9 – O art. 659º, do CPC, ao não considerar os factos, articulados pela recorrente, como confessados;
10Ao não se pronunciar, fazendo um exame crítico das provas que cumpria conhecer.
11 – Violou o art. 660º, do CPC, ao não se pronunciar sobre a questão da ilegitimidade e suas consequências levantadas no decurso do processo.
12 – Nulidade da sentença, nos termos do art. 668º, n.º 1, als. b) e c), do CPC.
Relativamente a este recurso jurisdicional, não houve contra-alegação.
O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do não provimento dos dois recursos jurisdicionais a que acima nos referimos.
A fls. 133, o relator suscitou a questão da eventual carência de objecto por parte do recurso contencioso dos autos, em virtude de o acto impugnado ter sido objecto de reforma.
Sobre este problema, a recorrente A... limitou-se a dizer que o seu recurso jurisdicional «deverá ser apreciado nos termos aí expostos».
Já o Ex.º Magistrado do MºPº opinou no sentido da rejeição do recurso contencioso, por ilegal interposição, ficando prejudicado o conhecimento dos recursos jurisdicionais interpostos.
Estão assentes os seguintes factos, pertinentes à decisão:
1 – Em 25/8/99, ..., que se identificou como proprietário de um terreno sito em ... ou ..., Salir do Porto, descrito na Conservatória do Registo Predial das Caldas da Rainha sob o n.º ..., requereu ao Presidente da CM Caldas da Rainha que o informasse da viabilidade de lotear o dito terreno, que se dividiria em quatro lotes destinados a habitação bifamiliar.
2 – A propósito desse pedido, a DPU da CM Caldas da Rainha emitiu a informação cuja cópia consta de fls. 13 e 14 dos autos, em que se admitiu a viabilidade do loteamento desde que ele respeitasse determinados parâmetros, em que se incluía o máximo de dois pisos nas construções a edificar.
3 – Em 13/9/99, a CM Caldas da Rainha deliberou emitir «parecer favorável» àquele pedido de informação prévia, «nas condições da informação da DPU».
4 – Em 6/7/2000, a recorrente A... requereu ao Presidente da CM Caldas da Rainha a apreciação do projecto de arquitectura de um edifício multifamiliar com quatro pisos que pretendia construir no terreno atrás referido, de que se disse proprietária, tendo esse requerimento dado origem ao processo de obras n.º....
5 – Em 11/9/2000, a A... requereu ao mesmo Presidente que se dignasse «aceitar o deferimento tácito» do requerimento anterior.
6 – Em 2/10/2000, e no âmbito do processo de obras n.º ..., foi proferida pela DPU da CM Caldas da Rainha a informação cuja cópia consta de fls. 15 a 17 dos autos, em que se concluiu o seguinte:
«Face ao exposto, por incumprimento da legislação aplicável em vigor e inadequado enquadramento arquitectónico no tecido urbano envolvente, emite-se parecer desfavorável quanto à presente pretensão».
7 – No rosto dessa informação, o Chefe da Divisão de Projectos e Urbanismo da mesma câmara, em 13/10/2000, emitiu parecer de concordância em face do teor das «alíneas a) e b) do n.º 1 do art. 63º do DL n.º 445/91, de 20/11», acrescentando que deveria «ser revogado o eventual deferimento tácito».
8 – Da acta da reunião da CM Caldas da Rainha, de 16/10/2000, consta o seguinte:
«2875 – Presente o Proc. .../00, de 00/07/06, em nome de A..., Ld.ª, relativo à construção de edifício de habitação multifamiliar em ... freguesia de Salir do Porto, acompanhado de informação da DPU.
Considerando a informação supra referida, datada de 13/10/00, constante do processo, que aponta para o indeferimento, nos termos das alíneas a) e b) do n.º 1 do art. 63º do DL n.º 445/91, de 20/11, e que aqui se dá por integralmente reproduzida e como fazendo parte integrante desta acta e se arquiva, a Câmara concordou e deliberou notificar o requerente para, querendo, se pronunciar por escrito nos termos dos artigos 100º e 101º do CPA e no prazo de dez dias.
Mais foi deliberado revogar o eventual deferimento tácito.»
9 – Esta deliberação foi notificada à recorrente A... por carta registada com AR recebida pela destinatária em 29/11/2000, carta essa que incluía um ofício com o seguinte teor útil:
«Em cumprimento da deliberação de 00/10/16, exarada em requerimento de V. Ex.ª, referente ao assunto em epígrafe, cumpre-me informar que os pareceres constantes no processo, conforme fotocópia junta, apontam para o indeferimento.
O processo poderá ser consultado na Secção de Obras Particulares desta Câmara Municipal, de acordo com os artigos 100º e 101º do CPC.»
10 – Entretanto, em 23/10/2000, a A... fez entrar na CM Caldas da Rainha da «reclamação» cuja cópia consta de fls. 19 e 20 dos autos, em que insistiu na ocorrência do deferimento tácito e se disse disposta a apresentar os projectos das especialidades.
11 – A propósito dessa «reclamação» foi emitida em 3/11/2000, pelo Chefe da Divisão de Projectos e Urbanismo da CM Caldas da Rainha, a informação cuja cópia consta de fls. 23 dos autos.
12 – Da acta da reunião da CM Caldas da Rainha, de 6/11/2000, extracta-se o seguinte, relativo ao processo de obras da A...:
«A Câmara tomou conhecimento e de acordo com a informação da DPU que aqui se dá por integralmente reproduzida e como fazendo parte integrante desta acta e se arquiva, deliberou indeferir a presente petição com base nas alíneas a) e b) do n.º 1 do art. 63º do DL n.º 445/91, de 20 de Novembro, com a redacção dada pelo DL n.º 250/94, de 15 de Outubro».
13 – Esta deliberação foi notificada à A... por carta registada com AR, recebida pela destinatária em 7/12/2000.
14 – Da acta da reunião da CM Caldas da Rainha de 11/12/2000, extracta-se o seguinte:
«3516 – Presente o Proc. ..., em nome de A... Ld.ª, com reclamação, relativo a construção de edifício nos ..., freguesia de Salir do Porto.
A Câmara analisou o teor da reclamação datada de 23/10/2000 e atendendo à insuficiência de fundamentação da deliberação n.º 2875, de 16/10/2000, Acta n.º 42/2000, deliberou o seguinte:
1 - Ao abrigo do disposto no art. 141º do CPA, revogar o eventual deferimento tácito operado, dado que o mesmo é ilegal por violar as alíneas a) e b) do n.º 1 do art. 63º do DL n.º 445/91, de 20 de Novembro, com a redacção dada pelo DL n.º 250/94, de 15 de Outubro, por se entender que esta construção não cumpre a legislação aplicável em vigor e não se enquadra no tecido arquitectónico urbano envolvente.
2 - Mais foi deliberado notificar o requerente para, querendo, se pronunciar por escrito, nos termos dos artigos 100º e 101º do CPA e no prazo de dez dias, sobre as intenções da Câmara.
3 - Manter a decisão de “indeferido” proferida através da deliberação n.º 3094 de 6/11/00, Acta n.º 45/2000».
15 – Esta deliberação foi notificada à A... por carta registada com AR recebida pela destinatária em 5/1/01.
16 – A mesma deliberação voltou a ser notificada à mesma interessada por ofícios datados de 9/2/01 e de 28/6/01, nos quais se dizia que, através daquele acto, a câmara deliberara revogar o deferimento tácito.
Passemos ao direito.
Estão interpostos, minutados e admitidos dois recursos – um, da sentença final de fls. 81 e ss., emanado da autora do recurso contencioso, e outro, do despacho de fls. 45 e ss., em que é recorrente o Município das Caldas da Rainha. Este agravo foi recebido com subida diferida e o município não interpôs recurso da sentença ulteriormente proferida – pois esta, negando provimento ao recurso contencioso, deu razão à Administração quanto ao fundo do litígio. Assim, e de acordo com o que estatui o art. 735º, n.º 2, do CPC, o agravo interposto pelo referido município deve considerar-se sem efeito, já que a vitória concedida ao agravante pela sentença lhe retirou a sua razão de ser (cfr., v.g., Alberto dos Reis, Código de Processo Civil Anotado, ed. de 1952, vol. V, pág. 466). Consequentemente, apenas faremos incidir a nossa atenção no recurso interposto da decisão final.
O cabeçalho da petição apresentou o recurso contencioso como exclusivamente ordenado à «anulação da deliberação» proferida em 16/10/2000 pela CM Caldas da Rainha; mas o texto da mesma peça aludiu a outros dois actos provindos do mesmo órgão autárquico, terminando a recorrente pelo pedido de anulação das três deliberações. Ora, a latitude deste pedido denotava que o recurso contencioso tomara como seu objecto, afinal, os três aludidos actos.
Seria de esperar que a sentença «sub censura» elucidasse a obscuridade havida na indicação do objecto do recurso, concluindo que ele consistia nas três referidas deliberações; e que, depois disso, esclarecesse ainda se todos esses actos eram contenciosamente recorríveis, limitando a sua apreciação «de meritis» ao acto ou actos que merecessem o predicado da recorribilidade. Contudo, a sentença não procedeu a essa tarefa clarificadora, tendo antes decidido em termos que justificam a hesitação sobre se ela se ateve apenas àquela deliberação de 16/10/2000, ou se também avaliou da legalidade dos dois actos posteriores.
Atente-se na importância deste ponto. A sentença teria pecado por omissão de pronúncia se porventura se tivesse limitado a conhecer da deliberação de 16/10/2000; mas essa nulidade não foi invocada no recurso jurisdicional dela interposto nem seria cognoscível «ex officio». Assim, e na hipótese de se dever considerar que a sentença só se debruçara sobre o aludido acto, este tribunal de recurso teria de encarar o recurso contencioso como tendo esse único objecto. E, então, pôr-se-ia o problema da subsistência desse objecto aquando da interposição do recurso, dado que, «primo conspectu», a deliberação de 16/10/2000 foi alvo de uma reforma assumida, operada pelo acto de 11/12/2000 – sendo concebível que se viesse a rejeitar o recurso contencioso, por ilegalidade da sua interposição, ficando prejudicado o conhecimento do recurso jurisdicional interposto.
Ao invés, se for de considerar que a sentença, ainda que obscuramente, se debruçou sobre as três deliberações atrás citadas, o recurso contencioso dos autos deixará de correr um risco sério de ser tomado como carecido de objecto – pois, e pelo menos, algum desses actos integrará decerto a derradeira palavra da Administração sobre o pedido de licenciamento que a recorrente deduzira. Nesta hipótese, haveria apenas de determinar de que acto ou actos se poderia recorrer e, seguidamente, aferir se a 1.ª instância decidiu correctamente acerca da sua legalidade.
Somos, pois, forçados a interpretar a sentença para determinarmos o âmbito da sua decisão. Ora, apesar da sentença se ter obstinadamente furtado a esclarecer qual era o objecto do recurso contencioso que apreciou, há indícios vários que permitem dizer que ela incidiu sobre as três deliberações, conjuntamente encaradas. Assim, e para além de se referir aos três actos administrativos no elenco da matéria de facto que considerou assente, a sentença ponderou a legalidade do indeferimento do pedido de licenciamento – indeferimento esse que, note-se, não integrava o conteúdo do acto de 16/10/2000 – e referiu-se ainda às três deliberações a propósito do invocado vício de forma, por falta de fundamentação. Nesta medida, podemos concluir que a sentença negou provimento ao recurso contencioso porque não vislumbrou motivos que determinassem a ilegalidade dos três actos cuja anulação a recorrente pedira.
Posto isto, analisemos os três actos acometidos no recurso contencioso. Relendo a deliberação de 16/10/2000, logo se vê que ela constava de dois segmentos: um primeiro, em que, nos termos dos artigos 100º e 101º do CPA, se mandava ouvir a sociedade agora recorrente acerca do projectado indeferimento do pedido que ela formulara; e um segundo, em que imediatamente se resolvia «revogar o eventual deferimento tácito». Aquele primeiro segmento não constituiu uma decisão jurídico-administrativa do caso concreto em presença, mas representou apenas um acto de trâmite, aproximativo da ulterior decisão que incidiria sobre o pedido de licenciamento. Sendo assim, é indiscutível que o referido primeiro segmento não se apresenta como um acto administrativo definitivo, lesivo e, por isso, recorrível, devendo considerar-se que o recurso contencioso é ilegal na estrita medida em que o tomou por objecto (cfr. os artigos 268º, n.º 4, da Constituição, 25º da LPTA e 57º, § 4º, do RSTA). Ao invés, o segundo segmento, acolhendo a revogação de um deferimento tácito que, a existir, seria um acto constitutivo de direitos, incorpora, «a se», uma decisão imediatamente impugnável em juízo, pelo que pareceria que o recurso contencioso era legal na parte em que acometera essa mesma revogação.
Mas esta aparência inicial também não subsiste em face do que, depois de 16/10/2000, se passou no procedimento administrativo. Antes do mais, a CM Caldas da Rainha, em 6/11/2000, indeferiu o pedido de licenciamento da construção; e é claro que este indeferimento, embora introduzisse um acréscimo de definição em relação à anterior revogação pura e simples do eventual deferimento tácito, era impensável sem a ocorrência, pretérita ou concomitante, dessa revogação. Depois, em 11/12/2000, a mesma câmara resolveu suprir a «insuficiência de fundamentação» daquela parte do acto de 16/10/2000 que revogara «o eventual deferimento tácito». Assim, e através desta deliberação de 11/12/2000, a câmara, para além de manter o indeferimento de 6/11/2000, disse «revogar o eventual deferimento tácito», por razões que a seguir enunciou – e que não coincidiam inteiramente com os motivos acolhidos no acto de 6/11/2000; e disse ainda que a interessada devia ser notificada para se pronunciar, nos termos dos artigos 100º e 101º do CPA, «sobre as intenções da câmara».
Este acto, de que a recorrente A... foi indiscutivelmente notificada, suscitava, «prima facie», a dúvida sobre se continha a imediata revogação do deferimento tácito, com o acrescentamento erróneo da audição da interessada, ou se enunciava essa revogação como um projecto sobre que a interessada se poderia ainda pronunciar. Mas, se ponderarmos que, aquando da prolação do acto de 11/12/2000, já o pedido de licenciamento estava indeferido – e que o acto de 11/12/2000 disse expressamente que mantinha esse indeferimento – logo vemos que aquela dúvida não tinha uma verdadeira razão de ser, e que o sentido da deliberação de 11/12/2000 era, apenas, o de eliminar um vício de forma entretanto detectado na revogação operada em 16/10/2000. Não por acaso, a mesma deliberação de 11/12/2000 voltou a ser notificada à interessada por ofícios camarários de 9/2/01 e de 28/6/01, em que se comunicou que o acto notificado incorporava a revogação do deferimento tácito.
Desta sucessão pouco coerente de actos extrai-se, afinal, o seguinte: a deliberação de 16/10/2000 tinha um segmento irrecorrível e a sua parte restante foi suprimida por uma reforma posterior – pois a reforma dos actos administrativos tem efeitos semelhantes aos da revogação (cfr. o art. 137º do CPA e, como exemplo de uma jurisprudência constante, o acórdão deste STA de 30/10/97, rec. n.º 40.258). A deliberação de 6/11/2000, ao indeferir o pedido de licenciamento, apresenta-se como o momento culminante do procedimento e a sua recorribilidade não merece contestação; não obstante, este acto limitou-se a confirmar o anterior no que respeita à revogação do deferimento tácito. A deliberação de 11/12/2000 procedeu à reforma do acto de 16/10/2000, eliminando-o da ordem jurídica e substituindo-o com os efeitos retroactivos assinalados no art. 137º, n.º 4, do CPA; assim, a deliberação de 11/12/2000 estabeleceu, com carácter inovatório, as razões por que o mencionado deferimento tácito fora revogado, solução que não repugna ao sentido da deliberação de 6/11/2000, que indeferiu o pedido de licenciamento da construção. Portanto, só os dois derradeiros actos, cuja recíproca solidariedade é manifesta, são recorríveis, tendo uma vertente simplesmente destrutiva – a revogação do deferimento tácito – e o outro uma vertente construtiva – o indeferimento da pretensão formulada pela ora recorrente.
Finalmente sabedores do exacto alcance dos actos administrativos contra que o recurso contencioso correctamente se insurgiu, passemos ao conhecimento do presente recurso jurisdicional, começando pela arguição de que a sentença seria nula, nos termos do art. 668º, n.º 1, als. b) e c), do CPC. Esta denúncia consta apenas das conclusões da alegação, não se vislumbrando a sua razão suficiente. De facto, a sentença contém fundamentos vários e não apresenta uma qualquer oposição lógica entre eles e a pronúncia decisória. Portanto, a sentença não é nula pelos motivos invocados, soçobrando claramente a conclusão 12.ª. E naufraga ainda a conclusão 11.ª, pois a sentença não tinha que se pronunciar «sobre a questão da ilegitimidade» da entidade recorrida, na medida em que esse assunto já fora resolvido num despacho anterior, de que o município agravara. Por se tratar de questão próxima, assinalaremos ainda, e desde já, a irrelevância das conclusões 1.ª e 2.ª, também reportadas ao problema, não tratado na sentença, da legitimidade passiva no recurso contencioso.
Nas conclusões 3.ª, 9.ª e 10.ª, a recorrente criticou a decisão de facto inserta na sentença. No entanto, tendo nós apresentado atrás um novo elenco dos factos pertinentes à decisão «de jure», de harmonia com os poderes de modificação da decisão de facto que o art. 712º do CPC confere ao tribunal de recurso, forçoso é concluir que a censura inserta naquelas conclusões se tornou entretanto irrelevante.
O problema jurídico a dirimir resume-se a saber se a pretensão construtiva da aqui recorrente beneficiara, ou não, de deferimento tácito e, em qualquer dessas hipóteses, se o acto de indeferimento do pedido de licenciamento foi, ou não, legal. Dado que a aqui recorrente requerera o licenciamento da obra em 6/7/2000, é manifesto que, em termos exclusivamente temporais, a entidade recorrida podia revogar o eventual deferimento tácito daquele pedido em qualquer dos três momentos em que, durante o ano de 2000, sobre ele se debruçou – pois o art. 141º, n.º 1, do CPA, permitia que essa revogação ocorresse dentro do prazo de um ano (cfr. o art. 28º, n.º 1, al. c), da LPTA) a contar da data da formação do deferimento tácito. Deste modo, não ocorreu qualquer ilegalidade da revogação, «ratione temporis». No entanto, a legalidade de tal revogação dependia ainda de o deferimento tácito ser, por sua vez, ilegal; e, se não tivesse havido deferimento tácito, a legalidade do indeferimento constituía o reverso da ilegalidade do hipotético deferimento do pedido. Ora, os actos de 6/11/2000 e de 11/12/2000 consideraram que seria ilegal aprovar o projecto de arquitectura oferecido pela recorrente, por ele não se enquadrar no tecido arquitectónico urbano envolvente e dever ser indeferido com base no disposto nas alíneas a) e b) do n.º 1 do art. 63º do DL n.º 445/91, de 20/11.
Incumbia à recorrente demonstrar que tais deliberações se haviam baseado em pressupostos errados e que, portanto, a solução jurídica nelas acolhida, e que a sentença considerou ser legal, não poderia subsistir. No entanto, ela limitou-se a acometer a sentença através da enunciação de argumentos completamente inoperantes. Assim, a recorrente disse que não se verificavam os fundamentos do indeferimento, previstos no art. 63º, n.º 1, als. a) e b), do DL n.º 445/91; mas não adiantou quaisquer razões que fundamentassem esse seu juízo e que pudessem pôr em crise a legalidade dos actos. Por outro lado, a recorrente procurou justificar a necessidade de a câmara deferir o seu pedido mediante o conteúdo de uma deliberação pretérita, em que se teria reconhecido a viabilidade do projecto. Contudo, essa deliberação, de 13/9/99, respeitou à viabilidade de um loteamento e, mesmo aí, aludiu a condicionantes que o projecto indeferido não satisfazia, designadamente no que respeitava ao número de pisos admitidos – já que tal deliberação só aceitara um máximo de dois pisos, enquanto que o projecto previa a construção de quatro. Assim, e como a sentença «a quo» assinalou, mostra-se completamente vã a tentativa da recorrente de persuadir da ilegalidade dos actos através do que aquela deliberação de 13/9/99 decidira.
Dado o que ficou exposto, deduz-se que improcedem também as conclusões 4.ª a 8.ª, inclusive, relacionadas com a legalidade dos actos de revogação (do deferimento tácito) e de indeferimento (do pedido de licenciamento da construção). Como as conclusões da alegação de recurso nenhuma crítica dirigiram à sentença na parte em que esta considerou que os actos não sofriam de vício de forma, derivado de falta de fundamentação, temos que transitou o decidido a esse propósito na 1.ª instância. Donde a improcedência ou a irrelevância de todas as conclusões da mencionada alegação as quais, relembre-se, são delimitativas do âmbito do recurso jurisdicional.
Nestes termos, acordam em:
- a)Julgar sem efeito o agravo interposto pelo Município das Caldas da Rainha;
- b)Revogar parcialmente a sentença, rejeitando o recurso contencioso na parte em que ele tomou por objecto a deliberação da CM Caldas da Rainha, de 16/10/2000;
- c)Confirmar a sentença na parte restante, negando provimento ao recurso jurisdicional dela interposto.
Custas pela recorrente A..., Ld.ª:
Taxa de justiça: 300 euros
Procuradoria: 150 euros.
Lisboa, 22 de Janeiro de 2003.
Madeira dos Santos – Relator – Isabel Jovita – Jorge de Sousa
