01024/13 - Supremo Tribunal Administrativo

As normas contidas no art. 3º do Dec. Lei 35/2013, de 28 de Fevereiro não são actos materialmente administrativos.

Acordam no Supremo Tribunal Administrativo A……………………., LDA reclamou para a conferência do despacho do Relator que, em 31 de Outubro de 2013 julgou, o STA incompetente em razão da matéria e consequentemente absolveu da instância o réu, CONSELHO DE MINISTROS. O despacho reclamado é do seguinte teor: “(…) “(…) A circunstância do acto impugnado constar de um decreto-lei não veda a possibilidade dele ser administrativo (vide o art. 52º, n.º 1 do CPTA); pois o acto terá essa natureza se for subsumível à definição constante do art. 120º do CPA . A autora afirma que está a impugnar um autêntico acto administrativo, pois o “regime remuneratório” nele previsto para as PCH entretanto em exploração dirige-se a destinatários perfeitamente determináveis, apresentando-se como uma estatuição autoritária individual e concreta. A autora defende que deve ser-lhe aplicável o regime remuneratório previsto no DL n.º 189/88 , de 27 de Maio, e nos diplomas que o alteraram; e imputa ao acto vários vícios de violação de lei, nomeadamente um erro nos pressupostos de facto e a ofensa dos princípios da confiança, da boa-fé e da proporcionalidade. Todavia, a autora equivoca-se ao qualificar o acto impugnado como administrativo. Ela admite que o modo de remunerar as PCH constava de um regime legal, mais benéfico, ínsito no DL n.º 198/88 e nos diplomas que o alteraram. Ora, o art. 3º , al. a), e 2), do DL n.º 35/2013 limita-se a substituir aquele anterior regime por outro, actuando simetricamente no mesmo plano legislativo em que o regime pretérito operara. E a autora, no fundo, parece ter-se obscuramente apercebido disso; senão, podia olimpicamente ignorar os vícios que invocou e limitar-se a dizer que o art. 3º, n.º 1, al. a) e 2 – pelo mero pormenor de se desviar do regime remuneratório anterior, que constituiria o parâmetro normativo – estava automaticamente ferido de violação de lei. Portanto, o que o acto impugnado exprime é uma nova definição legislativa do regime remuneratório aplicável às PCH, definição essa substitutiva da anterior e regente doravante. A circunstância dos destinatários dessa nova definição legal serem determináveis é irrelevante no plano da qualificação da pronúncia emanada do Conselho de Ministros; pois é inequívoco que o Conselho de Ministros quis legislar e legislou inovadoramente na matéria – e se o fez bem ou mal, por razões de forma ou de fundo, é irrelevante “hic et nunc” – em vez de somente querer actuar sobre situações singulares disciplinadas por um quadro normativo pretérito e em vigor, como sucederia se a pronúncia impugnada fosse um acto administrativo. Ou seja: o acto impugnado definiu novos parâmetros normativos para o futuro; logo, não pode ser havido como um acto administrativo porque este pressuporia sempre a aceitação, mesmo que só implícita, de que esses parâmetros já existiam e vigoravam “ex ante”. Deste modo, a autora acomete na presente acção um acto que tem, deveras, natureza legislativa – parecendo ser uma lei-medida, embora a exacta determinação da espécie, dentro do género legislativo, seja inútil para esta decisão. Ora, está excluída do âmbito da jurisdição administrativa a sindicância de actos legislativos (art. 4º, nº 2, al. a) do ETAF). E, por isso mesmo, procede a excepção dilatória da incompetência “ratione materiae”, que foi deduzida pela entidade demandada. (…) ” Dado que a situação destes autos é idêntica e pelas razões expostas julgo o Supremo Tribunal Administrativo incompetente em razão da matéria e absolvo da instância o Conselho de Ministros. (…)”. Na reclamação para a conferência a reclamante considera que a “medida contida no art. 3º, n.º 1 al. a) e n.º 2, do Dec. Lei n.º 35/2013 , de 28 de Fevereiro não se aplica às licenças de exploração das PCH emitidas ou a emitir, mas apenas às PCH que se encontram em funcionamento com base num regime legal que já foi alterado há mais de oito anos e cuja aplicação às licenças emitidas no passado ao seu abrigo o legislador sempre salvaguardou”. Em suma, sustenta a reclamante que estamos perante um conjunto de entidades individualmente determinadas e, desse modo um acto administrativo geral ou plural e não uma “disposição de direito transitório”. O CONSELHO DE MINISTROS respondeu pugnando pela manutenção da decisão reclamada. As “normas” qualificadas pela autora como actos materialmente administrativos constam do art. 3º da Lei 35/2013 , de 28 de Fevereiro, com o seguinte teor: “Artigo 3.º Período de aplicação do regime 1 - Os centros eletroprodutores com regime anterior ao Decreto-Lei n.º 33-A/2005 , de 16 de fevereiro, beneficiam desse regime remuneratório: No caso das PCH, por um prazo de 25 anos a contar da data de atribuição da respetiva licença de exploração ou até ao final da respetiva licença de utilização de água para produção de eletricidade, consoante a data que se verificar mais cedo; No caso dos centros eletroprodutores não hídricos que já se encontrassem em exploração à data de entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 33-A/2005 , de 16 de fevereiro, por um prazo de 15 anos a contar dessa data; No caso dos restantes centros eletroprodutores, por um prazo de 15 anos a contar da data de atribuição da respetiva licença de exploração. 2 - No final do prazo de 25 anos referido na alínea a) do número anterior e até final do prazo fixado na correspondente licença de utilização de água para produção de eletricidade, a eletricidade produzida pelas PCH é vendida em regime de mercado, sem prejuízo da possibilidade de acesso dessas centrais ao sistema de certificados verdes, que, à data e nos termos da lei, possa eventualmente existir. 3 - No final dos períodos referidos nas alíneas b) e c) do n.º 1, é aplicável, durante um período adicional de cinco anos após o termo desses prazos, a tarifa a definir por portaria do membro do Governo responsável pela área da energia, ouvida a Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos (ERSE), devendo a mesma garantir a sustentabilidade económica e social dos custos assumidos pelo SEN. 4 - Os centros eletroprodutores eólicos têm a faculdade de aderir a um regime remuneratório alternativo ao previsto no número anterior, o qual se destina a vigorar por um período adicional aos períodos referidos nas alíneas b) e c) do n.º 1, de cinco ou sete anos, consoante o caso, nos termos e condições previstos no artigo 5.º 5 - Findos os períodos adicionais referidos nos n.ºs 3 e 4, a eletricidade produzida pelos centros electroprodutores.”. 1.6. Como decorre da decisão, objecto desta reclamação, a actividade prosseguida através das normas citadas foi qualificada como actividade legislativa. Mas para tal, não recorreu ao critério da generalidade e abstracção, como atributo dos actos legislativos. Portanto, de nada vale tentar demonstrar que as “medidas” em causa não são abstractas – por serem determináveis os seus destinatários. O critério acolhido na decisão reclamada foi sintetizado nos seguintes termos: “(…) Ou seja: o acto impugnado definiu novos parâmetros normativos para o futuro; logo, não pode ser havido como um acto administrativo porque este pressuporia sempre a aceitação, mesmo que só implícita, de que esses parâmetros já existiam e vigoravam “ex ante” . (…)”. Decidiu deste modo, como também decorre do mesmo, por entender que: “(…) o que o acto impugnado exprime é uma nova definição legislativa do regime remuneratório aplicável às PCH, definição essa substitutiva da anterior e regente doravante. A circunstância dos destinatários dessa nova definição legal serem determináveis é irrelevante no plano da qualificação da pronúncia emanada do Conselho de Ministros; pois é inequívoco que o Conselho de Ministros quis legislar e legislou inovadoramente na matéria – e se o fez bem ou mal, por razões de forma ou de fundo, é irrelevante “hic et nunc” – em vez de somente querer actuar sobre situações singulares disciplinadas por um quadro normativo pretérito e em vigor, como sucederia se a pronúncia impugnada fosse um acto administrativo . (…)”. Por outro lado, o critério acolhido na decisão reclamada, segundo o qual a modificação do regime legal, ou uma nova definição do regime remuneratório aplicável às PCH assenta em pressupostos exactos. Trata-se de uma definição nova, no sentido de ser uma definição primária e não dependente da sua conformidade com a lei anterior. Ora, em situações como esta em que o legislador pretende modificar o regime legal anteriormente vigente para o futuro, é irrelevante para efeitos de qualificação jurídica do acto, a determinabilidade dos seus destinatários. Se assim não fosse, o legislador estava impedido de mudar o regime legal: não o poderia fazer através de lei, por falta de generalidade ou de abstracção; não o poderia fazer validamente através de acto administrativo pois este, alterando o regime legal, seria necessariamente inválido. Por este motivo se admite, hoje, a existência de leis – medida, isto é, leis a que faltam os atributos da generalidade e abstracção – cfr. neste sentido, entre nós, Jorge Miranda, Funções, órgãos e Actos do Estado, pág. 190; Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, pág. 717 e seguintes; Lúcia Amaral Pinto Correia, Responsabilidade do Estado e Dever de Indemnizar do Legislador, pág. 260 e seguintes e, em termos mais gerais, Zippelius, Teoria Geral do Estado, pág. 717. Deste modo, tendo o Governo actuado na sua veste de legislador e invocando precisamente o art.198º, 1, a) da CRP (exercício da função legislativa) e alterando um regime legal vigente, para um outro regime legal a valer para o futuro, exerceu, sem qualquer dúvida, a função legislativa, pelo que a validade abstracta (legalidade e ou constitucionalidade) de tais regras jurídicas está excluída da jurisdição administrativa, por força do art. 4º, 2, al. a) do ETAF e 281º, 2 da CRP. Impõe-se, deste modo, indeferir a reclamação e manter o despacho reclamado. Custas pela reclamante. Lisboa, 29 de Janeiro de 2014. – António Bento São Pedro (relator) – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – Jorge Artur Madeira dos Santos .