrativa [artigo 4º, nº1 alínea b), do ETAF].
Neste ponto, não vemos razão para nos apartarmos da jurisprudência deste Supremo Tribunal [ver acórdãos de 2004.03.16, Rº1343/03; de 2006.10.26, Rº255/2006; de 2007.12.05, Rº1111/06, de 2009.01.21, Rº811/08; de 2011.05.10, Rº02/11; e 2012.01.31, Rº0901] que tem lançado mão de um critério operativo formal, igualmente defendido na Doutrina [ver Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, II, 2ª edição, página 195, e demais doutrina aí citada], segundo o qual são legislativos, independentemente do seu conteúdo, todos os actos normativos que provenham de um órgão com competência legislativa, que assumam as formas de lei, decreto-lei ou decreto legislativo regional [artigo 112º nº1 da CRP], e tenham sido elaborados de acordo com os respectivos procedimentos constitucionalmente prescritos.
À luz deste critério, é inequívoco que as normas em causa são normas legislativas: constam de diploma com forma de lei - Lei do Orçamento de Estado para o ano de 2014 - e procedem da Assembleia da República, no exercício da sua competência política e legislativa [artigo 161º, alínea g), da CRP].
Legislativas serão, ainda, de acordo com o critério material: consagram volições políticas primárias e têm como parâmetro de validade imediata a constituição e não outra lei [ver Jorge Miranda, «Funções, Órgãos e Actos do Estado», página 175].
E, porque assim, o litígio está excluído do âmbito da jurisdição administrativa [artigo 4º, nº 2 alínea a) do ETAF].
4. Pelo exposto, julga-se a jurisdição administrativa incompetente, em razão da matéria, para conhecer do presente processo cautelar e absolvem-se as entidades demandas da instância [artigo 288º, nº1 alínea a), do CPC].
[…]
O despacho considera, pois, que o artigo 75º da LOE para 2014 é uma norma, e não um acto administrativo, e é norma emitida no exercício da função política e legislativa, e não da função administrativa.
3. A reclamação interposta pelos requerentes cautelares deste despacho centra-se, por conseguinte, na sua discordância relativamente à natureza do artigo 75º da LOE para 2014.
Dizem que o despacho reclamado decidiu apenas com base numa interpretação literal desse artigo 75º, sem atender ao que por eles foi dito no «requerimento cautelar», e donde se extrai que tal artigo 75º «mais não é do que uma medida materialmente administrativa», com «carácter definitivo e não provisório», que visa atingir determinado objectivo e se esgota logo que ele for cumprido.
Ou seja, alegam que «demonstraram» mediante prova documental que o artigo 75º da LOE tem unicamente por destinatários os trabalhadores de empresas de transportes urbanos de Lisboa, e apenas visa «diminuir os custos operacionais» das mesmas a fim de ser dada a sua concessão de exploração a privados.
Imputam nulidade ao despacho reclamado, por «ter ignorado todas as questões relevantes para a apreciação da causa» que foram suscitadas no «requerimento cautelar» [artigo 615º nº1 alínea d), do CPC, ex vi 1º CPTA].
Imputam erro de julgamento de direito ao despacho reclamado por ter decidido como decidiu, isto é, por ter qualificado o artigo 75º de norma legislativa, sendo certo que é um acto administrativo.
E acrescentam que o despacho reclamado, ao justificar a sua decisão a favor da incompetência em razão da matéria, faz uma interpretação inconstitucional do artigo 112º, nº1, da CRP, por contrária «aos princípios subjacentes a um Estado de direito democrático» [artigo 2º da CRP], por pôr em causa o princípio da igualdade [artigo 13º da CRP] e violar o disposto no artigo 18º, nº3, da CRP.
4. Comecemos pela abordagem da nulidade imputada ao despacho reclamado, por alegada omissão de pronúncia [artigo 615º nº1 alínea d), do CPC, ex vi 1º CPTA].
A omissão de pronúncia ocorre quando o julgador deixe de se pronunciar sobre questões que deveria apreciar, seja porque essas questões lhe foram colocadas pelas partes seja porque eram do seu conhecimento oficioso.
A noção de questão, para este efeito, não se confunde com a de fundamentos ou razões jurídicas apresentadas pelas partes, sendo reservada às pretensões que estas formularam no processo, e que requerem a decisão do tribunal, bem como aos pressupostos de ordem geral, ou específicos de determinado acto, quando debatidos entre elas [Antunes Varela, RLJ, Ano 122º, página 112; Alberto dos Reis, Comentário ao Código de Processo Civil, volume V, página 143; e Rodrigues Bastos, Notas ao Código de Processo Civil, volume III, 1972, página 228; entre outros, AC STJ de 09.10.2003, Rº03B1816; AC STJ de 12.05.2005, Rº 05B840; AC STA/Pleno de 21.02.2002, Rº034852; AC STA de 02.06.2004, Rº046570; e AC STA de 10.03.2005, Rº046862].
A questão desagua numa pretensão a que o juiz tem de dar resposta, enquanto os fundamentos, ou razões, cimentam o caminho que a tal resposta conduz. A questão tem a ver com a tese adoptada, e os fundamentos são as razões pelas quais ela se adopta.
Importante é, pois, que o tribunal decida as questões que lhe foram colocadas, mesmo utilizando «razões» novas, e não que refute todo o naipe de «razões» alinhado pelas partes relativamente a determinada questão. Na verdade, ao juiz é pedida a resolução de um litígio, enquanto terceiro independente e imparcial, e não que discuta, refute ou aplauda, como académico, as razões apresentadas pelas partes. Assim, a resolução das questões que lhe são suscitadas, de forma fundamentada, é o que se lhe pede.
Mas mesmo sendo o assunto omitido qualificável de «questão», e não de razão jurídica ou de fundamento, está expressamente previsto que o juiz não tem de conhecer tal questão caso a sua decisão tenha ficado prejudicada pela solução dada a uma outra cujo conhecimento era prioritário [artigo 608º, nº 2, do CPC, ex vi 1º do CPTA].
Só a omissão de pronúncia sobre uma «questão» é sancionada com a nulidade, pois a argumentação jurídica utilizada para a decidir, quer seja da iniciativa das partes quer seja do tribunal, apenas pode gerar erro de julgamento de direito.
No nosso caso, a pretensão cautelar conservatória, deduzida pelos requerentes, assenta na tese de que o artigo 75º da LOE para 2014 é um acto materialmente administrativo e não acto praticado no exercício da função politico-legislativa, e, para isso, apresentam vários fundamentos visando a respectiva demonstração.
A primeira «questão» colocada ao tribunal, quer por imposição lógica quer por imposição legal [artigo 13º do CPTA], era, pois, a de apreciar e decidir se esse «acto», objecto do pedido de suspensão de eficácia, foi praticado no exercício do poder administrativo ou do poder político-legislativo, porquanto a decisão da mesma contende com a competência da própria jurisdição administrativa.
E decidiu-a mediante um arrazoado jurídico próprio e consistente, embora sem abordar ex professo as razões ou os fundamentos esgrimidos pelos requerentes a favor da sua tese da natureza materialmente administrativa da medida legal.
Temos, pois, que a omissão deste acervo de argumentos, que foram avançados pelos requerentes para convencer o tribunal acerca da «natureza administrativa do artigo 75º da LOE», não conduz à nulidade do despacho aqui reclamado, por omissão de pronúncia, embora deixe aberta a possibilidade de ter sido errado o respectivo julgamento.
E a apreciação das demais «questões» suscitadas pelos requerentes cautelares ficou prejudicada, nos termos da referida norma processual, por via da decisão dada à da competência material da jurisdição administrativa.
5. Passemos ao invocado erro de julgamento de direito.
Para efeitos da determinação da competência da jurisdição administrativa, e na sua vertente orgânica, o conceito de «acto administrativo» apresenta-se, hoje, como bastante amplo, já que abrange todas as decisões administrativas, sejam elas proferidas pelos órgãos da Administração, por outros órgãos do Estado não integrados na Administração, ou até mesmo por entidades privadas «desde que no exercício de poderes públicos administrativos» [artigo 4º, nº1, alíneas c) e d), do ETAF].
Mas, materialmente, o acto administrativo sempre terá de visara «produção de efeitos jurídicos numa situação individual e concreta», exigindo individualização dos seus destinatários, assim se distinguindo do acto normativo, caracterizado pela generalidade e abstracção, cujos destinatários «se integram em conceitos ou categorias abstractas, sem individualização de pessoas» [ver Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, volume III, páginas 36 e seguintes; Rogério Soares, Direito Administrativo, página 81; Mário Esteves de Oliveira e outros, Código de Processo nos Tribunais Administrativos - Anotado, página 550; AC STA de 03.11.2004, Rº678/04; AC STA/Pleno de 07.06.2006, Rº1257/05; AC STA de 26.06.2006, Rº255/06; e AC STA de 08.07.2009, Rº687/07].
A «individualidade», isto é, a aplicação a sujeitos determinados, é um elemento chave da noção de acto administrativo. É o elemento que o distingue dos actos normativos, de tal modo que sempre que o conteúdo do acto seja aplicável a um grupo indeterminado de cidadãos, ainda que determináveis, mas, portanto, sem definição de situações individuais e concretas, certo é que estamos perante acto normativo e não perante acto administrativo.
Assim, embora hoje em dia o conceito de acto administrativo ultrapasse, na sua vertente orgânica, a noção contida no artigo 120º do CPA, que considera como tal «as decisões dos órgãos da administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta», para efeitos de sujeição à jurisdição administrativa o que efectivamente releva é que o acto seja praticado no exercício da função administrativa, visando definir uma situação individual e concreta, independentemente do seu autor.
Em casos de actos mistos de difícil qualificação, em que ocorra mistura de geral e concreto, já decidiu este Supremo Tribunal que a dúvida deve ser resolvida a favor da normatividade [AC STA de 03.11.2004, R678/04 e AC STA/Pleno de 07.06.2006, Rº1257/05].
Por seu turno, e como vem sendo entendido pela jurisprudência deste Supremo Tribunal, «actos políticos» são actos dos órgãos superiores do Estado, próprios da função política ou de governo, e relativos à definição dos interesses ou fins primaciais do Estado [entre outros, AC STA de 06.02.2001, Rº45990; AC STA de 09.05.2001, Rº28775; AC STA de 24.04.2002, Rº44693; e AC STA de 30.10.2007, Rº0477/07].
A função política corresponde, assim, à prática de actos que exprimem opções fundamentais sobre a definição e prossecução dos interesses ou fins essenciais da colectividade, sendo verdade que esses actos são, normalmente, as leis, em sentido amplo.
São os actos de concretização ou de aplicação das leis, que venham a produzir efeitos em casos individuais e concretos, que integram, e em princípio, a função administrativa, como actividade secundária sujeita ao princípio da legalidade. E, deste modo, depois da lei a controvérsia já não se desenvolverá no campo da política mas sobretudo no campo da legalidade.
Temos, destarte, que a função política e a função legislativa são ambas funções primárias do Estado, ambas visando a realização das opções sobre a definição e prossecução dos interesses essenciais da colectividade. Por seu lado, a função administrativa, e bem assim a função jurisdicional têm carácter secundário, com a concomitante subordinação àquelas funções primárias, que se traduz na «não interferência» na formulação daquelas opções e no respeito da legalidade [Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, Tomo I, 3ª edição, 2008, página 38].
6. Compete à Assembleia da República [AR] aprovar o Orçamento do Estado [OE], sob proposta do Governo, sendo que esta aprovação reveste a forma de Lei [ver artigos 161º, alínea g) in fine, e 166º, nº3, da CRP].
Tratando-se, assim, de lei da AR, estamos, formalmente, face a acto normativo legislativo [artigo 112º, nº1, da CRP], praticado no exercício da função legislativa, sendo que a natureza do acto não muda pelo facto de a AR ter legislado sob proposta da entidade a que compete exprimir as opções fundamentais sobre este tipo de matérias. A aprovação do OE pela AR é, pois, na própria qualificação dada pela Lei Fundamental, um acto legislativo e uma pronúncia política.
Conforme dele ressuma, o OE para 2014 «prossegue o esforço de consolidação orçamental previsto no programa de reajustamento económico e financeiro que foi acordado entre o Governo Português, o FMI, a Comissão Europeia e o BCE».
Preocupada com a «diminuição da despesa do Estado», a LOE para 2014 [Lei nº83-C/2013, de 31.12]tem por objectivo, no tocante ao «sector público empresarial», a criação de condições para assegurar «a sustentabilidade económica e financeira das respectivas empresas».
Esse objectivo de racionalização do funcionamento das empresas públicas, e de «contenção do seu endividamento», é prosseguido nessa LOE por diversas vias, sendo a solução contida no seu artigo 75º uma delas. Trata-se de prevenir e de corrigir situações de descapitalização, procurando salvaguardar a viabilidade e a sustentabilidade económica e financeira das empresas públicas. Deste modo, a suspensão do pagamento de «complementos de pensão», que nem constituem retribuição nem pensão devida nos termos da legislação sobre segurança social, representa, sem dúvida, uma medida de contenção de gastos com pessoal.
Na economia dessa LOE, surge bastante claro que o artigo 75º visa acautelar a «sustentabilidade das empresas do sector público empresarial», prevenindo e minorando os «impactos orçamentais negativos associados ao seu desequilíbrio financeiro». Tal norma traduz um esforço de contenção de gastos com pessoal que, em rigor, não revestem natureza operacional, pois são alheios à actividade produtiva que constitui o objecto da empresa pública.
O significado e alcance do artigo 75º devem ser buscados, portanto, a partir da sua estrutura e ratio, indiciando as mesmas que se trata de norma de natureza conjuntural, dirigida a disciplinar aspectos particulares do sistema normativo do sector público empresarial, mas integrada na linha do esforço de «consolidação orçamental» a que o Estado Português se obrigou.
