IIO DIREITO.
O Sindicato dos Trabalhadores Aduaneiros em Despachantes e Empresas (STADE) interpôs neste Supremo Tribunal recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito, imputado ao Sr. Secretário de Estado do Emprego e Formação, do recurso hierárquico da decisão do Gestor do Programa Pessoa que, em sede de apreciação do pedido de pagamento de saldo relativo às acções de formação realizadas em 1994, o aprovou com redução para o montante de 587.942.799$00, imputando-lhe vícios de violação de lei - ofensa ao art.º 25, do Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6/7, ofensa aos art.ºs 5 e 6-A, do CPA e erro nos pressupostos de facto - e vícios de forma - violação do artigo 100.º do CPA e falta de fundamentação.
A referida Autoridade contestou tal pedido sustentando o recurso carecia de objecto - já que se não formara qualquer acto de indeferimento - e negando que o acto impugnado sofresse dos vícios que lhe foram imputados.
O douto Acórdão de fls. 209 e seg.s julgou improcedente a referida questão prévia e - no tocante ao mérito - concedeu provimento ao recurso por entender que a Autoridade Recorrida tinha exercido o direito de revisão da sua decisão já depois de ter expirado o prazo referido no art.º 3º despacho impugnado Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/99 de 18/12/95.
Decisão que não convenceu a Autoridade Recorrida pelas razões sumariadas nas conclusões deste recurso jurisdicional.
Cumpre, pois, apreciar se tais razões são procedentes, começando-se pela questão de saber se o recurso tem objecto.
1. O Acórdão recorrido justificou o desatendimento dessa questão prévia da seguinte forma :
“Como resulta da matéria de facto, o recurso hierárquico foi apresentado em 16-12-00 ( Trata-se de um lapso material já que o que consta da matéria de facto é 16/12/99 – vd. seu ponto 8.), ao Secretário de Estado do Emprego e Formação, entidade competente para o decidir, que até à presente data, que se conheça, não proferiu sobre ele qualquer decisão.
Nos termos do art.º 175.º do CPA, o recurso hierárquico, não fixando a lei prazo diferente, deve ser decidido no prazo de 30 ou 90 dias, contado a partir da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer, consoante haja ou não lugar a nova instrução ou de diligências complementares .
À data da interposição do recurso contencioso - 29-01-01 – já se tinham esgotado todos os prazos para a decisão do recurso hierárquico, tendo em conta, designadamente o de 15 dias fixado no art.º 172º, do CPA, pelo que, nos termos do n.º 3, do art.º 175, do mesmo código, o indeferimento tácito já tinha ocorrido.
O recurso contencioso tem, pois, objecto ..... .”
Vejamos, pois, se ao assim se decidir o Acórdão recorrido fez correcto julgamento.
2. Este Tribunal vem afirmando, de forma continuada, que o indeferimento tácito é um mero expediente processual destinado a possibilitar a abertura da via contenciosa e que o mesmo se baseia na presunção de que, face ao dever legal de decidir, o silêncio da Administração significa o indeferimento da pretensão do administrado. Trata-se, por isso, como vem sendo dito, de uma ficção jurídica com vista à protecção dos direitos e interesses legalmente protegidos daquele. – Vd., por todos, o Acórdão do Pleno de 8/5/03, rec. 46.925.
O que vale por dizer que a formação daquele indeferimento e, consequentemente, a abertura da via contenciosa pressupõe que o órgão da Administração a quem foi dirigida a pretensão tenha o dever legal de decidir e que, de forma injustificada, não tenha cumprido esse dever.- vd. art.s 9.º, 108,º e 109.º do CPA, Acórdãos de 9/11/00 (rec. 46.346), de 9/5/01 (rec. 40.487) e de 3/2/04 (rec. 1.438/03) e M. Caetano “Manual”, 10.ª ed., pg. 474.
Por outro lado, a lei obriga a que, interposto o recurso, o autor do acto se deva pronunciar sobre ele no prazo de 15 dias (n.º 1 do art.º 172.º e art.º 171.º do CPA), sendo que “quando a lei não fixe prazo diferente, o recurso hierárquico deve ser decidido no prazo de 30 dias contado a partir da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer” (n.º 1 do art.º 175.º do CPA, com sublinhado nosso), prazo esse que pode ser alargado “até ao máximo de 90 dias quando haja lugar à realização de nova instrução ou de diligências complementares” (n.º 2 do mesmo preceito, com sublinhado nosso). Prazos esses que se contam nos termos do art.º 72 do CPA, isto é, sem inclusão nessa contagem do dia da apresentação do recurso e com a sua suspensão nos sábados, domingos e feriados.
Decorridos esses prazos sem que haja sido tomada uma decisão considera-se o recurso tacitamente indeferido (n.º 3 do art.º 175.º do CPA) e, consequentemente, aberta a via contenciosa.
Resulta, assim, do exposto que, deduzido o recurso hierárquico e havendo o dever legal de decidir, a autoridade competente tem de o decidir nos 30 dias imediatos à sua recepção – salvo se houver necessidade de realização de nova instrução ou de diligências complementares - sob pena, de não fazendo, aquele ter-se por tacitamente indeferido e, de imediato, se começar a contar o prazo de interposição do recurso contencioso.
2. 1. No caso dos autos o recurso hierárquico foi apresentado em 16/12/99, pelo que o Autor do acto recorrido tinha o dever de se pronunciar sobre ele nos 15 dias imediatos – isto é, até 7 de Janeiro de 2000 – e depois remetê-lo à Autoridade Recorrida para que esta o decidisse no prazo de 30 dias ou, caso a sua instrução estivesse incompleta e houvesse que proceder a nova instrução ou a novas diligências, no prazo de 90 dias.
Ora, inexistindo notícia de que a Autoridade Recorrida tenha ordenado nova instrução ou tenha complementado as diligências já efectuadas o prazo para ela decidir o referido recurso hierárquico era de 30 dias.
No entanto, a Autoridade Recorrida até à data da interposição deste recurso contencioso – 29/01/2001 – nada decidiu.
O que significa que esse silêncio para os efeitos que ora importa - por força dos citados dispositivos - vale como indeferimento da pretensão nele formulada, e, consequentemente, que o recurso contencioso tem objecto.
Argumenta a Autoridade Recorrida que o recurso hierárquico ora em causa deve ser qualificado como tutelar e que, por isso, o prazo para se pronunciar sobre ele era de 90 dias - atento o que se dispõe no n.º 5 do art.º 177.º do CPA – prazo que não tinha decorrido aquando da interposição do recurso contencioso.
Mas sem razão.
Com efeito, o se que estatui no invocado preceito é que “ao recurso tutelar são aplicáveis as disposições reguladoras do recurso hierárquico, na parte que não contrariem a natureza própria daquele e o respeito devido à autonomia da entidade tutelada”, pelo que o disposto no art.º 175.º se aplica na íntegra aos recursos tutelares.
Sendo assim, e ainda que o recurso ora em causa tenha a natureza de tutelar ( Vd. Acórdão da 1-ª Secção do STA de 20/06/2002 (rec. 48.014)), a Autoridade Recorrida tinha de observar os prazos prescritos no citado art.º 175.º, isto é, tinha de o decidir nos 30 ou de 90 dias imediatos à sua recepção, conforme tivesse de realizar, ou não, nova instrução ou diligências complementares.
Ora, como está demonstrado, a Autoridade Recorrida nada fez – não só não realizou nova instrução ou novas diligências como também não decidiu o recurso hierárquico até à data da interposição deste recurso (29/01/2001).
E, sendo assim, resta concluir que - como bem se decidiu no Acórdão recorrido – a interposição do recurso contencioso ocorreu depois de se ter formado indeferimento tácito sobre a pretensão do Recorrente.
O que significa que o recurso contencioso tem objecto.
Improcede, pois, nesta parte, o recurso jurisdicional.
Vejamos, agora, a questão de fundo.
3. O Acórdão recorrido concedeu provimento ao recurso contencioso por entender que o acto impugnado tinha sido proferido já depois de ter expirado o prazo em que Autoridade Recorrida, legalmente, o podia fazer.
E justificou esse entendimento dizendo que, estando em causa a revisão do montante do saldo fixado em 07/02/96 às acções de formação realizadas em 1994, a alteração dessa fixação tinha de ser feita nos 3 anos imediatos à data que o aprovou, prazo que podia ser interrompido por qualquer acto emanado da Autoridade Recorrida que revelasse a intenção de instaurar procedimento por irregularidade e que fosse comunicado ao interessado.
Deste modo, e porque “não só a decisão que determinou a auditoria não constituía, em si, um acto idóneo para revelar a intenção de instaurar ou instruir qualquer procedimento com vista à revisão da decisão de aprovação do pedido de pagamento do saldo relativo ao ano de 1994 (pedido B 1), como, ainda que o fosse, também não foi dado ao recorrente conhecimento formal do seu início” o direito de revisão tinha prescrito o que determinava a ilegalidade do acto impugnado.
“De facto, o despacho do Gestor do Programa Pessoa aposto, em 5-08-97, .... traduz a sua concordância com o proposto na dita informação: a realização de uma auditoria financeira cruzada ao STADE, nomeadamente ao pedido de financiamento B n.º 3, e às três empresas subcontratadas identificadas na informação.
A realização de uma auditoria, como bem refere o recorrente, destina-se não a iniciar qualquer procedimento de revisão, mas a colher elementos com vista à instauração desse mesmo procedimento, isto caso se venham a recolher elementos consubstanciadores de irregularidade.
No caso em apreço tal auditoria foi até determinada no âmbito do pedido de financiamento B 3, não sendo perceptível do teor da Informação n.º 292/UTA, qualquer referência ao pedido B 1, relativo ao ano de 1994, em relação ao qual, em 27-10-99, foi proferida a decisão de revisão aqui impugnada.
Por outro lado, a eventual constatação de que a IGF estava a proceder a uma auditoria, decorrente da recepção de pedidos de colaboração e prestação de informações que lhe foram efectuados por aquela entidade, não satisfaz o segundo requisito exigido pelo n.º 2 do art.º 3.º do Regulamento n.º 2988/95, na medida em que tal não assegura que a partir daí o interessado passou a ter conhecimento de que tal auditoria visava a instauração de qualquer procedimento com vista à revisão do pedido de pagamento de saldo e, muito menos, que o mesmo fosse dirigido ao apresentado pelo recorrente relativo às acções de formação realizadas no ano de 1994.
Aliás, tratando-se de um procedimento administrativo regido pelo direito interno português – cfr. n.º 4, do art.º 2º, do Regulamento 2988/95 - e tendo o mesmo sido oficiosamente instaurado, impunha-se uma comunicação formal ao recorrente donde constasse a entidade que ordenou a instauração do procedimento, a data em que o mesmo se iniciou, o serviço por onde o mesmo corre e o respectivo objecto - cfr. art.º 55.º, n.ºs 1 e 3, do CPA.”
Ou seja, o Acórdão recorrido considerou que a auditoria que determinou a revisão do montante da ajuda concedida ao Recorrente contencioso não se destinou a analisar a contabilidade das acções de formação ocorridas no ano de 1994 e, tanto assim, que não foi dado conhecimento ao Recorrente que a mesma iria abranger esse período.
Deste modo, a sua realização não tinha susceptibilidade para interromper o prazo de três anos fixado para a revisão da decisão que aprovara o pedido de saldo daquele ano, já que esse efeito interruptivo só ocorria se o despacho que a ordenou tivesse tido esse propósito e, além disso, tivesse sido formalmente comunicado ao interessado.
E, porque tal não aconteceu, concluiu que o acto impugnado “ofende o disposto no citado art.º 25 do Decreto Regulamentar n.º15/94, o que configura vício de violação de lei, gerador da anulabilidade do acto impugnado (art.º 135, do CPA), e prejudica o conhecimento dos restantes vícios que lhe são imputados pelo recorrente nas restantes conclusões da alegação.”
A questão que se nos coloca é, pois, a de saber se, se o despacho impugnado, que reviu o montante de ajuda concedida ao Recorrente para o ano de 1994, foi proferido para além do prazo legal.
Para melhor analisarmos essa questão importa traçar uma breve súmula da matéria de facto fixada no probatório.
4. O STADE solicitou e viu aprovado - ao abrigo do Programa de Formação Profissional e Emprego, Programa Pessoa - um pedido de financiamento para o período de 1994/1997.
Apresentado o pedido de pagamento de saldo relativo às acções de formação realizadas no ano de 1994 foi o mesmo aprovado por deliberação do IEFP, de 09/06/95, tendo o montante aprovado sido reduzido, em 07/02/96, após reanálise, de 687.608.302$00 para 685.740.832$00.
Em 27/01/97 o STADE apresentou novo pedido de pagamento, desta vez reportado ao ano de 1996, o que motivou a prolação de despacho em 05/08/97 ordenando a realização de uma auditoria, tendo aquele sido notificado de que a realização desta determinava a suspensão da apreciação dos pedidos relativos aos pagamentos de saldos de 1996 e 1997.
Na sequência desta auditoria foi prestada informação que levou o Gestor do Programa Pessoa a proferir decisão, em 27/10/99, que reviu a aprovação do saldo para o ano de 1994, fixando-o em 587.942.799$00 – o acto ora impugnado – e notificar o STADE dessa decisão, o qual não se conformando com ela interpôs recurso hierárquico.
Será que, como se decidiu, o acto impugnado foi proferido após o direito à sua prolação ter prescrito e que, por essa razão, o mesmo enferma de vício de violação de lei?
5. A resolução desta questão será feita de acordo com o que se estabelece no Regulamento (CE Euratom) do Conselho, de 18/12/95, que adoptou “uma regulamentação geral em matéria de controlos homogéneos e de medidas e sanções administrativas relativamente a irregularidades no domínio do direito comunitário” (n.º 1 do seu art.º 1.º) e no Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6/7, por aquele Regulamento estatuir que, “sob reserva do direito comunitário aplicável, os procedimentos relativos à aplicação dos controlos e das medidas e sanções comunitários são regidos pelo direito dos Estados membros.” (n.º 4 do seu art.º 2.º).
O Decreto Regulamentar 15/94 - que regula os apoios ao emprego e formação profissional a conceder no âmbito do Fundo Social Europeu – prevê duas situações susceptíveis de atingir desfavoravelmente os beneficiários daqueles financiamentos: por um lado, a revogação da decisão de financiamento (prevista nos seus art.ºs 33.º e 34.º, n.º 3) e, por outro, a suspensão e redução do financiamento (contemplada no seu art.º 34.º).
Todavia, quando esteja em causa a revisão da decisão sobre o pagamento de saldo a entidade competente tem o prazo de três anos para proferir uma decisão dessa natureza, sob pena do direito a essa revisão não mais poder ser exercido.
Com efeito, o art.º 25.º daquele diploma estabelece:
“Sem prejuízo do que sobre a prescrição de actos ilícitos se encontre regulado no Código Penal, a decisão sobre o pedido de pagamento de saldo pode ser revista, nomeadamente com fundamento em auditoria contabilístico-financeira, no prazo de três anos após a execução daquela decisão”. (sublinhado nosso)
E o art.º 3º do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95 estabelece :
“1.- O prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade referida no n.º 2 do art.º 1.º. Todavia, as regulamentações sectoriais podem prever um prazo mais reduzido, que não pode ser inferior a três anos.
A prescrição do procedimento é interrompida por qualquer acto, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade. O prazo de prescrição corre de novo a contar de cada interrupção.
Todavia, a prescrição tem lugar o mais tardar na data em que termina um prazo igual ao dobro do prazo de prescrição sem que a autoridade competente tenha aplicado uma sanção, excepto nos casos em que o procedimento administrativo tenha sido suspenso em conformidade com o n.º 1 do artigo 6º
