01127/02 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1 – A... requereu no Tribunal Central Administrativo a suspensão de eficácia do despacho do Senhor Provedor de Justiça, de 21-03-2002, que homologou a lista de classificação final do concurso para provimento do cargo de Director de Serviços de Apoio Técnico e Administrativo da Provedoria de Justiça, aberto por aviso nº 13156/2001, publicado no D.R. II Série, n.º 258, de 7-11-2001. O Tribunal Central Administrativo, por acórdão de 9-5-2002, indeferiu o pedido, por entender não se verificar o requisito previsto na alínea a) do n.º 1 do art. 76.º da L.P.T.A.. Inconformada, a requerente interpôs o presente recurso jurisdicional para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões: 1 - A aliás douta sentença sob recurso padece de erro de julgamento por errada interpretação e aplicação da norma constante do artigo 76º da LPTA, violando os artigos 20º e 268º da Constituição. Pois, 2 - Com a interpretação que lhe foi dada pelo tribunal a quo, o art. 76º/1 da LPTA está ferido de inconstitucionalidade porquanto: conflitua desde logo com o direito fundamental à tutela jurisdicional efectiva, pois o âmbito de protecção deste estende-se ao acautelamento de todos os prejuízos que o particular venha provavelmente a sofrer com a execução do acto, e não somente àqueles que, resultando directamente dele, sejam de difícil reparação; apela a uma valoração judicial da dificuldade de reparação do prejuízo do particular e da gravidade da lesão do interesse público contrária à ideia material de Direito prosseguida pela Administração, no sentido de que recorta a actividade por esta desenvolvida numa feição contrária aos direitos e interesses dos particulares, violando, pois, o preceituado no art. 266º/1 da Constituição. restringe, desproporcionada e desnecessariamente, o direito à tutela jurisdicional efectiva, afectando o conteúdo essencial deste, em clara violação do art. 18º/2 e 3 da Constituição. 3 – E manifesta a verificação do requisito vertido na alínea a) do n.º 1 do artigo 76º da LPTA, porquanto a requerente sofrerá prejuízos materiais e na sua carreira que não se compadecem com a espera pela decisão a proferir em sede de recurso contencioso de anulação e, posteriormente de uma espera pela decisão da competente acção de responsabilidade civil extracontratual. 4 - É ainda manifesto o nexo causal entre os prejuízos alegados e a imediata execução do acto suspendendo, porquanto, não permitindo a lei que a comissão de serviço da recorrente seja feita cessar senão fora dos casos nela previstos, tal comissão só poderá cessar com a nomeação da candidata classificada em primeiro lugar no concurso destinado ao preenchimento dedutivo do cargo que a recorrente ocupa a título de substituta. A Autoridade Recorrida contra-alegou, concluindo nos seguintes termos: Improcedem as alegações de inconstitucionalidade, assacadas pela recorrente às normas constantes do art.º 76.º, n.º 1, da LPTA, no seu proémio e na sua alínea a)., nos termos constantes da abundante jurisprudência do Tribunal Constitucional acima citada; Não se verifica o requisito positivo exigido pelo citado art.º 76.º, n.º 1, a), da LPTA, sendo reparáveis e por reconstituição natural, após eventual decisão anulatória do acto impugnado e se em execução da mesma vier a ser provida a recorrente no cargo a concurso, os eventuais prejuízos que se podem hoje hipotetizar, a saber As diferenças remuneratórias efectivamente verificadas face ao cargo agora em concurso; a promoção da recorrente a assessora principal, caso esteja completado o prazo de 3 anos previsto na Lei. Não se verifica o nexo de causalidade entre o prejuízo pecuniário invocado e a execução do acto impugnado, na medida em que o recebimento actual da quantia em causa depende da nomeação precária da recorrente, em regime de substituição. Essa mesma natureza precária, bem como a ponderação qualitativa e quantitativa do dano invocado, justifica considerar-se a perda de 12,7% do rendimento familiar mensal, representando os restantes 87,3% mais de doze vezes o salário mínimo nacional em igual período, como não causadora de lesão irreparável ou de difícil reparação. Decidiu, assim, bem o Tribunal Central Administrativo, ao não considerar reunidos os requisitos legais para conceder a suspensão de eficácia do Despacho do Provedor de Justiça de 22 de Março de 2002, enquanto decorra a apreciação jurisdicional do eventual recurso contencioso que tenha sido interposto. O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso, pelas seguintes razões, em suma: no que respeita à inconstitucionalidade do art. 76.º, n.º 1, da L.P.T.A., invocada pela Recorrente, a jurisprudência uniforme do Tribunal Constitucional é em sentido contrário; a jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo é uniforme no sentido da necessidade de verificação cumulativa dos requisitos previstos no art. 76.º, n.º 1, da L.P.T.A.; a quebra no vencimento da Recorrente, derivada do acto impugnado é de apenas 12,7% do mesmo; o exercício de um cargo dirigente, em regime de substituição, cuja duração, em regra a lei permite até 6 meses, não pode garantir a expectativa da manutenção futura e consolidada do vencimento correspondente; como se diz na sentença recorrida, a Recorrente não alega nem demonstra como lhe incumbia, que a não suspensão do acto recorrido fará perigar a sua subsistência, mas apenas que terá de fazer uma vida mais modesta; não ocorre o prejuízo para a carreira, pois, se o acto recorrido vier a ser anulado, poderá operar-se em execução de sentença, a reconstituição da carreira da Recorrente; não se verifica o requisito da alínea a) do n.º 1 do art. 26.º da L.P.T.A.. Sem vistos, vêm os autos à conferência para decidir. 2 – No acórdão recorrido, consideraram-se assentes os seguintes factos: A requerente é funcionária do quadro de pessoal da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, na categoria de assessora. Desde 1.03.2001 exerce as funções de Directora de Serviços de Apoio Técnico e Administrativo da Provedoria de Justiça, tendo para as mesmas sido nomeada em regime de substituição. Por aviso publicado no DR, II Série, de 7.11.2001 foi aberto concurso par provimento do lugar que a requerente ocupa em substituição. A requerente candidatou-se ao mencionado concurso, tendo na lista de classificação final, homologada pelo acto recorrido, de 22,03.2001, sido graduada em 2º lugar. E A requerente, a exercer as funções referidas em B. aufere mensalmente a quantia de 1978,92 euros. Na função de origem, mencionada em A a requerente aufere mensalmente a quantia de 1347,58 euros. O marido da requerente aufere mensalmente a quantia de 2.982,35 euros. A requerente tem despesas mensais no valor global de cerca de 4.221,50 euros (com empréstimo à habitação, seguro automóvel, EDP, Telefone fixo e móvel, PPR/E, Via verde, empregada doméstica, jardineiro, alimentação e vestuário) e, ainda encargos com a viatura que utiliza para seu transporte e gasolina. Porém, no que concerne às despesas mensais da Recorrente, esta decisão sobre a matéria de facto apresenta-se manifestamente deficiente, à face da prova documental junta aos autos, pelo que constando do processo todos os elementos que serviram de base à decisão, ao abrigo do preceituado no art. 712.º , n.º 1, alínea a), do C.P.C . (de aplicação oficiosa, como se infere do n.º 4 do mesmo artigo) proceder-se à alteração da alínea H. da matéria de facto, que passará a ter o seguinte teor: H. A requerente e marido têm as seguintes despesas mensais, no montante total de 2644,21 euros: locação financeira de um veículo ligeiro de passageiros: 711,13 euros (documento de fls. 107) ; seguro automóvel: 93,17 euros (documento de fls. 108, que se refere a 6 meses) ; electricidade: 107,84 euros (documento de fls. 109, que se refere a 2 meses); telefone fixo: 40, 69 euros (documento de fls. 110) ; telefone móvel 98,32 euros (documento de fls. 111) ; – via verde: 38 euros (documento de fls. 114); empregada doméstica, jardineiro, alimentação e vestuário: 598 euros, 149,63 euros, 400 euros e 300 euros, respectivamente (afirmação da Recorrente a fls. 14, que não se indicia não ser verdadeira e foi aceite na sentença recorrida); – encargos com a viatura que a Recorrente utiliza para seu transporte e gasolina em montante não superior a 107,43 euros. Não se considera assente que a Recorrente pague a quantia de 2232,62 euros de empréstimo à habitação, como afirma a fls. 14, por o documento que apresenta para comprovar o pagamento dessa quantia não se reportar a qualquer empréstimo para habitação, mas sim a locação financeira de um veículo automóvel e ser o valor residual do mesmo e não o encargo mensal respectivo que é o de 711.13 euros, acima indicado. Por isso, é apenas este o montante de encargo mensal que se considera assente, e a este título e não de empréstimo para habitação. Também não se consideram despesas mensais as quantias de PPR/E a que se referem os documentos de fls. 112 e 113, por se tratar de investimentos (recuperáveis) e não de despesas. Relativamente aos encargos com a viatura que a Recorrente utiliza para seu transporte e gasolina, entende-se que o seu valor mensal não pode exceder os 107,43 euros acima indicados, pois, em face do afirmado pela Recorrente nos artigos 50.º e 51.º da petição (a fls. 15), é essa a diferença entre o montante das outras despesas invocadas pela Recorrente (4221,50) e as remunerações mensais conjuntas da Recorrente e seu marido (4329,93). Por isso, em coerência com a posição assumida pela Recorrente, essas outras despesas não quantificadas a que se referia nunca poderiam exceder esta diferença. 3 – No regime previsto na L.P.T.A., ao contrário do que acontece com a generalidade das providências cautelares em processo civil e do que se prevê no novo Código de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovado pela Lei n.º 15/2002 , de 22 de Fevereiro, o deferimento do pedido de suspensão não depende da existência do fumus boni juris («prova sumária do direito ameaçado», na terminologia do art. 384.º , n.º 1, do C.P.C .), pelo que a probabilidade de êxito do recurso contencioso do acto suspendendo não é relevante para o deferimento do pedido de suspensão. (1) Neste sentido, podem ver-se, explicitamente, os seguintes acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo: de 4-9-91, proferido no recurso n.º 29822, publicado em Apêndice ao Diário da República de 29-9-95, página 4884; de 18-1-94, proferido no recurso n.º 33313, publicado em Apêndice ao Diário da República de 20-12-96, página 326; de 21-8-96, proferido no recurso n.º 40881, publicado em Apêndice ao Diário da República de 15-3-99, página 5995; de 5-5-99, proferido no recurso n.º 44237; de 26-10-2000, proferido no recurso n.º 46548; de 24-1-2002, proferido no recurso n.º 48409-A; de 14-2-2002, proferido no recurso n.º 170/02. A primeira questão suscitada pela Recorrente é a da inconstitucionalidade do art. 76.º, n.º 1, da L.P.T.A., na interpretação que lhe foi dada no acórdão recorrido, de que os requisitos aí previstos são de verificação cumulativa e, no caso, não é de decretar a suspensão de eficácia se a execução do acto não causar provavelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso. Em primeiro lugar, a Recorrente defende a inconstitucionalidade daquela norma, na referida interpretação, por a protecção do direito fundamental à tutela jurisdicional efectiva, se estender ao acautelamento de todos os prejuízos que o particular venha provavelmente a sofrer com a execução do acto, e não somente àqueles que, resultando directamente dele, sejam de difícil reparação, com o que aquela norma violará o preceituado nos arts. 20.º e 268.º, n.º 4, da C.R.P.. Estas normas constitucionais garantem o acesso ao direito e à tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, inclusivamente à adopção das medidas cautelares adequadas. A suspensão de eficácia de actos administrativos lesivos é uma medida cautelar que, em alguns casos, é imprescindível para assegurar a tutela judicial efectiva dos direitos, pois o nosso sistema de administração executiva, em regra, os actos administrativos podem ser executados imediatamente. Porém, aquele interesse do particular tem de ser ponderado sem esquecer o interesse público, que a Administração prossegue com a prática de actos administrativos (art. 266.º, n.º 1, da C.R.P.). Assim, este direito às medidas cautelares não é obstáculo a que «a lei estabeleça requisitos a cuja verificação condiciona o decretamento judicial da suspensão de eficácia do acto administrativo impugnado ou a impugnar. Não impede, designadamente, que exija, como condição desse decretamento, que a execução do acto "cause provavelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso".» «É razoável que o interesse público ceda, se for provável que o acto administrativo impugnado cause prejuízos de difícil reparação ao interessado – probabilidade que existe, toda a vez que, de acordo com um juízo de prognose, a execução de tal acto seja adequada a causá-los. Nesse caso, então, justifica-se que se suspenda a execução do acto administrativo». ( 2 ) Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 345/99, de 15-6-99, proferido no processo n.º 996/98, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 488, página 102. Esta posição foi seguida no acórdão do mesmo Tribunal n.º 412/2000, de 4-10-2000, proferido no processo n.º 975/98, de publicado no Diário da República, II Série, de 21-11-2000. Mas, também é razoável que esse interesse público não ceda quando o prejuízo que o acto possa provocar ao administrado seja reparável sem dificuldade. Por outro lado, nas situações, como a dos autos, em que há um contra-interessado, não é só esse interesse público que há que ter em conta, mas também o deste, pois este é afectado pela decisão de suspensão. No caso em apreço, a Recorrente ficou graduada em 2.º lugar num concurso para o cargo de Director de Serviços de Apoio Técnico Administrativo da Provedoria de justiça, enquanto a contra-interessada ficou graduada em 1.º lugar. Só havendo um lugar a preencher, evitar o prejuízo para Recorrente, mantendo o regime de substituição em que se encontra, reconduzir-se-ia a impô-lo à contra-interessada, que, naturalmente, tem tanto direito como a Recorrente a que sejam jurisdicionalmente tutelados os seus direitos e, além disso, foi graduada em primeiro lugar num concurso para preenchimento do lugar referido. Por isso, em situações deste tipo, impõe-se com particular evidência que a suspensão só possa ser decretada em situações em que a imediata execução do acto possa provocar prejuízo de difícil reparação ao por ele lesado, só se podendo pôr em dúvida, em termos de razoabilidade, se a protecção dos direitos do contra-interessado não deverá ser levada mais longe, com consequente incremento da exigência de prejuízo do Recorrente necessário para o deferimento do pedido de suspensão. Pelo exposto, entende-se que a norma do n.º 1 do art. 76.º da L.P.T.A., na interpretação adoptada no acórdão recorrido, não é materialmente inconstitucional à face daqueles arts. 20.º e 76.º. 4 – Suscita a Recorrente a questão da inconstitucionalidade daquele n.º 1 do art. 76.º, por a interpretação adoptada apelar «a uma valoração judicial da dificuldade de reparação do prejuízo do particular e da gravidade da lesão do interesse público contrária à ideia material de Direito prosseguida pela Administração, no sentido de que recorta a actividade por esta desenvolvida numa feição contrária aos direitos e interesses dos particulares, violando, pois, o preceituado no art. 266º/1 da Constituição.» Este art. 266.º, n.º 1, da C.R.P. estabelece que «a Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos». Esta norma tem como destinatária a Administração e não os Tribunais, pelo que, desde logo, não pode violá-la, directamente, uma norma como o art. 76.º, n.º 1, da L.P.T.A., que visa regular a actuação dos Tribunais em processos de suspensão de eficácia. Por outro lado, o condicionamento da possibilidade de suspensão de eficácia efectuado pelo art. 76.º da L.P.T.A. tem em vista, precisamente, não frustrar a prossecução do interesse público visado com a prática do acto impugnado, limitando a possibilidade de suspensão ao necessário para assegurar a tutela judicial dos interesses dos administrados, consubstanciando uma solução equilibrada e razoável em face dos interesses conflituantes do administrado e do interesse público. 5 – Afirma ainda a Recorrente que aquele art. 76.º, n.º 1, restringe desproporcionada e desnecessariamente, o direito à tutela jurisdicional efectiva, afectando o conteúdo essencial deste, em clara violação do art. 18º, n.ºs 2 e 3 da Constituição. Estes n.ºs 2 e 3 do art. 18.º da C.R.P. estabelecem que «a lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos» e que «as leis restritivas de direitos, liberdades e garantias têm de revestir carácter geral e abstracto e não podem ter efeito retroactivo nem diminuir a extensão e o alcance do conteúdo essencial dos preceitos constitucionais». Como se refere nos citados acórdãos do Tribunal Constitucional, o art. 76.º, n.º 1, da C.R.P. «quando faz depender o decretamento da suspensão de eficácia do facto de o acto impugnado ser adequado a causar prejuízos de difícil reparação, não restringe o direito ao recurso contencioso. Limita-se, antes, a regulamentar o exercício de um tal direito em termos que, já se viu, são razoáveis e proporcionados – e nessa medida necessários – à prossecução do interesse público visado com a prática do acto impugnado (cfr. artigo 266º da Constituição) e à "necessária eficácia” da Administração (artigo 267º, n.º 2 da Constituição), sem descurar os legítimos interesses do requerente, pois que o protege contra a risco de prejuízos de difícil reparação». Por isso, não ocorre inconstitucionalidade daquele art. 76.º, à face destas normas do art. 18.º. 6 – Sustenta a Recorrente que o acórdão recorrido viola o preceituado na alínea a) do n.º 1 do art. 76.º da L.P.T.A., pois sofrerá prejuízos materiais e na sua carreira que não se compadecem com a espera pela decisão a proferir em sede de recurso contencioso e posterior acção de responsabilidade civil extracontratual. Alega a Recorrente que com a diminuição remuneratória que terá com a execução do acto, o rendimento mensal do seu agregado familiar não é suficiente para o pagamento das suas despesas mensais. Como se referiu, assente a constitucionalidade daquela n.º 1 do art. 76.º, a possibilidade de suspensão de eficácia depende da verificação provável de prejuízos de difícil reparação. Com o regresso ao lugar de origem, a Recorrente passará a auferir, mensalmente, 1347,58 euros em vez de 1978,92 euros, pelo que receberá menos 631,34 euros. Esta diferença remuneratória é, obviamente, quantificável com facilidade, pelo que, em caso de ser anulado o acto recorrido, é facilmente reparável o prejuízo sofrido pela Recorrente. No que concerne à suficiência dos rendimentos auferidos pela Recorrente (no lugar de origem) e seu marido para fazer face às despesas do seu agregado familiar constata-se que eles são de 4961,27 (alíneas E. e G. do probatório) e que as despesas que se consideraram demonstradas totalizam 2644,21 euros, como se refere na alínea H. da matéria de facto fixada, nos termos definidos no presente acórdão. Como se vê, mesmo que a Recorrente regresse à situação de origem e deixe de receber a diferença entre a remuneração que aufere e a que corresponde àquela, é considerável a diferença entre as despesas mensais demonstradas e o rendimento mensal do agregado familiar da Recorrente, pelo que não há razão sequer para considerar indiciado que a imediata execução do acto provoque uma apreciável diminuição da qualidade de vida da Recorrente, o que é particularmente evidente se se tiver em mente que as despesas apenas ocorrem em 12 meses anuais e às remunerações mensais acrescem subsídios de férias e de Natal. Assim, à face dos elementos que constam dos autos, não pode deixar de concluir-se que não se demonstrou que a imediata execução do acto cause à Recorrente um prejuízo de difícil reparação, a nível da sua situação patrimonial e qualidade de vida, indiciando-se mesmo que esse prejuízo não ocorrerá. 7 – No que concerne à carreira da Recorrente, em eventual execução de julgado subsequente a anulação do acto impugnado é possível reconstituí-la, criando a situação hipotética em que a Recorrente se encontraria de não fosse o acto anulado. Na verdade, a Recorrente encontra-se a exercer funções em regime de substituição, sendo a única consequência que deriva do acto impugnado (indirectamente, através do acto consequente de nomeação acto administrativo candidata ao concurso classificada em primeiro lugar) a cessação de funções nesse regime. Se o acto impugnado vier a ser anulado, a ulterior reconstituição, em execução de julgado, da situação que existiria se não fosse praticado o acto anulado conduzirá a que se deva considerar que a prestação de serviço nesse regime se manteve até ao momento em que deva cessar por outros motivos, pelo que o tempo de serviço correspondente não poderá deixar de ser valorado para todos os efeitos, em ulterior hipotético concurso a que a Recorrente se venha a candidatar. Por outro lado, mesmo que assim não fosse, também aqui não se pode olvidar que no presente processo há uma contra-interessada que ficou graduada em primeiro lugar no concurso, pelo que o prejuízo que pudesse advir para a carreira da Recorrente com a imediata execução do acto, se transferiria, se a sua eficácia fosse suspensa, para a referida contra-interessada. Por isso, se existisse prejuízo para a carreira de ambas as interessadas, derivado da execução, imediata ou não, do acto e da prestação efectiva de serviço nas funções que a Recorrente exerce, não sendo o fumus bonus iuris, à face do regime do art. 76.º da L.P.T.A., reconhecido como um elemento relevante no decretamento da suspensão de eficácia (3) E tal não reconhecimento não obsta a o regime da L.P.T.A. deva considerar-se como compatível com a Constituição, como se referiu. , sempre teria de se optar, na pendência do recurso, por impor tal prejuízo, à Recorrente, que ficou em 2.º lugar no concurso, em vez de o impor à contra-interessada, que ficou classificada em 1.º lugar, como impõem os princípios constitucionais da justiça e da proporcionalidade, ínsitos na ideia do Estado de direito democrático, afirmada como princípio fundamental no art. 2.º da C.R.P.. Assim, conclui-se no sentido de não se demonstrar prejuízo irreparável para a carreira da Recorrente, derivado da imediata execução do acto. Termos em que acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional e em confirmar o acórdão recorrido. Custas pela recorrente, com taxa de justiça de 300 euros e procuradoria de 150 euros. Lisboa 10 de Julho de 2002 Jorge Manuel Lopes de Sousa – Relator – Costa Reis – Abel Atanásio.