0847/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I - A competência do tribunal afere-se pelo que realmente vem pedido e alegado, e não pelas qualificações jurídicas que o autor empreste aos factos que apresentou. II - O acto, incluso no DL n.º 11-A/2013, de 28/1, que extinguiu, por agregação, uma freguesia individual decorre da função político-legislativa, não sendo um acto administrativo. III - A jurisdição administrativa é incompetente, «ratione materiae», para conhecer da impugnação desse acto. IV - À luz do art. 4°, n.º 1, al. g), RCP, as freguesias não gozam de isenção de custas nas acções administrativas especiais que interponham para impugnar actos daquele género.

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA: I. A Freguesia de Colmeal intentou contra a Assembleia da República, a Presidência do Conselho de Ministros, o Secretário da Administração Interna e a Comissão Nacional de Eleições a presente acção administrativa comum pedindo que os RR fossem condenados (1) a reconhecer o seu direito à existência (2) a reconhecer o seu direito a não colaborar na preparação das eleições e (3) a absterem-se de praticar qualquer facto que ofenda o direito da Autora à existência e a adoptar os comportamentos necessários à materialização desse direito. Requereu, ainda, a isenção de custas. Os RR contestaram para, além do mais, invocarem a incompetência dos Tribunais Administrativos, em razão da matéria , para conhecer do presente litígio por o acto impugnado ter sido emitido no exercício da função política e legislativa e, por isso, ser contenciosamente impugnável. Por despacho do Relator, proferido na fase do saneamento do processo, os RR foram absolvidos da instância - por ter sido entendido que os Tribunais Administrativos eram materialmente incompetentes para conhecer e decidir o conflito desenhado na presente acção – com a consequente condenação das Autoras em custas. É desse despacho que vem a presente reclamação para a Conferência, onde a Reclamante renova a argumentação invocada na petição inicial, isto é, de que o acto impugnado era um acto administrativo com eficácia externa, e não uma norma legislativa, cabendo a fiscalização directa da legalidade/constitucionalidade do mesmo à jurisdição administrativa. Os RR não responderam. Cumpre decidir. II. O despacho reclamado tem o seguinte teor: “2. É sabido que aos tribunais administrativos "compete o conhecimento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas" (seu art.º 212.º/3), normativo que foi vertido pelo ETAF para a legislação ordinária onde se dispôs que “os Tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.” (seu art.º 1.º/1) É, assim, seguro não só que os Tribunais da jurisdição administrativa só poderão julgar litígios emergentes das relações jurídicas administrativas como também que a determinação do Tribunal materialmente competente para esse julgamento se afere em função dos termos em que pretensão do Autor é formulada e dos fundamentos em que se baseia, isto é, do pedido e da causa de pedir. O que quer dizer que este Tribunal só será materialmente competente para julgar a presente acção se, pela forma como a Autora desenhou o litígio, for de concluir que o acto impugnado é materialmente administrativo , independentemente do mesmo constar de Lei da Assembleia da República, e isto porque, por um lado, só esses actos são judicialmente impugnáveis e, por outro, essa impugnabilidade não depende da sua forma (art.º 52.º/1 do CPTA). 3. Os actos administrativos são decisões “dos órgãos da Administração que ao abrigo das normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta” ( art.º 120° do CPA ) o que, desde logo, exclui dessa categoria os actos que, apesar de provirem de um órgão da Administração, não foram praticados a coberto de normas de direito público ou não se destinaram a produzir efeitos num caso concreto. A circunstância do acto ter um destinatário concreto, individualizado, cuja situação individual visa regular é, assim, um dos elementos identificadores do acto administrativo. Todavia, esse não é o único nem o mais importante elemento de diferenciação uma vez que, nesta problemática, como vem sendo dito, o elemento decisivo dessa diferenciação é o que decorre da função em o acto foi praticado, isto é, se o mesmo foi, ou não, praticado no exercício da função administrativa. Por outro lado, na tarefa de distinguir o acto administrativo do acto político/legislativo , importará notar que os mesmos, por via de regra, são exteriorizados de diferente forma. Assim, enquanto que o acto político é, normalmente , exteriorizado por via legislativa o que se compreende uma vez que a função política - por se destinar a prosseguir o interesse geral e a escolher as opções destinadas à preservação, melhoria e desenvolvimento da sociedade - se dirige ao universo não individualizado da colectividade e, por isso, se fala em acto político/legislativo, o acto administrativo geralmente toma a forma de despacho o que também é compreensível já que o mesmo - por se traduzir na materialização daquelas opções e, por isso, revestir natureza executiva e complementar da função política - se dirige aos cidadãos de forma individualizada. Por ser assim é que só os órgãos superiores do Estado - maxime, a Assembleia da República e o Governo (art.°s 161.º 197.° e 198.º da CRP) - podem exercer a função política e legislativa pois só eles têm a legitimidade conferida pelo voto popular para definir, em termos gerais, os fins que a sociedade deve almejar, os meios que cabe utilizar para os alcançar e os caminhos que para o efeito será necessário percorrer, e que os órgãos da Administração que lhe estão a jusante têm por função a concretização dessas opções políticas ( Vd. M. Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10.° ed., vol. 1, pg.s 8 a 10, Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo pg.s 29/30 e F. Amaral Curso de Direito Administrativo, vol. 1, pg 45, e, entre outros, Acórdãos deste STA de 22/04/93 (rec. n.° 29.790), de 9/06/1994, (rec n.° 33.975), de 5/03/98 (rec. n.° 43.438), de 9/05/2001 (rec. 28.775) e de 21/10/2010 (rec. 713/10).) . Posto isto cabe perguntar: Será que a Lei 11-A/2013 e o seu Anexo I mais não é, do que a concretização da Lei 22/2012 e, nessa medida, um acto de natureza político/legislativa judicialmente insindicável ou será que, como a Autora sustenta, aqueles diploma integram uma decisão concreta e individualizada de extinção da Autora e da sua agregação e, por essa razão, contém um acto que reúne todos os requisitos que permitem qualificá-lo como administrativo? 4. A Lei 11-A/2013 concretiza a reorganização administrativa das freguesias de acordo com os princípios, critérios e parâmetros já definidos na Lei 22/2012 estabelecendo que ela se fará através da criação de novas freguesias a qual poderá resultar não só da agregação como da alteração dos limites territoriais das freguesias já existentes, especificando nos seus Anexos I e II quais as novas freguesias resultantes dessa reorganização e estatuindo que a agregação determina a cessão jurídica das freguesias por ela atingidas (art°s 1º a 4°). Regulamentando de seguida a forma como serão encontradas as sedes das novas freguesias, a transmissão dos direitos e deveres das freguesias extintas para as novas freguesias e os seus recursos financeiros (art.°s 5º a 8°). O que quer dizer que aquela Lei se limitou a implementar a política territorial autárquica já definida pela Lei 22/2012 , diploma que teve por finalidade traçar os quadros gerais de uma nova reorganização administrativa territorial. E, porque assim, é forçoso concluir que as normas da Lei n.º 11-A/2013 são de carácter geral, definidoras de um novo modelo de organização autárquica e do modo como se fará a transição das freguesias extintas ou territorialmente alteradas para as novas freguesias. De resto, o Pleno deste Supremo Tribunal já teve oportunidade de se pronunciar sobre a natureza jurídica das prescrições contidas naquela Lei tendo, por unanimidade, decidido que as mesmas constituem actos de natureza político/legislativa judicialmente insindicáveis. Pelo que nos limitaremos a acompanhar essa jurisprudência (Acórdãos de 4 de Julho de 2013 tirados nos proc.ºs 399/13 e 469/13). Escreveu-se no Acórdão do processo 469/13: A um acto, para ser administrativo, não lhe basta ser individual e concreto. Para assim ser qualificado tem ainda de proceder do exercício da função administrativa. Ora, este Supremo Tribunal tem considerado que os actos de criação e modificação de autarquias locais são de natureza político-legislativa [vide acórdãos da Secção de 1999-01.12 – rec. nº 044490 (Trofa), de 2000.05.03 – rec. nº 044661 (Odivelas) e do Pleno de 2002.10.15 – rec. nº 044314 (Vizela)]. E não se vê razão para divergir de tal entendimento. O art. 164º/n) da CRP prescreve que é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre a matéria de «criação, extinção e modificação de autarquias locais e respectivo regime, sem prejuízo dos poderes das regiões autónomas». A reserva absoluta de lei do parlamento significa que nas matérias reservadas está proibida a intervenção de outra fonte de direito diferente da lei e que a Assembleia da República deve estabelecer ela mesma o respectivo regime jurídico através de lei, não podendo declinar a sua competência a favor de outras fontes. (Cfr. Gomes Canotilho, “Direito Constitucional e Teoria da Constituição”, 6ª ed., p. 723) E sobre o alcance desta concreta reserva de lei do parlamento, disse o acórdão 134/2010 do Tribunal Constitucional, passando a citar: “A actual redacção deste preceito resultou da Revisão Constitucional de 1997 (operada pela Lei Constitucional n.º 1/97 , de 20/09). Na redacção anterior, o preceito correspondente, do artigo 167.º, n.º 1, alínea n), reservava apenas à Assembleia da República a competência para definir o «regime de criação, extinção e modificação territorial de autarquias locais» [norma idêntica já constava do artigo 167.º, alínea j) do preceito aditado pela Revisão Constitucional de 1982]. Como assinalavam Gomes Canotilho e Vital Moreira, o que [na versão anterior à Revisão de 1997] estava exclusivamente reservado à Assembleia da República era o regime que havia de disciplinar a criação, a extinção ou a modificação territorial das autarquias locais, e não estes mesmos actos. A criação concreta, bem como a extinção ou modificação poderiam, depois, na base dessa lei, ser efectuadas por outro acto legislativo da própria Assembleia da República, do Governo ou das assembleias legislativas das regiões autónomas, conforme os casos. Com a Revisão de 1997, o legislador constituinte estendeu a reserva de competência absoluta da Assembleia da República à criação concreta, assim como à extinção ou modificação de autarquias locais, que, desse modo, passou a ficar vedada ao Governo – salvaguardando os poderes das regiões autónomas sobre a matéria, para os efeitos do disposto no artigo 227.º, n.º 1, alínea 1), que confere a estas entidades o poder de “criar e extinguir autarquias locais, bem como modificar a respectiva área, nos termos da lei” –, continuando a Constituição, como resulta, tanto do teor da alínea n) do n.º 1 do artigo 164.º, como do inciso final da alínea l) do n.º 1 do artigo 227.º, a prever a existência de uma lei geral sobre o regime de criação, extinção e modificação das autarquias locais. O artigo 164.º, n.º 1, alínea n), da Constituição atribui, pois, dois tipos distintos de competência à Assembleia da República: (i) por um lado, a competência para criar, extinguir e modificar autarquias locais, sem prejuízo dos poderes das regiões autónomas; (ii) por outro lado, e tal como já sucedia antes da Revisão de 1997, a competência para definir “o respectivo regime”, isto é, para definir o regime de criação, extinção e modificação de autarquias locais, mediante lei, que já era entendida na doutrina como, “um caso típico de lei-quadro ou lei de enquadramento, que vincula as leis que lhe dão execução” (Cfr., Gomes Canotilho e Vital Moreira Constituição da República Portuguesa, Anotada, 3ª ed. revista, Coimbra, 1993, p. 667), tidas como leis com valor reforçado. Há aqui uma dupla reserva: uma para a fixação do regime geral; outra para a lei-medida que, embora correspondendo também a uma volição política primária, institua (modifique ou extinga) cada autarquia.” Temos assim, na linha da jurisprudência deste Supremo Tribunal e do Tribunal Constitucional, que a prescrição contida no diploma legislativo ( Lei nº 11-A/2013 de 28 de Janeiro) que “dá cumprimento à obrigação de reorganização administrativa do território das freguesias constante da Lei nº 22/2012 de 30 de Maio” – lei - quadro - e concretiza a agregação da Requerente com a freguesia de São Lourenço, não decorre do exercício de poderes jurídico - administrativos, mas da competência legislativa da Assembleia da República.” Neste sentido podem ver-se, entre muitos outros, os Acórdãos deste Tribunal de 9/01/2013 (rec.ºs n.ºs, 1364/12, 1383/12, 1385/12, 1391/12 e 1398/12), de 15/01/2013 (rec. n.ºs 1342/12, 1345/12, 1388/12), e de 21/03/13 (rec. 254/12). É, assim, claro que, de acordo com os critérios acima desenhados, a Lei 11-A/2013 configura o exercício da função política/legislativa e não da função administrativa não contendo, por isso, o acto administrativo que a Autora nela vislumbra. De resto, se bem virmos, aquela Lei não contém nenhuma estatuição que se dirija concreta e directamente a uma única autarquia - maxime a Autora - mas um conjunto de disposições de natureza geral dirigidas a um universo de autarquias, ainda que identificáveis, o que obriga a que se conclua que a mesma não se traduziu na prática de actos administrativos. O seu objectivo foi diferente e foi mais vasto. Sendo assim, e sendo que a fiscalização da legalidade dos actos praticados no exercício da função política/legislativa está excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal (art.° 4.°/2/a) do ETAF) como também não lhe cabe a apreciação da inconstitucionalidade abstracta das leis (art.° 223º/1 da CRP) resta concluir que os Tribunais Administrativos são materialmente incompetentes para conhecer e decidir a pretensão formulada na presente acção. 5. A Autora requer, ainda, a isenção de custas. A questão da isenção de custas das freguesias que litigam com os propósitos da Autora foi, inicialmente, apreciada neste Supremo Tribunal de forma divergente existindo decisões no sentido por ela defendido. Todavia, essa controvérsia foi superada tendo-se uniformizado jurisprudência no sentido de considerar que aquelas freguesias ao formularem pedidos assimiláveis aos formulados nestes autos não actuavam em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos seus fregueses, nem de qualquer interesse difuso que lhes cumprisse especialmente defender nem, tão-pouco, em defesa dos bens da autarquia mas, apenas e tão só, em defesa da divisão administrativa do território actualmente vigente, valor que não estava incluído no elenco dos que lhe conferiam isenção de custas (vd. art.ºs 36.º/4 da CRP, 34º da Lei nº 169/99 de 18/9, 2º/2 da Lei nº 83/95 e 9º/2 do CPTA) . – Neste sentido, e a título meramente exemplificativo, vd. Acórdãos de 9.1.2013 (proc. n.º 1341/12) e de 24/04/2013 (proc. 417/13). Acresce que a obrigatoriedade do contestado pagamento não coarcta a participação na vida pública, nem fere qualquer princípio constitucional, designadamente os da boa fé e da confiança, já que nada autorizava que a Requerente pudesse razoavelmente supor que gozava da pretendida isenção sendo certo, por outro lado, que o princípio da igualdade também não foi violado uma vez que a isenção do pagamento das custas não só não estava consagrada de forma indiscutível para os casos como o dos autos como também a mesma não foi reconhecida pela jurisprudência de forma unânime e persistente. Cumpre acatar essa jurisprudência tanto mais que a mesma se encontra consolidada ( art.º 8.º /3 do CC ). Termos em que se julga a jurisdição administrativa incompetente , em razão da matéria, para conhecer da presente acção e, em consequência, se absolve os RR da instância. Custas pela Autora.” III. A Reclamante não se conforma com essa decisão continuando a defender que Assembleia da República tinha praticado um acto materialmente administrativo uma vez que o que estava em causa era uma conduta voluntária da Administração Pública de tipo unilateral, sem natureza normativa, fundada em normas de direito público, inserida num procedimento administrativo, tendo por destinatários directos pessoas colectivas perfeitamente identificadas, conduta que feria negativamente a sua esfera jurídica. Acrescia que não havia que a condenar em custas uma vez que goza da isenção prevista no art.º 4.º/1/g) do Regulamento das Custas Processuais. Mas a Reclamante litiga sem razão. Desde logo, porque o despacho reclamado ao qualificar o acto impugnado como acto materialmente administrativo e ao justificar esse entendimento mais não fez do que seguir a jurisprudência deste Tribunal, largamente consolidada, relativa à natureza político/legislativa das imposições constantes da Lei 11-A/2013 e do seu Anexo I. Entendimento que a presente reclamação não consegue abalar. Deste modo, seria redundante e maçador reproduzir a fundamentação expendida naquele despacho, ainda que por diferentes palavras, tanto mais quanto é certo que, por um lado, as Reclamantes não introduziram novidade na sua argumentação e, por outro, após a sua prolação, novas decisões foram proferidas neste Tribunal acerca desta matéria e todas no mesmo sentido. – vd., por ex., Acórdãos de 26/09/2013 (rec. 585/13) e de 27/11/2013 (rec. n.ºs 657/13, 780/13 e 798/13) ao que se deve acrescentar o Acórdão do Pleno de 4/07/2013 (rec. 469/13). IV. E, no tocante às custas, diga-se que desde a prolação dos Acórdãos referidos no despacho reclamado este Supremo vem decidindo, uniformemente, dessa forma. Com efeito, a questão da isenção de custas das freguesias que litigam com os propósitos da Reclamante foi, inicialmente, apreciada neste Tribunal de forma divergente existindo decisões no sentido por ela defendido. Todavia, essa controvérsia foi superada tendo-se uniformizado jurisprudência no sentido de considerar, tal como o decidido, que aquelas freguesias ao formularem pedidos assimiláveis aos formulados nestes autos não actuavam em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos seus fregueses tão-pouco, em defesa dos bens da autarquia mas, apenas e tão só, em defesa da divisão administrativa do território actualmente vigente, valor que não estava incluído no elenco dos que lhe conferiam isenção de custas (vd. art.ºs 36.º/4 da CRP, 34º da Lei nº 169/99 de 18/9, 2º/2 da Lei nº 83/95 e 9º/2 do CPTA) . – Neste sentido, e a título meramente exemplificativo, vd. Acórdãos de 9.1.2013 (proc. n.º 1341/12) e de 24/04/2013 (proc. 417/13). Cumpre acatar essa jurisprudência tanto mais que a mesma se encontra consolidada ( art.º 8.º /3 do CC ). Deste modo, também nesta parte falece razão à pretensão da Autora. Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal acordam em indeferir a presente reclamação e em confirmar o despacho reclamado. Custas pela Reclamante com a taxa de justiça no mínimo. Lisboa, 9 de Abril de 2014. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – Abel Ferreira Atanásio – António Bento São Pedro.