0786/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- No regime da LPTA, o acto aprovador do projecto de arquitectura era preparatório e, por isso, contenciosamente irrecorrível.

II- Assim, o recurso contencioso em que se acometera o acto dito em I e o acto que subsequentemente licenciou a obra era ilegal em relação ao primeiro desses actos e deve ser rejeitado nessa parte.

III- Cada vício imputado a um acto administrativo identifica-se pela conjunção das razões de facto e de direito alegadamente causal da ilegalidade dele.

IV- Se um vício arguido no recurso contencioso consistia em a obra licenciada não ser de beneficiação de uma edificação preexistente apenas em virtude desta ter sido demolida, o tribunal «a quo» incorreu na apreciação oficiosa de um outro vício se concluiu que tal obra não beneficiara aquela edificação devido somente ao facto da construção nova apresentar uma área superior à da antiga.

V- O conceito de «beneficiações de edificações existentes», inserto no art. 25º, n.º 3, do Regulamento do PDM de Albufeira admite um aumento quantitativo do que preexista, pelo que não é admissível negar que uma obra seja de beneficiação com base no mero cotejo entre as áreas da construção antiga e da nova.

VI- Constatando-se que não existe o único vício que a sentença conheceu – vício esse referido em IV e em que se fundou a declaração de nulidade do acto – devem os autos voltar ao tribunal «a quo» a fim de, numa ordem subsidiária, aí se enfrentarem pela primeira vez os vícios arguidos ou outros porventura cognoscíveis «ex officio».

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .., identificado nos autos, interpôs recurso contencioso das deliberações da Câmara Municipal de Albufeira, datadas de 8/2/2000 e de 11/7/2000, em que, respectivamente, se aprovou o projecto de arquitectura apresentado por B... e se licenciou a correspondente obra.

Através da sentença de fls. 218 e ss., o TAC de Lisboa concedeu provimento a esse recurso contencioso e declarou a nulidade dos actos recorridos.

A CM Albufeira interpôs recurso jurisdicional dessa sentença, concluindo do modo seguinte:

I- Os actos administrativos objecto dos autos licenciaram obras no prédio da recorrida particular, enquadrando-as no contexto de beneficiação de edificação (moradia para habitação) preexistente.

II- Fizeram-no, declaradamente, ao abrigo da previsão constante da primeira metade do n.º 3 do art. 25º do Regulamento do PDM de Albufeira, que permite as beneficiações de edificações existentes em terrenos que integrem área qualificada como zona de enquadramento rural.

III- A douta sentença em recurso entende que tal beneficiação apenas seria compatível com a manutenção da edificação preexistente e que, por «extravasar» esta, a obra licenciada se trata de construção nova, «que carece de qualquer fundamento de facto ou de direito que justifique o seu carácter legal». Esta conclusão padece de erro nos seus pressupostos e de vício de violação de lei, porquanto

IV- A disposição regulamentar citada em II não postula a exigência extraída na douta sentença, que acaba de se transcrever e que confunde tais beneficiações, ali previstas, com outro tipo de obras, qual seja o das de recuperação de edificação preexistente.

V- Nestas últimas, e tal como deflui da noção dada pelo n.º 2 do art. 52º do RPDM, a proposta de construção está vinculada à manutenção do volume e traça da construção que exista no prédio; ora

VI- Este imperativo não se encontra, nem decorre, da disciplina acolhida no n.º 3 do art. 25º do mesmo regulamento.

VII- Sendo que o legislador regulamentar entendeu não definir sequer o conceito de beneficiações, em sede de PDM,

VIII- Remetendo-se, assim, para a noção corrente do vocábulo – do étimo latino «beneficiu», melhoramento, benfeitoria.

IX- Resulta do processo administrativo o avançado estado de degradação em que se encontrava a construção existente, alvo da obra em análise, pelo que esta, nos precisos termos em que foi proposta e licenciada, traduz justamente aquele carácter de melhoria ou benefício, atento o fim social e económico da edificação.

X- A beneficiação licenciada mantém uma moradia unifamiliar, dotada agora de aptidão para o fim a que se destina.

XI- O aumento de área de construção não é incompatível com o enquadramento factual do n.º 3 do art. 25º do RPDM, ao contrário do postulado na douta decisão recorrida, a qual,

XII- Como exposto, interpretou erradamente o sentido da norma como sendo aquele que é dado para as obras de recuperação (cfr. conclusão V, «supra»).

XIII- Inexiste, pois, nos actos administrativos controvertidos, violação do disposto no art. 25º, n.º 3, do RPDM, na qual incorre, pela inversa, a douta sentença ora impugnada.

XIV- Pelo exposto, deverá a douta sentença recorrida ser revogada, por ilegal, e declarar-se as deliberações objecto dos autos válidas, por plenamente conformes com a norma invocada.

A interessada B... também interpôs recurso jurisdicional da sentença, formulando as conclusões seguintes:

Considerando:

A- Que o prédio da recorrente se integra em zona de enquadramento rural, como tal definido no art. 25º do RPDM do Município de Albufeira;

B- Que, para o mencionado prédio, foi requerido pedido de licenciamento da obra edificada;

C- Que a CM Albufeira, órgão com competência específica para o efeito, aprovou o mencionado projecto.

D- Que a obra em causa contempla a beneficiação do prédio existente.

E- Que o pedido de licenciamento ora em causa tem legal enquadramento na 1.ª parte do n.º 3 do art. 25º do RPDM, que dispõe, relativamente às limitações previstas no n.º 2, que:

- «Exceptuam-se do disposto no número anterior as beneficiações de edificações», sem contemplar qualquer limite quanto à volumetria e, bem assim, sem qualquer limite quanto à beneficiação do imóvel com piscina e muro de vedação;

- As obras de beneficiação pressupõem a existência de imóvel anterior e tratam de um aumento de utilização das utilidades da coisa que podem, ou não, alterar as características do imóvel existente;

- Cabendo aqui à entidade recorrida, como órgão fiscalizador e licenciador, a definição e enquadramento do projecto de modo casuístico, na análise dos instrumentos de regulação que dispõe, concluindo com a decisão de aprovação ou não em conformidade com os critérios legais e regulamentares;

- Decorre das deliberações da CM Albufeira que a mesma fez um enquadramento legal correcto, subsumindo as benfeitorias constantes do projecto como beneficiação de prédio existente;

- Enquadrando tais beneficiações no n.º 3 do art. 25º do RPDM (1.ª parte), tal como o fez a recorrente particular;

- Tal enquadramento normativo que levou a CM Albufeira ao licenciamento do projecto o qual não tem como pressuposto a manutenção da área existente, como resulta do preceito legal em causa, nem a construção existente foi demolida, mas enquadrada na beneficiação levada a efeito.

F- Que, contrariamente ao que consta da decisão recorrida, da análise dos factos objectivamente demonstrados nos autos, quer daqueles que estão elencados, quer dos demais factos que ao abrigo do disposto no art. 659º do CPC se devem considerar provados, designadamente o projecto existente, memória descritiva e justificativa, da subsunção da norma jurídica aplicável – 1.ª parte do art. 25º, n.º 3, do RPDM – se verifica, naquele vaivém silogístico entre os factos e o direito, que não se verifica a violação do art. 25, n.º 3, do RPDM, tal como foi considerado genericamente na sentença recorrida sem se fazer a distinção da norma tal como ali considerada que contempla duas soluções manifestamente opostas.

G- Na decisão recorrida seleccionou-se erradamente a norma aplicável ao caso concreto, sendo que:

a) A Mm.ª Juíza aplicou ao caso dos autos a 2.ª parte do n.º 3 do art. 25º do RPDM;

b) Quando deveria aplicar a 1.ª parte de tal preceito legal, havendo aqui manifesto «error in judicando», que teve como consequência imediata uma má decisão que não aplicou, como devia, o direito aos factos que resultam dos autos;

H- A decisão proferida, no entendimento da recorrente, viola frontalmente o disposto nos arts. 156º, n.º 1, e 653º do CPC, 25º, n.º 3, 1.ª parte, do RPDM de Albufeira, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 43/95, bem como o disposto no art. 659º do CPC, porquanto, analisando os factos e interpretando o direito, deveria concluir-se pela validade e legalidade do processo de licenciamento ora em causa, com o consequente julgamento do recurso apresentado pelo interessado como improcedente, com as legais consequências, por ser esse o corolário lógico e legal da aplicação do direito aos factos.

O ora recorrido contra-alegou, enunciando as conclusões seguintes:

1- O prédio misto descrito sob o n.º 5909 B15 da Conservatória do Registo Predial de Albufeira tem a área de 8.860 m2 e nela existia, no ano de 2000, uma ruína de um edifício registado com a área bruta de 120 m2.

2- Esse prédio localiza-se, na planta de ordenamento do PDM de albufeira, em «zona de enquadramento rural».

3- O referido prédio é propriedade de B... .

4- Na zona de enquadramento rural, é proibida a construção de novos edifícios para habitação, a não ser por razões ponderosas (art. 25º, ns.º 1, 2 e 3 do regulamento do PDM).

5- Também são proibidas as obras de ampliação de edifícios existentes, de habitação (art. 25º, ns.º 1, 2 e 3).

6- Pelas deliberações impugnadas, a CM Albufeira aprovou e licenciou uma obra de construção de um novo edifício, violando assim o art. 25º acima referido.

7- Mas, mesmo que não se estivesse perante a construção de um edifício novo, estava-se perante obras de alteração e ampliação, pelo que tais deliberações violariam o referido art. 25º.

8- São nulos os actos administrativos que decidam pedido de licenciamento e que violem o Plano Municipal de Ordenamento do Território, no caso o PDM, conforme o impõe o art. 52º, n.º 2, al. b) do DL n.º 555/99, alterado pelo DL n.º 250/94.

9- Ao declarar nulas as deliberações de 8/2/2000 e de 11/7/2000, da CM Albufeira, no processo de obras n.º 365/99, a douta sentença recorrida fez boa aplicação do direito ao caso concreto.

A Ex.ª Magistrada do MºPº junto deste STA emitiu parecer no sentido da confirmação da sentença recorrida.

A fls. 308 v., o relator suscitou oficiosamente a questão da recorribilidade do acto que provou o projecto de arquitectura.

O recorrido veio reiterar a nulidade desse acto.

A câmara recorrente e a Ex.ª Magistrada do MºPº pronunciaram-se pela ilegalidade parcial do recurso contencioso em virtude de o referido acto não ser recorrível.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada na sentença «sub censura», a qual aqui damos por integralmente reproduzida – como se estabelece no art. 713º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

O recurso contencioso destes autos acometeu duas deliberações da CM Albufeira, tomadas no mesmo procedimento administrativo – a que aprovou um projecto de arquitectura e a que licenciou a respectiva construção. Ora, e na sequência do despacho do relator de fls. 308 v., importa prioritariamente apurar se o primeiro desses dois actos é recorrível, questão que aliás se prende com a inteira legalidade do recurso.

No regime da LPTA, «in casu» aplicável, só eram recorríveis os actos definitivos (cfr. o art. 25º, n.º 1, do diploma), devendo essa definitividade concretizar-se em várias dimensões, incluindo a horizontal. «Grosso modo», esta última corresponde à característica própria do acto administrativo enquanto solução terminante de um procedimento («vide» o art. 120º do CPA). Daí que imediatamente se intua a presença de uma anomalia no recurso contencioso dos autos, pois é de crer que o procedimento onde surgiram os dois actos recorridos tenha sido finalizado por uma única deliberação definitiva.

E, de facto, assim sucede. São inúmeros os acórdãos deste STA no sentido de que o acto de aprovação do projecto de arquitectura é meramente preparatório do acto ulterior que licencie a respectiva construção, não sendo aquele, portanto, um acto materialmente definitivo e contenciosamente recorrível («vide», v.g., os arestos de 21/3/96, rec. n.º 39.097, de 10/4/97, rec. n.º 39.573, de 5/5/98, rec. n.º 43.497, de 28/11/2000, rec. n.º 46.506, e de 23/10/2001, rec. n.º 47.714). Assim, o recurso contencioso dos autos, ao tomar como um dos seus alvos a deliberação que aprovara o projecto de arquitectura, sofre parcialmente da ilegalidade (cfr. o § 4.º do art. 57º do RSTA) de acometer um acto contenciosamente irrecorrível. Nessa medida, e no uso oficioso dos poderes conferidos pelo art. 110º, al. b), da LPTA, rejeitaremos nesse restrito segmento o recurso contencioso que, todavia, subsiste incólume na parte em que nele se ataca a deliberação que licenciou a obra e cuja recorribilidade é inquestionável.

Mas, antes de propriamente decidirmos a matéria dos recursos jurisdicionais, convém que retrocedamos até à petição de recurso, tarefa aliás indispensável a uma perfeita captação dos sentido e alcance da sentença «sub judicio». Nessa sua peça, o aqui recorrido invocou a nulidade dos dois referidos actos por vícios comuns a ambos e que eram apenas dois. Note-se, aliás, que esses dois vícios se fundavam no mesmo art. 25º, n.º 3, do Regulamento do PDM de Albufeira – onde se dispunha que se exceptuavam da interdição «de actividades ou obras», prevista no número anterior, «as beneficiações de edificações existentes, independentemente da sua utilização, ou desde que reunidas as condições previstas nas alíneas a), b) e e) do n.º 1 e no n.º 3.1 do art. 18º». E tudo indica que a arguição dos dois vícios se destinava a cobrir a alternativa que tal preceito continha.

Assim, o recorrido começou por dizer que a dita norma regulamentar fora ofendida porque o projecto aprovado e a construção licenciada não consubstanciavam a beneficiação de uma edificação preexistente, o que se inferia do facto de a anterior construção haver sido demolida (cfr., «maxime» os artigos 23º, 24º, 28º e 33º da petição); e este ataque respeitava claramente à primeira alternativa colocada no aludido art. 25º, n.º 3. Aparentemente a título subsidiário – como parece resultar da expressão «mas mesmo que a demolição de uma ruína existente não tivesse ocorrido», ínsita no art. 34º – o ora recorrido defendeu que os dois actos sempre seriam ilegais em virtude de «a área de implantação» exceder 250 m2, limite este advindo da segunda alternativa posta no sobredito preceito regulamentar (cfr., sobretudo, o art. 37º da petição).

Sendo as coisas assim, o tribunal «a quo» tinha prioritariamente de ver se a obra em causa deveras traduzia uma beneficiação de algo preexistente. Mas a indagação do tribunal só se faria dentro do vício efectivamente arguido a propósito desse assunto se ela tomasse por base os mesmos factos em que a petição de recurso fundara a inferência de que a obra, afinal, não fora de beneficiação. E compreende-se porquê: sendo seguro que cada vício atribuído a um acto administrativo consiste numa conjunção de razões de facto e de direito, causal da ilegalidade dele (cfr. o art. 36º, n.º 1, al. d), da LPTA), o TAC só se manteria na exacta linha do vício arguido se, ao perguntar-se se a obra era de beneficiação, raciocinasse à luz dos factos que, na óptica da petição de recurso, obrigavam a emitir uma resposta negativa.

Mas não foi esse o procedimento da Mm.ª juíza «a quo». Ela realmente ponderou se a construção projectada e licenciada cabia no conceito de beneficiação; mas fê-lo com base em factos diversos dos que a petição de recurso adrede indicara, pois, como vimos, a petição concluíra que as obras não eram de beneficiação porque a edificação anterior fora demolida, enquanto a sentença extraiu essa mesma conclusão do facto de a construção nova ter uma área superior à da antiga.

Ora, isto significa que o único vício apreciado na sentença não fora verdadeiramente invocado «in initio litis»; e, a este propósito, é de notar que a referência feita na petição à área excessiva da construção licenciada se prendera – como «supra» já dissemos – com a segunda alternativa posta no art. 25º, n.º 3, do Regulamento do PDM, hipótese esta que constituía um assunto alheio ao que a sentença decidiu. Há, decerto, proximidade entre o vício arguido e o conhecido, pois ambos confluem numa conclusão idêntica; mas isto não invalida que se trate de vícios diferentes – por partirem de realidades de facto diversas e a identidade dos vícios mudar consoante mudem os seus fundamentos factuais e jurídicos.

O tribunal «a quo» não incorreu em excesso de pronúncia – aliás, não invocado – por ter conhecido de um vício não arguido, já que podia fazê-lo «ex officio» em virtude de ele ser abstractamente causal da nulidade do acto (cfr. o art. 660º, n.º 2, do CPC, «in fine»). Mas a certeza de que o vício deveras invocado pelo aqui recorrido – a respeito da qualificação da obra como de beneficiação – não chegou a ser apreciado na 1.ª instância é susceptível de trazer uma consequência: se porventura entendermos que a sentença errou no seu julgamento, não poderemos seguidamente averiguar se o vício efectivamente arguido se verifica, ou não; pois, se o fizéssemos, estaríamos a conhecer de um assunto não enfrentado no tribunal «a quo» e, dessa forma, negaríamos aos presentes recursos jurisdicionais a sua natureza de meios inclinados à revisão de decisões pretéritas.

Está agora definido o âmbito em que apreciaremos as censuras que as recorrentes movem à sentença. Já vimos que o recurso contencioso dos autos é legal no segmento em que nele se acomete a deliberação de 11/7/2000, que licenciou as obras. E sabemos ainda que a sentença recorrida declarou a nulidade de tal acto, tendo-o feito «ex vi» do art. 52º, n.º 2, al. b), do DL n.º 445/91, de 20/11, e por considerar que ele violara o disposto no art. 25º, n.º 3, do Regulamento do PDM de Albufeira. Ora, o ataque que as recorrentes dirigem à sentença baseia-se na ideia de que a deliberação não ofendeu essa norma regulamentar. E, de acordo com a metodologia acima enunciada, iremos somente ver se o vício descortinado «ex officio» na sentença realmente existe, sem prejuízo da mesma norma porventura ter sido ferida pelo acto segundo uma qualquer outra perspectiva.

Há consenso nos autos sobre duas fundamentais coisas: que a construção licenciada pelo acto se localizava em zona que o Regulamento do PDM de Albufeira qualificava como «de enquadramento rural»; que, por via disso, tal construção só seria admissível se coubesse na previsão do n.º 3 do art. 25º do mesmo regulamento, cujo texto já transcrevemos. E, porque esse consenso se formou sobre bases exactas, nada temos a dizer em contrário.

Constatámos que esse preceito estabelecia duas excepções, aliás alternativas, à regra da proibição de construções nas zonas «de enquadramento rural». E convém imediatamente notar que o acto de 11/7/2000, na medida em que licenciou obras «ab initio» apresentadas como «de beneficiação de moradia» e administrativamente apreciadas a essa luz, filiou-se na primeira das alternativas previstas naquele art. 25º, n.º 3. Daí que o tipo legal do acto seja uma pronúncia sobre obras de beneficiação de edificação existente, e não sobre algo que pudesse caber na outra alternativa também prevista nesse n.º 3. Este é um pormenor que directamente releva para a apreciação que temos de fazer – e que relevaria também, mas em termos que não importa agora definir, se tivéssemos de apreciar o vício subsidiariamente arguido.

Aliás, a sentença encarou o acto pela perspectiva correcta – a de que ele só licenciara as obras porque as qualificara como de «beneficiação». E já sabemos que a Mm.ª Juíza «a quo» julgou que as obras não eram assim qualificáveis em virtude de os trabalhos licenciados extravasarem da construção preexistente. Ora, este fundamental juízo está sob cerrada crítica das ora recorrentes, para quem o conceito regulamentar de «beneficiações de edificações existentes» compreende um aumento extensivo do que preexista.

E, neste ponto, que é o único a resolver, as recorrentes têm razão. Não há dúvida que o conceito de beneficiação comporta alguma equivocidade; mas, sob pena de o reduzirmos às noções de mera reparação ou restauro, deve admitir-se que a beneficiação de uma coisa possa advir de acrescentamentos que se lhe façam, tornando-a assim melhor (eis aqui o acréscimo de bem trazido pelo «bene facere») – e em termos que podem ser também quantitativos, em vez de serem unicamente qualitativos – do que ela era antes. Aliás, a atribuição dessa nota compreensiva ao conceito de beneficiação não desdiz a «ratio legis» do art. 25º, n.º 3, do Regulamento do PDM de Albufeira; pois o interesse público que exige a proibição de construções novas não tem de fatalmente confinar os «domini» das «edificações existentes» ao «statu quo ante», sendo razoável que se respeitem e acolham as suas eventuais expectativas de beneficiarem os seus imóveis, sem completamente os descaracterizar.

Portanto, a sentença claudicou ao entender que a maior área da construção licenciada, em relação à do edifício anterior, era motivo suficiente para logo se concluir que as obras não eram de beneficiação – e que o acto de licenciamento errara ao pressupor o contrário. Pois, se a beneficiação não implica uma limitação de áreas, não é pela simples análise destas que se vê se a obra se inclinava, ou não, a uma beneficiação. E, tal como disséramos, não existindo o vício em que a sentença fundou a sua pronúncia invalidante, há que conceder provimento aos recursos e determinar a baixa dos autos ao tribunal «a quo» a fim de aí se conhecer, pela primeira vez, da problemática ainda não abordada – sejam os vícios arguidos, sejam quaisquer outros oficiosamente cognoscíveis, segundo a ordem subsidiária estabelecida «in abstracto» no art. 57º da LPTA.

Nestes termos, acordam:

a) Em conceder provimento aos presentes recursos jurisdicionais e em revogar a sentença recorrida;

b) Em rejeitar o recurso contencioso dos autos na parte em que nele se acometera a deliberação de 8/2/2000, da CM Albufeira;

c) Em ordenar a baixa dos autos ao tribunal «a quo» a fim de aí se conhecer da matéria ainda não apreciada e respeitante à outra deliberação recorrida, se nenhuma questão prévia a tal obstar.

d) Em condenar o aqui recorrido nas custas destes recursos, fixando-se:

Taxa de justiça: 300 euros

Procuradoria: 150 euros

Lisboa, 17 de Dezembro de 2008. – Madeira dos Santos (relator) – Santos Botelho – Costa Reis.